Vägledning för. Kommunala handlingsprogram

Transkript

1 Vägledning för Kommunala handlingsprogram

2 Vägledning för Kommunala handlingsprogram

3 Vägledning för Kommunala handlingsprogram Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) Redaktörer: Patrik Hjulström Emma Sjödin Text kommunexempel: Annika N Lindqvist Layout: Advant Produktionsbyrå AB Tryck: Danagårds Grafiska AB Publikationsnummer: MSB246 - april 2011 ISBN: Innehållsförteckning Förord... 7 Om den här vägledningen... 9 Disposition... 9 Del 1: Vad kan handlingsprogrammen innehålla?... 9 Del 2: Hur går vi till väga?... 9 Del 1 Handlingsprogram enligt lag (2003:778) om skydd mot olyckor Nationella mål Dokumentet handlingsprogram Gemensamt för de två handlingsprogrammen Mål Riskbild Farlig verksamhet Behov av utrustning Uppgifter om samverkan Uppföljning och utvärdering Olycksundersökning Handlingsprogram för förebyggande verksamhet Hur är kommunens förebyggande verksamhet ordnad och planerad? Kommunens tillsyn Skriftlig redogörelse Systematiskt brandskyddsarbete Rengöring och brandskyddskontroll Kommunens information Samverkan Handlingsprogram för räddningstjänst Förmåga att genomföra räddningsinsats Personella och materiella resurser Snabbhet Uthållighet Insatsförmåga Alarmering och kommunikation Hamnar Kommunal och statlig räddningstjänst Del 2 Systematiskt säkerhetsarbete Systematik och processer Ett jämställdhetsintegrerat arbetssätt

4 Systematiskt säkerhetsarbete på enskild, lokal och nationell nivå Lokalt systematiskt säkerhetsarbete...32 Beslutsprocessen Planera Genomföra Följa upp Förbättra Politiskt uppdrag Detaljerad process för systematiskt säkerhetsarbete Steg 1 Kartläggning av nuläge Organisation av säkerhetsarbetet inom kommunen Gemensamt språkbruk Riskidentifiering Samordning Statistik Statistik hos MSB...44 Omvärldsanalys Översvämningsförordningen Följande frågor kan vara till hjälp i steg Kommunexempel Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund (SÄRF): Steg 2 Analys Metoder och verktyg Analys av statistik Tillgänglig statistik för olika typer av händelser Riskanalys en bedömning av sannolikheter och konsekvenser Föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser...63 Riskutvärdering Riskbild Olika kulturer och olika begrepp Följande frågor kan vara till hjälp i steg Steg 3 Prioriteringar Vilket skydd mot olyckor bör kommunen eftersträva? Samhällsviktiga verksamheter Riskobjekt och miljöer Målgrupper En upprepande process Analys av skydd och åtgärder Kostnads- och nyttoanalys Följande frågor kan vara till hjälp i steg Kommunexempel Luleå: Steg 4 Mål Inriktningsmål Säkerhetsmål Prestationsmål Målstyrning: från nationell till lokal nivå En nationell strategi för stärkt brandskydd Följande frågor kan vara till hjälp i steg Att dokumentera ett handlingsprogram Beslut Samråd med länsstyrelsen Räddningstjänstförbund och kommunen...97 Steg 5 Genomförande och åtaganden Genomförande Åtaganden prestationer Samordning Att kommunicera ett handlingsprogram Varför är det viktigt att kommunicera handlingsprogrammen? Följande frågor kan vara till hjälp i steg Kommunexempel Öckerö: Steg 6 Uppföljning och utvärdering Statens tillsyn Uppföljning Att använda befintliga styrmodeller Utvärdering Samband mellan mål och resultat Följande frågor kan vara till hjälp i steg Kommunexempel Laholm: Steg 7 (steg 1) Förbättring och nuläge Följande frågor kan vara till hjälp i steg Referenser och litteratur för vidare läsning Tryckt material Webb Bildförteckning

