Revisionsrapport - förstudie

Revisionsrapport - förstudie Styrning och anpassning av kundvalssystem till LOV Lotta Ricklander Joanna Hägg Ekerö kommun Januari 2013

Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 1 1 INLEDNING... 2 1.1 BAKGRUND OCH UPPDRAG... 2 1.2 REVISIONSFRÅGA... 2 1.3 AVGRÄNSNING OCH KOMMUNENS EGEN UPPFÖLJNING... 3 2 UTGÅNGSPUNKTER... 3 2.1 LAGEN OM VALFRIHETSSYSTEM... 3 3 GRANSKNINGSRESULTAT... 3 3.1 FINNS TYDLIGA BESLUT OM INFÖRANDE AV KUNDVAL ENLIGT LOV?... 3 3.2 FÖLJS LAGENS KRAV PÅ LÖPANDE ANNONSERING, AVTAL MED ALLA KVALIFICERADE, LIKABEHANDLING M.M?... 4 3.3 FÖRBEREDS OCH GENOMFÖRS ANPASSNINGEN TILL LOV MED GOD KONTROLL AVSEENDE VERKSAMHET OCH EKONOMI? FINNS EN RISKANALYS?... 4 3.4 SKER ÖVERGÅNGEN TILL LOV MED BEAKTANDE AV GÄLLANDE AVTAL MED DE OLIKA UTFÖRARNA/ENTREPRENÖRERNA? ÄR AVTALEN ÄNDAMÅLSENLIGA?... 5 3.5 FINNS TYDLIGA KRAV PÅ LEVERANTÖRER OCH TJÄNSTER AVSEENDE KVALITET, EKONOMI, REDOVISNING AV VERKSAMHETENS PRESTATIONER OCH KVALITET SAMT ANDRA TYDLIGA MÅL FÖR VERKSAMHETEN?... 5 3.6 FINNS TYDLIGA MÅL OCH STÄMMER DE ÖVERENS MED KOMMUNENS ÖVERGRIPANDE POLICIES OCH RIKTLINJER FÖR SERVICE TILL MEDBORGARNA? STÄMMER KRAVEN ÖVERENS MED DE ÖVERGRIPANDE MÅLEN?... 6 3.7 FINNS GODA FORMER FÖR INFORMATION TILL MEDBORGARNA OCH FÖR BRUKARNAS VAL? FINNS ETT ICKEVALSALTERNATIV?... 6 3.8 FINNS ÄNDAMÅLSENLIGA OCH TILLFÖRLITLIGA FORMER FÖR STYRNING, UPPFÖLJNING OCH INFORMATIONSÖVERFÖRING?... 7 3.9 FINNS TYDLIGA RIKTLINJER FÖR HUR KOMMUNENS EGEN VERKSAMHET FÅR OCH SKA AGERA? FÅR DE TILLRÄCKLIGT STÖD OCH INFORMATION INFÖR FÖRÄNDRINGEN?... 8 2

Sammanfattning På uppdrag av Ekerö kommuns förtroendevalda revisorer har genomfört en förstudie av Ekerö kommuns styrning och anpassning till kundvalssystem inom LOV (Lagen om Valfrihetssystem). Efter genomförd granskning är vår bedömning att Socialnämndens styrning och anpassning av kundvalssystem inom LOV är ändamålsenlig och det därför inte finns skäl att fördjupa granskningen i dagsläget. Vår bedömning är baserad på intervju med ansvarig tjänsteman samt den interna uppföljning av införandet av LOV som nyligen har genomförts i kommunen. Uppföljningen som åsyftas har genomförts av nämndkontoret i samråd med socialkontoret, ekonomi- och IT- enheten, och beskriver det nuvarande arbetet, dess styrkor och potentiella förbättringsområden. Tillsammans med den intervju som har genomfört har en bild av kommunens arbete skapats och det bedöms att det finns tillräcklig styrning och anpassning till LOV, samt att arbetet med LOV för tillfället är inne i en förvaltnings- och utvecklingsfas i vilken en fördjupad granskning inte bedöms nödvändig. 1 av 8

