1 (98) RAPPORT Dnr 2017/

1 (98) Livsmedelsverkets redovisning av regeringens uppdrag att se över avgiftssystemet för kontrollen på slakterier och vilthanteringsanläggningar (regeringens dnr L2017/00614/DL) 1

2 (98) 1 Sammanfattning... 4 1.1 Inledning... 4 1.2 Bakgrund... 4 1.3 Genomförande av uppdraget... 5 1.4 Resultat av analyser... 6 1.5 Slutsatser och förslag... 10 2 Gällande lagstiftning för uttag av avgifter för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar... 13 2.1 Själva kontrollutförandet... 13 2.2 Avgifter för kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar... 15 2.3 Lagstiftning avseende avgifter för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar... 29 3 Dom i mål C-112/15 från 17 mars 2016... 34 3.1 Bakgrund... 34 3.2 Dom i målet... 36 3.3 Sammanfattning och Livsmedelsverkets tolkning av domen... 36 4 Beskrivning av intäkter och kostnader för resultatområde Kontroll av livsmedelsanläggningar... 39 4.1 Resultatbudget 2017... 39 4.2 Intäkter 2016... 40 4.3 Budgeterade kostnader 2017... 41 4.4 Beskrivning av direkta och tillhörande kostnader för 2017... 42 4.5 Budget för Sveriges nationella kontrollprogram... 49 5 Analys av nuvarande nedsättningsanslag... 51 5.1 Bakgrund och utformning av anslaget... 51 2

3 (98) 6 Den nya kontrollförordningen... 63 6.1 Sammanfattning... 63 6.2 Beskrivning av de förändringar avseende avgifter som berör kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar... 63 6.3 Kostnader som ska täckas av avgifterna... 67 6.4 Reskostnader vid obligatoriska avgifter... 68 6.5 Större krav på öppenhet... 68 6.6 Avgifter vid offentlig kontroll av slakterier, styckningsanläggningar och andra animalieanläggningar... 68 7 Ny avgiftsmodell behövs... 69 7.1 Test av olika modeller... 70 7.2 Liten produktion... 78 7.3 Kostnader för godkännande... 79 7.4 Timtaxor... 80 7.5 Planerbar slakt... 81 8 Jämförelse med andra länder... 82 8.1 Inledning... 82 8.2 Analys vid jämförelse med andra länder... 82 9 Slutsatser för uppdraget som helhet... 87 10 Dialog och inhämtande av synpunkter från berörda aktörer... 90 Bilaga 1. Livsmedelsverkets centrala overhead-kostnader... 91 Bilaga 2. Enkät om avgifter... 94 3

4 (98) 1 Sammanfattning 1.1 Inledning Den offentliga kontrollen av livsmedel ska skydda människors hälsa och värna om konsumenternas intressen. Livsmedelskontrollen ska säkerställa att livsmedelsföretag och andra som hanterar livsmedel följer lagstiftningen. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelser om djurhälsa och djurskydd (nedan kontrollförordningen) ska den offentliga kontrollen vara ändamålsenlig, effektiv och likvärdig. Kontrollen ska utföras regelbundet och vara riskbaserad. Medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att det finns tillräckliga resurser tillgängliga för kontrollen. Livsmedelsverket är ansvarig myndighet för att utföra operativ kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar, vilket är de verksamheter som den aktuella utredningen avser. Det innebär att Livsmedelsverket också fattar beslut om vilka avgifter de aktuella verksamheterna ska betala för kontrollen. Hur avgifterna ska tas ut är reglerat i gemenskapslagstiftningen för dessa verksamheter. 1.2 Bakgrund Regeringen har gett Livsmedelsverket i uppdrag 1 att se över nuvarande avgiftssystem för slakterier och vilthanteringsanläggningar. Av uppdraget framgår att Livsmedelsverket ska kartlägga och analysera nuvarande avgiftssystem med dess kostnader, studera jämförbara system i andra medlemsstater samt belysa möjligheten att justera nuvarande avgifter för att få en mer likvärdig fördelning av avgifter mellan anläggningar av olika storlek. I förslaget ska Livsmedelsverket förhålla sig till såväl nuvarande kontrollförordning som kommande kontrollförordning (EU) nr 2017/625, vilken börjar tillämpas i december 2019. Utredningen ska också beakta utfallet av EUdomstolens dom i mål C - 112/15 från den 17 mars 2016. Livsmedelsverket ska även inhämta synpunkter och föra dialog med berörda aktörer. 1 Uppdrag att se över avgiftssystemet för kontrollen på slakterier och vilthanteringsanläggningar, dnr N2017/00614/DL. 4

5 (98) Uppdraget ska redovisas till regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 1 oktober 2017. I regeringsuppdraget ingår även att analysera och lämna förslag på hur kontrollen av slakterier och vilthanteringsanläggningar kan effektiviseras och moderniseras, till exempel genom innovativa och digitala lösningar, samt skapa incitament för en effektiv kontroll som kan hålla kostnaderna nere. Den delen av uppdraget ska redovisas till regeringen den 28 februari 2018, och finns därför inte med i denna redovisning. Däremot redogörs i denna rapport för områden som identifierats som viktiga att hantera i den delen av uppdraget. Bakgrunden till uppdraget är att kostnaderna för offentlig kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar har ökat de senaste åren, vilket har lett till stora avgiftshöjningar som belastar berörda livsmedelsföretag. Regeringen tillför statliga medel för att hålla nere kostnaderna för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar (cirka 107 miljoner kronor för år 2017). En del av anslaget är särskilt riktat mot mindre slakterier och vilthanteringsanläggningar. Nuvarande system för nedsättning av avgiften innebär att företagen betalar för det antal djur de slaktar, istället för den kontrolltid som åtgår. Avgiftsmodellen i kombination med villkoren för nedsättning ger inte tillräckliga incitament för att hålla nere kontrollkostnaderna. Företagen anser att avgifterna är för höga samt att modellen för nedsättning behöver göras om, förenklas och göras mer transparent. Strukturförändringar i branschen har bidragit till ökade kontrollkostnader. Det blir fler små och medelstora anläggningar medan de riktigt stora anläggningarna minskar. Anläggningarna är också mer geografiskt spridda vilket leder till ökade reskostnader. 1.3 Genomförande av uppdraget Livsmedelsverket har genomfört en kartläggning och analys av nuvarande avgiftssystem med befintliga kostnader för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar. Inom ramen för denna kartläggning och analys har en enkät skickats ut till samtliga medlemsstater samt till Norge, Island och Schweiz med frågor om ländernas avgifter för offentlig livsmedelskontroll. Utifrån svaren på enkäten samt tidigare kännedom om andra länders avgiftssystem gjordes studiebesök i Finland, Danmark, Nederländerna och Norge för att i mer detalj diskutera avgifterna för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar. 5

6 (98) I december 2019 börjar den nya kontrollförordningen, Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll) tillämpas. En analys av de nya reglerna där förutsättningar för att ta ut avgifter för offentlig livsmedelskontroll anges, har också skett inom ramen för projektet. EU-domen C 112/15 från mars 2016 har också särskilt beaktats. Livsmedelsverket har testat olika alternativ för ett nytt avgiftssystem och konsekvenserna av dessa modeller har analyserats inom ramen för utredningen. Slutligen har två olika avgiftsmodeller identifierats som möjliga alternativ för framtiden. Under projektets gång har dialog och inhämtande av synpunkter skett genom fem möten med berörd näring (representanter för slakterier och vilthanteringsanläggningar). 1.4 Resultat av analyser 1.4.1 Kartläggning och analys av Sveriges avgiftssystem Sveriges avgiftssystem för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar baseras i grunden på beräknad kontrolltid multiplicerat med den timkostnad som Livsmedelsverket beslutat för året. Kontrolltiden baseras på riskklassad kontrolltid för kontroll av själva företaget och dess verksamhet samt på en bemanningsavgift som består av kontrolltid i samband med slakt. Utöver det tillkommer timkostnad för uppföljande kontroller, kontroll utanför normal arbetstid samt exportkontroller. Dessutom tillkommer kostnader för provtagning och analys inom ramen för nationella kontrollprogram. 6

7 (98) Sedan flera år har regeringen tillfört särskilda pengar för att sätta ner avgifterna för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar. Detta anslag fördelas till företagen genom att de betalar en avgift per planerat antal slaktade djur, istället för att betala per kontrolltid. Det medför att systemet saknar incitament att hålla kontrollkostnaderna nere eftersom företagen betalar lika mycket för att slakta ett visst antal djur, oavsett hur lång tid det tar. Genom att Sverige inte heller tilllämpar några andra styrmedel, som exempelvis en start- eller grundavgift per besök, innebär det att avgiften som det enskilda företaget betalar inte relaterar till nedlagd kontrolltid. Nedsättningsmodellen innebär att företag med en produktionsvolym mindre än 200 ton får betala en viss avgift, som relaterar till EU:s minimiavgift, per slaktat djur medan företag med en produktionsvolym större än 200 ton får betala en högre avgift per slaktat djur. Då modellen bygger på att företagen mindre än 200 ton har en fast avgift motsvarande EU:s minimiavgift per slaktat djur så kommer eventuella kostnadsökningar i systemet fördelas på företagen större än 200 ton. Detta eftersom anslagsuppräkningen inte motsvarar kostnadsökningarna. Det innebär sammantaget att nuvarande avgiftssystem ger upphov till tröskeleffekter genom att företag över en viss produktionsvolym får betala en högre avgift än företag under densamma, samt att systemet inte ger tillräckliga incitament att hålla nere kontrollkostnaderna. 1.4.2 Kartläggning och analys av kostnaderna i Sverige Livsmedelsverket höjde avgifterna för kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar inför år 2017. Höjningen var större än tidigare år. Det berodde på flera faktorer, bland annat att ett tidigare under flera år ackumulerat överskott hade förbrukats och istället vänts till ett underskott inom resultatområdet, att gemensamma kostnader ökat samtidigt som principen om full kostnadstäckning inte fullt ut tillämpats, att bemanningsbehovet ökat, att reskostnader ökat på grund av att myndigheten fått ett utökat uppdrag samt på grund av nödvändig IT-utveckling. Intäkterna behövde öka med 15 procent, men på grund av modellen för nedsättning fick företag över 200 ton en höjning av avgiften upp till 44 procent. 1.4.3 Kartläggning och analys av andra länders avgiftssystem Resultaten av analysen visar att grundprincipen för de svenska avgifterna för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar i flera delar inte skiljer sig från andra länders, då avgifterna i grunden beräknas utifrån behov av kontrolltid. I Sverige har vi ett system där kontrolltiden 7

8 (98) räknas ut med hjälp av ett bemanningsverktyg som fastställer behov av tid för samtliga uppgifter vid en verksamhet varpå tiden kombineras med en timtaxa som räknats fram utifrån de totala kostnaderna för kontrollen. Det är likt flera andra länders system för att ta ut avgifter för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar. Det svenska systemet för att ta ut avgifter för provtagning och analys inom ramen för kontrollprogram liknar andra länders system, nämligen att man tar betalt en avgift per produktionsvolym. Det som skiljer Sverige från övriga undersökta länder verkar vara den nedsättningsmodell som tillämpas i Sverige. Det särskilda statsanslaget i Sverige riktar sig till samtliga slakterier och vilthanteringsanläggningar, till skillnad från de länder som besökts där statliga anslag riktas till liten produktion. Avgiftssystemen i de andra länderna har också inbyggda styrmedel för att hålla nere kontrollkostnaderna, så som avgift relaterad till kontrolltid eller startavgifter/grundavgifter. Sverige har relativt många små verksamheter som är geografiskt utspridda, vilket sammantaget ger många och långa resor med höga reskostnader som följd. Dessa geografiska förutsättningar kan skilja sig mot flera andra länder. När det gäller kostnadsvolymen för kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar är det svårt att hitta jämförbara siffror mellan länderna. Länderna har olika kontrollorganisation och olika avgiftssystem samt använder olika begrepp för direkta och tillhörande kostnader, vilket gör det svårt att jämföra. Man kan dock se att av den totala kostnaden för kontrollen i Sverige år 2017 utgör 47 procent tillhörande kostnader, vilket är mer än vad de länder som besöktes angav. Om orsaken till detta är en fråga om hur man fördelar direkta och indirekta kostnader, om anslagsmedel används i större omfattning än i Sverige eller om vi har ett högre kostnadsläge har dock inte kunnat fastställas. I Sverige utgår man från lagstiftningen i kontrollförordningen och från svensk lagstiftning avseende begreppet full kostnadstäckning med avgifter (den generella avgiftsförordningen (1992:191) samt förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter (2006:1166), nedan benämnd kontrollavgiftsförordningen). Det innebär att grundprincipen i Sverige är att samtliga med kontrollen tillhörande kostnader täcks med avgifter. Sedan sätts avgifterna ned med ett särskilt statsanslag. I andra länder har undersökningen visat att man i olika grad 8

