LUNDS KOMMUN REVISIONSVERKSAMHETEN. Revisorernas roll, villkor och arbetsformer

Oktober 2006 LUNDS KOMMUN REVISIONSVERKSAMHETEN Revisorernas roll, villkor och arbetsformer

Förord utgör ett av fullmäktiges kommunaldemokratiska instrument för att utvärdera, effektivisera samt kontrollera den kommunala verksamheten oavsett driftsform. Detta dokument redovisar revisionens roll, villkor och arbetsformer i Lunds kommun. Det senaste decenniet har den kommunala revisionen varit föremål för en rad lagändringar och ändrade förutsättningar i syfte att stärka revisions- och ansvarsprövningsprocessen. Lagstiftaren har aviserat ytterligare en utredning om revisionens roll. Kommunallagen från den 1 juli 2006 understryker vikten av att revisorernas arbete inriktas på aktivt deltagande i det kommunala förändringsarbetet. Det gäller särskilt formerna för planering, styrning, genomförande, uppföljning samt analys och utvärdering som vuxit fram ur intentionerna med ett decentralt beslutsfattande och ansvarstagande. Syftet med föreliggande redogörelse är att beskriva den kommunala revisionens särart, dess ändrade roll och villkor samt arbetsformer. Dokumentet ska primärt användas internt i revisionens planering, genomförande och uppföljning. Det kan även fungera som information till olika intressenter om revisionsverksamhetens förutsättningar. FÖR LUNDS KOMMUNREVISION Per Olsson Anna-Klara Arvidsson Eva Ekelund Olsson Ordförande vice ordförande 2:e vice ordförande

Revisorernas valbarhet och oberoende Kommunfullmäktige utser för varje mandatperiod femton revisorer. Kommunfullmäktige utser bland dessa femton (personunion) två lekmannarevisorer och lika många ersättare till de helägda aktiebolagen, en lekmannarevisor med ersättare till det delägda aktiebolaget och lekmannarevisorer med ersättare till de indirekt ägda bolagen (dotterbolag). Kommunfullmäktige utser också bland dessa femton (personunion) revisor till kommunalförbund, revisor och ersättare till kommunens stiftelser och fonder och revisor och ersättare till andra särskilda revisionsuppdrag. Den som är vald till revisor är inte samtidigt valbar som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i nämnd/styrelse, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Revisor skall vara oberoende i förhållande till granskad styrelse och nämnd. Val med undantag kan fortfarande ändå bli aktuella om en revisor har närstående med uppdrag i en nämnd eller beredning eller är anställd med redovisningsansvar i en nämnd. Om jäv av ovan angivet slag föreligger vid valet av revisor måste beslutet för att vara giltigt förses med undantag för revisorn att deltaga i granskning av förhållanden som föranleder jävet. Om jäv uppstår under valperioden kan ledamoten omväljas genom ett så kallat fyllnadsval och då med särskilt angivande av undantaget. 1

Vald revisor kvarstår i uppdraget till dess att bokslut och årsredovisning för mandatperiodens sista år granskats och revisionsberättelse upprättats och avlämnats till fullmäktige. Det innebär att två kommunrevisioner den avgående och den tillträdande tjänstgör parallellt fem till sex månader under mandatperiodens första år. Varje revisor är självständig och oberoende i förhållande till sina medrevisorer. består i det löpande granskningsarbetet och i den årliga ansvarsprövningen av femton enskilda personer med rätt att göra egna ställningstaganden. Samsyn i kommunikationen med de granskade och även i övrigt eftersträvas. I fråga om beslut som rör revisionens förvaltning till exempel budget, inköp gäller samma regler om närvaro och majoritet som i styrelsen och nämnder. Revisorernas roll och villkor utgör att av fullmäktiges kommunaldemokratiska instrument för att utvärdera, effektivisera och kontrollera den kommunala verksamheten. s ändrade roll, inriktning och ökade betydelse återspeglas i kommunallagen från 1 juli 2006. Därutöver gäller följande: 2