5 Förord Mycket har hänt sedan lagen om skydd mot olyckor (LSO) trädde i kraft år Ett förändrat klimat och en åldrande befolkning är två av flera aspekter som redan har påverkat riskbilden och som kommer att påverka den i framtiden. Vi har tillsammans utmaningar framför oss, och vi bör fundera på hur vi ska hantera en alltmer komplex riskbild. För kommunen är handlingsprogram och risk- och sårbarhetsanalyser två viktiga verktyg för att hantera detta, dels för att öka kunskapsnivån i kommunen, dels för att förbättra och driva verksamheten inom skydd mot olyckor framåt. Efter införandet av reformen skydd mot olyckor har en svagt neråtgående trend konstaterats i flera olyckstyper. Olyckor där äldre personer drabbas och bränder i skolmiljö avviker dock från den neråtgående trenden. Mellan 1995 och 2007 har också antalet dödsfall till följd av olyckor ökat med 30 procent. I ett internationellt perspektiv har också antalet naturolyckor, särskilt konsekvenser av översvämningar, ökat betydligt de senaste 10 åren. För att skapa goda förutsättningar för säkerhetsarbete bör vi arbeta systematiskt genom samordning och samverkan. Arbetet bakom de kommunala handlingsprogrammen är värdefullt då processer med kontinuerliga uppföljningar och utvärderingar skapar möjligheter till förbättring. Vi bör bära med oss regeringens mål och förväntningar med LSO i arbetet: Det måste bli färre som dör, färre som skadas och mindre som förstörs. Med LSO och erfarenheten av dess tillämpning finns det möjlighet att skapa en bättre och flexiblare förmåga i samhället. Genom bättre erfarenhetsåterföring ökas effektiviteten i det olycksförebyggande och skadeavhjälpande arbetet för att förebygga och hantera situationer som kan leda till räddningsinsatser. Utrymmet finns för en kontinuerlig anpassning till olika kommuners skilda behov, bland annat av att bygga upp den kompetens som krävs för att allmänheten ska ha en tillfredsställande säkerhet. Denna vägledning är en reviderad upplaga av Systematiskt säkerhetsarbete att arbeta med kommunala handlingsprogram. Vägledningen är förändrad och uppdaterad för att den ska 6 7

6 vara aktuell och kunna ge stöd till kommunerna i arbetet med handlingsprogram. både för de kommuner som bara väljer det direkta ansvarsområdet enligt LSO och för dem som väljer att bredda sitt säkerhetsarbete och sina handlingsprogram till att även omfatta andra olyckor och skador. Förhoppningen är att denna vägledning ska vara kantstött, utnött och väl använd i kommunerna vid mandatperiodens slut och att den ska användas i olika typer av utbildningar. Vi hoppas även att innehållet ska vara inspirerande, både för kommuner som vill ta nya tag och för dem som kommit långt i arbetet. Mette Lindahl Olsson Enhetschef, MSB Om den här vägledningen Kommunen ska för varje mandatperiod anta handlingsprogram enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Den här vägledningen är ett stöd för kommunen i arbetet med dessa handlingsprogram. Vägledningen vänder sig främst till er som ska arbeta med programmen, men kan även vara värdefull för er som har ett intresse och ett behov av att sätta sig in i hur systematiskt säkerhetsarbete kan bedrivas. Vägledningen är inte avsedd att läsas från pärm till pärm, syftet är i stället att ni som mottagare ska kunna välja de delar som intresserar er mest och som bäst ger information på den nivå och inom det område som ni behöver. Vägledningen är ett sätt för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att stödja kommunerna i det systematiska säkerhetsarbetet. Vägledningen ersätter den tidigare vägledningen Systematiskt säkerhetsarbete Att arbeta med kommunala handlingsprogram som gavs ut av Räddningsverket år Disposition Vägledningen är uppdelad i två delar. Den första innehåller vad som kan redovisas i handlingsprogrammen enligt LSO. Den andra berör processen kring systematiskt säkerhetsarbete. Denna del innehåller också fyra olika exempel på hur man arbetar med skydd mot olyckor på kommunnivå. Nedan beskriver vi övergripande vad de två delarna innehåller och hur du som läsare kan hitta stöd i det kommunala säkerhetsarbetet. Del 1: Vad kan handlingsprogrammen innehålla? Här beskrivs vad kommunens handlingsprogram enligt LSO kan innehålla. Syftet med denna del är att förtydliga och konkretisera vad som faktiskt kan redovisas i handlingsprogrammen. Del 2: Hur går vi till väga? Denna del ger vägledning i det systematiska säkerhetsarbetet. Utgångspunkten är processen för ett systematiskt arbetssätt, som har fyra grundläggande beståndsdelar: planering, 8 9