9 (98) finansierar vissa delar av kontrollkostnaderna med skattemedel. Även om man säger sig ha ett system med full kostnadstäckning så kan ändå enskilda kostnader bäras genom anslag, tillämpningen av full kostnadstäckning enligt kontrollförordningen verkar därmed variera något mellan länderna. En jämförelse kan göras för verksamheter som bedöms ha stor produktion, där myndigheten tilllämpar full kostnadstäckning och debiterar per tid. Om man jämför timkostnaden i Sverige utan nedsättning med besökta ländernas timkostnad kan man då se att Sverige har högre timkostnad än vissa av de andra länderna. I Sverige kostade köttkontrollen knappt 33 öre/kg besiktigat kött 2016, vilket är ett genomsnitt för alla djurslag och bedöms öka till cirka 36 öre/kg för 2017. I Finland räknar man med en genomsnittskostnad på 0,035 cent/kg, vilket ungefär motsvarar kostnaden i Sverige. Danmark har angett att företagen år 2017 betalar cirka 10,56 danska kronor per djurenhet i genomsnitt. Kostnaderna för de olika djurslagen svin, nöt och slaktkyckling skiljer sig åt. En annan skillnad vid jämförelse med övriga länder är att det enbart är Sverige som tillämpar debitering i förskott. Alla länder som svarat på avgiftsenkäten har svarat att de debiterar i efterhand, i anslutning till kontrollbesöket eller månadsvis. 1.4.4 Analys av kommande kontrollförordning Livsmedelsverket har analyserat vad tillämpningen av den nya kontrollförordningen kommer att innebära ur ett avgiftsperspektiv. Det är i stort enbart mindre förändringar när det gäller reglerna för avgifter för offentlig kontroll. Det som dock innebär en stor förändring för Sverige rör de avgifter som är obligatoriska att ta ut för offentlig kontroll av vissa områden. I den nya kontrollförordningen lämnar man begreppet minimiavgifter och hänvisar istället till de fasta belopp som anges i bilaga IV till förordningen. Det får stora konsekvenser för den nedsättningsmodell som tillämpas i Sverige, då bedömningen är att kommande lagstiftning därmed inte medger nedsättning av avgifter till samtliga anläggningar så som sker idag, utan Sverige måste gå över till en modell med avgifter fastställda enligt bilagan eller full kostnadstäckning med avgifter. Övriga förändringar i den nya lagstiftningen avser ökade krav på transparens vid fastställande av avgifter 9

10 (98) samt ökad tydlighet kring vilka kriterier som ska beaktas när de obligatoriska avgifterna beräknas. 1.4.5 Beaktande av EU-domstolens dom i mål C 112/15 2 Livsmedelsverket har analyserat domen i EU-domstolens mål C 112/15. Domen rör en begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 27.4 a och punkterna 1 och 2 i bilaga VI i kontrollförordningen. Det var branschorganisationen inom nötköttssektorn i Danmark som förde talan i egenskap av företrädare för sju danska slakterier och yrkade att ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiskeri skulle medge att varken kostnaderna för utbildning av de personer som anställts för utbildning till kontrolltekniker eller kostnaden för de löner som utbetalades under denna utbildning kan beaktas vid beräkningen av den avgift som tas ut för att täcka kostnaderna för den offentliga kontrollen. Domstolen fastställde att förordningen ska tolkas så att den hindrar medlemsstaterna från att inkludera kostnader för den obligatoriska grundutbildningen av officiella assistenter, när de beräknar de avgifter som ska tas ut av företagen inom livsmedelssektorn. Livsmedelsverket tolkar domen så att den enbart klargör frågan om att grundutbildning av officiella assistenter inte kan avgiftsbeläggas, vilket Livsmedelsverket inte heller har för avsikt att göra framöver. Livsmedelsverket anser att den nuvarande kontrollförordningen ger fortsatt utrymme för att täcka tillhörande kostnader så som exempelvis kostnader för lokaler, IT-stöd, stödpersonal, chefer och administrativ personal med avgifter. 1.5 Slutsatser och förslag Nuvarande avgiftssystem för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar behöver göras om, både för att skapa förutsättningar för att hålla nere kontrollkostnaderna och för att ge en annan fördelning av kontrollkostnaderna jämfört med idag. Modellen ska vara lätt att förstå och använda och ge förutsättningar för ökad transparens avseende avgiftsuttag. Modellen ska 2 DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen) den 17 mars 2016 Begäran om förhandsavgörande Tillnärmning av lagstiftning Förordning (EG) nr 882/2004 Förordning (EG) nr 854/2004 Offentlig kontroll av foder och livsmedel Avgifter som medlemsstaterna kan ta ut för att täcka kostnaderna för de offentliga kontrollerna Kostnader i samband med utbildning av officiella assistenter. 10

11 (98) uppfylla kraven i gällande kontrollförordningen samt beakta den kommande kontrollförordningen. Livsmedelsverkets bedömning är, efter genomgång av ett antal alternativ, att det finns två olika avgiftsmodeller som är förenliga med såväl nuvarande som kommande lagstiftning. 1. Den ena är att tillämpa de avgiftsbelopp som anges i förordningen och kombinera dem med styrmedel för att hålla nere kontrollkostnaderna samt ta ut avgifter med full kostnadstäckning för kontroll av livsmedelsföretaget, för nationella kontrollprogram, för exportkontroll, extra offentlig kontroll samt för övertid. Det skulle innebära en ökad kostnad för staten på cirka 40 miljoner kronor jämfört med dagens anslag på cirka 110 miljoner kronor. Denna modell skulle innebära sänkta kostnader för företag med en produktionsvolym större än 200 ton och ungefär samma avgifter som idag för företag med en produktionsvolym mindre än 200 ton. 2. Den andra modellen innebär full kostnadstäckning med ett införande av tre olika redovisningsområden (slakterier och vilthanteringsanläggningar med liten produktion, slakterier och vilthanteringsanläggningar som inte har liten produktion samt övriga produktionsanläggningar). Ett införande av tre redovisningsområden skulle innebära att en del av kostnaderna som idag bärs av större företag skulle flyttas till mindre företag samt övriga produktionsanläggningar. Företag med liten produktion skulle sedan kunna få sänkta avgifter vilket medges i kontrollförordningen. Modellen skulle kunna kombineras med att vissa av de kostnader som idag finansieras med avgifter istället skulle finansieras med skattemedel. Utredningen bedömer att det rör sig om kostnader motsvarande cirka 35 miljoner kronor för samtliga verksamheter. Detta förutsätter dock att man frångår principen om att samtliga delar av den offentliga livsmedelskontrollen på slakterier ska vara avgiftsfinansierad. Konsekvenserna av denna modell skulle, trots införande av tre redovisningsområden och föreslagna förändringar av finansieringskälla, innebära att företag som inte bedöms ha liten produktion skulle få ökade avgifter jämfört med dagens system. Det skulle röra sig om cirka 30-40 miljoner kronor, som idag täcks av nedsättningsanslaget, som istället skulle behöva täckas av avgifter från företag som inte bedöms ha liten 11

12 (98) produktion. Hur denna modell påverkar enskilda företag och behov av eventuella regeländringar för att möjliggöra modellen behöver utredas vidare. Dessutom kan framtida effektiviseringar av systemet påverka kostnadsbilden för företagen. Regeringens avsikt har varit att nuvarande nedsättning av avgifterna för slakterier och vilthanteringsanläggningar ska komma primärproducenterna tillgodo. Livsmedelsverket bedömer att nya slakteriavgifter inte kan konstrueras med syftet att föra vidare medel till primärproducenterna. Detta då nedsättning enligt utredningens bedömning inte kan ske till samtliga verksamheter. Däremot har nivån på avgifterna givetvis fortsatt betydelse för primärproducenterna. 12

13 (98) 2 Gällande lagstiftning för uttag av avgifter för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar Livsmedelskontrollen omfattar alla företag i livsmedelskedjan, från primärproduktion och alla led fram till att livsmedlen säljs eller serveras. Ansvaret för kontrollen delas mellan Livsmedelsverket, kommunerna, länsstyrelserna och i vissa fall också privata kontrollorgan. Sveriges regering och riksdag har bestämt att kostnaderna för kontrollen ska täckas av avgifter, med undantag för kontrollen i primärproduktionen som finansieras genom skattemedel. Avgifterna består av tre huvuddelar; En avgift för godkännande eller registrering En årlig avgift för den planerade kontrollen Vid behov en avgift för extra offentlig kontroll (uppföljande kontroll vid konstaterade avvikelser eller vid befogade klagomål) Utöver detta kan det tillkomma avgifter för särskilda tillstånd, kontroller vid import och vid export. 2.1 Själva kontrollutförandet Livsmedelsverket planerar, genomför och följer upp kontrollverksamhet vid slakterier och vilthanteringsanläggningar enligt följande verksamhetsområden: Godkännandeprövning av livsmedelsverksamhet Kontroller i samband med slakt, besiktning av djur före och efter slakt Kontroll av livsmedelsföretagare Provtagning enligt nationella kontrollprogram Exportkontroll 2.1.1 Prövning vid godkännande Enligt artikel 31 i kontrollförordningen och artikel 3.1. a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som 13

14 (98) livsmedel, ska den behöriga myndigheten, om gemenskapslagstiftningen kräver att en anläggning ska godkännas, godkänna anläggningen för berörd verksamhet endast om livsmedelsföretagaren har visat att den uppfyller de relevanta kraven i Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien och Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung samt andra relevanta krav i livsmedelslagstiftningen. Enligt 23 1 p. livsmedelsförordningen (2006:813) är Livsmedelsverket behörig myndighet att pröva frågor om godkännande av slakterier. Verkets officiella kontrollpersonal har befogenhet att genomföra offentliga uppdrag i av verket godkända anläggningar. Ett godkännande av en livsmedelsanläggning är alltid kopplat till en viss ägare, fysisk eller juridisk person, samt till en fysisk plats. Godkännandeprövning av alla slakterier ska ske enligt de ovan nämnda artiklarna i kontrollförordningen, förordning (EG) nr 854/2004 och även enligt artikel 14.2 i Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning. 2.1.2 Kontroller i samband med slakt Vilka kontroller som ska utföras i samband med slakt är särskilt utpekade i förordning (EG) nr 854/2004, artikel 5 och avser besiktning före slakt, besiktning efter slakt samt eventuella laboratorieundersökningar som är nödvändiga för att fatta beslut om kött. I besiktningen före och efter slakt ingår även viss kontroll av information från livsmedelskedjan (bland annat kontroller av hästpass) och ad-hoc-kontroller av djurskydd, särskilt när problemen uppstått i primärproduktionen eller vid transport samt kontroller av SRM-hantering som följer av Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati. 2.1.3 Kontroll av livsmedelsföretagare Kontroll av livsmedelsföretagare omfattar dels de grundläggande kontroller som finns i kontrollförordningen och som avses i Livsmedelsverkets vägledning om riskklassificering av livsmedelsverksamheter och dels de särskilda kontroller som framgår i artikel 5 i förordning (EG) nr 854/2004 som till exempel kontroll av företagets kontroller av information från livsmedelskedjan, 14

15 (98) kontrollmärkning, men även kontroll av till företaget överlämnad provtagning som t.ex. trikinprovtagning och BSE/TSE-provtagning. Livsmedelsverket utför även särskilda uppgifter som kontroll av djurskydd och rutiner för hantering av animaliskt avfall, där Jordbruksverket är central behörig myndighet. Riskklassificerade kontroller utförs vid slakterier men även vid förädlingsverksamheter som t.ex. styckning, malning av kött, köttprodukttillverkning. Detta oberoende av om förädlingsverksamheten ligger i anslutning till eller helt fristående från ett slakteri. 2.1.4 Provtagning inom ramen för kontrollprogram Provtagningar inom ramen för kontrollprogram sker både vid slakterier och styckningsanläggningar. Provtagningen utförs av Livsmedelsverkets kontrollpersonal. I vissa fall kan hela eller delar av viss provtagning eller en uppgift överlämnas till företagets personal. Exempel på detta är provtagningar i salmonellakontrollprogrammet vid styckningsanläggningar samt kontrollmärkning av slaktkroppar. I sådana fall utför myndigheten kontroll av företagets rutiner och utförande av provtagningen. Denna kontroll kan således anses falla in under både kontroller vid slakt och kontroll av livsmedelsföretagare. Inom ramen för de nationella kontrollprogrammen tas årligen i animaliska livsmedel ut närmare 5000 prover för restsubstanser, 100 prover för dioxiner och PCB, cirka 30 000 prover för salmonella och 9000 prover för cesium (ren). 2.1.5 Exportkontroll Det krävs som regel särskild kontroll och särskilda intyg när man exporterar animaliska livsmedel till länder utanför EU 3. 2.2 Avgifter för kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar 2.2.1 Avgift för godkännandeprövning Vid ansökan om godkännande av slakterier och vilthanteringsanläggningar ska en godkännandeavgift på 36 000 kronor betalas till Livsmedelsverket 4. För den som ansöker om godkännande av en anläggning på grund av ägarbyte eller väsentlig förändring av verksamheten (dvs. för en redan godkänd anläggning) ska en halv avgift betalas. 3 Livsmedelsverkets föreskrifter om utfärdande av intyg m.m. (SLVFS 1998:28). 4 Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2006:21) om avgifter för offentlig kontroll, prövning och registrering, 2 kapitlet, 1. 15

16 (98) Eftersom avgiften som tas ut ska täcka kostnaderna för själva prövningen ska företaget även betala vid avslag av ansökan om godkännande. Det uppstår alltså en betalningsskyldighet även för prövningen (inte bara godkännandet). I 2 kap 1 Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter, Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2006:21) om avgifter för offentlig kontroll, prövning och registrering, anges att den som ansöker om godkännande av en anläggning för att bedriva livsmedelsverksamhet ska betala avgift till Livsmedelsverket. Betalningsskyldigheten uppstår alltså när ansökan lämnas in och är inte i sig kopplad till utgången av prövningen. Som tillägg till lagstiftningen finns också ett årligt myndighetsbeslut 5 om nedsättning av avgift för prövning av verksamheter som slaktar mindre än 1000 ton. Dessa verksamheter har 0 kronor i avgift för prövning. Kostnaderna som detta arbete medför finansieras istället av nedsättningsanslaget. Nedsättningen gäller såväl vid nya godkännande som vid ändringar och ägarbyten. 2.2.1.1 Stallprövning avseende djurskydd Livsmedelsverket har sedan den 1 januari 2013 det fulla ansvaret för godkännandeprövning av stall och fixerings-/bedövningsutrustning i slakterier. Prövningen sker dels enligt livsmedelslagstiftning och dels enligt djurskyddslagstiftningen. Kontrollen avseende djurskyddslagstiftningen omfattar kontroll av lokal och utrustning för fixering och bedövning. Godkännandeprövning av alla slakterier ska ske enligt de ovan nämnda artiklarna i kontrollförordningen och förordning (EG) nr 854/2004 samt även enligt artikel 14.2 i förordningen (EG) nr 1099/2009. Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för kontroll av djurskydd, inklusive kontroll vid slakteri (se 59 i djurskyddsförordningen (1988:539)). Länsstyrelsen ska pröva frågor om förprövning av stall och andra förvaringsutrymmen. Länsstyrelsens djurskyddskontroll är anslagsfinansierad. Livsmedelsverket utgår ifrån länsstyrelsens förprövning, i de fall de gjort en sådan, när Livsmedelsverket gör sin prövning. 5 Livsmedelsverkets beslut om principer för nedsättning av prövningsavgifter för mindre slakterier och vilthanteringsanläggningar 2017, dnr 2017/00663, saknr. 1.1.1. 16

