1(7) Utkast 5.5.2017 Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om Kommunernas garanticentral PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL I propositionen föreslås det att lagen om Kommunernas garanticentral ska ändras. Till lagen fogas en ny paragraf för beaktande av ändringarna i fråga om gäldenären till följd av inrättandet av landskapen den 1 januari 2019. Tidpunkten för inledande av mandattiden för garanticentralens delegation ändras och i lagen nämns uttryckligen möjligheten att använda avtalsbaserade säkerheter. Avsikten är att den nya paragraf som ansluter till inrättandet av landskapen ska träda i kraft samtidigt med lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet. De övriga ändringarna avses träda i kraft senast i september 2017. Nuläge och föreslagna ändringar Inledande av delegationens mandattid I 5 i lagen om Kommunernas garanticentral (487/1996) föreskrivs det om den delegation som utövar garanticentralens beslutanderätt. Delegationen har minst 10 och högst 15 ledamöter samt var och en av dem en personlig ersättare. Enligt bestämmelsen förordnar vederbörande ministerium ledamöterna och ersättarna för en fyraårsperiod som börjar den 1 oktober året efter ett kommunalval. De utses bland personer som kommunernas centralorganisation har föreslagit. När ledamöterna utses ska de rådande politiska styrkeförhållandena i medlemssamfunden och regionala synpunkter beaktas samt opartiskhet även i övrigt iakttas. I den nya kommunallagen (410/2015) som trädde i kraft vid ingången av maj 2015 ändrades benämningen på kommunalval på finska från kunnallisvaalit till kuntavaalit. Dessutom ändrades tidpunkten för valen liksom även tidpunkten för inledande av kommunfullmäktiges mandattid. Enligt 15 i kommunallagen börjar kommunfullmäktiges mandattid vid ingången av juni månad och enligt 144 i vallagen (714/1998) är valdagen vid kommunalval den tredje söndagen i april. Tidigare förrättades kommunalval i oktober och det nya kommunfullmäktiges mandattid inleddes vid ingången av följande kalenderår. Till följd av ändringarna av kommunallagen och vallagen skulle mandattiden för den nya delegationen för kommunernas garanticentral inledas först nästan ett och ett halvt år efter det att kommunalval förrättats. Det föreslås att denna bestämmelse ändras så att delegationens mandattid inleds den 1 januari året efter det att kommunalval förrättats. Enligt lagens ikraftträdandebestämmelse fortsätter mandattiden för den delegation som är behörig när lagen träder i kraft fram till utgången av 2017. Den finska ordalydelsen i fråga om kommunalval ändras till att motsvara bestämmelserna i kommunallagen. Dessutom ändras uttrycket vederbörande ministerium som används i paragrafen. Paragrafens ordalydelse ändras till att motsvara den rådande situationen och andra paragrafer i lagen som redan tidigare ändrats så att uttrycket vederbörande ministerium ersätts med finansministeriet.
2(7) Behovet av ändring gällande säkerheter Regleringen gällande kreditinstitut har förändrats betydligt sedan lagstiftningen om kommunernas garanticentral trädde i kraft och lagen har i anslutning till dessa förändringar även ändrats tidigare. De gällande bestämmelserna möjliggör i praktiken inte längre en situation där kreditinstitutets tillgångar i betydande utsträckning belastas av någon tredje parts rättighet. Syftet med regleringen är att kreditinstitutet ska ha så mycket likvida medel för tryggandet av verksamheten som möjligt och uppnåendet av detta mål förutsätter mera likvida medel än för närvarande av ett kreditinstitut som avses i 1 i lagen om kommunernas garanticentral, dvs. i praktiken Kommunfinans Abp. Dessa medel ska vara fria från all belastning, såsom t.ex. garanticentralens panträtt som motsäkerhet för garantier som den beviljat. Enligt 8 i lagen om Kommunernas garanticentral kan garanticentralen bevilja garantier endast mot tillräcklig säkerhet. För arrangemang som ett kreditinstitut som avses i 1 vidtagit för att trygga sin likviditet och skydda sig mot risker kan garantier dock beviljas utan någon separat motsäkerhet. Det finns skäl att precisera lagens 8 så att det i lagen nämns en möjlighet att genom avtal ställa särskilda villkor, s.k. konvenanter, för Kommunfinans Abp:s verksamhet i syfte att trygga garanticentralens