Revisionsreglemente av fullmäktige utfärdade föreskrifter för revisionen Aktiebolagslagen om lekmannarevisors uppdrag Ägardirektiv av fullmäktige för kommunala bolag utfärdade föreskrifter, vilka också skall innehålla föreskrifter för lekmannarevisor Förbundsordning för kommunalförbund Stiftelselagen I egenskap av myndigheter berörs revisorerna också av regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, förvaltningslagen och lagen om offentlig upphandling. I kommunallagen anges ramen för revisionen. Form, innehåll och omfattning har överlåtits till den enskilda kommunen och dess revisorer att finna ändamålsenliga lösningar på. Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att kunna fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Dessa sakkunniga biträden upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling. De sakkunniga som anlitas skall ha de insikter och erfarenheter av kommunal verksamhet som behövs för att kunna fullgöra uppdraget. Sakkunniga biträden anlitas i den utsträckning som krävs för att revisionen kan fullgöras enligt god revisionssed. Målet med revisorernas arbete är ansvarsprövningen, det vill säga revisorernas bedömning i frågan om ansvarsfrihet som lämnas till fullmäktige inför deras prövning och beslut. Granskningsuppdraget är medlet att nå 3

fram till denna ansvarsprövning. Olika enskilda granskningsinsatser har samtidigt ett egenvärde genom de effekter de kan åstadkomma. s omfattning Revisorerna är en del av kommunorganisationen och deltar aktivt i förändringsarbetet. Revisionsarbetet är inte avsett att endast vara av tillbakablickande karaktär. I kommunallagens 9 9 kapitel sägs beträffande omfattning och inriktning följande: Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Detta gäller dock inte om anmälan avser misstanke om att brott förövats och nämnden finner att det inte föreligger en sådan misstanke. 4

Det första stycket i paragrafen identifierar objekten för och omfattningen av revisorernas granskning. Revisorerna ska årligen granska: all den verksamhet som bedrivs inom styrelser och nämnder samt eventuella fullmäktigeberedningar de kommunala företagen genom de revisorer och lekmannarevisorer som utses i dessa. Begreppet all verksamhet i första stycket har flera dimensioner. Det avser styrelsers och nämnders verksamhet som utförs inom deras verksamhetsområden såväl i egen regi som av andra på deras uppdrag. Det avser också styrelsers och nämnders aktiviteter och verksamheter på ett övergripande plan. Granskningen av styrelsers och nämnders styrning och interna kontroll är central, särskilt i situationer där organisation och utförandeformer varierar och förändras över tiden. Styrelsers och nämnders kontroll av verksamhet som utförs av annan måste också uppmärksammas. Begreppet verksamhet avser också kommunens samlade verksamhet i förvaltning och företag ur ett övergripande ägar/styrperspektiv samt kommunövergripande och gemensamma funktioner och processer i såväl förvaltning som företag. Styrelsens uppsiktsplikt är av stor betydelse i ägarstyrningen och förvaltningskontrollen och därmed också för revisorerna i deras granskning. Det är också styrelsens uppgifter att leda och samordna förvaltningen, verkställa beslut, följa utveckling och ekonomi, göra framställningar, begära upplysningar etc. Årsredovisningen och delårsrapporten, inklusive den sammanställda redovisningen är givetvis också föremål för årlig granskning. 5

Revisorernas och fullmäktiges slutliga ansvarsprövning sker av styrelser och nämnder som kollektiv, men kan också avse enskild förtroendevald. Förvaltningens chefer och övriga anställda kan däremot inte ställas till ansvar enligt samma regler som de förtroendevalda. Det andra stycket i paragrafen identifierar dimensionerna och inriktningen på revisorernas granskning. De ska för varje styrelse och nämnd granska och bedöma: ändamålsenlighet: om verksamheten efterlever och lever upp till fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten det handlar om verksamhetens effektivitet och kvalitet; ekonomi: om verksamhetens resultat och resurser står i ett rimligt förhållande till varandra (tllfredsställande) det handlar om verksamhetens produktivitet och om det råder god hushållning; räkenskaper: om verksamhetens ekonomiska redovisning upprättas i enlighet med lagstiftning och god revisionssed, om den ger en rättvisande bild av tillståndet; intern kontroll: om den kontroll som görs inom styrelser och nämnder är tillräcklig, dvs om ledning och styrning, uppföljning och kontroll är tillfredsställande. Myndighetsutövning i ärenden mot enskilda ingår generellt inte i revisionsuppdraget. Granskning av myndighetsutövningen kan dock ske utifrån allmänna synpunkter, t ex hur kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen efterlevs, hur generella bedömningsgrunder tillämpas etc. 6