17 (98) Uttag av avgift för den prövning som Livsmedelsverket gör enligt artikel 14.2 i förordning (EG) nr 1099/2009 omfattas inte av bemyndigande enligt 69 djurskyddsförordningen och därmed kan Livsmedelsverket inte ta ut avgifter för denna del av prövningen, dvs. den är anslagsfinansierad. 2.2.2 Bemanningsavgift Enligt 3 i kontrollavgiftsförordningen ska en kontrollmyndighets kostnader för annan offentlig kontroll av livsmedel och ekologisk produktion än den som avses i artikel 28 i kontrollförordningen täckas av en årlig avgift. Av 5-6 i kontrollavgiftsförordningen framgår att avgiften fastställs av kontrollmyndigheten och ska sedan betalas efter särskilt beslut av kontrollmyndigheten. Enligt 9 i samma förordning ska den årliga avgiften betalas med helt avgiftsbelopp från och med det kalenderår då verksamheten påbörjas. Avgiften ska därefter betalas med helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalenderår. Den som ska betala en avgift för godkännande av en anläggning ska dock betala den årliga avgiften från och med kalenderåret efter det att verksamheten påbörjats. Enligt 3 i kontrollavgiftsförordningen får, för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar, i stället för en årlig avgift, en bemanningsavgift tas ut med stöd av 18. Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om avgiften för verkets bemanning vid sådana anläggningar. Detta regleras vidare i 3 kapitlet 2 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter där det framgår att slakteri- och vilthanteringsanläggningar ska undantas kravet på årlig avgift och istället betala bemanningsavgift till Livsmedelsverket för offentlig kontroll. Avgiften ska motsvara myndighetens faktiska kostnader för kontrollen. Enligt Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter ska livsmedelsföretagaren inkomma med underlag för fastställande av avgifterna. Kontrolltiden ska tillsammans med den av Livsmedelsverket fastställda timtaxan ligga till grund för avgiften. Livsmedelsverket fastställer kontrolltiden för slakterier och vilthanteringsanläggningar genom beslutade bemanningsverktyg där tidsåtgången för enskilda arbetsuppgifter fastställts. Bemanningsavgiften innehåller både en del som motsvarar tid för kontroll av företagen (bland annat kontroll i enlighet med riskklassning och kontroll av företaget utifrån kraven i förordning (EG) nr 854/2004) och en del som innehåller kontroll vid slakt (besiktning före och efter slakt samt eventuell provtagning av djuren). Storleken på bemanningsavgiften avgörs därför dels ge- 17

18 (98) nom riskklassningsmodellen och dels genom ett bemanningsverktyg som anger hur mycket tid de olika arbetsuppgifterna tar vid olika typer av verksamheter och för olika djurslag i samband med slakt. Vid styckningsanläggningar utgörs bemanningsavgiften i princip av kontroll av den salmonellaprovtagning som företaget, eller i vissa fall Livsmedelsverket, utför. Enligt artikel 27.6 i kontrollförordningen får medlemsstaterna välja att, med anledning av företagens system för spårning och egenkontroll och graden av efterlevnad som konstateras vid offentlig kontroll, genomföra offentlig kontroll vid färre tillfällen. Detta under förutsättning att medlemsstaten redovisar till kommissionen hur detta sker (typ av livsmedel, genomförda kontroller och metod för att beräkna avgiftssänkning). Detta sker i Sverige genom den så kallade erfarenhetsmodulen i riskklassningsmodellen. Om ett företag uppvisar goda resultat kan den riskklassade kontrolltiden halveras. 2.2.2.1 Bemanning stora tamboskapsslakterier Vid större slakterier ska kontrollpersonal finnas närvarande under hela slaktdagen. Behovet av ständig närvaro vid slakt varierar, men infaller vanligen mellan 1000-2000 ton/år. Det som avgör är myndighetens möjlighet att besiktiga kroppar samt hur logistiken ser ut på anläggningen. Det påverkas också av hur intransporten av djur ser ut. Bedömning av behov av ständig närvaro vid slakt görs från fall till fall. 2.2.2.2 Bemanning fjäderfäslakterier När det gäller större fjäderfäslakterier beräknas tid för kontrollverksamhet utifrån att den officiella veterinären kontrollerar en eller flera djurgrupper. När det gäller fjäderfä kontrolleras inte alla enskilda djur före slakt utan kontroll sker av varje specifik slaktgrupp. En medelstor slaktgrupp omfattar cirka 30 000 djur. På fjäderfäslakterier finns ständig närvaro av myndighetens kontrollpersonal hos verksamheter som producerar mer än 2000 ton/år. Det beror på att fjäderfäslakterierna har egna företagsanställda assistenter (FA) som gör besiktning efter slakt. Enligt förordning (EG) nr 854/2004 ska, för att ett slakteriföretag ska få använda företagsanställd besiktningspersonal vid kontroller, en officiell veterinär vara närvarande under all besiktning före och efter slakt. Den officiella veterinären ska förvissa sig om att personalen utför sina arbetsuppgifter enligt myndighetskraven genom att regelbundet kontrollera att så är fallet och dokumentera 18

19 (98) kontrollerna. Livsmedelsverket beräknar den veterinära närvarotid utifrån antalet företagsanställda assistenter som företaget anger. 2.2.2.3 Bandbemanningsnormer Livsmedelsverket har beslutat om bandbemanningsnormer för slaktsvin och nöt. Det är normer som talar om hur stor bemanning som behövs vid ett slaktband beroende på djurslag och hastighet på bandet. Om företaget kör band för andra djurslag får man göra egna bedömningar av tidsåtgång för dessa. Bemanningen påverkas om man slaktar på flera olika band. Livsmedelsverket fastställer, på varje slakterianläggning, bemanningen på slaktbanden. Den ska fastställas utifrån en riskbaserad värdering och vara tillräcklig och effektiv i enlighet med förordning (EG) nr 854/2004. Det finns begränsningar för hur många djur en officiell veterinär (OV) eller officiell assistent (OA) får besiktiga per dag. På större slakterier avgör tekniska lösningar och utformning av besiktningsplatser likaväl som hastighet på bandet bemanningen. 2.2.2.4 Djurskyddskontroller vid slakt Livsmedelsverket är behörig myndighet att utföra djurskyddskontroller på slakteriet, i enlighet med förordning (EG) nr 854/2004 (se 61 djurskyddsförordningen). Denna kontroll är avgiftsfinansierad genom årlig kontrollavgift, se 3 kap. 1-2 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter (undantaget själva stallprövningen som är anslagsfinansierad, läs om detta under avsnittet för avgift för godkännandeprövning 2.2.1). Inom ramen för kontroll av djur före och efter slakt ingår att reagera på brister i djurskyddshänseende som kan härröra från transport eller från primärproducent. Om myndigheten upptäcker djurskyddsbrister vid dessa kontroller och bristen gäller transport kan en kontroll av transport utföras. Livsmedelsverket utför alltså inte regelbundna kontroller av transport utan bara vid misstanke. Djurskyddsbrister som härrör till transport eller till primärproducent informeras till länsstyrelsen, som är ansvarig myndighet för kontroll av transporter i samband med slakt. Länsstyrelsen ska också utföra regelbundna revisioner på slakteriet för att kontrollera att djurskyddet är uppfyllt. Länsstyrelsen ansvarar också för att meddela föreläggande och förbud enligt 26 djurskyddslagen, vilket Livsmedelsverket inte är behörigt att göra. 19

20 (98) Tid för kontroll av djurskydd utförd av Livsmedelsverket ingår i bemanningsverktygen. Det består dels av levandedjurskontroller (kontroll av djurens status i djurskyddshänseende vid avlastning och kontroll vid stallvistelse) samt kontroll av djuren vid besiktningen efter slakt och dels av kontroll av livsmedelsföretagaren (bedövningsutrustning, stallutrymmen med mera). Vid brister ingår också att lämna information till andra myndigheter (länsstyrelsen), lämna åtalsanmälan vid behov samt att vittna i domstol. Tid som åtgår för att lämna information till länsstyrelsen finansieras genom overhead (OH) på timtaxan medan tiden för själva kontrollen ingår i kontrolltiden som avgiftsfinansieras. Lagstödet för att ta ut avgifter för själva kontrollen finns i 69 djurskyddsförordningen. Livsmedelsverkets bedömning är att det är en kontroll som all annan vid slakterier och därmed kan avgifter tas ut med stöd av Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. Djurskyddskontrollerna är också en del av kontrollerna enligt kontrollförordningen och därmed finns möjlighet att avgiftsfinansiera kontrolltiden. Vad som ska göras inom ramen för djurskyddskontroller framgår av förordning (EG) nr 854/2004. Arbetsuppgifter kopplat till djurskydd kan grovt delas upp i följande poster: kontroll av djuren före och efter slakt kontroll vid bedövning, avlivning kontroll av företagets rutiner (genom inspektioner) händelsestyrd kontroll där man informerar länsstyrelsen vid brister i djurskyddet som är hänförliga till djurhållare eller transport Tiden för djurskyddskontroller har ökat de senaste åren. Jordbruksverket har i en vägledning 6 förtydligat vilka krav som ligger på Livsmedelsverket avseende bland annat information till andra myndigheter vid brister i djurskyddet. Detta arbete tar tid (år 2016 handlades cirka 920 ärenden med information från djurskyddskontroll). Ärendena avser ofta brister som uppstått i tidigare led, dvs. hos primärproducenter eller transportörer, då länsveterinären ska informeras och vid behov åtalsanmälan ska göras. 6 Vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. Djurskyddskontroll på slakteri. Fastställd 27 juni 2016, Dnr 31-298/11. 20

21 (98) Livsmedelsverket avsätter ett visst antal timmar för planerade djurskyddskontroller beroende på slakteriets storlek. Tiderna fastställdes av dåvarande Djurskyddsmyndigheten men det finns inga egentliga riktlinjer kring vad tiden ska användas till och det finns ingen erfarenhetsklassning avseende de planerade djurskyddskontrollerna. Tiden är också satt utifrån totalvolym på antalet djur, och inte med hänsyn till hur många olika djurslag man slaktar, vilket Livsmedelsverket anser borde vara fallet. Det är numera Jordbruksverket som är ansvarig central myndighet för att ta fram riktlinjer för djurskyddskontroll. 2.2.2.5 Lokala anpassningar I bemanningsverktygen som tidigare har beskrivits finns alla arbetsuppgifter tidsatta. Myndigheten gör också så kallade lokala anpassningar för att justera tiden nedåt eller uppåt för såväl officiella veterinärer som officiella assistenter utifrån förutsättningarna på det enskilda slakteriet. Det kan gälla exempelvis att företaget infört okulärbesiktning på svin så att kontrollpersonalen utför färre kontrollmoment och därmed behövs mindre kontrolltid, att företaget har infört datoriserad slaktregistrering som spar tid, att det finns krav på ständig närvaro av kontrollpersonalen och att vissa kontroller då kan utföras inom ramen av närvarotiden, att slakteriet har hög bandhastighet så det behövs mer kontrollpersonal, att slakteriet har långa arbetsdagar som gör att det behövs mer kontrollpersonal, att slakteriet har kontinuerlig slakt som ger behov av avbytare vid raster, att slakteriet har kontinuerlig intransport av djur som kräver mer kontrollpersonal m.m. 2.2.3 Avgifter för provtagning och analys av kontrollprogram Enligt 17 kontrollavgiftsförordningen får Livsmedelsverket meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för att bekosta kontroll av rester av bekämpningsmedel, veterinärmedicinska preparat, persistenta organiska miljöföroreningar och andra främmande ämnen i livsmedel som producerats i Sverige. Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om hur en avgift som tas ut för en statlig kontrollmyndighets kontroll ska beräknas. 2.2.3.1 Avgifter för salmonellakontroll Avgift för salmonellakontroll är reglerat i 6 kapitlet 2a i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. Där framgår, för slakterier, att livsmedelsföretagare årligen ska betala en avgift per beräknat ton slaktat kött av nöt, svin och fjäderfä. Avgifterna baseras på årets beräknade produktionsvolym. 21