1 Inledning 1.1 Bakgrund och uppdrag Ekerö kommun har kundvalssystem enligt Lagen om Valfrihetssystem (LOV) inom sex olika tjänsteområden: hemtjänst, ledsagning och avlösarservice, medicinsk fotvård på särskilt boende, familjerådgivning och boendestöd. Kommunen införde LOV 1:a januari 2009, och tjänsteutbudet har utvecklats under åren sedan dess. 1.2 Revisionsfråga Denna förstudie till granskning ska besvara följande revisionsfråga: Är Socialnämndens styrning och anpassning av kundvalssystem inom LOV ändamålsenlig? Följande kontrollfrågor/granskningsmål ingår: Finns tydliga beslut om införande av kundval enligt LOV? Följs lagens krav på löpande annonsering, avtal med alla kvalificerade, likabehandling m.m? Förbereds och genomförs anpassningen till LOV med god kontroll avseende verksamhet och ekonomi? Finns en riskanalys? Sker övergången till LOV med beaktande av gällande avtal med de olika utförarna/entreprenörerna? Finns tydliga mål och stämmer de överens med kommunens övergripande policies och riktlinjer för service till medborgarna? Finns tydliga krav på leverantörer och tjänster avseende kvalitet, ekonomi, redovisning av verksamhetens prestationer och kvalitet samt andra tydliga mål för verksamheten? Stämmer kraven överens med de övergripande målen? Är avtalen ändamålsenliga? Finns goda former för information till medborgarna och för brukarnas val? Finns ett ickevalsalternativ? Finns ändamålsenliga och tillförlitliga former för styrning, uppföljning och informationsöverföring? Finns tydliga riktlinjer för hur kommunens egen verksamhet får och ska agera? Får de tillräckligt stöd och information inför förändringen? 2 av 8

1.3 Avgränsning och kommunens egen uppföljning I samband med att LOV infördes 2009 beslutades av Kommunfullmäktige att en uppföljning skulle göras inom 24 månader. Denna uppföljning gjordes av nämndkontoret i samverkan med socialkontoret och ekonomi- och IT-enheten. Uppföljning presenterades för Socialnämnden i maj 2012, och därefter för Kommunfullmäktige. Uppföljning avser flera av de områden som sagt ska undersökas även i denna förstudie till granskning. Således har vi i förstudien i begagnat oss av den gjorda uppföljningen som komplement till den information som framkommit under granskningen. Valfriheten gäller idag sex områden men förstudien har fokuserat på hemtjänsten eftersom det är det största och mest etablerade området. 2 Utgångspunkter 2.1 Lagen om valfrihetssystem Lagen om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft 1 januari 2009 och är ett alternativ till upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Lagen innehåller regler för vad som ska gälla för kommuner och landsting, som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta val av utförare av vissa tjänster till brukaren. Lagen omfattar t.ex. omsorgs- och stödverksamhet för äldre samt hälso- och sjukvårdstjänster. LOV innebär att den enskilde brukaren har rätt att välja utförare av de tjänster som omfattas av valfrihetssystemet, att ersättningen följer brukarens val samt att samtliga aktörer/utförare som uppfyller fastställda krav för uppdraget ska ges rätt att verka inom systemet på lika villkor. 3 Granskningsresultat 3.1 Finns tydliga beslut om införande av kundval enligt LOV? Lagen om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft 1 januari 2009 och LOV antogs i Ekerö för de första verksamheterna under 2010. Socialnämnden gav år 2008 i uppdrag till nämndkontoret att genomföra en utredning som underlag inför beslutet om valfrihetssystem. Utredningen utgjorde en del i beslutsunderlaget och har behandlats i nämnden, samt även följts av tjänsteutlåtanden och övriga underlag. Som ett 3 av 8

led i uppföljningen har tagit del av den sammanställning av samtliga dokument hänförliga till ökad valfrihet inom socialnämndens verksamhetsområde som finns tillgänglig, och underlaget anses gediget. 3.2 Följs lagens krav på löpande annonsering, avtal med alla kvalificerade, likabehandling m.m? Ekerö kommun annonserar löpande förfrågningsunderlaget på kommunens hemsida, Valfrihetswebben och/eller på e-avrop. Förfrågningsunderlagets krav avgör huruvida en utförare anses kvalificerad för uppdraget eller ej. Processen för hantering av ansökningar är tydlig och väldokumenterad, med mallar och rutiner för bland annat beslut, kontraktstecknande och information till brukare. Ett avtal gäller från den dag det är påskrivet av båda parter. Utföraren ska vara i drift inom 30 dagar efter att kontrakt har undertecknats. Totalt finns idag 19 godkända utförare inom valfrihetssystemet. Likabehandling och konkurrensneutralitet har enligt intervjun och kommunens uppföljning utgjort ledande principer i arbetet. Exempelvis har Ekerö valt en modell för ickevalsalternativ med turordningslista för nya brukare inom hemtjänsten, utbildat handläggare i deras roll i systemet och skapat en utförarplats på kommunens hemsida. Socialnämndens uppföljning visar att utförarna uppfattar att uppdraget är tydligt definierat och ett par av utförarna uppfattade processen för att få teckna avtal som tuff och seriös. 3.3 Förbereds och genomförs anpassningen till LOV med god kontroll avseende verksamhet och ekonomi? Finns en riskanalys? Ekerö kommun genomförde ett omfattande förberedelsearbete inför införandet av LOV tillsammans med en upphandlad konsult. LOV anses inte ha medfört ekonomiska konsekvenser i något större utsträckning, vare sig för beställare eller för utförare enligt den information vi tagit del av. Inledningsvis fanns en oro hos den egna verksamheten för att konkurrensutsättas i och med införandet av LOV. De effekter som införandet medförde upplevs dock i efterhand som övervägande positiva. Oron för ökad konkurrens och minskade volymer har inte realiserats på grund av ökade totala volymer. Valfrihetssystemet är mest etablerat inom hemtjänsten och det största antalet utförare återfinns där. Tre av de sex områden som konkurrensutsatts saknar än idag privata utförare: ledsagning, boendestöd och avlösarservice. Dessa tjänster utförs idag endast av den kommunala utföraren. Det finns en medvetenhet kring den brist på valfrihet som detta innebär. De tre berörda områdena utgör små volymer vilket kan innebära att mindre utförare inte anser det lönande att etablera sig. Kommu- 4 av 8