ställning. Dessa särskilda villkor fungerar som avtalsbaserad säkerhet som tryggar garanticentralens ställning. Hittills har avtalsbaserad säkerhet tolkats ingå i definitionen av sådan tillräcklig säkerhet som förutsätts i 8, men för undvikande av eventuella tolkningsproblem är det motiverat att föreskriva om saken i lag. Som sådana särskilda villkor som utgör avtalsbaserad säkerhet och som i praktiken fungerar som säkerhet kan bl.a. nämnas villkor som förutsätter viss verksamhet av kreditinstitutet eller villkor som hänför sig till kreditinstitutets ekonomi. Eftersom avtalsbaserad säkerhet används som säkerhet även för arrangemang som ett kreditinstitut vidtagit för att trygga sin likviditet och skydda sig mot risker, är det inte längre behövligt att i lagen föreskriva om att garantier för dessa arrangemang kan beviljas utan motsäkerhet. Ändringar i fråga om gäldenären till följd av inrättandet av landskapen den 1 januari 2019 Regeringens proposition med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd) behandlas för närvarande i riksdagen. I propositionen föreslås det att det i Finland inrättas 18 landskap, till vilka organiseringsansvaret för social- och hälsovården samt räddningsväsendet överförs från kommunerna och samkommunerna. Samkommuner för sjukvårdsdistrikt, specialomsorgsdistrikt och landskapsförbund överförs till landskapen direkt med stöd av lag, dvs. deras egendom, ansvar och förpliktelser överförs som universalsuccession till landskapet. Kommunerna överför till landskapen den lösa egendom som hör till ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt åtminstone för övergångsperioden de lokaler som används av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Till landskapen överförs dessutom de avtal som kommunerna ingått i fråga om ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Enligt 19 i lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet ska de samkommuner som överförs till landskapen lägga fram en sammanställning till landskapet över sin egendom, sina skulder och sitt ansvar senast den 28 februari 2018. Enligt 23 i införandelagen ska kommunen senast den 31 december 2017 för landskapet lägga fram en sammanställning över de lokaler, den överförda lösa egendom och de
3(7) avtal som används inom social- och hälsovård eller räddningsväsendet. De avtal som överförs från kommunerna till landskapen omfattar bl.a. leasingavtal för maskiner, anordningar och fordon. Enligt 29 i införandelagen ska landskapet senast den 30 april 2018 sända en skriftlig anmälan till borgenärerna och avtalsparterna över de skulder, det ansvar och de avtal som landskapet övertar ansvaret för. Av anmälan ska det framgå om skulden, ansvaret eller avtalet övergår vidare från landskapet till det servicecenter som avses i 16 kap. i landskapslagen och i 5 kap. i införandelagen. Borgenärerna och avtalsparterna har rätt att säga upp ett skuldförhållande eller ett avtal så att det upphör den 31 december 2018. Uppsägningen ska meddelas landskapet senast den 31 december 2018. Enligt 28 i införandelagen kan statsrådet utan krav på motsäkerheter men annars på de villkor det bestämmer ställa statlig proprieborgen för de skulder och vissa andra förbindelser som presenteras i den sammanställning som avses i 19 och 23 i införandelagen och för ränteväxlings- och valutaväxlingsavtal som anknyter till dessa, för andra motsvarande skyddsarrangemang samt för räntor och för uppfyllande av andra villkor i avtalen. Genom beviljande av statsborgen skapar man klarhet i ställningen för borgenärer när situationen förändras och säkerställer att finansieringsarrangemangen fortsätter. Beslut om ett exakt begränsat maximibelopp för de garantier som beviljas fattas separat i samband med behandlingen av statsbudgeten efter det att samkommunerna och kommunerna har lagt fram den sammanställning som avses i införandelagen. Bestämmelserna i 1 och 1 a i lagen om Kommunernas garanticentral och som följd av dem lånevillkoren för det kreditinstitut som avses i lagen, dvs. Kommunfinans Abp, medför att krediter som beviljas av Kommunfinans Abp inte kan överföras till de framtida landskapen och vidare till det framtida servicecenteret för landskapen utan att lagstiftningsåtgärder vidtas. Därför föreslås det att det till lagen om Kommunernas garanticentral fogas