s revisorer Kmunstyrelsen För känned: Kmunfullmäktiges presidium Revisionsrapport Revisionen har via KPMG genfört en granskning av rutinerna för upphandling. Revisionen hemställer att kmunstyrelsen lämnar synpunkter avseende de rekmendationer och förslag s lyfts fram i rapportens sammanfattning. Revisionen emotser svar senast den 18 januari 2016. För s revisorer Barbro Henriksson Ordförande Anna Lindström Vice ordförande
Revisionsrapport Advisory KPMG AB 1 oktober 2015 Antal sidor: 10 Granskning av upphandling.docx
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig styrelse 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 4 9. Styrdokument och rutinbeskrivningar 4 10. Organisation och delegation 5 11. Uppföljning av genförda upphandlingar 6 12. Avtalsförteckning och bevakning av avtal 6 13. Intern kontroll 7 14. Stickprov 8 Granskning av upphandling.docx
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kmunens rutiner för upphandling. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2015. s revisorer bedömer att det finns en risk för att samtliga varor och tjänster inte upphandlas på ett korrekt sätt, vilket är väsentligt utifrån vikten av att följa lagstiftning. Konkurrensutsättning är också väsentligt ur ett ekoniskt perspektiv. Syftet med granskningen är att bedöma kmunen har rutiner för att säkerställa att varor och tjänster upphandlas enligt lagen offentlig upphandling. Vår sammanfattande bedömning är att rutinerna för upphandling behöver ses över. Sammanfattning av våra iakttagelser och rekmendationer: Policy och tillämpningsanvisningar bör ses över och fastställas av sås planeras under hösten 2015. Vi anser att även riktlinjer för direktupphandling i enlighet med lagstiftningen bör fastställas, se avsnitt 9. Kontaktpersonen och ytterligare någon s ofta genföra upphandlingar erhåller en mer fördjupad utbildning i upphandlingsfrågor, se avsnitt 10. Delegationsordningen bör förtydligas vad gäller beslut upphandling se avsnitt 10. Beslut att inte delta i gemensamma upphandlingar fattas sås framgår av delegationsordningen av kmunchef, se avsnitt 10. I varje fall större återkmande upphandlingar systematiskt följs upp och att synpunkter dokumenteras för att kunna tillvaratas vid kontakt med leverantör och vid nästa upphandling, se avsnitt 11. Att ordningen av främst kmunens egna upphandlingar och avtal ses över för att säkerställa att avtalen lätt kan återfinnas samt att en autatisk bevakningsfunktion införs för att i god tid signalera att avtalet ska sägas upp och upphandlas, se avsnitt 12. Att den interna kontrollen förstärks, och att kmunstyrelsen s ett led i styrelsens uppföljning av intern kontroll överväger att följa upp att upphandling av varor och tjänster sker på ett korrekt sätt, se avsnitt 13 och 14. Granskning av upphandling.docx 1
2. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kmunens rutiner för upphandling. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2015. s revisorer bedömer att det finns en risk för att samtliga varor och tjänster inte upphandlas på ett korrekt sätt, vilket är väsentligt utifrån vikten av att följa lagstiftning. Konkurrensutsättning är också väsentligt ur ett ekoniskt perspektiv. 3. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma kmunen har rutiner för att säkerställa att varor och tjänster upphandlas enligt lagen offentlig upphandling. Vi har därför granskat (hänvisning till avsnitt där frågan behandlas in parentes): kmunfullmäktige eller kmunstyrelsen antagit upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar, samt att dessa är aktuella och ändamålsenliga (se avsnitt 9). det finns organisation s ansvarar för upphandling och att beslut upphandling fattas på rätt nivå (se avsnitt 10) organisationen upplever att de får det stöd s de behöver från de s lokalt är ansvariga för upphandlingsfrågor och från Gemensam nämnd för upphandlingssamverkan (Jämtlands län) (se avsnitt 10). det finns en ändamålsenlig delegationsordning och avtal med leverantörer tecknas i enlighet med denna (se avsnitt 9 och 14). det finns generella rutiner för att utvärdera genförda upphandlingar och avtal i syfte att förbättra upphandlingen till nästa tillfälle (se avsnitt 11). det finns rutiner inkl. system för att bevaka att tecknade avtal sägs upp i god tid för att kunna genföra en förnyad upphandling (se avsnitt 12). det finns rutiner (intern kontroll) s säkerställer att samtliga varor och tjänster har upphandlats samt styrelsen regelbundet tar del av denna uppföljning (se avsnitt 13). Vi har stickprovsvis följt upp att varor och tjänster har upphandlats i enlighet med riktlinjer (se avsnitt 14). Granskning av upphandling.docx 2