22 (98) Kött från nöt och svin har samma avgift per ton kött som fjäderfäkött men andelen prover på fjäderfä är lägre per djur. Avgiften täcker kostnader för analys samt centrala kostnader för administration av programmet. I avgiften ingår inte tiden för provtagning, utan avgift för den tiden ingår som en del i den årliga bemanningsavgiften som betalas av verksamheten. Styckningsanläggningar med salmonellakontroll debiteras inte för analyskostnaderna, utan det går på slakteriernas avgift (för att minska administrationen). Däremot bärs kostnaden för tiden för provtagning på styckningsanläggningar av styckningsanläggningen, och anges som ytterligare kontroll vid styckning i det årliga avgiftsbeslutet. I bemanningstiden för styckningsanläggningar ingår tid för salmonellaprovtagning baserat på att företagen utför del av provtagningen och Livsmedelsverket kontrollerar företagets utförande samt tar ut vissa prover själv. Om Livsmedelsverket istället utför all provtagning sker justering i de lokala anpassningarna, vilket innebär att bemanningstiden ökar. Den bemanningsavgift som finns på styckningsanläggningar faller ut på de anläggningar som styckar svenskt kött av nöt, svin och fjäderfä, eftersom det är där kraven på salmonellaprovtagning finns. Tid för provtagning 2016 Fjäderfä 880 timmar, inkl. provtagning vid styckning Små tamboskap 330 timmar, inkl. provtagning vid styckning Stora tamboskap 4930 timmar, inkl. provtagning vid styckning Tabell 1. Tid för salmonellaprovtagning vid olika verksamhetstyper 2016, inkluderar provtagning vid styckning. 2.2.3.2 Avgifter för restsubstanskontrollen Avgifter för restsubstanskontrollen regleras i 6 kapitlet 1 och 2 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. Avgifter tas ut för provtagning av mjölk, ägg och kött (tamboskap, hägnat vilt och fjäderfäkött) genom att Livsmedelsverket tar betalt en avgift per beräknad produktionsvolym. Till skillnad från vad som gäller för salmonellakontrollen betalar företagen i det här fallet en avgift genom en separat faktura som täcker såväl tid för provtagning, analyskostnader och kostnader för personal på Livsmedelsverket centralt. Tiden för provtagning av restsubstanser ryms inom bemanningstiden vilket gör att intäkterna från företaget via den särskilda avgiften som tas ut sedan förs om till resultatområdet Kontroll av livsmedelsanläggningar, för att täcka personalkostnader- 22

23 (98) na för provtagningstiden. Provtagning av kött sker på slakterier av Livsmedelsverkets egen personal. 2.2.3.3 Avgifter för kontroll av kontaminanter Enligt 6 kapitlet 3 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter ska livsmedelsföretagare för var och en av sina anläggningar som tar emot obehandlad mjölk, som förpackar ägg eller som slaktar tama hov- och klövdjur, hägnat vilt och fjäderfä årligen betala en avgift baserad på produktionsvolym. Avgiften ska täcka kostnader för provtagning och undersökning av kontaminanter. Avgiften används för provtagning och analys av dioxiner, men kan i sin utformning även användas för provtagning och analys av andra kontaminanter vid behov. All provtagning av kontaminanter samordnas med provtagningen av restsubstanser och faktureras på samma sätt som restsubstanser. Provtagning av kött sker på slakterier av Livsmedelsverkets egen personal. 2.2.4 Avgifter för övrig provtagning på slakterier och vilthanteringsanläggningar Idag finansieras tiden för övrig provtagning på slakterier och vilthanteringsanläggningar med bemanningsavgifter genom schablontider i bemanningsverktyget, medan analyskostnaderna finansieras genom overhead som fördelas på alla verksamheter via kontrolltimmarna. Provtagningen kan handla om att verifiera fynd vid besiktning. Det tas också ut vissa prover i samband med inspektion och revision av företaget. Provtagningstiden redovisas som tid för kontroll av företaget. Analyskostnader i samband med extra offentlig kontroll debiteras extra hos det företag som gett upphov till kontrollen. 2.2.5 Nedsättningsanslagets koppling till kontrolltiden Som nämnts ovan finns ett statligt anslag som sätter ner avgifterna för kontroll vid slakterier och vilthanteringsanläggningar (se avsnitt 5 om nedsättningsanslaget). Nedsättningsanslaget är utformat så att företagen betalar en avgift per slaktat djur, istället för att betala för den kontrolltid som åtgår. Dagens avgiftssystem innebär att merparten av kontrolltiden vid ett slakteri eller vilthanteringsanläggning, inklusive den riskklassade kontrollen av företaget samt de lokala anpassningarna, omfattas av nedsättningsanslaget. 23

24 (98) 2.2.6 Utfall kontrolltid för olika verksamheter I tabellen nedan redovisas faktiskt utfall av kontrolltid för år 2016 för olika verksamhetstyper. Kontrolltid för kontroll av produktionsverksamhet är inte medräknad. Fjäderfäslakterier har egna fjäderfäbiträden och har alltså inga officiella assistenter anställda av myndigheten. Även vilthanteringsanläggningar och små tamboskapsslakterier har enbart officiella veterinärer i sin planerade bemanning. Ibland används även officiella assistenter på vilthanteringsanläggningar och små tamboskapsslakterier, men avgiften utgår ändå enbart från taxa för officiell veterinär. Timmar Totalt OV Totalt OA Kontroll av företaget Kontroll vid slakt Lokala anpassningar Fjäderfäslakterier 20194 0 2022 18172 3171 Vilthanteringsanläggningar 3354 0 734 2620-605 Små tamboskapsslakterier 18679 0 2709 15 970 2529 Stora tamboskapsslakterier 56 300 101 608 5162 OV 22 OA Tabell 2. Kontrolltid i timmar 2016 per djurslag och yrkeskategori 2.2.7 Administrativa rutiner för årliga beslut om kontrolltid 51 138 OV 101586 OA 6764 OV 1523 OA Årligt beslut fattas utifrån de uppgifter som företaget lämnar till Livsmedelsverket eller uppgifter som Livsmedelsverket har om anläggningen. Väsentliga uppgifter är planeringssiffror för slakten, antal band, bandhastighet, scheman etc. I det fall planeringsuppgifterna visar avvikelser jämfört med slaktstatistik och kunskap om företaget kan myndigheten genom en dialog med företaget bedöma om företagets inlämnade uppgifter behöver justeras. Om uppgifter inte lämnas av företaget används de uppgifter Livsmedelsverket har om anläggningen som grund för beräkningen. Kontrolltimmarna beräknas med hjälp av fastställda beräkningsverktyg tillsammans med eventuella lokala anpassningar. Avgiften för detta baseras på arbetad tid och timtaxa för årlig kontroll. 2.2.8 Avgift för exportkontroll Livsmedelsföretagare ska enligt Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter betala avgift till Livsmedelsverket för sådan särskild kontroll som föranleds av införselbestämmelser i tredje land, exportkontroll. Livsmedelsverket fastställer kontrolltid utifrån de krav som ställs på verksamheten. Kontrolltiden ska, tillsammans med fastställd timtaxa, ligga till grund för avgiften. Avgiften ska motsvara den faktiska merkostnaden som Livsmedelsverket har för kontrollen med anledning av 24

25 (98) exporten. Livsmedelsföretagare ska också betala en avgift till Livsmedelsverket för utfärdande av exportintyg. Avgifternas storlek för olika intyg framgår av 5 kapitlet, 3 i avgiftsföreskrifterna. 2.2.9 Avgifter för extra offentlig kontroll Avgifter tas ut i samband med extra offentliga kontroller. Av artikel 28 i kontrollförordningen framgår det att kontroller som sker utöver den normala kontrollverksamheten på grund av brister eller befogade klagomål ska finansieras fullt ut med avgifter. Extra offentliga kontroller är de kontroller som görs om brister har upptäcks vid ett ordinarie, planerat, kontrollbesök och myndigheten måste komma tillbaka en extra gång för att kontrollera att bristerna är åtgärdade. Vid klagomål eller misstanke om livsmedelsfusk eller matförgiftning kan också avgift för extra offentlig kontroll debiteras, om det visar sig att klagomålet varit befogat. 2.2.10 Timtaxor för årlig kontroll Avgifterna för timtaxor regleras i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter. Livsmedelsverkets timtaxa för årlig kontroll ligger år 2017 på 1 214 kronor/timme. Samma timtaxa gäller för bemanningsavgiften, med undantag för köttbesiktning vid stora slakterier med fast bemanning av officiella assistenter, där det utgår en lägre taxa på 826 kronor/timme för fördelad tid för officiella assistenter. När det gäller den ytterligare kontroll som sker på styckningsanläggningar utöver den årliga kontrollen debiteras även den med 1 214 kronor/timme för år 2017. Timtaxan fastställs enligt indelning i resultatområden. Timtaxorna är framtagna enligt grundprincipen om full kostnadstäckning av kontrollen av livsmedelsanläggningar. Taxornas storlek beror på typen av anläggning. Anläggningarnas indelning finns beskrivna i 23 i livsmedelsförordningen. Där framgår vilka anläggningstyper Livsmedelsverket är ansvarig kontrollmyndighet för. 2.2.10.1 Avgifter för olika tider på dygnet Slakterier debiteras även för eventuell övertid. För arbete lördag, söndag samt helgdag debiteras alltid minst tre timmar per kontrolltillfälle. Tabellen nedan visar olika typer av övertid. För ytterligare information om övertid hänvisas till Livsmedelsverkets hemsida. 25

26 (98) Typ av övertid Veterinär Assistent Enkel 1601 kr/timme 1072 kr/timme Medel 1768 kr/timme 1166 kr/timme Kvalificerad 1952 kr/timme 1262 kr/timme Storhelg 2274 kr/timme 1475 kr/timme Tabell 3. Timtaxa för olika typer av övertid 2017. 2.2.10.2 Olika taxor för olika yrkesgrupper Livsmedelsverket tillämpar olika taxor för olika yrkeskategorier, en taxa som används för veterinär arbetskraft på slakterier och produktionsanläggningar (OV-taxa) och en taxa för officiella assistenter (OA-taxa) som bara används på stora slakterier med fast bemanning. Även om OA används på ett litet slakteri debiteras ändå tid för officiell veterinär, eftersom man inte kan bemanna med OA fast på små slakterier. Det är lagstiftningen som avgör när det krävs veterinär närvaro och vilka arbetsuppgifter som kan delegeras till OA eller överlåtas på företagsanställda, se förordning (EG) nr 854/2004. På fjäderfäslakterier finns enbart OV eftersom företaget har egna anställda fjäderfäassistenter istället för OA. OV OA Stora tamboskapsslakterier 57 724 102 608 Små tamboskapsslakterier 19 352 0 Vilthanteringsanläggningar 3 638 0 Fjäderfäslakterier 21 012 0 Tabell 4. Antal timmar OV och OA under 2016 för olika verksamhetstyper 2.2.10.3 Timtaxa för extra offentlig kontroll och exportkontroll Utöver timtaxa för normal kontroll samt övertid har myndigheten en timtaxa för extra offentlig kontroll och en timtaxa för exportkontroll som debiteras i efterhand utifrån faktisk tid. Storleken på dessa taxor är beslutade till samma som för OV normal planerad kontroll (1 214 kr/timme för år 2017). 2.2.10.4 Schablonmässig uppräkning av avgifter Taxorna har räknats upp schablonmässigt utifrån vilken avgiftshöjning som behöver göras. Samtliga taxor har därmed höjts samtidigt. 26

27 (98) 2.2.10.5 Livsmedelsverkets beräkning av timtaxa Livsmedelsverket utgår vid beräkning av timtaxan ifrån EU-rättens definition av begreppet offentlig kontroll samt principer för vilka kostnader som får avgiftsbeläggas. Det är endast kostnader kopplade till operativ kontroll som Livsmedelsverket kan ta ut avgifter för (till skillnad från kostnader som Livsmedelsverket har kopplat till att vara central tillsyns-/kontrollmyndighet). Artikel 26 i kontrollförordningen anger att det ska finnas tillräckligt med finansiella resurser att bedriva offentlig kontroll och artikel 27 anger att kostnaderna får avgiftsbeläggas. Avgifterna får täcka kostnaderna enligt bilaga VI (löner till personal som medverkar i offentlig kontroll, kostnader för samma personal samt kostnader för provtagning och analyser). Man får inte ta ut högre avgifter än vad kostnaderna är. Enligt kontrollavgiftsförordningen ska offentlig kontroll i Sverige avgiftsfinansieras genom full kostnadstäckning. 2.2.10.6 Områden som inte ska avgiftsfinansieras Generella serviceuppgifter till enskilda eller andra myndigheter så som rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd omfattas inte av begreppet offentlig kontroll. Detta arbete ska normalt vara avgiftsfritt om det inte finns särskilt lagstöd att ta ut avgifter för arbetet. Enligt 4 förvaltningslagen (1986:223) ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda frågor som rör myndighetens ansvarsområde. Ren rådgivning som inte har samband med en kontrollåtgärd faller utanför definitionen av offentlig kontroll enligt EU-rätten. Däremot kan rådgivning och stöd till enskild företagare som har tydlig koppling till offentlig kontroll av en viss anläggning ingå i beräkningen av timtaxan. Allmän samverkan och remissvar utgör inte heller offentlig kontroll i kontrollförordningens mening och kan därför inte avgiftsbeläggas. Samma gäller för utlämnande av allmänna handlingar. När det gäller arkivering och diarieföring av handlingar är arbete med myndighetens arkiv generellt inget som ska avgiftsbeläggas medan löpande registrering och diarieföring i ett ärende kan anses vara offentlig kontroll som ingår i det arbete som ska avgiftsbeläggas. Arbete med föreskrifter, regeringsuppdrag och överklaganden omfattas inte heller av begreppet offentlig kontroll enligt kontrollförordningen och ska alltså inte avgiftsbeläggas. 27

