Kan man lita pœ fšrvaltningsbeslut?

Juridiska Institutionen Handelshšgskolan vid Gšteborgs Universitet Jur. kand.-programmet TillŠmpade studier, 20 p VT 2000 Kan man lita pœ fšrvaltningsbeslut? En uppsats om ršttskraft, retroaktivitet och ršttssškerhet. Uppsatsfšrfattare: Josefin Sandblom Handledare: Professor Lotta WesterhŠll

2 InnehŒllsfšrteckning: Sammanfattning...4 Fšrkortningar...5 1 Inledning...6 1.1 BAKGRUND...6 1.2 SYFTE...6 1.3 METOD OCH DISPOSITION...7 2 RŠttskraft...8 2.1 I CIVILR TTEN...8 2.2 I STRAFFR TTEN...9 2.3 I F RVALTNINGSR TTEN...10 2.3.1 Vad Šr ett fšrvaltningsbeslut?...10 2.3.2 AllmŠnt om ršttskraft...11 2.3.3 Positiv ršttskraft...12 3 Negativ ršttskraft...14 3.1 GYNNANDE RESPEKTIVE BETUNGANDE BESLUT...14 3.2 OMPR VNING AV F RVALTNINGSBESLUT...15 3.3 N GRA R TTSFALL OM TERKALLELSE AV GYNNANDE BESLUT...17 3.3.1 R 1968 ref 78...17 3.3.2 RRK K74 2:14...17 3.3.3 R 1992 ref 78...18 3.3.4 RegeringsrŠttens dom den 10 april 2000...18 3.4 DE LEGE FERENDA...19 4 Retroaktivitet...22 4.1 I STRAFF- OCH CIVILR TT...22 4.2 I F RVALTNINGSR TTEN...22 4.3 N GRA R TTSFALL OM RETROAKTIVITET...23 4.3.1 R 1988 ref 132...23 4.3.2 R 1995 ref 10...25 4.3.3 R 1996 ref 5...26 4.3.3.1 Debatt kring R 1996 ref 5...28 4.4 F RDTJ NST F R ALLTID?...29

3 5 RŠttssŠkerhet...33 5.1 VAD R R TTSS KERHET?...33 5.1.1 Mitt ršttssškerhetsbegrepp...35 5.2 EG OCH R TTSS KERHET...35 5.2.1 Icke-retroaktivitet...36 5.2.2 BerŠttigade fšrvšntningar...37 5.2.3 Proportionalitetsprincipen...38 6 Slutsatser och kommentarer...40 6.1 R TTSKRAFT OCH R TTSS KERHET...40 6.1.1 Egna kommentarer...41 6.2 RETROAKTIVITET OCH R TTSS KERHET...44 6.2.1 Egna kommentarer...46 KŠll- och litteraturfšrteckning...48 OFFENTLIGT TRYCK...48 R TTSFALL...48 RegeringsrŠtten...48 KammarrŠtt...48 JO-beslut...48 EG-domstolen...49 LITTERATUR...49

4 Sammanfattning Uppsatsen handlar om ršttskraft och retroaktivitet i fšrvaltningsrštten utifrœn den enskildes ršttssškerhet. HuvudfrŒgan Šr om det gœr att lita pœ fšrvaltningsbeslut. Gynnande beslut vinner negativ ršttskraft och kan vare sig Œterkallas eller Šndras utom i tre undantagssituationer. Enligt fast praxis fœr Œterkallelse respektive Šndring ske om tvingande sškerhetsskšl talar fšr det, om beslutet baserats pœ vilseledande uppgifter samt om det finns ett ŒterkallelsefšrbehŒll antingen i fšrfattningstext eller i beslutet. De lege ferenda finns det Œsikter om att den negativa ršttskraften borde kodifieras i lagtext och jag instšmmer. Betungande beslut vinner inte negativ ršttskraft och kan sœledes bœde Œterkallas eller Šndras. ndring kan ske i sœvšl mildrande som skšrpande riktning. Retroaktivitet Šr fšrbjuden ifrœga om statliga skatter och avgifter samt i frœga om samtliga kommunala beslut som Šr till nackdel fšr kommunmedlemmarna. I švrigt Šr frœgan om tillœtlighet av retroaktivitet oreglerad. Retroaktiva lagar och beslut ses dock med viss motvilja och det gšr dem mindre vanligt fšrekommande. Enligt praxis skall den lagstiftning som Šr i kraft vid pršvningen av ett Šrende tillšmpas om det inte uttryckligen framgœr att retroaktiv tillšmpning inte Œsyftats. Detta leder till att ny lagstiftning ibland tillšmpas retroaktivt pœ situationer som intršffat fšre lagens ikrafttršdande. Om en sœdan retroaktiv lagtillšmpning leder till orimliga negativa konsekvenser fšr en enskild skall emellertid den Šldre lagen tillšmpas. Min uppfattning Šr att retroaktiv tillšmpning endast skall ske nšr det uttryckligen framgœr av lagtext eller lagstiftningsšrendet att retroaktiv tillšmpning avsetts. RŠttssŠkerheten ifrœga om gynnande beslut Šr enligt min mening god, men det Šr sšmre ifrœga om betungande beslut. BetrŠffande den retroaktiva ršttstillšmpning som sker enligt praxis kan det ifrœgasšttas om det finns nœgon ršttssškerhet alls. Fšrbud mot retroaktivitet nšmns ibland som en av fšrutsšttningarna fšr ršttssškerhet.

5 Fšrkortningar BrB ECR f FL FT JT KL Prop RB ref RF R SoL SOU SvJT brottsbalken European Court Reports fšljande sida fšrvaltningslagen FšrvaltningsrŠttslig tidskrift Juridisk tidskrift vid Stockholms universitet kommunallagen proposition ršttegœngsbalken referat regeringsformen RegeringsrŠttens rsbok socialtjšnstlagen Statens Offentliga Utredningar Svensk Juristtidning

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Inom civilrštten och straffrštten Šr den enskildes mšjlighet att lita till fattade beslut stor. Om en domstol har fšllt ett avgšrande och tiden fšr šverklagande har gœtt ut alternativt att pršvningstillstœnd i en hšgre instans inte har beviljats, sœ kan den enskilde fšrlita sig pœ att beslutet kommer att stœ sig. Endast i undantagsfall kan det bli frœga om att beslutet rivs upp genom extraordinšra ršttsmedel. Samma princip gšller i fšrvaltningsrštten betršffande domstolsutslag, men fšrvaltningsrštten bestœr av sœ mœnga andra myndighetsbeslut Šn bara domstolsutslag. Myndigheter av olika slag fattar dagligen mšngder av beslut som beršr enskilda. Det kan ršra sig om byggnadslov, socialbidrag, sophšmtningstaxa, betyg, sjukpenning, tvœngsvœrd m.m. Om beslutet inte šverklagas av den enskilde kommer det normalt att bestœ, men vad hšnder om myndigheten av nœgon anledning Šndrar sig? I fšrvaltningsrštten finns ingen lagreglering som sšger att beslut vinner ršttskraft och att den enskilde dšrefter skall kunna utgœ ifrœn att beslutet stœr fast. Kan en myndighet Œterkalla eller Šndra sina beslut hursomhelst och vad har den enskilde fšr ršttsškerhet egentligen? Ett annat ršttsškerhetsproblem Šr hur man skall se pœ beslut med retroaktiv verkan. NŠr beslutet Šr till fšrdel fšr den enskilde uppstœr inga bekymmer, men skall en enskild kunna ŒlŠggas fšrpliktelser bakœt i tiden? 1.2 Syfte I denna uppsats skall jag utreda vilka regler som gšller ifrœga om ršttskraft och retroaktivitet i fšrvaltningsrštten och hur de fšrhœller sig till den enskildes ršttssškerhet. Min frœga Šr om den enskilde kan fšrlita sig pœ att ett fšrvaltningsbeslut kommer att stœ fast. Jag tšnker ocksœ, utifrœn ett de lege ferenda-perspektiv, diskutera hur ršttskraftsproblematiken skulle kunna hanteras. Behšvs lagstiftning?