en bestämmelse som gör det möjligt att i samband med överföringen av organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet hålla kvar de ovan avsedda lån och andra förbindelser som Kommunfinans Abp beviljat och som överförs från samkommunerna och kommunerna. Genom bestämmelsen ingriper man inte på något annat sätt i garanticentralens verksamhetsprinciper, villkoren för beviljande av garantier eller garanticentralens medlemssamfund. Alternativet till att foga denna bestämmelse till lagen skulle vara att krediter och andra förbindelser sägs upp och att de i samband med överföringen av organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet ersätts med annan finansiering. Att säga upp krediter och andra förbindelser i förtid skulle oundvikligen leda till extra kostnader. Propositionens konsekvenser Ändringen av mandattiden för garanticentralens delegation har att göra med en teknisk ändring till följd av ikraftträdandet av den nya kommunallagen (410/2015) som inte har några direkta konsekvenser för kommunerna eller andra aktörer. Genom ändringen av 8 i lagen om Kommunernas garanticentral beaktar man redan rådande praxis och förebygger man eventuella tolkningsproblem. Ändringen av bestämmelsen har konsekvenser närmast för Kommunernas garanticentrals och Kommunfinans Abp:s verksamhet. Ändringen anses inte inverka på kommunernas ansvar för de förbindelser som Kommunernas garanticentral ingått.
4(7) Konsekvenserna av inrättandet av landskapen och överföringen av organiseringsansvaret för socialoch hälsovården och räddningsväsendet har bedömts i regeringens proposition 15/2017 rd. I samband med reformen upphör kommunernas ansvar för skulder och annat ansvar i de samkommuner som överförs till landskapen samt kommunernas förbindelser i anknytning till ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Skulderna i de samkommuner som överförs till landskapen är enligt de preliminära bokslutsuppgifterna för 2016 ca 1,4 miljarder euro. Lånebeståndet kommer dock sannolikt fortfarande att öka i betydande grad fram till tidpunkten för överföringen av organiseringsansvaret för social- och hälsovården, eftersom samkommunerna för sjukvårdsdistrikten har beviljats i lagen om temporär begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälsovården (548/2016) avsedda investeringstillstånd till ett belopp av 1,4 miljarder euro. Enligt tillgängliga uppgifter är ca hälften av de krediter som samkommunerna för sjukvårdsdistrikten har sådana krediter som beviljats av Kommunfinans Abp. Dessutom har sjukvårdsdistrikten leasingavtal som ingåtts med Kommunfinans Abp med tanke på olika slag av investeringar i lokaler och utrustning samt ett stort antal derivatavtal. Exakta uppgifter om de krediter och andra förbindelser som överförs till landskapen och vidare till servicecentret för lokaloch fastighetsförvaltning, som ägs gemensamt av landskapen, fås först när samkommunerna och kommunerna lägger fram de sammanställningar som avses i 19 och 23 i lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet. Propositionen ökar inte kommunernas ansvar, som följer av 10 i lagen om Kommunernas garanticentral, för garanticentralens förbindelser. Om riksdagen godkänner lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet, med stöd av vilken statsborgen för de förbindelser som överförs i regel kan beviljas, kommer kommunernas faktiska ansvar att minska. Genom propositionen försvagas inte heller ställningen för det kreditinstitut som avses i lagen om Kommunernas garanticentral, dvs. Kommunfinans Abp, och inte heller garanticentralens ställning. Beredningen av propositionen Propositionen har beretts vid finansministeriet som tjänsteuppdrag. Propositionen har sänts på remiss till Kommunernas garanticentral, Kommunfinans Abp, Finlands Kommunförbund, Finansinspektionen, Finanssialan keskusliitto... (kompletteras) Med anledning av yttrandena... (kompletteras) Samband med andra propositioner Den föreslagna 1 b till lagen om Kommunernas garanticentral är beroende av regeringens proposition med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd) och behandlingen av den i riksdagen och paragrafen avses träda i kraft samtidigt som den lagstiftning som föreslås i den propositionen eller senare. Detaljmotivering