7 10 genomförande, uppföljning och förbättring. Utifrån de fyra beståndsdelarna har processen för systematiskt säkerhetsarbete vidareutvecklats. Här beskrivs processen utifrån sju steg, där uppdelningen ger större möjlighet till en djupare förståelse för varje delmoment i arbetet. De sju stegen förklaras var för sig och avslutas med ett antal frågor som kan vara till hjälp i arbetet. Denna del innehåller också fyra olika exempel på hur tre kommuner och ett räddningstjänstförbund ser på sitt säkerhetsarbete och sina handlingsprogram. Exemplen är Laholms kommun, Luleå kommun, Öckerö kommun och Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund (SÄRF). Tanken med exemplen är att de ska fungera som inspirationskällor inför det fortsatta arbetet på området. Exemplen är just exempel och ni får själva ta ställning till om arbetssätt, idéer och liknande passar även er kommun.

8 Del 1 Vad kan handlings- Handlingsprogram enligt lag (2003:778) om skydd mot olyckor Bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) syftar till att ge människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet, med hänsyn till lokala förhållanden. Bestämmelserna innehåller de skyldigheter och åtgärder som stat, kommun och enskilda ska vidta för skydd mot olyckor. Lagen omfattar förebyggande verksamhet, räddningstjänst samt efterföljande åtgärder. I lagen anges övergripande nationella mål och grundläggande verksamhetsmål som kommunerna ska komplettera med egna verksamhetsmål i handlingsprogram. Systemet medför bland annat att kommunerna får en ökad möjlighet att anpassa organisationen och dimensionera verksamheten. Del programmen 1 innehålla? 13