nens geografiska förutsättningar kan också bidra till bristen på privata utförare. I den uppföljning som gjorts uppdrar Socialnämnden till nämndkontoret att arbeta vidare med följande punkter med bäring på antalet privata utförare: 1) Översyn av ersättningssystemet 2) Översyn av orsaker till bristande intresse från utförare att etablera sig avseende tjänsterna ledsagarservice och avlösarservice. Införande av LOV anses ha lett till ökad kvalitetskontroll även av de egna verksamheterna framkommer det i intervjun. Tydliggörande av vad de olika tjänsterna innebär upplevs ha bidragit till förbättrade verksamheter med tydligare uppgift, och således inneburit ett mervärde i sig självt. 3.4 Sker övergången till LOV med beaktande av gällande avtal med de olika utförarna/entreprenörerna? Är avtalen ändamålsenliga? Avtalen med utförarna löper tillsvidare. Skulle förfrågningsunderlaget komma att ändras sägs de äldre avtalen upp och utförarna måste söka på nytt, i syfte att säkerställa att de kan möta de kvalitetskrav kommunen ställer samt att alla utförare har samma villkor. Förfrågningsunderlagen ses i dagsläget över och det kan således bli aktuellt att teckna nya avtal framöver. De avtal som vi har tagit del av i denna förstudie reglerar omfattning, uppdraget och ersättning, villkor för ändringar, tillägg, avtalsbrott, uppsägning etc. Det bedöms vara ändamålsenligt. I avtalet framgår även rangordning av handlingar, inklusive förfrågningsunderlag, ansökan och avtalet. Av avtalen framkommer att Socialnämnden genomför uppföljningar för att säkerställa att samtliga utförare upprätthåller godkänd kvalitetsnivå. I förfrågningsunderlaget anges också att utförarna ska bistå med de uppgifter som kommunen behöver för uppföljning, kvalitetskontroll eller utvärdering. 3.5 Finns tydliga krav på leverantörer och tjänster avseende kvalitet, ekonomi, redovisning av verksamhetens prestationer och kvalitet samt andra tydliga mål för verksamheten? Förfrågningsunderlaget innehåller de krav som ställs på utförarna och tjänsterna. Därtill återfinns rutiner och riktlinjer för utförarna att förhålla sig till. Utförarna som har ingått avtal förpliktigas till årliga uppföljningar och det finns exempelvis tydliga rutiner kring klagomålshantering (som redovisas för nämnden en gång per år). 5 av 8