5(7) 1 b. Ändringar i fråga om gäldenären till följd av inrättandet av landskapen. Syftet med paragrafen är att trygga en kontrollerad överföring av samkommunernas och kommunernas ansvar till landskapet och vidare till dett servicecenter som ägs av landskapen tillsammans på det sätt som avses i bestämmelserna i lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet. Med stöd av paragrafen kan ett kreditinstitut enligt lagen om Kommunernas garanticentral hålla kvar de förbindelser som det beviljat och som överförs till landskapen och vidare till servicecentret utan att det uppstår någon skyldighet att säga upp förbindelserna. Med stöd av paragrafen kan Kommunernas garanticentral för sin del hålla kvar och vid behov bevilja ytterligare garantier för sådan medelsanskaffning för kreditinstitutet i fråga som behövs för skötseln av i 19 och 23 i införandelagen avsedda lån och andra förbindelser. I paragrafen föreskrivs att garanticentralen trots vad som föreskrivs i 1 och 1 a ska kunna bevilja garantier och i 1 avsedda kreditinstitut använda anskaffade medel till i 19 och 23 i lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet (RP 15/2017 rd) avsedda skulder och övriga förbindelser som överförs, ränteväxlings- och valutaväxlingsavtal som anknyter till dessa samt andra motsvarande skyddsarrangemang. 5. I 3 mom. i denna paragraf beaktas bestämmelserna i den nya kommunallagen, ändringen av tidpunkten för inledande av kommunfullmäktiges mandattid och förrättandet av kommunalval i april i stället för i oktober. I lagens ikraftträdandebestämmelse föreskrivs att mandattiden för den delegation som är behörig när lagen träder i kraft fortsätter fram till utgången av 2017. 8. Enligt 3 mom. i denna paragraf ska garanticentralen på nuvarande sätt kunna bevilja garantier endast mot tillräcklig säkerhet, om inte finansministeriet särskilt beviljar tillstånd att bevilja garantier utan säkerhet. Som ny sak i paragrafen konstateras det separat att säkerheten även kan vara en avtalsbaserad säkerhet, med vilken avses särskilda villkor som genom avtal ställs på kreditinstitutets verksamhet och som tryggar garanticentralens ställning. Som sådana villkor kan nämnas bl.a. villkor som förutsätter viss verksamhet av kreditinstitutet eller villkor som hänför sig till ekonomiska krav, t.ex. förbud mot att pantsätta egendom. Efter detta är det inte längre nödvändigt att i paragrafen särskilt föreskriva om att arrangemang som ett kreditinstitut vidtagit för att trygga sin likviditet och skydda sig mot risker inte omfattas av kravet på motsäkerhet. Förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning (kompletteras) Kommunernas garanticentral är enligt 1 i lagen om Kommunernas garanticentral en offentligrättslig anstalt som har som syfte att trygga och utveckla en gemensam medelsanskaffning för kommunerna. Garanticentralens verksamhet har avgränsats till beviljande av garantier för sådan medelsanskaffning till kreditinstitut som direkt eller indirekt ägs av kommunerna eller lyder under kommunernas bestämmanderätt att medlen lånas ut till kommuner och samkommuner samt sammanslutningar som helt ägs av kommunerna eller helt lyder under deras bestämmanderätt. Garanticentralen kan dessutom bevilja garantier även för sådan medelsanskaffning till ett i 1 avsett kreditinstitut där medlen lånas ut till sammanslutningar som anges av statliga myndigheter och som hyr ut eller producerar och håller bostäder på sociala grunder, eller till sammanslutningar som lyder under sådana sammanslutningars bestämmanderätt. Enligt 2 i lagen om Kommunernas garanticentral är de kommuner som var medlemssamfund i garanticentralen den 1 januari 2007 medlemssamfund i garanticentralen. Andra kommuner kan ansluta sig till garanticentralen genom ett skriftlig meddelande till garanticentralens styrelse. En kommun som är medlem i garanticentralen kan inte utträda ur den och en kommun som blir medlem