9 Kommunen ska enligt 3 kap. 3 och 8 LSO ange mål för verksamheten i handlingsprogrammen. Figuren visar kedjan från nationella till lokala mål. Nationella mål Övergripande kommunala mål (vision, inriktningsmål etc.) Säkerhetsmål Prestationsmål Nationella mål I 1 kap. 1 och 3 LSO anges de nationella målen och syftet med den verksamhet som ska bedrivas enligt lagen: Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. De nationella målen är riktningsgivande, vilket betyder att de styr vilket arbete som ska utföras men inte på vilket sätt. Skrivningen ett tillfredsställande och likvärdigt skydd innebär att ett likvärdigt skydd ska finnas överallt i landet. LSO ger dock kommunen möjlighet att i stor utsträckning anpassa verksamheten utifrån de risker som finns i kommunen. Med andra ord tillåter lagen att det förekommer lokala variationer i hur dessa risker hanteras. Kommunerna kan därför vidta olika åtgärder för att nå upp till de nationella målen. Dock förutsätter detta att riskerna först och främst identifieras, analyseras och bedöms. Av lagen framgår också att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Dokumentet handlingsprogram Handlingsprogrammen bör betraktas som kommunala styrdokument. Programmen kan också användas som information till den enskilde och som underlag för statens tillsyn. Kommunerna kan välja att ha separata program för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten eller att använda sig av ett gemensamt dokument. Programmen kan samordnas med kommunens plan för extraordinära händelser enligt lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Att samordna arbetet enligt flera lagstiftningar kan ge tydliga samordningsvinster. Ett exempel är att samordna riskanalysarbetet med LEH. Handlingsprogrammen ska utformas i samråd med särskilt berörda myndigheter, bland annat länsstyrelsen och andra myndigheter med ansvar för räddningstjänst. Vidare ska programmen antas av kommunfullmäktige, eller i kommunalförbund av den beslutande församlingen, för varje ny mandatperiod. Programmen ska skickas till länsstyrelsen, MSB samt de kommuner och andra som kommunen kan tänkas samverka med inom förebyggande arbete eller räddningstjänst. Regeringen får, om det finns synnerliga skäl, besluta om ändring av ett kommunalt handlingsprogram. Handlingsprogrammen bör antas under inledningen av mandatperioden. Gemensamt för de två handlingsprogrammen Enligt 3 kap. 3 och 8 LSO ska kommunen anta handlingsprogram för förebyggande verksamhet och för räddningstjänst. Lagen ställer i vissa delar samma krav på de båda programmens innehåll. Kommunen ska sätta upp mål för verksamheten och ange vilka risker som kan leda till räddningsinsatser som finns i kommunen. Enligt förordning (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) ska det också finnas uppgifter om samverkan med andra aktörer. Ovanstående är gemensamt för båda programmen. Sedan kan det i respektive program också framgå hur kommunen avser att följa upp och utvärdera arbetet med skydd mot olyckor och hur man tar till vara erfarenheter från olycksundersökningar

10 Uppföljning och utvärdering Enligt propositionen (2002/03:119) till LSO ska arbetet ses som en process med kontinuerlig uppföljning, utvärdering och förbättring. Målstyrning förutsätter att kommunen följer upp och utvärderar målen i programmen. Hur kommunen planerar att göra detta kan framgå i respektive program. Handlingsprogram är ett instrument för kommunens målstyrning! Mål I handlingsprogrammen ska kommunen ange mål för arbetet. Programmen kan i detta avseende liknas vid verktyg eller instrument för målstyrningen i kommunen. Målen ska visa vad kommunen avser att uppnå med verksamheten i stora drag. Målen för det förebyggande arbetet kan till exempel ange hur skyddet mot olika typer av olyckor ska förbättras, vilka risker som primärt ska hanteras eller hur kommunen avser att avsätta resurser för den förebyggande verksamheten. Målen för räddningstjänsten kan till exempel anges i form av hur snabbt räddningstjänsten ska vara på plats eller vilken kompetens som ska finnas inom verksamheten. Riskbild Enligt 3 kap. 3 och 8 LSO ska båda programmen beskriva de risker för olyckor som kan leda till räddningsinsatser. Exempel på sådana risker är brand, trafikolycka, utsläpp av farligt ämne, drunkning och översvämning. Beskrivningen förutsätter att kommunen identifierar risker samt analyserar och bedömer dem. Den sammantagna riskbilden kan ligga till grund när kommunen prioriterar och sätter upp mål, planerar den förebyggande verksamheten samt bedömer vilken förmåga kommunen bör ha för att genomföra räddningsinsatser. Riskbilden är därför ett grundläggande underlag för arbetet som helhet. Farlig verksamhet Om farliga verksamheter finns i kommunen är dessa en del av riskbilden och kan redovisas i respektive program. Länsstyrelsen beslutar efter samråd med kommunen vilka verksamheter som klassas som farlig verksamhet. Det är ett samlingsnamn på de verksamheter som kan innebära fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människan eller på miljön. Exempel är industrianläggningar där farliga ämnen hanteras eller produceras, kärntekniska anläggningar och hamnar med oljehantering. Ytterligare ett exempel är flygplatser som har meddelats drifttillstånd enligt 6 kap. 8 första stycket luftfartslagen (2010:500). Farlig verksamhet kan också vara verksamheter som inte hanterar farliga ämnen i någon större omfattning men Räddningstjänst i siffror är en årsrapport med beskrivande statistik om den svenska räddningstjänstens utformning och insatser. Den statistik som presenteras här baserar sig i huvudsak på händelser som föranlett räddningsinsatser av kommunal räddningstjänst och sträcker sig från 1996 och framåt. Se MSB:s webbplats: som innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människan och miljön, till exempel dammanläggningar. Information om vilka typer av skyldigheter specifika verksamheter kan ha framgår av SRVFS, Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer (2004:8) om skyldigheter vid farlig verksamhet. Behov av utrustning Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar ska enligt 2 kap 2 LSO i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Utrustning för livräddning för annan olycka än brand kan till exempel gälla utrustning för vattenlivräddning och utrustning för att kunna evakuera från skidliftar. Riskanalysen bör behandla om och var det finns behov av utrustning för livräddning. Uppgifter om samverkan I varje program ska det framgå hur kommunen samverkar med andra kommuner, statliga myndigheter och enskilda, enligt 3 kap 3 FSO. Tips! 16 17