7 1.3 Metod och disposition Jag kommer att anvšnda mig av ršttsdogmatisk metod som innebšr att man utgœr frœn ršttskšllelšran och i tur och ordning studerar lagar, fšrarbeten, praxis och doktrin. Lagar (och dšrmed ocksœ fšrarbeten) saknas emellertid ifrœga om ršttskraft och retroaktivitet i den allmšnna fšrvaltningsrštten, sœ min ršttsdogmatiska metod fœr dšrfšr ta sin bšrjan i praxis. Jag kommer att varva konkreta exempel ur praxis med de slutsatser ifrœga om ršttslšget som har dragits i doktrin. NŠr det gšller den enskildes ršttsškerhet har Šven vissa principer utvecklats i EG-rŠtten och dem kommer jag att ta upp sšrskilt. Uppsatsen inleds med en grundlšggande redogšrelse fšr ršttskraft i civil- och straffrštt. Syftet med det Šr att ŒskŒdliggšra hur ršttskraft fungerar sœ att det Šr lšttare att fšrstœ vad som eventuellt saknas i fšrvaltningsrštten och kunna jšmfšra ršttskraften i fšrvaltningsrštten med den inom processrštten. Jag kommer dšrefter att avgršnsa de fšrvaltningsbeslut som den hšr uppsatsen tar sikte pœ och dšrvid skilja ut fšrvaltningsprocess och faktisk fšrvaltning. Ompršvning av beslut blir nšsta frœga att utreda och jag kommer sedan att gœ in pœ ršttskraftens tvœ sidor; positiv och negativ. Efter en sammanstšllning av praxis ifrœga om Œterkallelse av gynnande beslut Šr det dags fšr retroaktivitetsproblematiken. Jag kommer att jšmfšra med det grundlagsfšsta fšrbudet mot retroaktivitet inom straffrštten och sedan, utifrœn praxis och doktrin, fšrsška faststšlla ršttslšget inom fšrvaltningsrštten. DŠrefter skall jag diskutera ršttsškerhet allmšnt samt ifrœga om ršttskraft och retroaktivitet. Slutligen kommer jag att kommentera mina slutsatser i ett avslutande kapitel.

8 2 RŠttskraft 2.1 I civilrštten I 17 kap 11 1 stycket ršttegœngsbalken (RB) stadgas att dom, sedan tiden fšr talan har lšpt ut, Šger ršttskraft sœvitt dšrigenom den sak avgjorts om vilken talan har všckts. Det framgœr alltsœ inte vad ršttskraft Šr fšr nœgot, men man fœr reda pœ nšr den intršder. Vid samma tidpunkt vinner domen Šven laga kraft. Laga kraft behandlas i 3 stycket, av vilket det framgœr att frœga som avgjorts ej fœr upptas till ny pršvning. RŠttskraft och laga kraft Šr tvœ viktiga ršttsfšljder som intršder nšr en dom har avkunnats och tiden fšr šverklagande gœtt ut eller man nœtt sista instans och nœgot ordinšrt ršttsmedel fšr šverklagande inte lšngre stœr till buds. 1 Dessa ršttsfšljder innebšr tillsammans att domen definitivt kommer att reglera det omtvistade ršttsfšrhœllandet. Laga kraft innebšr att ett eventuellt šverklagande av domen kommer att avvisas enligt 50 kap 3 RB, medan ršttskraften ger domen ršttslig betydelse fšr parterna, domstolarna och andra myndigheter fšr framtiden. 2 I 17:11 4 stycket RB sšgs att det finns speciella regler om sœ kallade sšrskilda ršttsmedel. Trots att en dom vunnit laga kraft och ršttskraft kan det ŠndŒ finnas skšl att i undantagsfall ha mšjlighet att šverklaga den. En sœdan mšjlighet ges genom det sšrskilda ršttsmedlet resning. 3 I 58 kap 1 RB stadgas att resning fœr beviljas till fšrmœn fšr endera av parterna vid fall av brottsligt fšrfarande i samband med mœlet eller om falsk bevisning fšrekommit och det brottsliga fšrfarandet eller den falska bevisningen kan antas ha pœverkat utgœngen i mœlet. Resning kan ocksœ beviljas om ny bevisning Œberopas som inte tidigare kunde Œberopas om den sannolikt skulle ha lett till en annan utgœng i mœlet eller, slutligen, om domen Šr baserad pœ lagstridig ršttstillšmpning. 1 Ekelšf, Bylund & Boman s 102 2 Ekelšf, Bylund & Boman s 103 3 Ett annat sštt att bryta ršttskraft Šr genom det sšrskilda ršttsmedlet ŒterstŠllande av fšrsutten tid.

9 Resning innebšr en begršnsning av ršttskraften och mšjliggšr att en avgjord frœga tas upp pœ nytt. Grunderna fšr resning Šr dock mycket strikta och det Šr sœledes endast i undantagsfall som resning beviljas. Att en dom Šr materiellt felaktig Šr ej tillršckligt fšr beviljande av resning. 2.2 I straffrštten I 30 kap 9 RB stadgas att sedan tiden fšr talan mot en dom gœtt ut fœr inte frœgan om den tilltalades ansvar fšr den gšrning som pršvats i domen tas upp igen. Detta stadgande ger uttryck fšr den mycket viktiga ršttsprincipen ne bis in idem (inte tvœ gœnger i samma sak). 4 Ett undantag frœn brottmœlsdomens ršttskraft Šr att fšrhšjt straff kan bli aktuellt vid Œterfall i brott. Det fšrsta brottet kan dœ komma under bedšmning Šven vid ett senare begœnget brott och leda till att det senare brottet bestraffas hœrdare Šn vad som annars skulle ha varit fallet. 5 Precis som ifrœga om tvistemœl kan sšrskilda ršttsmedel, som exempelvis resning och ŒterstŠllande av fšrsutten tid, bryta ršttskraften. Vid brottmœl Šr dock grunderna fšr att beviljas resning olika beroende pœ om det Šr den tilltalade som ansšker om resning eller om det Šr det allmšnna som sšker resning fšr att Œterigen kunna Œtala nœgon fšr en gšrning som han tidigare friats frœn. Fšr resning till den tilltalades fšrmœn gšller enligt 58 kap 2 RB samma grunder som vid resning i tvistemœl med tillšgget att resning Šven kan beviljas om domare eller Œklagare varit jšvig och det inte Šr uppenbart att jšvet saknat betydelse fšr mœlets utgœng. Resning till den tilltalades nackdel kan enligt 58 kap 3 RB beviljas om brottsligt fšrfarande har fšrekommit eller falsk bevisning anvšnts och detta kan antas ha lett till att den tilltalade frikšnts eller att brottsrubriceringen blev všsentligt mildare Šn den som borde ha tillšmpats. Resning kan ocksœ beviljas om ny bevisning Œberopas som inte 4 Ekelšf, Bylund & Boman s 154f 5 Se BrB 26:3