6(7) i garanticentralen är ansvarig för garanticentralens förbindelser på samma sätt som de kommuner som blev medlemmar i garanticentralen när den inrättades. Enligt 10 i lagen svarar medlemssamfunden tillsammans för finansieringen av garanticentralens utgifter och förbindelser, om dessa inte annars kan täckas, i proportion till invånarantalet. Eftersom kommunerna är medlemssamfund i Kommunernas garanticentral, bör propositionen bedömas med hänsyn till den självstyrelse för kommunens invånare som tryggas i grundlagen. Då ska det bedömas på vilket sätt propositionen inverkar på kommunernas beskattningsrätt, möjlighet att svara för finansieringen av kommunens uppgifter i enlighet med finansieringsprincipen samt på kommunernas rätt att själva besluta om sin ekonomi. Propositionen har samband med regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning som gäller inrättande av landskap och en reform av ordnandet av social- och hälsovården (RP 15/2017 rd). Syftet med propositionen är att säkerställa att de mål som anges i den regeringspropositionen nås och att trygga överföringen av organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet från kommunerna till landskapen. I ovannämnda proposition ingår lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovården och lagen om ordnande av räddningsväsendet, vilken innehåller en bestämmelse om statsborgen för de förbindelser som landskapen övertar ansvaret för. Statborgen kan enligt propositionen beviljas som proprieborgensförbindelse, som i första hand ska säkerställa att de krediter som överförs till landskapen och vidare till servicecentret för landskapen, efter det att social- och hälsovården och räddningsväsendet överförts, inte längre ska medföra något ansvar eller några skyldigheter för kommunerna. Det är behövligt att foga den föreslagna bestämmelsen till lagen om Kommunernas garanticentral för att det kreditinstitut som avses i lagen om Kommunernas garanticentral, dvs. Kommunfinans Abp, inte ska bli tvunget att säga upp de förbindelser som landskapen övertar ansvaret för. Bestämmelsen säkerställer således också Kommunfinans Abp:s verksamhet och indirekt också kommunernas medelsanskaffning. Till följd av propositionen minskar kommunernas faktiska ansvar för de förbindelser som Kommunernas garanticentral ingått. Således medför propositionen inte några begränsningar av eller intrång i kommuninvånarnas självstyrelse eller omfattningen av kommunernas beskattningsrätt eller kommunernas rätt att själva besluta om sin ekonomi. Propositionen har inte heller några konsekvenser för realiseringen av finansieringsprincipen i kommunernas verksamhet. Enligt regeringens uppfattning kan propositionen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Ikraftträdande Den nya 1 a föreslås träda i kraft samtidigt med lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet eller senare. Avsikten är att ändringarna av 5 och 8 ska träda i kraft den xx xxx 2017. Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: Lagförslag
7(7) Lag om ändring av lagen om Kommunernas garanticentral I enlighet med riksdagens beslut ändras i lagen om Kommunernas garanticentral (487/1996) 5 2 mom., sådant det lyder i lag 377/1997, och 8 3 mom., sådant det lyder i lag 1005/2007, och fogas till lagen en ny 1 b som följer: 1 b Ändringar i fråga om gäldenären till följd av inrättandet av landskapen Trots vad som föreskrivs i 1 och 1 a kan garanticentralen bevilja garantier och i 1 avsedda kreditinstitut använda anskaffade medel till i 19 och 23 i lagen om införande av landskapslagen, lagen om ordnande av social- och hälsovård och lagen om ordnande av räddningsväsendet (xx/2017) avsedda skulder och övriga förbindelser som överförs, ränteväxlings- och valutaväxlingsavtal som anknyter till dessa samt andra motsvarande skyddsarrangemang. 5 _ Delegationen har minst 10 och högst 15 ledamöter samt var och en av dem en personlig ersättare. Finansministeriet förordnar ledamöterna och ersättarna för en fyraårsperiod som börjar den 1 januari året efter det att kommunalval förrättats. De utses bland personer som kommunernas centralorganisation har föreslagit. När ledamöterna utses ska de rådande politiska styrkeförhållandena i medlemssamfunden och regionala synpunkter beaktas samt opartiskhet även i övrigt iakttas. 8 _ Garanticentralen kan bevilja garantier endast mot tillräcklig säkerhet. Säkerhet kan även ställas som avtalsbaserad säkerhet utan någon separat motsäkerhet. Av särskilda skäl kan garantier även annars beviljas utan säkerhet, om finansministeriet ger tillstånd till detta. _ Denna lag träder i kraft den 2017. Mandattiden för den delegation som är behörig när lagen träder i kraft fortsätter fram till utgången av december 2017.