11 Olycksundersökning En olycka som har föranlett räddningsinsats ska utredas i skälig omfattning, enligt 3 kap 10 LSO. Utredningen ska undersöka olyckans orsak och förlopp samt räddningsinsatsens utförande. Genom olycksundersökningar kan kommunen lära av det som inträffat och med den kunskapen kan man förebygga att det händer igen. Kommunen kan använda resultaten från undersökningarna som underlag till riskanalysen och även för att bedöma om resurserna har använts på rätt sätt och vilka åtgärder som ska vidtas. Vidare kan undersökningarna bli underlag för planering av övningsverksamhet och för planering av framtida räddningsinsatser. Hur kommunen tar till vara på erfarenheterna från undersökningarna kan framgå av programmen. Handlingsprogram för förebyggande verksamhet Utöver de två programmens gemensamma innehåll ska programmet för förebyggande verksamhet även innehålla en beskrivning av hur verksamheten är ordnad och planerad. Hur är kommunens förebyggande verksamhet ordnad och planerad? Handlingsprogrammet kan innehålla en beskrivning av den organisation, de resurser och den kompetens som kommunen har och planerar att skaffa för den förebyggande verksamheten. I detta sammanhang innebär kompetens exempelvis den utbildning och erfarenhet som finns tillgänglig för dem som ska arbeta med förebyggande frågor som tillsyn, information, utbildning med mera. Kommunens tillsyn Kommunen ska se till att ägare eller nyttjanderättshavare tar sitt ansvar och vidtar nödvändiga åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder och att de i skälig utsträckning har utrustning för släckning av bränder och för livräddning. Kommunen kan här ha en dubbel roll, eftersom kommunen kan vara ägare eller nyttjanderättshavare samtidigt som den utövar tillsyn. Tillsynen görs bland annat inom ramen för bestämmelserna 2 kap. 2 4, 3 kap. 4 LSO och 5 kap. 1 och 2 LSO. Kommunen ska utöva tillsyn över följande: Att ägare och nyttjanderättshavare håller utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand enligt 2 kap. 2 LSO. Att ägare av byggnader eller andra anläggningar lämnar skriftliga redogörelser för brandskyddet enligt 2 kap. 3 LSO. Att ägaren eller den som utövar verksamheten på anläggning som är klassad som farlig verksamhet, har beredskap och vidtar nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön enligt 2 kap 4 LSO. Tillsynsverksamheten är en del av hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras, detta kan beskrivas i programmet för förebyggande verksamhet. Beskrivningen kan innehålla tillsynsverksamhetens organisation, planering och eventuell samordning med annan tillsyn. Dessutom kan kompetensen hos personalen som utövar tillsyn beskrivas. Skriftlig redogörelse Syftet med den skriftliga redogörelsen för brandskyddet är att tydliggöra den enskildes ansvar. Redogörelsen ska bidra till en jämn och bra kvalitet på brandskyddet. Den kan också vara ett underlag när kommunen analyserar behovet av tillsyn. Vilka typer av verksamheter som omfattas av krav på skriftlig redogörelse regleras i 2 kap. 1 FSO, i SRVFS Statens räddningsverks föreskrifter (2003:10) om skriftlig redogörelse för brandskyddet och i SRVFS Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer (2004:4) om skriftlig redogörelse för brandskyddet. Kommunerna ska utifrån dessa identifiera vilka verksamheter i kommunen som omfattas av kraven på skriftlig redogörelse. Systematiskt brandskyddsarbete Av SRVFS Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer (2004:3) om systematiskt brandskyddsarbete framgår att ett 18 19