10 kunde ha Œberopats tidigare, men endast om det Šr fšreskrivet mer Šn ett Œrs fšngelse fšr brottet och det Šr sannolikt att den nya bevisningen skulle ha lett till fšllande dom alternativt všsentligt stršngare brottsrubricering Šn den som tillšmpats. IfrŒga om brottmœl skiljer sig alltsœ mšjligheterna att bryta ršttskraften beroende pœ om det Šr till den tilltalades fšrdel eller nackdel. Det Šr ett viktigt skydd fšr den enskilde att om man en gœng blivit frikšnd fšr en gšrning sœ skall man inte kunna utsšttas fšr ytterligare Œtal ifrœga om samma gšrning. ÓInte ens en frikšnd, som i sjšlva verket Šr skyldig, skall behšva leva i stšndig oro fšr att hans sak tas upp pœ nytt.ó 6 SkŠlen fšr att bevilja resning till fšrdel fšr den tilltalade Šr desto stšrre. Det skulle skada fšrtroendet fšr ršttssamhšllet om oskyldiga mšnniskor efter lagakraftvunnen dom tvingades avtjšna straff fšr gšrningar de inte begœtt utan nœgon mšjlighet till ompršvning. 2.3 I fšrvaltningsrštten 2.3.1 Vad Šr ett fšrvaltningsbeslut? I civil- och straffrštt Šr det domstolsutslag som vinner ršttskraft, men i fšrvaltningsrštten Šr det mer komplicerat. Fšrutom att domstolsutslag i fšrvaltningsprocesser vinner ršttskraft sœ fšrekommer det mycket annan fšrvaltningsršttslig hantering av Šrenden inom en mšngd olika myndigheter dšr frœgor om ršttskraft kan bli aktuella. Man mœste dœ skilja den sœ kallade faktiska fšrvaltningsverksamheten frœn handlšggning av Šrenden. Faktisk fšrvaltningsverksamhet kan exempelvis vara nšr en lšrare undervisar eller en lškare opererar, medan handlšggning av Šrenden istšllet kan utgšras av betygssšttning och uttag av avgift fšr erhœllen vœrd. Den stora skillnaden mellan den faktisk 6 Ekelšf, Bylund & Boman s 155

11 verksamheten och ŠrendehandlŠggningen Šr att den senare utmynnar i ett beslut. 7 I fšrvaltningsrštten kan ršttskraftsproblematik aktualiseras bœde ifrœga om domstolsbeslut och ifrœga om andra myndighetsbeslut. KŠnnetecknande fšr ett fšrvaltningsbeslut Šr att det innefattar Óett uttalande av en myndighet, avsett att verka bestšmmande fšr antingen fšrvaltningsorganens eller enskildas handlandeó. 8 I den hšr uppsatsen Šr det andra fšrvaltningsbeslut Šn domstolsbeslut som Šr fšremœl fšr diskussion ifrœga om ršttskraft, retroaktivitet och ršttssškerhet. 2.3.2 AllmŠnt om ršttskraft Till skillnad frœn i processrštten saknas det i fšrvaltningsrštten uttryckliga bestšmmelser om ršttskraft. Vissa principer har dock utvecklats i praxis. I fšrvaltningsrštten gšller frœgor om ršttskraft inte huruvida en framstšllning med yrkande om att myndigheten skall fatta ett visst beslut skall avvisas eller inte. FrŒgan Šr istšllet huruvida det Šr mšjligt att Šndra ett tidigare beslut genom att fatta ett nytt beslut i samma frœga. Beslut som inte kan Œterkallas eller ersšttas med ett nytt beslut sšgs vinna negativ ršttskraft. Det Šr sœledes det materiella fšrhœllandet som Šr všsentligt och inte, som i processrštten, det processuella fšrhœllandet. 9 Avgšrande Šr om ett besluts innehœll skall betraktas som orubbligt eller inte. SkŠlen fšr respektive mot orubblighet všger olika tungt beroende pœ vilken sorts beslut det ršr sig om. 10 HŠnsynen till den enskildes trygghet Šr av avgšrande betydelse nšr det gšller beviljade fšrmœner och liknande. Den enskilde mœste kunna fšrlita sig pœ att beslutet stœr sig och kunna inrštta sig dšrefter. Fšr ršttskraft talar ocksœ risken fšr att utredningar och avgšranden kan komma att bli av undermœlig kvalitet om myndigheterna har full frihet att Šndra beslut efterhand. 7 Ragnemalm s 14 8 Stršmberg s 56 9 Stršmberg s 73 10 Ragnemalm s 86

12 Olagliga eller olšmpliga beslut finns det dock skšl att kunna Œterkalla eller Šndra. Detsamma gšller beslut som var korrekta vid beslutsfattandet, men efter senare framkomna omstšndigheter framstœr som felaktiga. Beslut som ršr allmšn ordning och sškerhet, dšr fara kan uppstœ fšr mšnniskors liv, hšlsa eller egendom, bšr ocksœ kunna Œterkallas eller Šndras, utan hinder av ršttskraft, i de fall dœ det Šr pœkallat. Beslut kan Šven vinna positiv ršttskraft i den bemšrkelsen att de utan ompršvning kommer att ligga till grund fšr eventuella framtida avgšranden. 11 Beslut kan indelas i en mšngd olika typer, men jag nšjer mig med att gœ in pœ de varianter som Šr av stšrst betydelse fšr frœgor om ršttskraft. 12 2.3.3 Positiv ršttskraft Om man utgœr frœn den faktiska verkan ett beslut har kan det definieras som ett beslut som antingen ger direkta handlingsmšnster eller som ger indirekta handlingsmšnster. 13 Direkta handlingsmšnster ger exempelvis beslut med innebšrden att en fastighetsšgare fšrelšggs att riva en byggnad som uppfšrts utan bygglov, att en enskild medges tillstœnd att anordna demonstration pœ allmšn plats eller befrias frœn att fullgšra všrnpliktstjšnstgšring. 14 Exempel pœ beslut som ger indirekta handlingsmšnster utgšr fšrhandsbesked, som talar om hur en viss frœga kommer att bedšmas vid ett senare tillfšlle. Ett fšrhandsbesked (t.ex. huruvida vinsten frœn en viss transaktion Šr skattepliktig eller inte) fœr inga direkta verkningar nšr det lšmnas, men skall tillšmpas vid en eventuell senare bedšmning av frœgan och skall dœ utan ompršvning direkt lšggas till grund fšr beslutet (taxeringen). Andra typer av beslut som innehœller indirekta handlingsmšnster Šr betygsšttning (vilket sedan omedelbart skall lšggas till grund fšr beslut om studenten skall fœ ut sin 11 Ragnemalm s 19 12 Se exempelvis Stršmberg s 56-62 och Ragnemalm s 15f 13 Ragnemalm s 15 14 Ragnemalm s 16f

13 examen) och beslut om tjšnstetillsšttning (vilket lšggs till grund fšr beslut om lšneutbetalning). Beslut som ger indirekta handlingsmšnster sšgs ha positiv ršttskraft, i den betydelsen att den frœga som avgjorts genom dem inte fœr ompršvas utan beslutet Šr bindande fšr senare beslut. Beslut med indirekta handlingsmšnster leder pœ detta sštt fram till beslut som ger direkta handlingsmšnster. 15 15 Ragnemalm s 19

14 3 Negativ ršttskraft 3.1 Gynnande respektive betungande beslut Mšjligheten att Œterkalla ett beslut har i praxis gjorts beroende av vilken typ av beslut det ršr sig om. Fšrvaltningsbeslut kan indelas i gynnande respektive betungande beslut. Gynnande beslut gœr ut pœ att tillfšra den som beslutet avser en fšrmœn av nœgot slag. 16 Beslutet kan innebšra tillstœnd fšr den enskilde att bedriva viss verksamhet (t ex gatuhandel), befrielse fšr den enskilde frœn en positiv fšrpliktelse (t ex skattskyldighet) eller beviljande av penningbidrag (t ex pension eller socialbidrag). Avgšrande Šr beslutets betydelse fšr dess adressat. Det finns beslut som Šr sœvšl gynnande som fšrpliktande (t.ex. beslut om tjšnstetillsšttning, som ocksœ medfšr tjšnstgšringsskyldighet fšr den tillsatte). Man fœr dœ se till beslutets huvudsakliga innebšrd. 17 IfrŒga om tjšnstetillsšttning rœder det knappast nœgon tveksamhet om att det gynnande inslaget švervšger. Betungande beslut innebšr krav pœ att den som beslutet riktar sig till skall prestera nœgot eller fšrhœlla sig passiv. Det kan ršra sig om ett pœbud (d v s ett ŒlŠggande fšr den enskilde att utfšra en viss handling), ett fšrbud mot en viss handling eller ett ŒlŠggande att tœla ett ingrepp i den enskildes frihet eller egendom. 18 Av hšnsyn till den enskildes trygghet och behov av att kunna inrštta sig efter ett fattat beslut har gynnande beslut som huvudregel ej ansetts kunna Œterkallas. 19 Gynnande beslut vinner sœledes negativ ršttskraft. Undantag har gjorts fšr fall dšr tvingande sškerhetsskšl nšdvšndiggšr Œterkallelse och fšr fall dœ beslutet baserats pœ vilseledande uppgifter frœn den enskilde. Det Šr ocksœ mšjligt att Œterkalla gynnande beslut om det finns ett ŒterkallelsefšrbehŒll antingen i beslutet som sœdant eller i fšrfattningstext. 16 Ragnemalm s 15 17 Westerberg s 87f 18 Stršmberg s 59 19 Ragnemalm s 87f och Stršmberg s 73f