Granskning skall ske när det gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen. Myndighetsutövning kan också vara föremål för granskning om den vållat kommunen ekonomisk skada. I enskilt ärende kan också myndighetsutövningen granskas utifrån frågeställningen om styrelser och nämnder verkställt avgörande i allmän förvaltningsdomstol. Det tredje stycket i uppdragsparagrafen definierar revisorernas skyldighet att anmäla misstanke om förmögenhetsrättsligt brott eller misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande har åsidosatts om revisorerna upptäcker något sådant i sin granskning. Med brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär avses bl a stöld, bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, bestickning och mutbrott. Upptäckta eller misstänkta förhållanden ska anmälas till ansvarig styrelse och nämnd. Anmälningskravet infördes i KL 2000 vad gäller förmögenhetsbrott och 2002 vad gäller åsidosättande av allmän förvaltningsdomstols avgörande. Detta anmälningskrav innebär inte att revisorerna har skyldighet att inrikta sin granskning på dessa frågor. Det avgör revisorerna utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. Primärt verkar revisorerna för att styrelser och nämnder själva förebygger och upptäcker dessa möjliga händelser som en del i den interna kontrollen. Revisorerna kan därmed inrikta sin granskning på den interna kontrollen och dess kvalitet. Om revisorerna i sin granskning finner sådana förhållanden, föreligger dock det absoluta kravet på att agera med en anmälan. 7

Revisorerna verkar också för att styrelser och nämnder, som själva i sin verksamhet misstänker eller upptäcker brottslighet, informerar revisorerna. Revisorernas uppdrag är alltså sammantaget att granska all verksamhet årligen för att få underlag till den slutliga prövningen av ansvarstagandet, som revisorerna ska lämna till fullmäktige i form av ett särskilt utlåtande i revisionsberättelsen. Revisionsarbetet bedrivs i projektform, är processinriktat och resultatorienterat. I såväl förvaltnings- som redovisningsrevision ofta i förening med varandra ingår bedömningar av om tillämpliga lagar och andra föreskrifter samt avtal följs. Revisorerna bedömer utifrån väsentlighet och risk omfattningen av revisionsinsatser samt övriga förhållanden som berör revisionen med hänsyn till av fullmäktige beviljade resurser. Revisorerna ser till att samordning av granskningen sker med de kommunrevisorer som utsetts till lekmannarevisorer, till revisorer i kommunalförbund, stiftelser, fonder och de som utsetts till andra särskilda revisionsuppdrag. I den årliga ansvarsprövningen (revisionsberättelsen) skall revisorerna särskilt ange huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller ej. Exempel på kriterier för att inte tillstyrka ansvarsfrihet är framkomna brister som är väsentliga och allvarliga för kommunens effektivitet, måluppfyllelse och/eller ekonomi och där rättelse efter revisorernas påpekande ej skett. 8

I det fall revisorerna i revisionsberättelsen riktar anmärkning mot, alternativt avstyrker ansvarsfrihet för styrelsen, nämnd, fulllmäktigeberedning eller enskild förtroendevald, skall anledningen härtill anges samt den det berör beredas tillfälle att yttra sig. Fullmäktige skall se till att den tidsmässiga processen fungerar då även fullmäktige måste motivera och dokumentera sitt ställningstagande vid anmärkning och vid beslut om att bevilja eller icke bevilja ansvarsfrihet. Revisorernas arbetsformer Revisorerna har ett brett arbetsfält. Den samlade revisionen ska inom ramen för de av fullmäktige anvisade resurserna täcka all verksamhet som bedrivs med därtill hörande system och rutiner. För att kunna arbeta effektivt krävs en genomtänkt organisation för kunskapsinhämtning och för arbetets genomförande. Samtidigt måste emellertid revisionens organisation präglas av stor flexibilitet utifrån grundteserna att ALLTING BEFINNER SIG I FÖRÄNDRING och att REVISIONEN HELA TIDEN MÅSTE GÖRA VAL. Partiarbetet Aktivt deltagande i partiarbetet Den förtroendevalda revisorn är politiskt vald. Det är angeläget att revisorn är känd i partigruppen. Bra kontakter underlättar diskussionerna med styrelsen och nämnderna. 9

Information om revisionsarbetet Detta kan bidraga till ökad kunskap och förståelse för revisionens arbete samt verksamheternas brister och förtjänster. Det kan även bidraga till att revisionens synpunkter och förslag tillvaratas bättre. Information om viktiga frågor bedrivs i en politisk miljö, mandatet för den enskilda revisorn är politiskt betingat. Därför bör revisorn fungera som ett slags sensor till gagn för den samlade revisionen. Deltagande i revisionsarbetet Revisorerna delar internt upp det praktiska arbetet med nämnderna och styrelsen på tre arbetsgrupper. Fördelningen sker i anslutning till ny mandatperiod. En fjärde arbetsgrupp bestående av lekmannarevisorerna och deras ersättare arbetar med företagen. Revisorerna följer kontinuerligt utvecklingen i nämnder och styrelse genom att läsa protokoll och beslutsunderlag. Information om iakttagelser och synpunkter lämnas löpande vid sammanträden med den samlade revisionen. Revisorerna inhämtar även information genom studiebesök. Den enskilda revisorn eller revisorer i grupp lämnar förslag till sådana aktiviteter som genomförs och lämnar redogörelse till den samlade revisionen. 10