12 skäligt brandskydd innebär att verksamheterna även bör bedriva ett systematiskt brandskyddsarbete. Det innebär att arbeta förebyggande, för att så långt det går hindra att en brand uppstår, men också att arbeta med de delar som måste fungera om det faktiskt börjar brinna. I arbetet ingår att arbeta med både byggnadstekniska och organisatoriska bitar. För vissa byggnader eller verksamheter bör det systematiska brandskyddsarbetet dokumenteras. Rengöring och brandskyddskontroll Rengöring och brandskyddskontroll ingår i kommunens brandförebyggande verksamhet. Det innebär att kommunen kan beskriva hur den hanterar dessa uppgifter och vilka mål som finns för verksamheten, till exempel att reducera antalet eldstadsrelaterade bränder, i programmet för förebyggande verksamhet. Beskrivningen kan innehålla information om vilken kompetens personalen som utför sotning och brandskyddskontroll har. I programmet kan det också framgå hur kommunen avser att hantera egensotning. Ett exempel på det kan vara att kortfattat redovisa vilka riktlinjer kommunen upprättat för hur en ansökan om egensotning ska handläggas och prövas. Kommunens information Enligt 3 kap. 2 LSO är kommunen skyldig att genom rådgivning och information underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Den enskilde kan vara både en juridisk och en fysisk person och syfta på en ägare, nyttjare, verksamhetsutövare eller privatperson. Bestämmelsen syftar till att den enskilde ska kunna ta ansvar för sin personliga säkerhet eller sin verksamhets säkerhet. Kommunen fullgör skyldigheten delvis genom handlingsprogrammen, där den enskilde får möjlighet att ta del av risker inom kommunen, prioriteringar, mål etcetera. Bestämmelsen om att underlätta för den enskilde är ett sätt att markera att ren rådgivning ska ske vid sidan av tillsynen. Hur kommunen arbetar för att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter är en del av hur den förebyggande verksamheten är ordnad och planerad. Detta kan beskrivas i programmet för förebyggande verksamhet. Samverkan Enligt 3 kap. 1 LSO ska kommunen verka för skydd mot andra olyckor än bränder. Intentionerna i LSO är en tydlig uppmaning till kommunen att främja samverkan med olika aktörer och ta initiativ till samarbete inom det olycks- och skadeförebyggande arbetet inom kommunen. Uppmaningen baseras på att samverkan är en förutsättning för en effektiv förebyggande verksamhet inom kommunen. Det är dock upp till varje enskild kommun att bestämma ambitionerna för detta arbete. Kommunen har inte något självständigt ansvar för andra förebyggande åtgärder än sådana som gäller brand, och endast ansvar för att främja arbetet inom det geografiska området. Dock bör kommunerna ta vara på möjligheten att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet. Enligt 3 kap. 3 FSO ska handlingsprogrammet innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner, statliga myndigheter och enskilda. Detta kan betraktas som en del av hur den förebyggande verksamheten är ordnad och planerad. Programmet kan beskriva hur kommunen kommer att arbeta. Beskrivningen kan ha formen av målsättningar eller ambitioner. Handlingsprogram för räddningstjänst Utöver de två programmens gemensamma innehåll ska (enligt 3 kap. 8 LSO) programmet för räddningstjänst även innehålla en beskrivning av kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser. Programmet ska (enligt 3 kap. 3 FSO) i förekommande fall, innehålla uppgifter om hamnar och deras gränser i vatten. Förmåga att genomföra räddningsinsats Kommunen ska redovisa vilken förmåga som finns för att genomföra räddningsinsatser, med utgångspunkt i de risker som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Kommunen ska också enligt 1 kap. 7 LSO se till att allmänheten informeras om vilken förmåga att göra räddningsinsatser som finns. Vid analys av räddningstjänstens förmåga bör inte enbart organisationen beskrivas. Det finns en rad olika aspekter som påverkar kapaciteten, till exempel resurser, uthållighet och kommunikation. Det är alla områden som på 20 21