28 (98) 2.2.10.7 Kostnader som ingår i timtaxeberäkningen på Livsmedelsverket Kostnader för personal som medverkar vid offentlig kontroll: Livsmedelsverkets menar att utförande av offentlig kontroll består av kontroll på anläggningen samt visst för- och efterarbete. I efterarbetet ingår även beslutsskrivande. Utifrån verkets tolkning av begreppet offentlig kontroll är det även rimligt att en del av lönekostnaden för den chef, jurist och eventuell övrig personal/expert som granskar/deltar i beslut som fattas till följd av kontrollen ingår i timtaxeberäkningen. Även övrigt eventuellt arbete med direkt stöd i kontrollärendet för dessa personalkategorier ingår i beräkningen av timtaxan. Likaså är det rimligt att en viss del av personalkostnaden för administrativ personal ingår i beräkningen av timtaxan i den del arbetsuppgifterna är kopplade till kontroll av enskild anläggning. Livsmedelsverket anser också att det är rimligt att personal som planerar den operativa kontrollen, även när det gäller mer övergripande planering, kan anses medverka vid offentlig kontroll. Det omfattar chefer och administrativ personal i den del de arbetar med planering eller instruktioner som direkt berör den operativa kontrollen. Kostnader för personal som arbetar med ekonomi, IT och HR-frågor som har uppgifter som är direkt kopplade till den operativa kontrollen kan också ingå i timtaxeberäkningen, exempelvis då det gäller arbete med fakturor till företag, IT-stöd direkt kopplat till kontrollärenden, IT-stöd till befintliga system samt personalarbete rörande personal som direkt medverkar vid kontrollen. Även kostnader så som friskvårdstimme, personalvård och företagshälsovård för personal som arbetar med direkt kontroll kan ingå i timtaxeberäkningen. Kostnader för personal som arbetar med vägledningar som berör flera myndigheter eller arbetsuppgifter som miljöarbete, krisberedskap eller omvärldsanalys omfattas inte av timtaxan. Inte heller chefstid som används för övergripande frågor som berör verket som helhet. 28

29 (98) Kostnader för utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader: Kostnader som uppstår för personal som medverkar i den offentliga kontrollen får avgiftsbeläggas, exempelvis kostnader för kompetensutveckling, kostnader för datorer, telefoni, IT-support, kontorsmöbler, bilar, lokaler, IT-system med mera. 2.2.1 Ändring av verksamheten När det gäller slakterier, vilthanteringsanläggningar och styckningsanläggningar föreskrivs det i 4 i Livsmedelsverkets avgiftsföreskrifter att vid minskning eller nedläggning av verksamhet vid en sådan anläggning som påverkar Livsmedelsverkets faktiska kostnader för kontrollen av anläggningen får verket ta ut avgift under den tid verket har kostnader för uppsagd personal. Vid ökning eller annan förändring av verksamhet vid sådan anläggning får Livsmedelsverket, för att täcka myndighetens ökade faktiska kostnader, fastställa ny avgift eller utökad kontrolltid. 2.2.1 Nedsättning av avgifter Om det finns särskilda skäl får kontrollmyndigheten sätta ned eller efterskänka avgiften, se 10 i kontrollavgiftsförordningen. Detta regleras för Livsmedelsverkets kontroll i 2 i verkets avgiftsföreskrifter, som säger att om det finns särskilda skäl får Livsmedelsverket besluta att avgift enligt dessa föreskrifter ska sättas ned eller efterges. 2.3 Lagstiftning avseende avgifter för offentlig kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar 2.3.1 Finansiering av offentlig kontroll Enligt kontrollförordningen är medlemsstaterna skyldiga att se till att det finns tillräcklig finansiering för den offentliga kontrollen. Enligt artikel 27 fastställs att medlemsstaterna får ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll och i vissa fall ska ta ut avgifter (se bilaga IV i förordningen). Bilaga IV anger verksamheter och miniminivåer för avgifter eller pålagor i samband med den offentliga kontrollen av anläggningar inom gemenskapen. Av bilagan framgår att medlemsstaterna ska ta ut minst minimiavgifter eller minimipålagor i samband med kontroller vid bland annat 29

30 (98) slakt. För dessa områden; slakterier, vilthanteringsanläggningar, styckningsanläggningar, mjölkproduktion och produktion och utsläppande på marknaden av fiskeri- och vattenbruksprodukter, importkontroll och faktiska kostnader vid extra offentlig kontroll, finns det alltså minimiavgifter angivna i bilagan som minst måste tas ut. Avgifterna som anges i bilagan för slakt anges i euro per slaktat djur. Alternativet är full kostnadstäckning. Avgifterna får fastställas som ett schablonbelopp utifrån kostnaderna under en given period eller i tillämpliga fall till minst de minimiavgifter som anges i förordningen. För övriga kostnader kan medlemsstaterna välja om de vill ta ut avgifter eller finansiera med skattemedel. Avgifterna får dock inte vara högre än kostnaderna. Bilaga VI i förordningen anger även vilka kriterier som ska beaktas vid beräkning av avgifterna, nämligen löner till personal som medverkar i offentliga kontroller, kostnader för personal som medverkar vid offentlig kontroll, inklusive kostnader för utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. Timtaxan får täcka kostnaderna för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser i enlighet med vad som anges i Bilaga VI till kontrollförordningen. Vid fastställande av avgifterna ska medlemsstaterna enligt artikel 27.5 i kontrollförordningen beakta följande: a. Typ av företag och relevanta riskfaktorer. b. Särskilda omständigheter för företag med liten produktion. c. De traditionella metoder som används för produktion, bearbetning och distribution. d. Behoven hos de företag som är lokaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar. Medlemsstaterna får lov att sätta ner avgifterna under minimiavgiften på grund av b)-d) ovan om man redovisar sin avgiftsberäkning till kommissionen. 30

31 (98) 2.3.2 Offentlig kontroll på ett slakteri eller vilthanteringsanläggning Vad som utgör offentlig kontroll på slakterier och vilthanteringsanläggningar anges i artikel 5 samt i bilaga I till förordning (EG) nr 854/2004. För kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar ska offentlig kontroll särskilt ske när det gäller information från livsmedelskedjan, besiktning före slakt, djurskydd, besiktning efter slakt, specificerat riskmaterial och andra animaliska biprodukter och laboratorieundersökningar. Medlemsstaterna ska se till att de har tillräckligt med kontrollpersonal för att genomföra den offentliga kontroll som krävs enligt bilaga I med den frekvens som anges i avsnitt III kapitel II. Ett riskbaserat tillvägagångssätt ska användas för att göra en bedömning av det antal kontrollpersonal som måste närvara vid slaktlinjen i ett visst slakteri. Kontrollpersonalens storlek ska bestämmas av den behöriga myndigheten och vara sådan att alla krav i denna förordning kan uppfyllas. Medlemsstaterna får tillåta slakteripersonal att bistå den officiella veterinären vid offentlig kontroll genom att under dennes tillsyn utföra vissa specifika uppgifter vid framställning av kött från fjäderfän och hardjur i enlighet med avsnitt III kapitel III del A i bilaga I. Om medlemsstaterna gör detta ska de säkerställa att personal som utför sådana uppgifter är kvalificerad och genomgår utbildning i enlighet med de bestämmelserna, agerar utan att låta sig påverkas av produktionspersonalen, och rapporterar eventuella brister till den officiella veterinären. Medlemsstaterna får även tillåta slakteripersonalen att genomföra särskilda provtagningar och undersökningar i enlighet med avsnitt III kapitel III del B i bilaga I. Medlemsstaterna ska säkerställa att officiella veterinärer och officiella assistenter är kvalificerade och genomgår den utbildning som avses i avsnitt III kapitel IV i bilaga I. 2.3.3 Offentlig livsmedelskontroll ska finansieras med avgifter i Sverige Enligt 3 i kontrollavgiftsförordningen ska en årlig kontrollavgift täcka kontrollmyndighetens kostnader för offentlig kontroll (annan än extra offentlig kontroll). Enligt 7 i samma förordning så ska avgiften beräknas på grundval av den allmänna principen om tillräckliga finansiella resurser i artikel 26 i kontrollförordningen. Vid beräkningen ska hänsyn dessutom tas till de kriterier som föreskrivs i artikel 27.3-7 i samma förordning. 31

32 (98) Avgifterna ska, som nämnts tidigare, täcka kostnaderna för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser i enlighet med vad som anges i Bilaga VI till kontrollförordningen. 2.3.4 Full kostnadstäckning enligt svensk lag Enligt 5 i avgiftsförordningen får en myndighet, med några undantag som räknas upp i 4, bestämma storleken endast efter särskilt bemyndigande från regeringen. Om inte regeringen har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Ekonomistyrningsverkets föreskrifter 7 till 5 avgiftsförordningen säger att för att uppnå full kostnadstäckning i respektive avgiftsbelagd verksamhet ska myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna ska beräknas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. I Ekonomistyrningsverkets ordbok definieras begreppet full kostnadstäckning som ett ekonomiskt mål som innebär att samtliga med en verksamhet direkt eller indirekt förenade kostnader på några års sikt ska täckas av avgiftsintäkter. 2.3.5 Offentlig kontroll som inte måste avgiftsbeläggas enligt EU:s kontrollförordning Utöver verksamheter med obligatoriska avgifter så finns det offentlig kontroll som får, men inte måste, avgiftsbeläggas enligt EU:s regelverk. Enligt Livsmedelsverkets juridiska bedömning är såväl djurskyddskontroller som de olika kontrollprogrammen att betrakta som offentlig kontroll i de fall avsikten är att kontrollera en aktörs efterlevnad. Däremot är bedömningen att de planerade djurskyddskontrollerna, salmonellakontroll, kontroll av kontaminanter och kontroll av cesium är sådan offentlig kontroll som får men inte måste avgiftsbeläggas. Däremot är restsubstanskontrollen särskilt utpekad inom ramen för kontroll av kött och bedöms därför vara en sådan uppgift som ska ingå i den offentliga kontrollen vilken omfattas av obligatoriska avgifter. 7 EA-boken 2017 Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet. 32

33 (98) 2.3.6 Svensk lagstiftning avseende finansiering av svenska djurskyddskontroller I samband med att djurskyddskontrollen flyttades från kommunerna till länsstyrelserna beslutade regeringen, med hänvisning till dess målsättning att stärka det svenska jordbrukets konkurrenskraft och dess möjlighet att bidra till tillväxten i hela landet, att den offentliga kontroll av djurskydd samt livsmedel och foder i primärproduktionen som länsstyrelsen ska bedriva ska finansieras med allmänna medel i stället för med avgifter. Den djurskyddskontroll som Livsmedelsverket utför på slakterier är en integrerad del av de officiella veterinärernas köttkontroll som även fortsatt ska vara avgiftsfinansierad 8. Regeringen ansåg därför att enbart den djurskyddskontroll som utförs av länsstyrelserna ska finansieras med allmänna medel. 8 Hämtat ur bilagan för propositionen Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi, prop 2007/08:63. 33

34 (98) 3 Dom i mål C-112/15 från 17 mars 2016 Inom ramen för regeringsuppdraget framgår att Livsmedelsverket ska beakta EU-domstolens dom i mål C 112/15 från 17 mars 2016. 3.1 Bakgrund Domen rör en begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 27.4 a och punkterna 1 och 2 i bilaga VI i kontrollförordningen. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan en dansk branschorganisation inom nötköttssektorn jämte företrädare för sju danska slakterier och å andra sidan Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiskeri) och Fødevarestyrelsen (den danska veterinär- och livsmedelsmyndigheten) angående uppbörd av de avgifter som är avsedda att täcka kostnader för den offentliga kontrollen av foder och livsmedel. I Danmark har man tidigare tagit betalt av alla slakterier för utbildning av officiella assistenter, som en gemensam kostnad. Frågan i målet är om löner och kostnader i samband med utbildning av nya kontrolltekniker kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som tas ut för köttkontrollen. Den danska domstolen Østre Landsret ställde följande fråga till EU-domstolen: Ska artikel 27.4 a i förordning nr 882/2004 jämförd med punkterna 1 och 2 i bilaga VI till samma förordning tolkas så att medlemsstaterna, vid beräkningen av den avgift som tas ut av livsmedelsföretagen, inte får medräkna kostnader för lön och utbildning av personer som anställs i offentlig tjänst i syfte att gå en utbildning som uppfyller de krav som gäller för officiella assistenter i den mening som avses i förordning nr 854/2004, men som varken före antagningen till utbildningen eller under utbildningen utför köttkontroll? Inledningsvis kan nämnas att officiella veterinärer enligt artikel 5.1 och 5.4 i förordning (EG) nr 854/2004 och enligt avsnitten I och III i bilaga I till denna förordning utför revisions- och inspektionsuppgifter på slakterier och att de kan bistås av officiella assistenter. I artikel 27.1 i kontrollförordningen föreskrivs att medlemsstaterna får ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. I artikel 27.4 a preciseras att dessa avgifter [inte får] vara högre än de ansvariga behöriga myndigheternas kostnader i förhållande till de kriterier som anges i bilaga VI, i vilken bland annat anges lönekostnader för den personal som medverkar vid offentlig kontroll och tillhörande kostnader, inklusive kostnader för utbildning. 34