Kurser och konferenser För att få bättre förutsättningar för sakbedömningar och beslutsfattande deltar revisorerna i lämpliga kurser och konferenser. Vid behov anordnar revisionen intern utbildning och fortbildning. Planering av revisionsarbetet I planeringen av revisionsarbetet ska, utöver tillämpningen av god revisionssed, kunskaper om de lokala förhållandena avseende organisation, verksamhet, system och rutiner beaktas så att inte onödigt dubbelarbete sker. Bedömningen sker utifrån begreppen risk och väsentlighet. Revisionsarbetet bedrivs rationellt och effektivt med beaktande av helhetsperspektiv och kontinuitetsaspekter. Sammanträden Den samlade revisionen sammanträder vid behov, normalt 8-10 gånger per år. Tidpunkter fastställs preliminärt i oktober månad året före. Revisionsgrupperna och/eller andra särskilt tillsatta granskningsgrupper sammanträder och håller förrättning inom ramen för tilldelade resurser. Två gånger om året sammanträder revisionen med nätverket Helsingborg Landskrona. Sammantaget har Lunds kommunrevision 40 till 50 sammanträden per år. 11

Revisorerna har initiativrätt i kommunfullmäktige och vinnlägger sig om en representativ närvaro vid fullmäktiges sammanträden då granskningsrapporter tas upp under Anmälningar på fullmäktigelistan, då ärende som berör revisorernas budget eller förvaltning tas upp och vid redovisning av årsredovisning, bokslut och revisionsberättelsen. Revisorerna för minnesanteckningar över det löpande revisionsarbetet samt protokoll över beslut om revisionens förvaltning. Revisionsprocessen Revisionsprocessens olika faser omspänner en lång tid. Processen ska vara väl förankrad i kommunens organisation och ska med respekt för varandras roller/uppgifter präglas av ett förtroendefullt och nära samarbete med de som granskas. I processen ska beaktas att revisionen är en del i förändringsarbetet, tar aktiv del i detta samt arbetar resultatinriktat och kontinuitetsmässigt i ett helhetsperspektiv. I Lunds kommunrevision har processen följande utseende: Planering och beslut av granskningsinsatser internt inom revisionen Förankring hos berörd nämnd/styrelse om granskningens syfte,omfattning och inriktning 12

Genomförande av granskningen oftast processintriktad med beaktande av det fortlöpande förändringsarbetet och med ambitionen att nå resultat Bedömning och dokumentation upprättande av revisionsrapport, gruppmöte Sakgranskning styrelsen/berörd nämnd ges tillfälle att lämna syn- punkter på revisionsrapportens sakinnehåll Samfällda sammanträde i samfällda revisionen som beslutar ta granskningsrapporten som sin och om vidare åtgärder Sammanträffande med företrädare för styrelsen/nämnd för genom- gång av revisionsrapporten samt dokumentation av överenskomna åtgärder Uppföljning från revisionen av vidtagna åtgärder. Sekretess och kommunikation Offentlighetsprincipen gäller för revisorerna. Allmän handling är sådan som inkommit till eller upprättats av revisionen. 13

Upprättad handling är handling som expedierats. Handling som ej expedierats anses som upprättad när det ärende, till vilken den hänför sig, har slutbehandlats av revisorerna. Revisionsrapporter, liksom revisionens protokoll över beslut i förvaltningsärenden och revisionens minnesanteckningar från det löpande revisionsarbetet, är exempel på allmän handling. Revisor som tar del av handling eller uppgift som är hemlig ärver sekretessen. Socialtjänstens socialregister och skolans elevvårdsuppgifter är exempel på sådan handling. När det gäller uppgifter som kan skada enskild fysisk eller juridisk person iakttar revisorn varsamhet även om uppgiften i sig inte är sekretessbelagd. s framåsyftande karaktär och inriktning mot verksamheten påverkar kommunikationen. En löpande information har härvid större betydelse ur kommunikationssynpunkt än den årliga revisionsberättelsen. s färdigbehandlade granskningsrapporter läggs löpande ut på kommunens Internet och intranät. Fullmäktiges ordförande, 1:e vice ordförande och 2:e vice ordförande delges löpande revisionens granskningsrapporter och minnesanteckningar från sammanträffanden med styrelsen och nämnderna, liksom från det löpande revisionsarbetet i övrigt. s granskningsrapporter tas löpande upp under punkten Anmälningar på fullmäktiges sammanträden. Fullmäktiges presidium ansvarar för att granskningsrapporter löpande hålls tillgängliga och sprids enligt KL:s krav. 14