4. Avgränsning Granskningen är översiktlig och stickproven har avsett varor och tjänster inköpta under år 2015. Urvalet har skett utifrån leverantörsreskontran och inköp s sammanlagt överstiger 500 tkr för årets första sju månader. Vi har granskat hur samverkan fungerar utifrån synvinkel med den gemensamma nämnden. I övrigt kmer Gemensam nämnd för upphandlingssamverkan inte att granskas. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt rutinerna uppfyller Lagen offentlig upphandling (LOU) 1 Interna regelverk och policys 6. Ansvarig styrelse Granskningen har avsett kmunstyrelsen. Rapporten är saklighetsgranskad av Camilla Samuelsson, stabschef och Yngve Hamberg, upphandlingsadministratör. 7. Metod Granskningen har genförts gen: Dokumentstudie av relevanta dokument o Upphandlingspolicy (2009-04-06) o Tillämpningsföreskrifter till upphandlingspolicy o Samarbetsavtal för Gemensam nämnd (2009) o Information och instruktioner från Upphandlingskontoret Intervjuer med berörda tjänstemän Urval baserat på kmunens utdrag ur leverantörsreskontra erhållen 2015-08-05 1 SFS 2007:1091 Granskning av upphandling.docx 3
8. Projektorganisation Granskningen har genförts av Lena Medin, certifierad kmunal revisor. 9. Styrdokument och rutinbeskrivningar Kmunfullmäktige fastställde under år 2009 en upphandlingspolicy 2 s är gemensam med de kmuner i Jämtlands län s valt att samarbeta in upphandlingsrådet. Det finns även tillämpningsföreskrifter till upphandlingspolicyn. Uppgift när eller vem s fastställt tillämpningsföreskrifterna saknas. Av policyn framgår vissa grundläggande principer vad gäller upphandling. Det framgår också att upphandling ska ske med hänsyn till små och medelstora företag, att verka för relevanta miljökrav samt sociala och etiska krav. För de sistnämnda framgår att dessa ska vara förenliga med gemenskapsrätten. Det framgår att direktupphandling får ske kontraktets värde är lågt eller det finns synnerliga skäl. Tillämpningsföreskrifterna preciserar dessa principer något ytterligare men är mycket allmänt hållna. På det gemensamma upphandlingskontorets hemsida (s kan nås via s intranät) finns ett antal rutinbeskrivningar. Av beskrivningen till direktupphandling framgår vilka beloppsgränser s gäller och en checklista (arbetsbeskrivning) för direktupphandling. Denna beskrivning är uppdaterad till de beloppsgränser s enligt LOU gäller från juli 2014. Kmentar Vi anser att policy och tillämpningsanvisningar bör ses över och fastställas för att säkerställa att de motsvarar aktuell lagstiftning. Enligt uppgift kmer den översyn s påbörjats av dokumenten att bli klar under år 2016. Den 1 juli 2014 ändrades LOU med bl.a. höjd direktupphandlingsgräns. Det infördes även krav på dokumentation av upphandlingar där värdet överstiger 100 000 kronor samt att en upphandlande myndighet ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling. Vi bedömer att det dokument s finns på Upphandlingskontorets hemsida i stort motsvarar vad Konkurrensverket anser ska framgå av riktlinjerna. Vi rekmenderar att dessa fastställs av kmunfullmäktige (eller enligt delegation av kmunstyrelsen). Enligt uppgift har direktupphandlingar vid teknik- och infrastrukturavdelningen inte dokumenterats på den blankett s tagits fram för att klara kravet på dokumentation enligt LOU. Orsaken uppges vara att avdelningen inte känt till blanketten. Vi rekmenderar att informationen dokumentationskravet lämnas samt att uppföljning sker av att reglerna efterlevs. 2 8 2009 Granskning av upphandling.docx 4