Tidrapportering och kontroll av utförd tid sker idag manuellt. Idag sker inrapportering av utförd tid i form av avvikelserapporteringar gentemot beställd tid. Karaktären på avvikelsen (till exempel sjukhusvistelse, brukare tackar nej) avgör konsekvensen. Ett gemensamt IT-system skulle kunna underlätta kontrollen och samverkan mellan beställare och utförare, och ett nytt IT-system ska införas i kommunen. Arbetet med att implementera det har påbörjats. Det finns en möjlighet att koppla på tidregistreringssystem till detta nya IT-system. Vid ett tillfälle har en utförare varit nära en uppsägning av kontrakt på grund av avvikelser och bristande rutiner. Utföraren lyckades emellertid snabbt förbättra sitt arbete och uppsägningen fullföljdes inte. 3.6 Finns tydliga mål och stämmer de överens med kommunens övergripande policies och riktlinjer för service till medborgarna? Stämmer kraven överens med de övergripande målen? Ekerö kommun har antagit sju verksamhetsmål för perioden 2011-2014. Två av dessa mål relaterar till service och valfrihet. Mål 3 Service och bemötande: Ekerö kommuns invånare, företagare och andra intressenter ska uppleva en hög servicegrad och ett gott bemötande i sina kontakter med kommunen. Det krav som finns i förfrågningsunderlagen avseende verksamheternas kvalitet och mål svarar mot mål om god service. Tydliga instruktioner gällande klagomålshantering såväl som kundnöjdhetsundersökningar och uppföljning bidrar där till målet. Mål 4 Ökad valfrihet jämfört med 2010: Möjligheten för den enskilde att välja utförare av de kommunala tjänsterna, man har rätt till, ska öka jämfört år 2010. Socialnämnden har antagit ett generellt mål om att valfriheten ska öka enligt ovan. Det finns dock inga specifika mål för att öka andelen privata utförare. Som tidigare nämnt saknas privata utförare inom tre områden på grund av de marknadsförhållanden som råder i kommunen, men ett arbete pågår med detta. 3.7 Finns goda former för information till medborgarna och för brukarnas val? Finns ett ickevalsalternativ? Brukarna informeras om möjligheten att välja utförare samt möjligheten att byta utförare på flera sätt. Kommunens hemsida innehåller den senaste informationen om vilka utförare som finns att välja på, samt om tjänsten som helhet. Därtill finns tjänstespecifik tryckt information, samt informationsblad om de olika utförarna. 6 av 8

Dessa uppges vara enkla att uppdatera vid behov. Kommunens biståndshandläggare informerar enligt den information som finns på hemsidan. Kommunen har ett roterande schema för ickeval, där de godkända utförarna utgör ickevalsalternativ en månad i taget. Nya brukare som inte gör aktiva val tilldelas utförare i enlighet med denna turordning. Nya utförare adderas till turordningslistan i ordning. Skulle en utförare ha uppnått sitt kapacitetstak eller på annat sätt inte kunna tillmötesgå kraven ska utföraren meddela kommunen detta, som i sin tur ska ta bort utföraren från listan. De flesta brukarna använder sig av egenregin idag. Intervjuade upplever dock att de nya brukare som tillkommer idag gör aktiva val, även om många väljer det kommunala alternativet. 3.8 Finns ändamålsenliga och tillförlitliga former för styrning, uppföljning och informationsöverföring? Uppföljningar utförs vid flertalet tillfällen varje år. Leverantörskontroll utförs av upphandlingsavdelningen flera gånger per år och behandlar hur utförarna uppfyller de formella kraven i förfrågningsunderlaget, såsom exempelvis skatter. Kvalitetskontroll/avtalsuppföljning utförs en gång per år av nämndkontoret och ser denna över bland annat personalomsättning och kvalitetsaspekter hos utförarna. Därtill sker enskilda individuppföljningar av genomförandeplaner av socialkontoret som syftar till att säkerställa att brukarna får den tid/insats de har rätt till, och utförarna utför själva nöjdhetsenkäter och andra aspekter av egenkontroll. Även nationella tillsynsundersökningar och uppföljningar av LOV-systemet av exempelvis Socialstyrelsen tas del av. Vid intervjun påpekas vikten av ta vara på det som framkommer i uppföljningarna. Delar av uppföljningarna publiceras i verksamhetsberättelsen och kontorets redovisning, och de synpunkter som framkommit under året går till nämnden för vidare behandling. Kvalitetsutredningarna bör även kommuniceras till brukarna och formerna för ett jämförande verktyg avseende verksamheternas kvalitet som brukarna kan använda sig av behöver utvecklas. Informationsmöten mellan utförarna och kommunen anordnas två gånger per år i syfte att föra dialog på avtals- och uppdragsnivå. Kommunen påpekar att de är noga med att säkerställa ett gott samarbete och införliva utförarna som en del av äldreomsorgen i Ekerö kommun. De regelbundna mötena behandlar till exempel vad som är på gång i kommunen, förväntningar, eventuella nya lagar/förutsättningar etc. Mötena är tjänstespecifika. 7 av 8

3.9 Finns tydliga riktlinjer för hur kommunens egen verksamhet får och ska agera? Får de tillräckligt stöd och information inför förändringen? Riktlinjerna för utförarna är gemensamma, vilket innebär att egenregin och de externa utförarna har samma rutiner och regler att förhålla sig till. Egenregin har ett något utökat ansvar eftersom de står för hemtjänst under nätter samt för trygghetslarm, vilket enligt nämndkontorets uppföljning ett par av utförarna ser som en möjlig konkurrensfördel. Flera av utförarna bedömer det inte möjligt att själva tillhandahålla den organisation som krävs för detta. Lotta Ricklander Projektledare Anders Hägg Uppdragsledare 8 av 8