13 enklare och snabbare anpassning till nya förhållanden inom Definition: Räddningsinsats Staten eller en kommun ansvarar för en räddningsinsats endast om följande kriterier motiverar ett ingripande: räddningstjänstområdet. Kommunen kan också beskriva sina materiella resurser, alltså den materiel för räddningsinsatser som finns att behovet av ett snabbt ingripande tillgå inom organisationen. Beskrivningen bör kopplas till riskbilden. Beskrivningen kan även omfatta resursernas uthållighet och hur man på kort och lång sikt säkerställer att det hotade intressets vikt kostnaderna för insatsen resurserna finns tillgängliga, är ändamålsenliga och funktionella. omständigheterna i övrigt. Det kan även finnas ett värde i att kommunen har (Källa: 1 kap. 2 LSO) en överblick över vilka lokala resurser som finns utöver de resurser som kommunen själv normalt förfogar över. Sådana resurser kan till exempel vara transportfordon, tyngre Definition: Olycka maskiner och specialutrustning. Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller ej. (Källa: Prop. 2002/03:119 sid 68) Snabbhet Det nationella målet är att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Räddningstjänstens organisation bör kunna ingripa snabbt. Därför kan förmågan redovisas utifrån var olyckor har inträffat inom kommunen. Detta kan ske i form av vilka olika insatstider som gäller för kommunens geografiska område. Information om tid till första utryckning (s k anspänningstider) och placering olika sätt påverkar räddningstjänstens förmåga att genomföra effektiva räddningsinsatser och kan därför beskrivas i programmet för räddningstjänst. Det kan även finnas fler eller andra komponenter som bör analyseras för att få en god bild av förmågan. Nedan följer några viktiga delar som kan beaktas kopplat till räddningstjänstens förmåga. av brandstationer kan framgå i programmet. Olika olyckstyper kan kräva olika insatstider, till exempel brand i bostad, brand i komplicerad industri, olika typer av trafikolyckor samt drunkning. Olyckans krav och den drabbades egen förmåga kan vara betydande komponenter när kommunen dimensionerar sin räddningstjänst. Även riskanalysen bör ligga till grund för bedömningen av kommunens Personella och materiella resurser När det gäller personella resurser kan kommunen beskriva förmåga att snabbt påbörja en räddningsinsats vid en olycka. personalens kompetens, erfarenheter, roller och mandat. Den personal som för kommunens räkning ska planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn ska ha den kompetens som behövs, genom utbildning och erfarenhet. Utifrån lagstiftningens generella krav på grundläggande kompetens har kommunen själv möjlighet att anpassa kompetens- och utbildningsnivån i förhållande till riskbilden. Därmed skapas förutsättningar för Uthållighet En effektiv räddningsinsats kännetecknas inte enbart av ett snabbt ingripande. Räddningstjänsten bör också vara uthållig och kunna hantera såväl långvariga som samtidiga händelser. I programmet kan det framgå om det finns avtal eller överenskommelser som säkerställer att räddningstjänsten har den uthållighet som behövs, med utgångspunkt från riskanalysen