35 (98) Det framgår klart av ordalydelsen av artikel 27.4 a i kontrollförordningen att bilaga VI till denna förordning, på ett uttömmande sätt, anger de faktorer som kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som ska gälla för offentliga kontroller i slakterier. I sitt yttrande till domstolen har den danska regeringen gjort gällande att graden av medverkan vid kontrollerna inte beskrivs i någon av språkversionerna av bilaga VI till kontrollförordningen. Den anser därför att bilagan inte förhindrar att en medlemsstat finansierar kostnaderna för utbildningen till kontrolltekniker genom en avgift, även om dessa kostnader inte avser de personer som faktiskt och direkt utför själva kontrollerna. Det följer av skäl 11 och 32 i kontrollförordningen att medlemsstaternas behöriga myndigheter, för att uppfylla sina skyldigheter på rätt sätt, ska ha tillgång till tillräckligt stor, för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal och bör få ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för de offentliga kontrollerna. Domstolen påpekar i detta avseende att även om det i artikel 26 i förordningen föreskrivs att såväl allmän beskattning som avgifter eller pålagor kan användas för att finansiera tillgången till personal och andra resurser för offentlig kontroll, så avser artikel 27 i denna förordning endast avgifter och pålagor och enligt artikel 27.1 får medlemsstaterna ta ut sådana endast för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. Av ovanstående följer att avgifter endast kan tas ut för att täcka medlemsstaternas faktiska kostnader för att utföra kontroller av företag inom livsmedelssektorn och att avgifterna inte har till syfte att övervältra kostnaden för den inledande utbildningen av denna personal på företagen inom den berörda sektorn. Bilaga VI i kontrollförordningen, till vilken artikel 27 i förordningen hänvisar, ska således tolkas så att den endast avser löner och övriga kostnader för personer som rent faktiskt deltar i utförandet av offentlig kontroll. Domstolen erinrar för övrigt om att dessa kontroller, såsom framgår i punkt 29 i denna dom, vanligen utförs av officiella veterinärer som endast kan bistås av officiella assistenter eller, i vissa särskilda fall, av slakteripersonalen. Det följer inte av någon bestämmelse i förordning (EG) nr 35

36 (98) 854/2004 att personer som går den obligatoriska grundutbildningen för att bli officiell assistent kan delta i utförandet av offentliga kontroller under utbildningstiden. Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande; artikel 27.4 a i kontrollförordningen och punkterna 1 och 2 i bilaga VI till samma förordning ska tolkas så, att de utgör hinder för att medlemsstaterna, när de beräknar de avgifter som ska tas ut av företagen inom livsmedelssektorn, beaktar kostnader i samband med den obligatoriska grundutbildningen av officiella assistenter. 3.2 Dom i målet Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande: Artikel 27.4 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd och punkterna 1 och 2 i bilaga VI till samma förordning ska tolkas så att de utgör hinder för att medlemsstaterna, när de beräknar de avgifter som ska tas ut av företagen inom livsmedelssektorn, beaktar kostnader i samband med den obligatoriska grundutbildningen av officiella assistenter. 3.3 Sammanfattning och Livsmedelsverkets tolkning av domen EU-domstolen säger i domen att avgifter endast kan tas ut för att täcka medlemsstaternas faktiska kostnader för att utföra kontroller av företagen. Domen kan tolkas så att det enbart är löner och kostnader för personal som rent faktiskt deltar i utförande av offentlig kontroll som får avgiftsbeläggas och att medlemsstaterna inte får ta ut avgifter för att bekosta obligatorisk grundutbildning av officiella assistenter. Avgifterna får inte användas för att vältra över kostnader för inledande utbildning av personal på företagen. Det kan också noteras att Fødevarestyrelsen efter domen har undersökt omfattningen och konsekvenserna av den, tillsammans med kommissionen. Fødevarestyrelsen är av uppfattningen att domen ska tolkas så att den endast avser frågan om finansiering av utbildning för tillsynspersonal 36

37 (98) via avgifter. Domen kan inte läsas så att endast kostnaderna för den personal som faktiskt utför den offentliga kontrollen kan avgiftsfinansieras. Livsmedelsverket anser att EU-domstolen i domen i mål C-112/15 endast besvarade frågan om medlemsstaterna, när de beräknar avgiften för offentlig kontroll, kan beakta kostnader för löner och utbildning av personer som går den obligatoriska grundutbildningen till officiell assistent och som varken före eller under utbildningen utför några köttkontroller (se särskilt punkt 27, 28 och 42 i domen). Genom domen fastslås alltså att kostnader för personer som inte alls deltar vid offentlig kontroll inte kan finansieras med avgifter för kontrollen. Livsmedelsverkets bedömning är att domen däremot inte kan tolkas som att det inte alls skulle vara tillåtet att beakta kostnader för personal som medverkar vid offentlig kontroll på annat sätt än att utföra kontrollerna på plats. Sverige har tidigare gjort som Danmark avseende kostnader för utbildning av officiella assistenter, men den senaste utbildningen var 2012 och verket kommer inte att täcka denna typ av grundutbildning med avgifter framöver. Livsmedelsverket bedömer att kostnaden för all personal som medverkar i kontrollen kan räknas med i timtaxan, inte bara kostnaderna för de officiella veterinärer och officiella assistenter som utför kontrollerna på plats på slakteriet. För att den offentliga kontrollen ska fungera är det nödvändigt att det finns olika stöd- och expertfunktioner tillgängliga. Om det vid en domstolsprövning skulle bedömas att bestämmelserna i bilagan inte kan tolkas på så sätt att dessa personer faktiskt medverkar i kontrollen, anser verket att det i vart fall är kostnader som behövs för kontrollen enligt punkten 2 i bilaga VI. Uppräkningen i bilagan över kostnader för den personal som medverkar vid offentlig kontroll anger på ett uttömmande sätt vilka faktorer som kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som ska gälla för offentliga kontroller i slakterier (se punkten 33 i C-112/15) men anger, utöver kostnader för utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor, uttryckligen andra tillhörande kostnader. Kostnaderna ovan har alla koppling till de personer som rent faktiskt deltar i utförandet av den offentliga kontrollen, och måste därför enligt Livsmedelsverkets mening kunna ses som andra 37

38 (98) tillhörande kostnader. Livsmedelsverket anser att förordningen inte förhindrar att medlemsstaterna med avgifter finansierar samtliga faktiska kostnader som behövs för att kontrollera livsmedelsföretagen. Det kan inte vara förenligt med syftet med förordningen att tolka bestämmelsen så snävt att kostnader som är nödvändiga för att utföra kontrollen, men som inte är direkt hänförliga till de personer som utför kontrollerna på plats på livsmedelsföretaget, inte kan täckas med avgifter Slutsatser Livsmedelsverket menar att domen i mål C 112/15 enbart klargör att grundutbildning av officiella assistenter inte kan avgiftsbeläggas, vilket Livsmedelsverket inte heller har för avsikt att göra framöver. Livsmedelsverket anser att kontrollförordningen ger utrymme för att täcka tillhörande kostnader som exempelvis kostnader för lokaler, IT-stöd, stödpersonal, chefer och administrativ personal med avgifter. 38

39 (98) 4 Beskrivning av intäkter och kostnader för resultatområde Kontroll av livsmedelsanläggningar I detta resultatområde ingår kontroll av de livsmedelsanläggningar som Livsmedelsverket har kontrollansvar för (slakterier, vilthanteringsanläggningar, styckningsanläggningar, mjölkproduktionsanläggningar, fiskproduktionsanläggningar, äggpackerier, vin- och sprit m.m.). Samtliga kostnader ingår, dvs. även kostnader för exempelvis övertid, exportkontroll, extra offentlig kontroll och godkännande. Total budgetomslutning för 2017 är cirka 235 miljoner kronor. Gränskontroll och avgifter för kontrollprogram har egna resultatområden. 4.1 Resultatbudget 2017 Angivet i tusentals kronor Intäkter Avgifter -126 801 Bidrag 0 Finansiella intäkter -34 Interna ersättningar (nedsättningsanslag) -108 869 Summa intäkter -235 704 Kostnader Lönekostnader 183 404 Semesterlöner och kompskuld 564 Overhead 14 156 Lokalkostnader 3 029 Externa tjänster 4 241 Externa driftskostnader 18 573 Interna driftskostnader 7 445 Finansiella kostnader 162 Avskrivningar 2 725 Summa kostnader 234 298 Totalt -1 406 Tabell 5. Resultatbudget Kontroll av livsmedelsanläggningar 2017. Resultatområdet har under flera år haft en ingående balans med positiva siffror och därför har budgeten de senaste tre åren lagts med ett underskott. Resultatområdet har nu vänt de tidigare överskotten till ett ingående underskott. Det innebär att för 2017 har en budget lagts med 1,4 miljoner kronor mer i intäkter än kostnader för att få ett nollresultat över åren. 39

40 (98) 4.2 Intäkter 2016 Tabellen nedan visar hur intäkterna (avgifter och nedsättningsanslag) fördelades 2016. Avgift godkännande 1 278 Årlig kontrollavgift livsmedelsanläggningar 192 645 Avgift exportkontroll 2 545 Avgifter för extra kontroll 1 380 Avgifter för övertid 3 638 Summa 201 484 Avgifter utdebiterade 96 313 Nedsättningsanslag 105 118 Summa 201 431 Tabell 6. Intäkter resultatområde Kontroll av livsmedelsanläggningar 2016 i tusentals kronor. 4.2.1 Avgifter för godkännandeprövning För 2016 var de totala intäkter för godkännande 1 277 677 kronor, varav cirka 550 000 kronor för slakterier och vilthanteringsanläggningar. Totalt mellan åren 2012-2016 godkändes 106 mindre (slakterier med en produktion mindre än 1000 ton/år) slakterier och vilthanteringsanläggningar för totalt 3 150 000 kronor, vilket finansierades med nedsättningsanslag. <1000 ton 2012 2013 2014 2015 2016 Tamboskap 18 17 9 8 5 Ren 3 1 Vilt 11 8 5 6 11 Fjäderfä 1 1 1 1 Summa 33 26 16 15 16 Tabell 7. Antal godkännande per djurslag under perioden 2012-2016 Årtal Antal godkännande slakterier < 1000 ton Total summa (kr) Antal 36 000 kr Antal 18 000 kr 2012 34 918 000 17 17 2013 26 792 000 17* 9 2014 16 418 000 10 6 2015 15 432 000 9 6 2016 16 540 000 14 2 Tabell 8. Antal godkännande av små slakterier mindre än 1000 ton under perioden 2012-2016 *2013 var det en verksamhet som skulle betala både 36 000 och 18 000 kr. Under åren 2012-2016 har Livsmedelsverket också hanterat sex godkännanden på stora slakterier varav fem av dessa betalat 18 000 kronor och ett betalat 36 000 kronor (totalt 126 000 kronor). Dessa kostnader har fakturerats företagen. 40

41 (98) 4.3 Budgeterade kostnader 2017 Resultatområde Kontroll av livsmedelsanläggningar Angivet i tusentals kronor Lönekostnader Budget 2017 Tillhörande kostnader Ledning, administration, stöd, kvalitetsarbete, regionala avdelningar 29 019 varav OC och biträdande OC 2 271 varav Avdelningschefer, regionala 4 357 varav Teamchefer, regionala 11 399 varav Teamledare/gruppledare, regionala 1 871 varav regionala Ekonomiadministratörer och områdesadministratör 2 681 varav övrigt stöd och kvalitetsarbete 6 440 Ledning, administration, stöd, kvalitetsarbete, centrala avdelningar 15 137 (avseende Livsmedelsverkets kontrollorganisation och resultatområde Kontroll av livsmedelsanläggningar) varav Avdelningschefer, centrala 825 varav Teamchefer, centrala 772 varav handläggarstöd 13 540 Kompetensutveckling, arbetsplatsmöten, arbetsmiljöarbete, fackligt 19 941 arbete, restid, ersättning till den som är sjuk eller föräldraledig Budget 2017 Direkta kostnader Direkta lönekostnader 119 306 Lokalkostnader 3 029 Externa tjänster Forskningsuppdrag (tillhörande kostnader) 190 351 Datatjänster 1 164 Post- och teletjänster 552 Konsulttjänster 1 891 92 Externa driftskostnader Kurs och konferens, egen personal 2 978 Övriga externa personalkostnader 1 429 40 Resor 7 189 4 614 Övriga externa driftskostnader 2 179 143 Interna driftskostnader 7 445 Finansiella kostnader 162 Avskrivningar 2 725 Centralt OH 14 156 Summa 109 186 124 546 Tabell 9. Budget 2017 Kontroll av livsmedelsanläggningar (tusentals kronor) 41

42 (98) Med direkta kostnader menas kostnader som direkt bokförts på en enskild verksamhet. Direkta lönekostnader är lönekostnader för kontrollpersonal som utför kontrollverksamhet inklusive resor vid kontroll. Med tillhörande kostnader menas kostnader som bokförts gemensamt, här ingår även de centrala overheadkostnaderna. 4.4 Beskrivning av direkta och tillhörande kostnader för 2017 De direkta kostnaderna för 2017 är budgeterade till 125 miljoner kronor och består framförallt av lönekostnader för personal på anläggningarna, men även till viss del av analyskostnader, konsulttjänster och resekostnader. För 2017 är de tillhörande kostnaderna budgeterade till knappt 110 miljoner kronor. Nedan följer beskrivning av de olika kostnaderna och relevant kostnadsutveckling. 4.4.1 Direkta kostnader 4.4.1.1 Direkta lönekostnader De direkta lönekostnaderna har ökat och är för 2017 budgeterade till cirka 119 miljoner kronor (för 2016 var kostnaden 109 miljoner kronor). Ökningen beror framförallt på en historisk underbemanning av kontrollen där Livsmedelsverket de senaste åren haft en faktisk personalminskning per anläggning. Detta har lett till ett ökat antal visstidsanställda och ökad semesterskuld. Det har också inneburit att en viss del av kontrollen har fått nedprioriteras periodvis för att kontroll vid slakt har behövt prioriteras. Till viss del har det också uppstått ett ökat bemanningsbehov i samband med att Livsmedelsverket tog över de så kallade 853-anläggningarna från kommunerna år 2014. Många små anläggningar kräver mer bemanning i förhållande till kontrolltimmar än stora verksamheter. Detta på grund av ökade restider, ställtider och försämrade planeringsförutsättningar. Utöver det har Livsmedelsverket på grund av brist på officiella assistenter tvingats ersätta dessa med veterinärer, vilket har inneburit en ökad lönekostnad då timtaxan för veterinärer är högre än för officiella assistenter. Allt sammantaget har inneburit att bemanningen har behövt öka år 2017. Den enskilt största kostnadsposten inom kontrollen är kostnaderna för kontrollpersonalen. Cirka 80 procent av de totala kostnaderna utgörs av lönekostnader. Dessa kostnader har under perioden 42