Vi skulle gärna se att policy, tillämpningsanvisningar och riktlinjer för direktupphandling när de har fastställts publiceras på kmunens hemsida. För närvarande är endast vissa av dessa dokument lätt att återfinna. 10. Organisation och delegation Kmunerna i Jämtlands län har gemensamt bildat en nämnd för upphandlingssamverkan. Det gemensamma upphandlingskontoret finns i Östersund. Samarbetet finns reglerat i ett avtal undertecknat av kmunerna hösten 2009 (fortsättningsvis samarbetsavtalet). I enlighet med avtalet finns i en tjänsteman s har ansvar för samordning (benämnd kontaktperson). Tjänsten motsvarar ca 50 % av en heltid. Kontaktpersonen fungerar även s visst stöd vid upphandlingar s sker utanför samarbetsavtalet. Inför varje år sker en planering av vilka upphandlingar s upphandlingskontoret ska genföra. Beslut att inte delta i en gemensam upphandling ska enligt delegationsordningen 3 fattas av kmunchef. Flertalet av de upphandlingar s sker i Bräcke utan samarbete med upphandlingskontoret görs av teknik- och infrastrukturavdelningen. Beslut upphandling av varor och tjänster upp till 250 tkr fattas enligt delegationsordningen av avdelningschef. För avancerade tjänster har avdelningschef rätt att fatta beslut upp till 500 tkr. För byggentreprenader gäller beloppsgränsen 600 tkr. Upphandlingar överstigande detta belopp beslutas av kmunchef. Vi har intervjuat några verksamhetsansvariga och i stort sett upplevs upphandlingsorganisationen s ändamålsenlig. Den kritik s framkmer är att det kan vara svårt att få stöd från det gemensamma upphandlingskontoret efters resurserna där är begränsade. Upphandlingskontoret erbjuder årligen utbildning och även kontaktpersonen håller interna gengångar några gånger per år. Det är ingen vid s har någon fördjupad upphandlingsutbildning enligt de uppgifter vi har erhållit. Kmentar Vi har inga synpunkter på den organisation s finns för upphandling. Vi rekmenderar att några in kmunen, förslagsvis kontaktpersonen och ytterligare någon s ofta gör upphandlingar, erhåller en mer fördjupad upphandlingsutbildning. Vad gäller delegationsordningen anser vi att den bör förtydligas, bl.a. med vad beslut upphandling innebär. Vi har tolkat att det är att fatta beslut tilldelning och att teckna avtal, se även nedan. Vi är tveksamma till avsikten är att avdelningschef ska ha rätt att upphandla avancerade tjänster till ett högre belopp än andra varor och tjänster. Vad s är avancerade tjänster framgår inte och bör i varje fall förtydligas i delegationsordningen. Om beloppet avser en avtalsperiod eller årligen är också en fråga s behöver tydliggöras. 3 Daterad 2011-05-25 Granskning av upphandling.docx 5
Vi har tagit del av informationen vilka gemensamma upphandlingar s inte ska delta i under år 2016. Det framgår inte av dokumentet att det är kmunchefen s fattat detta beslut. Vi rekmenderar att beslutet formaliseras och dokumenteras enligt delegationsordningen. 11. Uppföljning av genförda upphandlingar Enligt samarbetsavtalet ska deltagande kmuner med stöd av upphandlingskontoret utvärdera tecknade avtal i den egna kmunen. Det framgår miljökrav samt sociala och etiska krav s ställs i upphandlingen måste kunna följas upp för att de överhuvudtaget ska få ställas. Av beskrivningen vad s förväntas av rollen s referensperson framgår: Vid uppföljning kunna samla ihop synpunkter s utrycker vad verksamheten tycker aktuellt avtal. Konkreta åsikter (plus och minus) s man kan stå för s kan ställas på pränt (kan gälla frakter, kvalité, service och bemötande m m) Vi har inte fått någon information s tyder på att så sker på ett systematiskt sätt. Det s framkmit är att vid vissa upphandlingar t.ex. mat och vinterväghållning så finns tillfällen när kmunen träffar leverantören för uppföljning. Den referensgrupp s tillsätts inför en upphandling gör även enligt uppgift en viss tillbakablick på det tidigare avtalet. Kmentar Uppföljning av genförda upphandlingar och tecknade avtal är enligt vår uppfattning viktigt. Vi anser att uppföljningen bör ske vid flera olika tillfällen under avtalsperioden för att ta tillvara erfarenheter från avtalet s helhet men också från själva upphandlingen. Att enbart följa upp inför kmande upphandling är enligt vår uppfattning inte alltid tillräckligt då erfarenheter från förra upphandlingen kan gå förlorad gen att personal slutar eller enbart på grund av den tidsmässiga aspekten. Vi rekmenderar att det i varje fall för större återkmande upphandlingar genförs systematisk uppföljning och att synpunkter dokumenteras för att kunna tillvaratas vid kontakt med leverantör och vid nästa upphandling. 12. Avtalsförteckning och bevakning av avtal Det finns vid i varje fall tre olika former av avtal där avrop kan göras: Upphandlade gen upphandlingskontoret Kmunens egen upphandling och tecknade avtal S avropsberättigad på Kammarkollegiets avtal, Husbyggnadsvaror HBV Förening och eventuellt ytterligare någon. Granskning av upphandling.docx 6