15 Ole Westerberg har i ett verk frœn 1951 hšvdat att det ifrœga om beviljande tills vidare av sociala bidrag Šr sjšlvklart att sœdana beslut kan Œterkallas om de faktiska fšrhœllandena fšršndras och den bidragsberšttigade inte lšngre har nœgot behov av bidraget. 20 Thomas Bull har i en artikel i FšrvaltningsrŠttslig Tidskrift tolkat detta som att Westerberg ansett det ligga i Ósakens naturó att sœdana bidrag kan Œterkallas. 21 Bull kommer emellertid fram till att det saknas stšd i sœvšl praxis som i nutida doktrin fšr Œterkallelse pœ grund av Ósakens naturó. 22 Betungande beslut vinner, till skillnad frœn gynnande beslut, inte negativ ršttskraft. Betungande beslut anses kunna Œterkallas och Šndras sœvšl i mildrande som skšrpande riktning. 23 Den enskildes trygghet att inte utsšttas fšr ett mer betungande beslut Šn det som fattats har uppenbarligen inte tillmštts nœgon avgšrande betydelse. 3.2 Ompršvning av fšrvaltningsbeslut I 27 fšrvaltningslagen (FL) stadgas att den myndighet som meddelat ett beslut som fšrsta instans Šr skyldig att Šndra sitt beslut om beslutet Šr uppenbart oriktigt och en Šndring kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel fšr nœgon enskild part. Skyldigheten gšller Šven beslut som šverklagats, sœvida inte klaganden har begšrt inhibition av beslutet. BestŠmmelsen infšrdes nšr den nya fšrvaltningslagen tillkom, men nœgon Šndring i sak av myndigheternas mšjligheter att ompršva sina beslut avsœgs inte. Syftet var istšllet att myndigheternas befogenheter att ompršva sina beslut i vissa fall skulle omvandlas till en ompršvningsskyldighet. 24 20 Westerberg s 379, exemplet gšller fattigvœrd 21 Bull s 122 22 De lege ferenda verkar han dock mena att Westerbergs Œsikter om Œterkallelse nšr det ligger i Ósakens naturó borde anammas, se Bull s 129 23 Ragnemalm s 88f och Stršmberg s 73 24 Prop. 1985/86:80 s 37

16 Regleringen i 27 FL Šr inte uttšmmande, utan en myndighet kan Šven i andra fall ha rštt att Šndra sitt beslut. Inom bl.a. socialfšrsškrings- och skatteomrœdet finns sšrskilda bestšmmelser ifrœga om myndigheternas ompršvningsmšjligheter. 25 Jag har dock inte fšr avsikt att gœ in pœ dem, utan hœller mig till den allmšnna fšrvaltningsrštten. Mšjligheten att Šndra fattade beslut begršnsas dšr av de regler om ršttskraft som utvecklats i praxis. 26 Detta framgœr bl.a. av R 1992 ref 64 dšr frœga var om beviljande av varumšrkesregistrering. InvŠndning mot registreringen hade framfšrts, men inte beaktats vid handlšggningen av Šrendet. NŠr Patent- och registreringsverket blivit uppmšrksammade pœ att invšndningen inte beaktats beslšt verket att rštta registreringen i administrativ ordning och Œteruppta handlšggningen. NŒgra sšrskilda bestšmmelser om sjšlvršttelse fanns inte och regeringsrštten fick bedšma fallet utifrœn fšrvaltningslagen. Eftersom beviljande av varumšrkesregistrering Šr ett gynnande beslut och upphšvandet av detsamma sœledes Šr till nackdel fšr enskild part fann regeringsrštten att Patent- och registreringsverket saknat befogenhet att ompršva sitt beslut. De beslut som avses med regler om ompršvning Šr beslut som har expedierats eller pœ nœgot annat sštt fœtt sin slutliga form. 27 I ett JO-beslut har socialnšmnds beviljande av socialbidrag ansetts fœtt sin slutliga form genom att beslutet antecknats pœ ansškan om socialbidrag. 28 DŠrefter har beslutet ansetts vinna ršttskraft och inte kunnat Šndras. Fšre ett beslut har fœtt sin slutliga form anses en myndighet emellertid ha full frihet att Šndra sina beslut. 29 25 Prop. 1985/86:80 s 39 26 Hellners & Malmqvist s 295. Se Šven prop. 1985/86:80 s 39, dšr ršttslšget innan infšrandet av ompršvningsskyldigheten i 27 FL beskrivs. 27 Hellners & Malmqvist s 294. Jfr R 1972 ref 2, dšr tjšnstetillsšttning inte ansœgs kunna Œterkallas sedan beslutet expedierats. Inte heller kunde tillsšttningen Œterkallas sedan den offentliggjorts i allmšnna tidningar, vilket var brukligt ifrœga om tillsšttning av lšrartjšnster. 28 JO 1997/98 s 348 29 Stršmberg s 73

17 3.3 NŒgra ršttsfall om Œterkallelse av gynnande beslut 3.3.1 R 1968 ref 78 RŠttsfallreferatet bestœr av tre olika fall som alla handlar om huruvida ett beslut om fšrordnande som lšrare kan upphšvas nšr den som fœtt fšrordnandet varit fšrhindrad att tjšnstgšra under hela eller delar av fšrordnandetiden pœ grund av graviditet respektive militšrtjšnst. I samtliga fallen har den som fšrordnats, vid tiden dœ fšrordnandet accepterats, varit medveten om att han eller hon inte skulle kunna tjšnstgšra sœsom avsetts. FrŒgan Šr sœledes om fšrtigandet av behovet av tjšnstledighet utgšr vilseledande som beršttigar skolstyrelsen att upphšva ett meddelat gynnande beslut. I fall II och III var det frœga om visstidsanstšllning och de som fšrordnats var fšrhindrade att tjšnstgšra hela eller stšrre delen av anstšllningstiden. Eftersom de som fšrordnats vetat om att de inte skulle kunna tjšnstgšra och de, om skolstyrelsen vetat om deras fšrhinder, inte skulle ha fšrordnats till tjšnsten fann regeringsrštten att skolstyrelsen haft rštt att upphšva besluten pœ grund av vilseledande. I fall I var det istšllet frœga om en tillsvidareanstšllning och eftersom den som fšrordnats utan tvekan varit den mest kompetenta sškande borde hon ha fšrordnats till tjšnsten oavsett om det varit kšnt fšr skolstyrelsen att hon var gravid. RegeringsrŠtten fann dšrfšr att vilseledandet saknat betydelse och upphšvde upphšvandet av hennes fšrordnande. 3.3.2 RRK K74 2:14 ÓPÓ hade beviljats ett socialt bidrag. SocialnŠmnden beslšt nœgra mœnader senare att upphšva beslutet, eftersom ÓPÓ inte hade kvitterat ut pengarna och dessutom flyttat frœn kommunen. ÓPÓ šverklagade upphšvandet och lšnsstyrelsen fann att ÓPÓ delgivits beslutet om att han beviljats bidraget och att det inte fanns nœgra sšrskilda skšl, sœsom exempelvis vilseledande, att upphšva det gynnande beslutet. LŠnsstyrelsen kommenterade inte ens de skšl fšr upphšvandet som socialnšmnden anfšrt. ÓPÓ:s besvšr bifšlls och kammarrštten gjorde ej Šndring i lšnsstyrelsens beslut.