I revisorernas arbetsordning, som fastställes i anslutning till mandatperiodens början, anges bl a regler för delgivning av revisionens handlingar. Fullmäktiges presidium och revisorerna sammanträffar för ömsesidigt informationsutbyte när någon av parterna anser det behövligt, dock på revisionens initiativ två gånger per år. Beslut om ställningstagande fattas av den samlade revisionen. För ställningstagande i den samlade revisionen är huvudprincipen att det är ordföranden som lämnar information och upplysningar om dessa till utomstående såvida den samlade revisionen inte fattar beslut om annan ordning. Sådan information lämnas inte förrän sammanträffande har skett med dem som berörs. Revisorerna iakttar saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Lekmannarevisionen Lekmannarevisorn har i sitt uppdrag att beakta såväl ABL:s som KL:s bestämmelser. Fullmäktige utser lekmannarevisorn enligt KL och ger denne i uppdrag att granska verksamheten. Väl utsedd utövar denne uppdraget som bolagsorgan, helt enligt ABL:s bestämmelser. Lekmannarevisorns uppdrag är dock i huvudsak detsamma som revisorerna i kommunen vad gäller prövningen av: om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt gentemot ägarens beslut och direktiv 15

om den interna kontrollen är tillräcklig Liksom i granskningen av förvaltningen är företagets ledning, system för styrning, uppföljning och kontroll centrala att granska för att bedöma förutsättningen att genomföra en verksamhet i enlighet med ägarens beslut och direktiv. Granskningen inriktas därför bl a på: målformulering och strategi utifrån givna direktiv verksamhetsstyrning kvalitetsredovisning ekonomistyrning intern kontroll i övrigt Lekmannarevisorerna granskar med helhetsperspektiv utifrån en demokratisk plattform. Granskningen är integrerad i kommunrevisionens arbete och ger ett tydligt avtryck i den samordnade revisionen och i revisionsberättelsen. Lekmannarevisorerna arbetar aktivt med sitt uppdrag enligt God revisionssed i kommunal verksamhet med en planering som bygger på bedömning av risk och väsentlighet, en offensiv granskning, tydliga bedömningar och en effektiv kommunikation. Lekmannarevisorernas granskning klargör för ägare och medborgare hur bolaget fungerar utifrån ägarens perspektiv. 16

Stiftelser och andra särskilda revisionsuppdrag I stiftelse, ekonomisk förening, handelsbolag och andra särskilda revisionsuppdrag finns inga lagregler för möjligheten att utse lekmannarevisorer med uppdrag att utföra ändamålsgranskning som i aktiebolag. Uppdraget för en av kommunen utsedd förtroendevald revisor är därför detsamma som yrkesrevisorns, att granska företagets årsredovisning och bokföring samt styrelsen och verkställande ledningens (VD eller motsvarande) förvaltning i enlighet med den lagstiftning som gäller för dessa företag. Uppdraget ska utföras sammanhållet och gemensamt av den förtroendevalda revisorn och yrkesrevisorn. Samarbete och kommunikation mellan dem utformas så att granskningen blir effektiv och heltäckande. FAR (Föreningen Auktoriserade Revisorer) har i detta syfte lämnat rekommendationer om gemensam revision. Detta förhållande hindrar inte att den förtroendevalda revisorn utöver sitt grunduppdrag kan ta fasta på samma uppgifter som lekmannarevisorns i aktiebolag dvs att fokusera på ändamålsenligheten och genomföra särskild granskning av hur denna efterlevs. I en stiftelse kan ett sådant uppdrag vara formulerat i stiftelsens stadgar. Även i andra företag kan kommunen, inom associationsrättsliga regler, verka för att en motsvarande granskning av ändamålsenligheten sker av den förtroendevalda revisorn. Revisor vald till stiftelse eller annat särskilt revisionsuppdrag samordnar sin revisionsplan med Samfällda och lämnar vid behov upplysningar till de andra revisorerna. 17

Ytterligare ex kan beställas från Lunds Kommunrevision: Box 41 221 00 Lund Tel 046 35 53 82