Avtalen via upphandlingskontoret kan alla anställda nå via intranätet. Upphandlingskontoret ansvarar för att bevaka när dessa avtal går ut. Information planerade upphandlingar under år 2016 lämnades till kmunen i början av år 2015. Egna tecknade avtal ska alltid finnas i diariet. Avtalen finns inte tillgängliga på annat sätt än att den s behöver avtalet kan få en kopia ur diariet. Någon autatiserad funktion för att bevaka avtalstiden finns inte. Tekniska kontoret uppges ha samlat alla avtal i pärmar och att bevakning sker i form av ett manuellt system. Övriga avtal återfinns på respektive hemsida. I vissa fall finns länkar via intranätet. Någon bevakning på att avtalet upphör finns inte. Vid våra intervjuer har verksamhetsansvariga delvis bekräftat vår bedömning att det är svårt att få en överblick över vilka avtal s finns att avropa mot. De uppger samtidigt att det finns en viss kontroll över de avtal s brukar utnyttjas och vid tveksamheter kontaktas kontaktpersonen. Kmentar Vi ser en risk att avrop sker mot fel avtal då det är svårt att hitta bland alla avtal och att kmunens egna inte är lättillgängliga. Vi bedömer att ordningen bör ses över för att säkerställa att aktuella avtal enkelt kan återfinnas. Vi bedömer att det föreligger en stor risk för att avtal s är upphandlade och tecknade av Bräcke kmun inte sägs upp i tid och/eller inte upphandlas i tid. Vi rekmenderar att en autatisk bevakningsfunktion införs s i god tid signalerar, gärna till flera personer, att avtalet ska sägas upp och upphandlas. Om det är möjligt kan sådan kontroll ske via diariesystemet. 13. Intern kontroll Något system för att säkerställa att upphandling sker i rätt tid saknas, se föregående punkt. Vi kan inte heller se att det finns några särskilda rutiner för att säkerställa att upphandlingen sker på rätt sätt. I vissa fall uppges upphandlingskontoret anlitas för viss kvalitetssäkring. Uppföljning av avtalen är också en del i den interna kontrollen s enligt vår uppfattning brister, se avsnitt 11. I kmunen finns ett system s idag används för att förhindra utbetalningar till blufföretag samt flagga för utbetalning sker till leverantör s saknar F-skatt. Systemet ska enligt uppgift även kunna användas för kontroll mot avtalsregister. Det kräver då att avtalen registreras i systemet. Någon plan för att använda systemet för det ändamålet finns för närvarande inte. Kmunstyrelsen har i sin riskbedömning vad gäller uppföljning av intern kontroll inte bedömt risken för att varor och tjänster upphandlas på ett korrekt sätt. Kmunstyrelsen har därför inte heller begärt att upphandling ska ingå i uppföljning av intern kontroll. Kmentar Sås framgår av vår rapport bedömer vi att rutinerna gällande upphandling behöver ses över. Granskning av upphandling.docx 7
Vi rekmenderar att kmunstyrelsen, s ett led i styrelsens uppföljning av intern kontroll, överväger att följa upp att upphandling av varor och tjänster sker på ett korrekt sätt. 14. Stickprov Vi har stickprovsvis följt upp att varor och tjänster har upphandlats. Vi har också följt upp avtal s är tecknade under de senaste två åren är undertecknade i enlighet med delegationsordning. Urvalet har skett utifrån en utsökning i leverantörsregistret avseende leverantörer där kmunen under årets första sju månader köpt för mer än 500 tkr exkl ms, totalt 35 leverantörer. Av dessa avser några inköp s enligt uppgift inte kräver upphandling bl.a. från Jämtlands Gymnasieförbund, Z länstrafik och Östersunds kmun. Vi har för övriga leverantörer informerat oss vilka varor och tjänster s köpts, och stickprovsvis följt upp ett antal inköp mot avtal. För dessa har vi konstaterar att det finns ett antal brister (in parantes anges hur många avtal s fattas av iakttagelsen): Avtal överstigande beloppsgränserna enligt delegationsordningen har ej undertecknat av kmunchef (1). Direktupphandling har skett trots att inköpet beloppsmässigt under avtalsperioden överstiger gränsen för direktupphandling (1). Avrop på ramavtal har ej skett på rätt sätt (samtliga har ej tillfrågats vid en förnyad konkurrensutsättning) (1) Upphandling har inte skett (5). Kmentar Vi har s framgår ovan gjort ett begränsat stickprov men utifrån det bedömer vi att rutinerna för upphandling inte fungerar ändamålsenligt. Vi rekmenderar därför att kmunstyrelsen tillser att rutinerna för upphandling ses över och att den interna kontrollen förstärks. Datum s ovan KPMG AB Lena Medin Certifierad kmunal revisor Lars Skoglund Auktoriserad revisor Granskning av upphandling.docx 8