18 3.3.3 R 1992 ref 78 En kommun beslutade den 7 augusti 1990 att bevilja en kommunmedlem upprustningsbidrag fšr en všg. Beslutet anslogs den 9 augusti. Den 24 augusti beslutade kommunen dock att ompršva sitt tidigare beslut och avslog dšrvid ansškan om upprustningsbidrag med motiveringen att det fšrsta beslutet innebar en icke šnskad fšršndring av kommunens praxis pœ omrœdet. Kommunmedlemmen šverklagade avslagsbeslutet. RegeringsrŠtten konstaterade att det ršrde sig om ett gynnande beslut fšr en enskild kommunmedlem och frœgan var i vad mœn kommunen kunde Šndra beslutet till nackdel fšr den enskilde. Mšjligheterna att inom oreglerad kommunal fšrvaltning Šndra gynnande beslut beror av beslutets ršttsverkningar. NŠr beslutet inte kršver ytterligare verkstšllighetsœtgšrder Šr beslutet i princip verkstšllbart sœ snart det justerats. Genom offentliggšrande anses myndigheten definitivt ha skilt sig frœn Šrendet. I det aktuella fallet fšrelœg ett gynnande beslut ifrœga om vilket inga ytterligare beslut eller ytterligare handlšggning kunde fšrvšntas. Att beslutet stred mot kommunal praxis beršttigade inte kommunen till att Œterkalla ett gynnande beslut pœ det sštt som skett. RegeringsrŠtten upphšvde kommunens beslut. 3.3.4 RegeringsrŠttens dom den 10 april 2000 SocialnŠmnden hade beslutat att bevilja en Šldre kvinna socialt bistœnd enligt 6 SoL i form av bl.a. stšdning varannan vecka. Senare beslšt socialnšmnden att pœ grund av besparingskrav Šndra normen fšr stšdning till var tredje vecka. SocialnŠmnden fann inte att nœgra sšrskilda skšl talade fšr att den aktuella kvinnan inte skulle omfattas av den nya normen, utan Šndrade beslutet om socialt bistœnd sœ att hon i framtiden endast skulle fœ stšdning var tredje vecka. RegeringsrŠtten konstaterade att det ršrde sig om ett gynnande beslut och att mšjligheterna att ompršva sœdana Šr mycket begršnsade. NŠr det ršr sig om beslut som

19 saknar tidsbegršnsning kan det dock finnas starka skšl att kunna ompršva beslut om t.ex. bistœndsbehovet fšršndras všsentligt, sœ ett absolut fšrbud mot ompršvning vid fšršndrade fšrhœllanden kan inte uppstšllas. RegeringsrŠtten konstaterade dock att det inte kan bli aktuellt att beakta andra fšrhœllanden Šn de som bedšmdes nšr beslutet om beviljande av bistœndet fattades. Kommunens ekonomiska fšrhœllanden fœr enligt ett tidigare regeringsršttsavgšrande inte tillmštas betydelse vid bedšmningen av vad som utgšr skšlig levnadsnivœ och besparingar inom kommunen Šr dšrfšr inte en acceptabel grund fšr ompršvning av gynnande beslut. 30 3.4 De lege ferenda Infšr den nya fšrvaltningslagen 1986 utarbetades fšrslag om att lagreglera myndigheternas befogenheter att Šndra fattade beslut. 31 Skyldighet att ompršva beslut i vissa fall infšrdes, men nœgon reglering av ompršvning till nackdel fšr enskilda kom inte till stœnd. Som motivering anfšrde departementschefen bland annat att de principer som utvecklats i praxis delvis avsœg mycket speciella fall som inte lšmpade sig fšr en generell reglering. 32 Utredarna hšll inte med om detta, utan ansœg att Šven om tiden kanske Šnnu inte bedšmdes vara mogen fšr en fullstšndig reglering av ršttskraftsfrœgan sœ var ršttskraften ett viktigt omrœde. Man borde i vart fall arbeta vidare med ršttskraftsproblematiken och komplettera fšrvaltningslagen vid ett senare tillfšlle. 33 Den utredning som gjordes infšr den nya fšrvaltningslagen passar dšrfšr bra att ta som utgœngspunkt fšr en diskussion om ršttskraft de lege ferenda. I utredningen fšreslogs att gšllande praxis ifrœga om ršttskraft skulle kodifieras i en sšrskild paragraf. 34 Som huvudregel skulle gšlla att beslut fœr Šndras om det kan ske 30 R 1993 ref 11 II 31 SOU 1983:73 32 Prop 1985/86:80 s 42 33 SOU 1983:73 s 151 34 SOU 1983:73 s 151

20 utan nackdel fšr nœgon enskild part. Fall dšr beslut kan Šndras trots att Šndringen Šr till nackdel fšr enskild angavs sšrskilt i sex olika punkter, varav de fšrsta fyra šverensstšmde med rœdande praxis. ndring skulle tillœtas ifrœga om beslut som baserats pœ vilseledande uppgifter, beslut som Šr tillfšlligt eller fšrsetts med ŒterkallelsefšrbehŒll, fall dšr tvingande sškerhetsskšl talar fšr Œterkallelse samt, slutligen, ifrœga om fšrbud, fšrelšgganden och liknande beslut som enligt praxis fœr Šndras sœvšl i skšrpande som mildrande riktning. Fšrutom denna kodifiering av praxis fšreslog utredningen att ytterligare tvœ fall skulle infšras dšr Šndring till nackdel fšr enskild kunde accepteras. 35 BŒda fallen handlade om klara och všsentliga fel. Ett beslut borde, enligt utredningen kunna Šndras Šven till nackdel fšr enskild om det Šr frœga om ett klart ršttsligt fel dšr beslutet strider mot lag eller annan fšrfattning. Samma sak borde gšlla Šven nšr ett Šrende har handlagts felaktigt eller beslutet har grundats pœ felaktiga fšrutsšttningar och felaktigheterna inverkat pœ beslutet. Utredningen menade att ifrœga om fšrmœner som en enskild erhœllit i strid med lag eller som baserats pœ klart felaktiga fšrutsšttningar saknas det skšl att lœta besluten vinna ršttskraft. 36 Syftet med att kodifiera praxis var, enligt utredningen, att fšrst och fršmst klargšra ršttslšget. 37 Om beslutsmyndigheterna blev helt pœ det klara med vilka befogenheter de har att Šndra fattade beslut skulle det kunna leda till korrektare handlšggning i fšrsta instans och fšrre šverklaganden. Jag hœller med utredningen frœn 1983 om att en lagstiftning i ršttskraftsfrœgan bšr komma till stœnd. Praxis Šr i och fšr sig relativt samstšmmig och nœgon stšrre oklarhet om ršttslšget, i vart fall i de enklare fallen, rœder inte, men fšr en icke-jurist som sitter som handlšggare pœ en myndighet tycker jag att det borde vara lšttare att tillgodogšra sig lagtext Šn att leta ršttsfall. 35 SOU 1983:73 s 156 36 SOU 1983:73 s 157 37 SOU 1983:73 s 152

21 Som jag fšrstœtt det sœ anvšnds nœgot slags handlšggningshandbšcker pœ myndigheterna i vilka lagtext, praxis och doktrin sammanstšllts. I de flesta fall fungerar detta sškert till belœtenhet, men det kan finnas en risk att tolkningar i doktrin av ršttslšget tillmšts samma tyngd som klar lagtext i de fall dšr lagtext saknas. Jag anser bland annat dšrfšr att det vore bšttre, tydligare och enklare bœde fšr myndigheterna och enskilda om en sœ viktig sak som hur ršttskraften fungerar framgick explicit av lagtext.