43 (98) också ökat med sedvanlig lönerevision, vilket har en mycket stor påverkan på de totala kostnadernas utveckling. 4.4.1.2 Externa tjänster (forskningsuppdrag) För 2017 är kostnaden för externa tjänster (forskningsuppdrag) 351 000 kronor och består av förordnande för distriktsveterinärer som utför kontroll åt Livsmedelsverket. 4.4.1.3 Konsulttjänster Konsulttjänster uppgår till 92 000 kronor för 2017 och består av lönekostnader för privatpraktiserande veterinärer som utför kontroll åt Livsmedelsverket. 4.4.1.4 Övriga externa personalkostnader Övriga externa personalkostnader har budgeterats med 40 000 kronor för 2017 och består av bl.a. bilersättning för personalen. 4.4.1.5 Resor Det lagstadgade kravet på kontroll vid slakt innebär att Livsmedelsverket ska kunna bedriva kontroll under alla tider och på alla de orter där slakterier är lokaliserade, och vid den tidpunkt som anläggningen själv bestämmer. Reskostnaderna har ökat de senaste åren på grund av att Livsmedelsverket fått ett utökat uppdrag. Anläggningarna har blivit mer utspridda geografiskt, framförallt i norra och mellersta Sverige, vilket har gjort att såväl antalet restimmar som övriga reskostnader har ökat. Reskostnaderna har också ökat på grund av mer utspridd slakt över dagen vilket innebär behov av fler besök per dag. Det leder också till att Livsmedelsverket måste ha en bemanning som är större än den som skulle motsvara den effektiva kontrolltiden, vilket ökar kostnaderna. Även Livsmedelsverkets ställtider ökar i takt med att medarbetarna måste resa mer mellan anläggningarna med motsvarande effekt på kostnaderna. För 2017 är kostnaderna 4,6 miljoner kronor för direkta resor, vilket innebär resor som bokförs direkt på en verksamhet i samband med kontrollbesök. 43

Timmar Tkr RAPPORT Dnr 2017/01346 44 (98) Själva restiden ligger inte med i dessa kostnader men uppskattas för 2017 bli cirka 33 000 timmar, vilket motsvarar 12 miljoner kronor i lönekostnader. 13 000 12 000 11 000 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 Kostnader för resor Utfall 2013 Utfall 2014 Utfall 2015 Utfall 2016 Budget 2017 Diagram 1. Kostnader för direkta och indirekta resor (biljetter, hyrbilar, milersättning, traktamente, hotell m.m.), utan kostnaden för själva restiden för perioden 2013-2017. 40 000 30 000 20 000 Restid Utfall 2013 Utfall 2014 Utfall 2015 Utfall 2016 Prognos 2017 Diagram 2. Nedlagd restid (direkta och indirekta resor) under perioden 2013-2017. Samtidigt som antalet anläggningar har ökat har produktionsvolymen inte ökat på motsvarande sätt, vilket har inneburit att intäkterna för Livsmedelsverket, med en modell där avgifterna baseras på antal slaktade djur, inte har täckt kostnaderna. Även för slakterinäringen har detta inneburit ökade kostnader utan motsvarande ökade intäkter. 44

45 (98) Antal slakterier och vilthanteringsanläggningar, aktiva under året 2012 2013 2014 2015 2016 Tamboskap slaktad vikt mindre än 1 000 ton per år 66 78 78 78 77 slaktad vikt 1 000 till 10 000 ton per år 12 15 17 17 17 slaktad vikt mer än 10 000 ton per år 10 10 10 10 9 Fjäderfä slaktad vikt mindre än 1 000 ton per år 9 9 9 8 9 slaktad vikt 1 000 till 10 000 ton per år 6 5 5 5 5 slaktad vikt mer än 10 000 ton per år 4 4 4 4 4 Ren slaktad vikt mindre än 1 000 ton per år 14 12 13 13 12 slaktad vikt 1 000 till 10 000 ton per år slaktad vikt mer än 10 000 ton per år Vilt slaktad vikt mindre än 1 000 ton per år 66 62 68 71 79 slaktad vikt 1 000 till 10 000 ton per år slaktad vikt mer än 10 000 ton per år totalt 187 195 204 206 212 Tabell 10. Antal aktiva anläggningar 2012-2016. 4.4.1.6 Övriga externa driftskostnader Övriga externa driftskostnader uppgår till 143 000 kronor för 2017 och består av drivmedel, kontorsmaterial och förbrukningsmaterial. 4.4.1.7 Kostnader för djurskyddskontroll Tiden för djurskyddskontroller ligger inbakad i bemanningsavgiften. Den består delvis av en del planerad djurskyddskontroll där tiden är fastställd av dåvarande djurskyddsmyndigheten. För år 2016 fanns följande tider inplanerade för djurskyddskontroller på slakterierna. Tiden motsvarar cirka 4 700 000 kronor beräknat med 2017 års timtaxa (timtaxa 1 214 kronor för en officiell veterinär år 2017). 45

46 (98) Tid planerad djurskyddskontroll 2016 Fjäderfä 986 timmar Små tamboskap 642 timmar Stora tamboskap 2252 timmar Tabell 11. Kontrolltid planerade djurskyddskontroller 2016 Utöver den planerade tiden görs djurskyddskontroll vid besiktning av djuren före slakt och Livsmedelsverket bedömer att cirka 30 procent av tiden för besiktning före slakt utgör kontroll av djurskydd. 4.4.2 Beskrivning av tillhörande kostnader för 2017 4.4.2.1 Ledning och administration Centrala overheadkostnader Med centrala overhead kostnader menas kostnader som alla myndighetens verksamheter utnyttjar. Dessa kostnader har ökat, framförallt till 2017 då kostnaden är cirka 14 miljoner kronor. Det beror på att Livsmedelsverket har beslutat om en ny overhead-modell inför 2017, se bilaga 1, med anledning av att den tidigare modellen inte gav full kostnadstäckning för de delar som skulle belasta avgifter och bidrag. Lönekostnader Denna post består av: Ledning, administration, stöd, kvalitetsarbete för de regionala avdelningarna där kostnaden 2017 är cirka 29 miljoner kronor. Den består a lönekostnader för områdeschefer, avdelningschefer, teamchefer, biträdande teamchefer samt regionala ekonomiadministratörer samt områdesadministratör. Ledning, administration, stöd, kvalitetsarbete centrala Livsmedelsverket där kostnaden för 2017 är cirka 15 miljoner kronor och består av lönekostnader för delar av avdelningschefer, teamchefer samt handläggare vid område Livsmedelskontroll. 46

47 (98) Kompetensutveckling, arbetsplatsmöten, arbetsmiljöarbete, fackligt arbete, restid, ersättning till den som är sjuk eller föräldraledig och den kostnaden är cirka 20 miljoner kronor för 2017. Dessa lönekostnader har ökat över tid beroende på ökad andel personal som arbetar med ledning och administration, bland annat på grund av ny organisation men även på grund av ändrat uppdrag med ökade krav på styrning och uppföljning. 4.4.2.2 Lokalkostnader Lokalkostnaderna uppgår till 3 miljoner kronor för 2017 och består främst av hyror till slakterier för de ytor som Livsmedelsverket hyr för sin personals räkning. Dessa kostnader har ökat de senaste åren vilket framförallt beror på att Livsmedelsverket i större omfattning betalar hyra till slakterierna för lokaler som uppfyller goda arbetsmiljökrav. Den ökade kostnaden över de senaste åren är alltså kopplad till en förbättrad arbetsmiljö. 4.4.2.3 Externa tjänster Totalt är kostnaderna för externa tjänster cirka 3,8 miljoner kronor och består av datatjänster (framförallt av licenser och kundstöd för IT-system) och konsulttjänster, post- och teletjänster och vissa analyskostnader. Kostnaderna har minskat jämfört med tidigare år då Livsmedelsverket nu har anställt personal som ersätter tidigare konsulttjänster. Dessa kostnader redovisas numera som intern drift. 4.4.2.4 Externa driftskostnader Externa driftskostnader har en totalkostnad på cirka 13,8 miljoner kronor för 2017 och består av kostnader för kurser och konferenser, externa personalkostnader så som friskvård, företagshälsovård, rekryteringskostnader m.m., tillhörande resekostnader samt övriga externa driftskostnader. Kostnaderna för externa driftskostnader har ökat framförallt genom ökade reskostnader. 4.4.2.5 Interna driftskostnader För 2017 är kostnaden för interna driftskostnader cirka 7,5 miljoner kronor och består av kostnader för datorer, skrivare, telefoner och personal som arbetar med intern drift. Dessa kostnader har 47

Tkr RAPPORT Dnr 2017/01346 48 (98) ökat de senaste åren då Livsmedelsverket har anställt IT-personal som ersätter tidigare konsulttjänster samt att jurist, kommunikatörstrateg och HR-funktioner har tillkommit sedan 2013. För att följa med i den utveckling som sker vad gäller digitalisering i statsförvaltningen, och i samhället i övrigt, har Livsmedelsverket under senare år genomfört vissa projekt kring digitalisering i kontrollen. Detta har medfört ökade kostnader och ökningen förväntas fortsätta då ytterligare satsningar kommer att göras. 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 IT-relaterade kostnader Utfall 2013 Utfall 2014 Utfall 2015 Budget 2016 Budget 2017 Diagram 3. Utvecklingen av IT-relaterade kostnader under perioden 2013-2016, avser kostnader för datatjänster (externa och interna) och avskrivningar. 4.4.2.6 Finansiella kostnader De finansiella kostnaderna uppgår till 162 000 kronor för 2017 och består av räntekostnader. Kostnaden varierar med ränteläget. 4.4.2.7 Avskrivningar För 2017 är kostnaden för avskrivningar 2,7 miljoner kronor. Kostnaderna har minskat jämfört med tidigare år med anledning av att flera av de datasystem som tidigare skrivits av, har blivit färdigavskrivna. 4.4.3 Tillhörande kostnaders utveckling över åren Tillhörande kostnader och centrala overhead-kostnader (central OH) ingår i timtaxan och fördelas ut per kontrolltimme, vilket innebär att större delen av dessa kostnader betalas av företag som har större delen av kontrolltimmarna. Nedan tabell visar hur de tillhörande kostnaderna ökat de senaste åren. 48

49 (98) År Lönekostnader Lokal kostnader Externa tjänster Externa driftskostnader Finansiella kostnader Interna driftskostnader Avskrivningar Central OH 2013 48 479 1 573 3 386 7 009 1 733 165 3 448 7 075 2014 44 763 1 792 4 839 10 463 4 480 63 3 577 9 674 2015 50 195 2 067 6 228 11 287 3 778 89 3 548 10 056 2016 56 872 2 713 5 667 13 170 5 163 155 2 948 10 217 2017* 64 097 3 029 3 799 13 776 7 445 162 2 725 14 156 Tabell 12. Tillhörande kostnader, kostnadsutveckling 2013-2017 (tusentals kronor, 2017 prognossiffror). 4.4.4 Avgiftshöjning för den operativa kontrollen för 2017 Utifrån ovan beskrivna kostnadsdrivande faktorer samt det faktum att Livsmedelsverket har ett strukturellt underskott i verksamheten och då anslaget inte räknats upp i takt med kostnadsökningarna så fanns det behov att höja avgifterna för 2017. För att nå en nivå på intäkterna som motsvarar det uppskattade behovet för att klara uppdraget har Livsmedelsverket beslutat att höja avgifterna med 15 procent år 2017, och därefter är prognosen en höjning med 3 procent år 2018, 4 procent år 2019 och 4 procent år 2020. Skälet till den så initialt stora höjningen är att man de första åren snabbt behöver komma till rätta med det stora strukturella underskottet som har skapats fram till ingången av 2017. 4.5 Budget för Sveriges nationella kontrollprogram 4.5.1 Restsubstanskontroll Budgeten för restsubstanskontroll år 2017 för kött uppgår till 12,5 miljoner kronor varav cirka 9 miljoner kronor är analyskostnader, 2,3 miljoner kronor är provtagningskostnader och cirka 1,2 miljoner kronor är centrala tjänster. Dessa kostnader faktureras separat och tillhör ett eget resultatområde, kostnaderna ligger alltså inte inom ramen för den totala budgeten för resultatområdet kontroll av livsmedelsanläggningar. 4.5.2 Dioxinkontroll Budgeten för dioxinkontroll uppgår år 2017 till närmare 1 miljon kronor, varav cirka 750 000 kronor i analyskostnader och 300 000 kronor i lönekostnader centralt. Inga provtagningskostnader ingår eftersom proverna tas ut samtidigt som restsubstansproverna. 49

50 (98) 4.5.3 Salmonellakontroll Budgeten för salmonellakontroll uppgår till drygt 9 miljoner kronor år 2017, varav 1,6 miljoner kronor avser analyskostnader och cirka 7,5 miljoner kronor avser provtagningstid (den kostnaden ligger i bemanningsavgiften). 50