22 4 Retroaktivitet 4.1 I straff- och civilrštt Enligt 2 kap 10 1 stycket regeringsformen (RF) gšller att straff eller annan brottspœfšljd inte fœr ŒlŠggas fšr gšrning som inte var belagd med brottspœfšljd nšr den fšršvades. Inte heller fœr svœrare brottspœfšljd ŒlŠggas fšr gšrningen Šn vad som var fšreskriven dœ. Med brottspœfšljd jšmstšlls fšrverkande och annan sšrskild ršttsverkan av brott. Detta fšrbud mot retroaktiv strafflag šverensstšmmer med fšrpliktelser som Sverige Šr bundet av enligt internationella traktat, sœsom exempelvis FN:s ršttighetskonventioner. 38 Regeln hindrar sœvšl retroaktiv lagstiftning som retroaktiv ršttstillšmpning. Retroaktivitet till nackdel fšr den enskilde Šr inom straffrštten sœledes fšrbjudet enligt svensk grundlag. ven inom civilrštten Šr huvudregeln att ny lag ej skall tillšmpas retroaktivt. I R 1996 ref 57 anfšr regeringsrštten att utgœngspunkten fšr civilršttslig lagstiftning Šr att den inte Šr tillšmplig pœ ršttshandlingar som utfšrts innan lagstiftningen trštt i kraft. 4.2 I fšrvaltningsrštten Inom fšrvaltningsrštten Šr skšlen fšr att tillšmpa en ny lag retroaktivt mycket starkare Šn inom civil- och straffrštt. RŠttssŠkerhetsskŠl talar Šven dšr emot retroaktivitet, men fšr att en fšrvaltningsršttslig regel skall fœ ordentligt genomslag och avsedd effekt kan det i vissa fall vara nšdvšndigt att tillšmpa den retroaktivt. I ett par fall finns dock uttrycklig reglering betršffande retroaktivitet. IfrŒga om skatt och statliga avgifter finns ett grundlagsfšst fšrbud mot retroaktivitet i RF 2:12. Undantag kan ske genom riksdagsbeslut om sšrskilda skšl fšreligger, men den retroaktiva verkan fœr ej stršcka sig lšngre tillbaks Šn till den tid dœ fšrslag om 38 Holmberg & Stjernquist s 56

23 retroaktiv skatt eller avgift lšmnats till riksdagen. Undantag kan ocksœ komma ifrœga om en force majeur-situation fšreligger, sœsom krig eller ekonomisk kris. Grundlagsskyddet i RF 2:12 mot retroaktivitet Šr en absolut ršttighet och hindrar sœvšl uttag av nya skatter som hšjning av gšllande skatter. 39 Fšrbudet gšller dock endast statliga skatter och avgifter. I kommunallagen (KL) 2:3 stadgas att kommuner och landsting inte fœr fatta beslut med tillbakaverkande kraft om beslutet Šr till nackdel fšr kommunmedlemmarna. Undantag kan gšras om det finns synnerliga skšl. Synnerliga skšl Šr en mycket stark begršnsning och det skall alltsœ mycket till fšr att kommuner skall fœ fatta retroaktiva beslut som Šr till nackdel fšr dess medlemmar. Enligt praxis tillœts dock retroaktiva beslut om kommunen i fšrvšg aviserat att sœdana kan komma att fattas i en viss frœga. 40 Retroaktivitet accepteras dœ frœn tidpunkten fšr aviseringen av ett eventuellt framtida retroaktivt beslut. IfrŒga om statlig skatt eller avgift och kommunala beslut till nackdel fšr kommunmedlemmar Šr ršttslšget relativt klart. Retroaktivitet accepteras endast i undantagsfall. Men vad gšller fšr statliga fšrvaltningsbeslut som ršr annat Šn skatter och avgifter samt kommunala fšrvaltningsbeslut som inte Šr till nackdel fšr enskilda eller som endast Šr till nackdel fšr enskilda som ej Šr kommunmedlemmar? 4.3 NŒgra ršttsfall om retroaktivitet 4.3.1 R 1988 ref 132 VŠgverket beslšt den 27 november 1986 att faststšlla en arbetsplan fšr utbyggnad av E6 mellan Stenungsund och Uddevalla till motorvšg. Beslutet šverklagades av Anders och Mona som Šgde en fastighet šver vilken utbyggnad skulle ske enligt planen. Regeringen avslog besvšren. Anders och Mona ansškte dœ om resning hos regeringsrštten. Bland annat anfšrde de att ny lagstiftning tillkommit den 1 juli 1987 som kršvde att en 39 Bohlin s 113 40 Bohlin s 115

24 miljškonsekvensbeskrivning skall ingœ i en arbetsplan samt att samrœd skall Šga rum med de naturvœrdsmyndigheter som beršrs. I regeringens pršvning den 3 september 1987 hade inte miljšskyddslagen och naturresurslagen tillšmpats. FrŒgan i mœlet blev sœledes om regeringen varit skyldig att tillšmpa de nya bestšmmelserna eller om de bestšmmelser som gšllde vid tiden fšr všgverkets šverklagade beslut skulle tillšmpas Šven vid regeringens besvšrspršvning. RegeringsrŠtten konstaterade att av allmšnna fšrvaltningsršttsliga grundsatser fšljer att som utgœngspunkt skall de fšreskrifter tillšmpas som Šr i kraft nšr pršvningen sker. 41 Detta har ansetts gšlla Šven vid pršvning av fall dšr det šverklagade beslutet fattats fšre ikrafttršdandet av de bestšmmelser som gšller vid besvšrspršvningen. Undantag frœn huvudregeln om att de vid pršvningen gšllande fšreskrifterna skall tillšmpas kan gšras om sœ uttryckligen sšgs i švergœngsbestšmmelserna. Undantag kan ocksœ gšras med anledning av uttalanden i motiven och man kan Šven tšnka sig fall dšr det framgœr av omstšndigheterna att de nya bestšmmelserna inte avsetts bli tillšmpade enligt huvudregeln. I det aktuella fallet kom regeringsrštten fram till att regeringen borde ha pršvat šverklagandet enligt miljšskyddslagen och naturresurslagen. Den utredning som fanns ifrœga om eventuella miljškonsekvenser bedšmde regeringsrštten dock var sœ pass utfšrlig att Šven om den inte uppfyllde kraven pœ en miljškonsekvensbeskrivning sœ var det inte sannolikt att fšrebringandet av en sœdan skulle ha lett till en annan utgœng i Šrendet och dšrfšr fšrelœg inte grund fšr resning i det avseendet. IfrŒga om pršvningen enligt naturresurslagen fann regeringsrštten att det sedan regeringens beslut den 3 september 1987 tillkommit ett beslut frœn Statens naturvœrdsverk att ett omrœde som till viss del lœg pœ Anders och Monas fastighet fšrklarats som ett omrœde av riksintresse fšr naturvœrden. Mot bakgrund av detta beslut kunde man dšrfšr enligt regeringsrštten anta att en pršvning av Šrendet enligt naturresurslagen skulle všsentligt ha pœverkat utgœngen och dšrfšr fšrelœg synnerliga skšl fšr resning. RegeringsrŠtten Œterfšrvisade mœlet till regeringen i denna del. 41 Se Šven R 1987 not 739

25 4.3.2 R 1995 ref 10 Mikael hade den 8 mars 1990 fœtt tillstœnd att anordna automatspel pœ sju spelautomater i en biljardsalong i Motala kommun. TillstŒndet gšllde tills vidare och innefattade vissa fšreskrifter om ŒldersgrŠnser och šppettider. Mikael šverklagade tillstœndsbeslutet ifrœga om de speciella fšreskrifterna. Den kommunala nšmnden ompršvade dœ beslutet och meddelade ett nytt tillstœndsbeslut enligt vilket tillstœndet inte lšngre skulle avse spelautomater dšr vinstmšjligheten huvudsakligen beror pœ slumpen eller spelautomater med fšrrœande eller vœldsamt innehœll. Anledningen till detta nya beslut var att automatsspelslagen Šndrats den 1 maj 1990 och nšmnden ville genom det nya tillstœndsbeslutet tillgodose lagens allmšnna syften, bl a att hindra uppkomsten av olšmpliga ungdomsmiljšer. Mikael šverklagade nšmndens ompršvningsbeslut. RegeringsrŠtten konstaterade att nšmndens ompršvningsbeslut innebar en partiell Œterkallelse av det fšrsta tillstœndsbeslutet och frœgan i mœlet var sœledes om det fanns laglig grund fšr en sœdan Œterkallelse. Ett tillstœndsbeslut Šr ett gynnande beslut och ifrœga om sœdana beslut Šr den hšrskande uppfattningen att den enskildes trygghet och mšjlighet att fšrlita sig pœ beslutet skall vara avgšrande. Gynnande beslut anses endast kunna Œterkallas om ŒterkallelsefšrbehŒll finns antingen i beslutet eller i fšrfattningstext, om det fšreligger tvingande sškerhetsskšl eller om den enskilde vilselett myndigheten. RegeringsrŠtten fann att vilseledande eller sškerhetsskšl inte var aktuellt som grund fšr det partiella Œterkallandet. terkallelsefšrbehœll fanns efter 1990 Œrs lagšndring i 6 automatspelslagen och frœgan var om detta kunde tillšmpas retroaktivt pœ tillstœnd som meddelats fšre lagšndringen. Av švergœngsbestšmmelserna framgick att reglerna om Œterkallelse avsetts tillšmpas Šven pœ tidigare meddelade tillstœnd. De mšjligheter som fanns att Œterkalla tillstœnd enligt 6 var om spelautomater anvšndes fšr annat ŠndamŒl Šn vad tillstœndet avsœg eller om fšrutsšttningar fšr tillstœnd av andra skšl inte lšngre fšrelœg. RegeringsrŠtten konstaterade att enbart det fšrhœllandet att de i lagen angivna fšrutsšttningarna fšr tillstœnd har skšrpts inte var tillršckligt fšr Œterkallelse av Mikaels tillstœnd. Fšr att fšrutsšttningar inte lšngre skall anses fšreligga kršvs Šndring av de

26 faktiska fšrhœllanden som lœg till grund fšr tillstœndsbeslutet, t ex att tillstœndsinnehavaren inte lšngre uppfyller kraven pœ allmšn lšmplighet. Eftersom nœgon faktisk fšršndring av omstšndigheterna inte hade Šgt rum i det aktuella fallet bifšll regeringsrštten šverklagandet. 4.3.3 R 1996 ref 5 AB Klippans Finpappersbruk (Klippanbolaget) bedrev miljšfarlig verksamhet under tiden 1965 till 1975, dœ verksamheten sœldes till MoDo AB. 1989 tršdde en Šndring av miljšskyddslagen i kraft med innebšrden att den skyldighet den som bedriver miljšfarlig verksamhet har att avhjšlpa olšgenheter som orsakats av verksamheten skall kvarstœ Šven efter att verksamheten har upphšrt. 1991 yrkade NaturvŒrdsverket hos KoncessionsnŠmnden att Klippanbolaget skulle ŒlŠggas att tillsammans med MoDo genomfšra saneringsœtgšrder i ett vattenomrœde som fšrorenats av verksamheten. KoncessionsnŠmnden avvisade talan med anledning av att verksamheten nu bedrevs av ett annat bolag. NaturvŒrdsverket šverklagade beslutet till regeringen som fann att lagšndringen som tršdde i kraft 1989 skulle tillšmpas retroaktivt och att Klippanbolaget dšrfšr alltjšmt var skyldigt att avhjšlpa olšgenheter som verksamheten orsakat fšre šverlœtelsen till MoDo. Hur stor del av kostnaderna som Klippanbolaget var skyldigt att stœ fšr skulle dock avgšras genom en skšlighetsbedšmning och eftersom en sœdan bedšmning inte gjorts i KoncessionsnŠmnden Œterfšrvisade regeringen mœlet dit. Klippanbolaget ansškte om ršttspršvning hos regeringsrštten med yrkande om att regeringens beslut skulle upphšvas. Som grund anfšrdes att talan i Šrendet inte lagligen kunde riktas mot bolaget sœsom part samt att skadestœndskravet hursomhelst var preskriberat. RegeringsrŠtten konstaterade att den avgšrande frœgan i mœlet var om Klippanbolaget kunde ŒlŠggas att medverka till saneringsœtgšrder i det aktuella vattenomrœdet enligt 5 och 24 miljšskyddslagen. Av 5 fšljde att den som bedriver miljšfarlig verksamhet Šr skyldig att vidta de ŒtgŠrder som fordras fšr att fšrebygga eller avvšrja olšgenheter. Genom Šndring i miljš-

27 skyddslagen som tršdde i kraft 1989 tillades till 5 att skyldigheten att avhjšlpa olšgenheter kvarstœr Šven efter att verksamheten upphšrt. Enligt 24, som delvis fick ny lydelse 1989, fœr KoncessionsnŠmnden meddela villkor, upphšva villkor och Šndra villkor fšr miljšfarlig verksamhet efter vad som Šr skšligt. Retroaktiv lagstiftning Šr fšrbjuden enligt 2 kap 10 regeringsformen ifrœga om straff och annan pœfšljd samt uttag av skatt eller statlig avgift. CivilrŠttsligt tillšmpas inte heller ny lagstiftning retroaktivt p g a hšnsyn till den enskildes mšjlighet att fšrutse konsekvenserna av sitt handlande. I fšrvaltningsrštten finns det emellertid ofta starka skšl som talar fšr att tillšmpa reglerna sœ snabbt som mšjligt, Šven retroaktivt. Inom EG-rŠtten har hšnsyn till proportionalitetsprincipen, principen om ršttssškerhet och skyddet fšr beršttigade fšrvšntningar ansetts medfšra att retroaktiv tillšmpning av materielltršttsliga regler inte accepteras om det inte framgœr av exempelvis bestšmmelsens ordalydelse att en sœdan tillšmpning Œsyftats. RegeringsrŠtten konstaterade att frœgan om de nya reglerna kunde tillšmpas pœ ett fšretag som šverlœtit verksamheten fšre reglernas ikrafttršdande mœste ses mot bakgrund av de principer om tillšmplig lag som anses gšlla i fšrvaltningsrštten. Som allmšn utgœngspunkt gšller att de fšreskrifter som Šr i kraft vid tiden fšr pršvningen skall tillšmpas. 42 RegeringsrŠtten ansœg dock att det ibland kan finnas anledning till undantag frœn denna utgœngspunkt. NŠr det varken framgœr av švergœngsbestšmmelser eller av regelsystemet i švrigt att en retroaktiv tillšmpning varit Œsyftad framstod det enligt regeringsrštten inte som rimligt att tillšmpa en lagstiftning av det aktuella slaget till nackdel fšr en enskild. RegeringsrŠtten fann att Klippanbolagets eventuella skyldighet att medverka till saneringsœtgšrder skulle pršvas utifrœn miljšskyddslagens lydelse fšre Šndringen 1989 och upphšvde dšrfšr regeringens beslut sœsom saknande stšd i lag. 42 Jfr R 1988 ref 132