51 (98) 5 Analys av nuvarande nedsättningsanslag 5.1 Bakgrund och utformning av anslaget Livsmedelsverket har sedan år 2005 haft i uppdrag från regeringen att förbättra förutsättningarna för de mindre slakterierna. Under åren 2008 2010 öronmärktes nio miljoner kronor av Livsmedelsverkets anslag för nedsättning av kontrollavgifterna, som en del i satsningen Matlandet Sverige. Riktlinjer för anslaget var att det skulle användas för att tillfälligt införa ett takbelopp per slaktat djur. Takbeloppet skulle vidare avse avgift för köttkontroll. I takbeloppet skulle kostnader för resor ingå. År 2011 höjdes anslaget till 12 miljoner. År 2012 infördes ytterligare anslag om 90 miljoner i syfte att stärka livsmedelsföretagarnas konkurrenskraft 9 genom att avgifterna för kontrollen vid slakterier sänktes. Av dessa 102 miljoner kronor skulle 12 miljoner kronor användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen vid mindre slakteri- och vilthanteringsanläggningar och 90 miljoner kronor skulle användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen av slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Summan var densamma 2013 men då förtydligades att 12 miljoner kronor skulle användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen, inklusive godkännanden av anläggningar, vid mindre slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Åren 2014-2017 räknades summorna upp något, dock inte motsvarande kostnadsutvecklingen. Av Livsmedelsverkets regleringsbrev för budgetåret 2017 framgår att verket tillförs anslagsmedel om totalt 107 234 000 kronor för nedsättning av slakteriavgifter. Av anslaget ska 13 941 000 kronor användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen, inklusive godkännanden av anläggningar, vid mindre slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Av anslaget ska 93 293 000 kronor användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen av slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Livsmedelsverkets roll är att fördela ut anslaget enligt den nedsättningsmodell som fastställdes år 2011. Utgångspunkten för avgiftssättning före nedsättning är att avgiften beräknas genom att den 9 Prop. 2011/12:1 Budgetpropositionen för 2012 51

52 (98) tid som beräknas gå åt för kontrollverksamhet vid anläggningen multipliceras med timtaxan (normal kontroll). Enligt EU-gemensam lagstiftning ska en minimiavgift tas ut per slaktat djur, för eventuella kostnader därutöver har den enskilda medlemsstaten en möjlighet att besluta om finansiering. Nedsättningsanslaget administreras genom att företagen betalar en avgift per slaktat djur, baserat på EU:s minimiavgifter enligt kontrollförordningen, istället för att betala för kontrolltiden. Företagen betalar dock full avgift för de kontroller som inte gäller slakteri- eller vilthanteringsverksamhet som övrig kontroll vid integrerade verksamheter samt kostnader för extra kontroll, exportkontroll samt övertid. Inte heller kostnader för restsubstanskontrollen samt analyskostnaderna för salmonellakontrollprogrammet omfattas av nedsättningsanslaget. I Livsmedelsverkets numera upphävda föreskrifter och allmänna råd (SLVFS 1996:32) om slakt av tamboskap och hägnat vilt fanns enhetsgränser för vissa djurslag i syfte att kunna definiera begreppet småskalighet. I beräkningarna har dessa enhetsgränser använts. Där enhetsgränser tidigare inte fanns definierade har istället en motsvarande volymgräns i ton använts. 5.1.1 Förutspådda konsekvenser av nedsättningen 2008 Vid införande av nedsättningen år 2008 gjorde Livsmedelsverket bedömningen att märkbara tröskeleffekter kunde uppstå mellan mindre, medelstora och större företag. Det skulle kunna innebära att mindre slakterier kunde utöka sin verksamhet på bekostnad av de mellanstora slakterierna. Om många mindre slakterier utökade sin verksamhet upp mot gränsen för takbeloppen skulle detta kunna förskjuta beräkningarna avsevärt med innebörden att det extra anslaget om 9 miljoner kronor inte skulle räcka. Samtliga slakterier omfattades av nedsättning, även större slakterier. Livsmedelsverket påpekade att det inte fanns någon tydlig gränsdragning för vad som räknades som mindre eller större slakterier. Slakterier och vilthanteringsanläggningar utgjorde ett avgiftskollektiv där merparten av de gemensamma kostnaderna, som inte var kontrollverksamhet och som ingår i timtaxan, bars av de större företagen. Detta gällde exempelvis kostnader i samband med resor till och från mindre slakterier som uppgick till några miljoner kronor per år. Det föreföll därför rimligt att en del av anslaget även tillföll de större slakterierna. Livsmedelsverket konstaterade också att nedsättningen av avgift i samband med det extra anslaget minskade incitamenten för företagen att effektivisera slakten och därigenom uppnå lägre avgift på grund av minskad kontrolltid. 52

53 (98) 5.1.2 Bakgrund till nuvarande nedsättningsmodell Under 2011 fördes diskussioner med representanter från branschorganisationer, företag och departement gällande framtida nedsättningsmodell. Livsmedelsverket förespråkade en timtaxebaserad modell baserat på de förutspådda konsekvenserna som redovisats i stycke 5.1.1., men fick då inte gehör. Utfallet blev istället den djurbaserade modell som branschen föreslog. Motivet var att den djurbaserade modellen hade fördelen att det var lätt för varje företag att bedöma storleken på beloppet som skulle föras vidare till primärproducenten. Detta eftersom regeringens avsikt med nedsättningsanslaget var att det skulle komma primärproducenterna till godo. Livsmedelsverket framförde vid flera tillfällen farhågor om att modellen skulle medföra en ogynnsam utveckling i branschen. De konsekvenser Livsmedelsverket kunde förutse var att alla företag skulle få betala solidariskt för varandras eventuella ineffektivitet, företag med en effektiv verksamhet i förhållande till kontrollen skulle inte få fördel av detta, avgiftssänkningen som var tänkt att komma djuruppfödarna tillgodo konstaterades bli generellt större hos de största företagen vid en timtaxebaserad modell och generellt mindre för de största företagen vid en modell där man betalar en avgift per djur. 5.1.3 Nedsättningsanslagets koppling till primärproducenterna Jordbruksverket har utvärderat i vilken grad sänkningen av köttkontrollavgifterna har kommit primärproducenterna till godo 10. Rapporten visar att merparten av sänkningen av köttkontrollavgifterna har kommit primärproducenterna direkt tillgodo genom högre avräkningspris eller lägre slaktavgift. Den del av den sänkta köttkontrollavgiften som primärproducenterna inte fått direkt tillgodo kan de ha fått del av på annat sätt. Till exempel genom investeringar på slakterierna eller genom att sänkningen finansierat en kommunikationskampanj. I rapporten framförs att primärproducenterna ser sänkta avgifter för köttkontrollen som en viktig pusselbit för att öka framtidstron i näringarna trots att sänkningen är liten i relation till avräkningspriset. Primärproducenter upplever den sänkta avgiften för köttkontroll som positiv. Att regeringen satsar pengar på att sänka avgiften för köttkontroll upplevs som en viktig signal till näringarna om att man vill ha en fortsatt djurproduktion i Sverige. 10 Utvärdering av den generella sänkningen av köttkontrollavgifterna. Har den sänkta avgiften kommit primärproducenterna tillgodo? Jordbruksverkets rapport 2013:24. 53

54 (98) 5.1.4 Administration av nedsättningsanslaget Livsmedelsverket fattar årligen två beslut om fastställande av principer för nedsättning för avgifter för slakterier och vilthanteringsanläggningar, dels vad gäller prövningsavgifter och dels vad gäller kontrollavgifter. Dessa beskrivs nedan. 5.1.4.1 Prövningsavgifter för mindre slakterier och vilthanteringsanläggningar Livsmedelsverket fattar årligen ett beslut om principer för nedsättning av prövningsavgift för mindre slakterier och vilthanteringsanläggningar (för 2017 dnr 2017/00633, saknr 1.1.1). Beslutet innebär att prövningsavgiften nedsätts till 0 kr vid ny godkännande, ägarbyte eller väsentlig förändring av slaktverksamhet som enligt ansökan ska slakta mindre än 1000 ton per år. Av beslut som delges företaget ska framgå dels den normala avgiftsnivån och dels att prövningsavgiften nedsatts. Medel för finansiering av kostnader vid godkännandeprövningen tas från nedsättningsanslaget. 5.1.4.2 Nedsättning av kontrollavgifter för godkända slakterier och vilthanteringsanläggningar Livsmedelsverket fattar årligen också beslut om att fastställa principer för nedsättning av kontrollavgifter för godkända slakterier och vilthanteringsanläggningar (för 2017 se dnr 2017/00632, saknr 1.1.1). Som nämnts tidigare framgår, av Livsmedelsverkets regleringsbrev för budgetåret 2017, att myndigheten tillförs anslagsmedel om totalt 107 234 000 kronor för nedsättning av slakteriavgifter. Av anslaget ska 93 293 000 kronor användas för att täcka delar av kostnaderna i den offentliga kontrollen av slakteri- och vilthanteringsanläggningar. Det sker genom att verksamheter under 200 ton enbart behöver betala minimiavgiften som är beslutad inom EU (faktor 1,0), medan verksamheter som producerar över 200 ton får betala cirka två gånger EU:s minimiavgift (faktor 1,965 för 2017). Övriga kostnader som då inte täcks genom dessa avgifter betalas av nedsättningsanslaget. För 2016 betalade anläggningar med en produktion över 200 ton motsvarande en faktor om cirka 1,365 gånger EU:s miniminivå. Den ökade faktorn mellan 2016 och 2017 förklaras av höjning av timtaxan samt ökning av kontrolltiden för kontroller vid slakt. Den avgift som tas ut av företagen får inte understiga EU:s minimiavgift. 54

55 (98) Den nedsatta avgiften beräknas utifrån företagets uppgifter om planerat antal slaktade djur. I det fall företaget underskrider sin planerade produktion har Livsmedelsverket haft kostnader baserade på den planerade produktionen. I det fall företaget överskrider sin planerade produktion eller det beräknade resursbehovet tar Livsmedelsverket ut avgift för övertid för detta. Företaget kan få ett justerat beslut om företaget inkommer i så god tid att Livsmedelsverket kan anpassa sin bemanning och därigenom sina kostnader. För att möjliggöra en redovisning av hur de av regeringen tillförda anslagsmedlen fördelas beräknas avgift före nedsättning och redovisas i avgiftsbeslutet. Beräkning av faktorn baseras på intäktsbudget (baserat på uppgifter som företagen lämnar under hösten för antal djur och intäktsmassa) på slakterier och vilthanteringsanläggningar. Sedan dras de beräknade intäkterna för integrerade verksamheter bort då dessa inte omfattas av nedsättningsanslaget. Efter det dras nedsättningsanslaget som framgår av regleringsbrevet bort. Utöver det dras ytterligare cirka 1 miljon kronor som avser nedsättning av prövningsavgifter för små verksamheter och nedsättning av bemanningsavgifter vid nya anläggningar bort. Skillnaden mellan intäktsbudgeten och den framräknade summan ovan ger vad avgifterna ska täcka. Utifrån antal djur som enligt företagens planering ska slaktas och EU:s minimiavgift per slaktat djur räknas ut hur mycket intäkter minimiavgifterna ger (drygt 50 miljoner kr för 2017). Sedan beräknas intäkterna för verksamheter med mindre än 200 ton ut, där man använder en faktor på 1,0 (intäkterna utgör cirka 800 000 kronor/år). När man räknat bort de 800 000 kr ska resten av kostnaderna (drygt 50 miljoner kronor) täckas genom avgifter från verksamheter större än 200 ton och då räknas faktorn som krävs för att få in dessa avgifter fram. 5.1.5 Modell för nedsättning 1. Antal djur * EU:s minimiavgift * faktor = faktura (avgift) för det enskilda företaget=intäkt 2. Kontrolltimmar * timtaxa = kostnad 3. Mellanskillnaden mellan intäkt och kostnad= nedsättning (anslag) 55

56 (98) 5.1.6 Nuvarande fördelning av nedsättningsanslaget Med nuvarande nedsättningsmodell får alltså alla verksamheter, oavsett storlek ta del av nedsättningsanslaget, se fördelning av anslaget 2016 i tabell 13. Nedsättning* Avgifter** Verksamheter < 200 ton 11 255 800 kr 1 899 668 kr Verksamheter 200-1000 ton 11 557 470 kr 2 653 431 kr Verksamheter 1000-10 000 ton 31 274 190 kr 11 564 920 kr Verksamheter > 10 000 ton 51 569 925 kr 64 412 316 kr Summa 105 657 385 kr 80 530 335 kr Tabell 13. Fördelning av nedsättningsanslaget 2016 *Summorna omfattar inte nedsättningsdelen för godkännande. ** Tabellen är endast årliga avgift för slakterier och VHA. Avgifter för integrerade verksamheter vid slakterier ingår i avgifterna. 5.1.7 Exempel på avgifter före och efter nedsättning Nedan tabell visas hur avgifterna före och efter nedsättning blir för exempelföretag av olika storlek och olika verksamhetstyp år 2017. Avgift före nedsättning Årlig nedsättning Avgift efter nedsättning Slakteri tamboskap > 10 000 ton 19 267 000 5 284 000 13 963 000 Slakteri tamboskap 1000-10 000 ton 3 210 000 2 206 000 1 004 000 Slakteri tamboskap 200-1000 ton 971 000 829 000 142 000 Slakteri ren under 200 ton 219 000 202 000 17 000 Slakteri tamboskap under 200 ton 66 000 65 000 1000 Slakteri fjäderfä under 200 ton 110 000 109 000 2000 Slakteri fjäderfä > 10 000 ton 5 571 000 3 219 000 2 352 000 Tabell 14. Avgifter före och efter nedsättning med dagens nedsättningsmodell 2017. 56

57 (98) 5.1.8 Beräkningsexempel på nedsättningsanslagets effekter: Nedan ges tre exempel på vilka konsekvenser nuvarande nedsättningsmodell får. Av exemplen ser man att avgiften som företagen betalar är densamma för slakt av ett visst antal djur, oavsett hur lång tid kontrollen tar. De ökade kontrollkostnaderna som uppstår vid en ineffektiv slakt täcks istället av nedsättningsanslaget. Exempel 1: 57

58 (98) Exempel 2: Exempel 3: 58