28 4.3.3.1 Debatt kring R 1996 ref 5 I FšrvaltningsrŠttslig tidskrift har fšrts en intensiv debatt kring det sœ kallade KlippanmŒlet. Jan Darpš har mycket skarpt kritiserat regeringsrštten fšr att fallet skulle vara materiellt feldšmt. 43 Han menar att 5 miljšskyddslagen redan innan lagšndringen enligt praxis var tillšmplig Šven pœ verksamheter som upphšrt. RegeringsrŠttens konstaterande att nœgon skyldighet att avhjšlpa olšgenheter inte fanns fšre lagšndringen 1989 finner han vara ÓhŠpnadsvŠckandeÓ och han menar att det Šr nœgot som Óknappast tidigare har framfšrts i nœgot serišst sammanhangó. 44 Utan att ge mig in pœ nœgra miljšršttsliga utsvšvningar ville jag bara nšmna dessa skarpa uttalanden av Darpš, eftersom de kom att fšranleda att Wiweka Warnling-Nerep skrev inlšgg i debatten. 45 Medan Darpšs kommentarer handlar om huruvida domen var materiellt riktig ur miljšršttssynpunkt diskuterar Warnling-Nerep istšllet ršttspršvningsinstitutet och kravet pœ lagstšd fšr att kunna ŒlŠgga enskilda fšrpliktelser samt, vilket Šr mest intressant i detta sammanhang, fallets betydelse fšr synen pœ retroaktivitet i svensk praxis. MŒlet togs upp i plenum och Warnling-Nerep menar att det beror pœ att Klippan-fallet innebšr ett avsteg frœn den princip om retroaktivitet som fastslogs i R 1988 ref 132. 46 ven om en allmšn utgœngspunkt fortfarande skall vara att de bestšmmelser som Šr i kraft vid tillfšllet fšr pršvningen skall tillšmpas, sœ har den principen modifierats genom att sœ inte skall ske om retroaktiv tillšmpning inte Šr rimlig ur den enskildes synpunkt. I vart fall skall bestšmmelser inte tillšmpas retroaktivt nšr det fœr orimliga konsekvenser fšr den enskilde om det inte har tydligt framgœtt att retroaktiv tillšmpning var Œsyftad. Warnling-Nerep hšnvisar till PetrŽns och Ragnemalms grundlagskommentar, i vilken de konstaterar att retroaktivitet ofta innebšr en allvarlig inskršnkning av ršttssškerheten. 47 43 Darpš, Retroaktiv ršttspršvning Ð RegeringsrŠttens dom i KlippanmŒlet s 283 44 Darpš s 295 45 Warnling-Nerep, RegeringsrŠttens ršttspršvning i KlippanmŒlet 46 Warnling-Nerep s 152 47 Warnling-Nerep s 155 (som hšnvisar till Gustaf PetrŽn och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar, Uddevalla 1980 s 64)

29 Retroaktiva straff, skatter och avgifter Šr fšrbjudna enligt grundlag och Warnling-Nerep beklagar att det inte gjorts stšrre anstršngningar fšr att fœ ett mer allmšnt grundlagsfšrbud mot retroaktivitet till stœnd. Hon konstaterar dock, med Ulf Bernitz ord, att det dessbšttre fšrhœller sig sœ att retroaktiv lagstiftning i svensk rštt Ói allmšnhet betraktas med olustó. 48 4.4 FŠrdtjŠnst fšr alltid? Thomas Bull har, i en artikel i FšrvaltningsrŠttslig Tidskrift, tagit upp ett mycket specifikt problem nšr det gšller ršttskraft och retroaktivitet. 49 Exemplet gšller fšrdtjšnst, som enligt nu gšllande regler kan meddelas dels enligt socialtjšnstlagen och dels enligt lagen (1997:736) om fšrdtjšnst respektive lagen (1997:735) om riksfšrdtjšnst. Bull har fokuserat pœ fšrdtjšnst som meddelats tills vidare enligt fšrdtjšnstlagen dšr ett ŒterkallelsefšrbehŒll infšrts pœ senare tid. Av 12 fšrdtjšnstlagen framgœr att tillstœnd till fšrdtjšnst fœr Œterkallas om fšrutsšttningar fšr fšrdtjšnst inte lšngre fšreligger eller om tillstœndet missbrukas. FrŒgan Šr vad som gšller fšr tillstœnd som meddelats fšre ŒterkallelsefšrbehŒllet i 12 tršdde i kraft. Kan 12 tillšmpas retroaktivt pœ tillstœnd som meddelats fšre lag- Šndringen eller innebšr de gynnande beslutens ršttskraft att Šldre tillstœnd till fšrdtjšnst Šr orubbliga Šven om fšrutsšttningar fšr tillstœnd saknas? Bull hšnvisar till Westerbergs stora verk om ršttskraft ifrœn 1951, vari sšgs att frœgan om Œterkallelse kan ske retroaktivt i fšrsta hand fœr besvaras av švergœngsbestšmmelser och fšrarbeten. 50 Lagstiftarens avsikt kan dšrvid tillmštas betydelse Šven om den inte uttryckligen framgœr av fšrarbetena. Bull talar om Ólagstiftarens ev. underfšrstœdda 48 Warnling-Nerep s 155 (som hšnvisar till Ulf Bernitz, Retroaktiv ršttspršvning i europaperspektiv Ð om betydelsen av allmšnna ršttsgrundsatser; i Festskrift till Stig Stršmholm, Uppsala 1997 s 136) 49 Bull, FŠrdtjŠnst fšr evigt? Om ršttskraft och retroaktivitet i fšrvaltningsrštten. FT 1999 s 121 50 Bull s 125 (som hšnvisar till Westerberg s 409-427)

30 meningó. 51 Slutligen mœste man fundera šver om retroaktivitet i det aktuella fallet šverhuvudtaget Šr tillœtet. Kanske talar ršttssškerhetsaspekter sœ starkt emot retroaktivitet att sœdan inte kan komma ifrœga? I švergœngsbestšmmelserna till fšrdtjšnstlagen sšgs att ifrœga om beslut som fattats fšre ikrafttršdandet skall de Šldre bestšmmelserna gšlla. I de Šldre bestšmmelserna fanns ingen regel om Œterkallelse och švergœngsbestšmmelserna skulle dšrfšr kunna innebšra att gamla beslut om fšrdtjšnst ej kan Œterkallas. Bull menar dock att švergœngsbestšmmelserna ocksœ kan tolkas som en praktisk lšsning fšr att alla Šldre beslut om fšrdtjšnst inte skall behšva genomgœ en generell ompršvning enligt de nya fšrdtjšnstreglerna. 52 Om švergœngsbestšmmelserna kan tolkas pœ det viset sœ innebšr de inte nœgot avgšrande av huruvida ŒterkallelsefšrbehŒllet kan tillšmpas retroaktivt och man fœr dœ gœ vidare och se vad som sšgs i fšrarbetena. I propositionen konstateras att gynnande beslut, sœsom tillstœnd till fšrdtjšnst, vinner negativ ršttskraft och dšrfšr fortsštter att gšlla enligt sin lydelse. 53 AllmŠnt sšgs att Šldre bestšmmelser bšr tillšmpas pœ tillstœnd som meddelats fšre ikrafttršdandet. ven detta skulle kunna anses tala fšr att Šldre beslut om fšrdtjšnst inte kan Œterkallas och dšrmed gšller fšr all framtid. Bull menar emellertid att ordet ÓbšrÓ innebšr att avsteg kan ske ifrœn regeln att de Šldre bestšmmelserna skall tillšmpas. Han anser att infšrandet av en Œterkallelsemšjlighet skett i syfte att komma till rštta med ršttslšget, som uppfattats som otillfredsstšllande. 54 Det vore under sœdana omstšndigheter motsšgelsefullt om inte Œterkallelsemšjligheten hade retroaktiv verkan. Bull konstaterar att fšrdtjšnstlagen baserats pœ lagen om riksfšrdtjšnst. 55 I denna finns ocksœ en Œterkallelsemšjlighet och i švergœngsbestšmmelser och fšrarbetsuttalanden till riksfšrdtjšnstlagen sšgs att bestšmmelsen om Œterkallelse kan ha retroaktiv verkan. Bull 51 Bull s 125. Jag har inte riktigt klart fšr mig om citatet Šr Bulls eget uttryck eller om han avser att citera Westerberg. Jag kan dock inte hitta det exakta uttryckssšttet pœ sidan 413 (som Bull hšnvisar till) i Westerbergs bok och utgœr dšrfšr ifrœn att det Šr Bulls eget ordval som han valt att sštta citattecken om. 52 Bull s 127 53 Prop. 1996/97:115 s 75 54 Bull s 127 55 Bull s 124