14 Insatsförmåga I programmet kan kommunen redovisa räddningstjänstens generella förmåga att hantera olika typer av olyckor, till exempel trafikolyckor, brand i byggnader och drunkningsolyckor. Redovisningen kan innehålla om förmågan skiljer sig mellan olika områden inom kommunen samt vilka uppgifter som kan genomföras av olika enheter vid olika typer av insatser inom det geografiska området. Det kan framgå om det finns någon särskild insatsförmåga, till exempel för komplicerade keminsatser eller liknande. Det går även att beskriva förmågan i termer av effekt från det att räddningsstyrkan är på plats, till exempel räddningstjänsten ska inom 15 minuter från framkomst bryta den negativa händelseutvecklingen på olycksplatsen. Ledningsförmågan är en del av insatsförmågan. Den kan beskrivas i termer av hur många insatser av enklare och svårare karaktär som kan hanteras samtidigt. Det går även att beskriva ledningsstruktur (till exempel styrkeledare, insatsledare, räddningschef i beredskap) samt stödfunktioner (yttre och inre stab) och uthållighet att bedriva ledning inom organisationen. Det är vanligt med kommunal samverkan inom räddningstjänstens område, till exempel i form av kommunalförbund eller civilrättsliga avtal om samutnyttjande av resurser över kommungränserna. Genom samverkan ökar möjligheten att effektivt bedriva flera insatser samtidigt på olika platser inom det geografiska området. Enligt 3 kap. 3 FSO ska det i programmet framgå hur kommunen samverkar med andra kommuner, statliga myndigheter och enskilda. Alarmering och kommunikation I programmet kan det framgå hur alarmering av räddningstjänsten sker. Kommunen och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst är enligt 6 kap. 10 LSO ansvariga för att det finns anordningar för alarmering av räddningstjänsten. De flesta kommuner har tecknat avtal med SOS Alarm AB för att enligt kommunens anvisningar larma ut kommunens räddningstjänstresurser. Några få har dock valt att ha egna larmcentraler. Det är kommunens ansvar att helheten fungerar, även om kommunen har avtal med SOS Alarm. En förutsättning för att det ska fungera är därmed att kommunen regelbundet och fortlöpande följer upp att SOS Alarm hanterar alarmeringen enligt de direktiv som kommunen har gett. Kommunikation kan betraktas som en viktig del av förmågan och speciellt viktig för samverkan. I dag kan myndigheter, räddningstjänst, polis, sjukvård och kommunala förvaltningar använda sig av det digitala kommunikationssystemet Rakel. Systemet kan användas som kommunikationsverktyg vid räddningsinsatser och vid extraordinära händelser. En beskrivning av hur räddningstjänsten kommunicerar vid räddningsinsatser kan framgå i programmet. Hamnar Hamnar med oljehantering är ett exempel på anläggningar där farliga ämnen hanteras. Om kommunen har en eller flera hamnar inom sitt geografiska område ska detta anges i programmet, enligt 3 kap. 3 FSO. Ange både vilka hamnar som finns och hur deras gränser i vatten går. Här bör kommunen ha samråd med i första hand Kustbevakningen och Sjöfartsverket. Kommunal och statlig räddningstjänst Kommunen ansvarar för räddningstjänsten, förutom den räddningstjänst som definieras som statlig. I 4 kap. 1 6 LSO anges följande som statlig räddningstjänst: Fjällräddningstjänst (Polisen) Flygräddningstjänst (Sjöfartsverket) Sjöräddningstjänst (Sjöfartsverket) Efterforskning av försvunna personer i andra fall (Polisen) Miljöräddningstjänst till sjöss (Kustbevakningen) Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (Länsstyrelsen) I programmet kan det framgå hur den kommunala räddningstjänsten samverkar med andra kommuner och myndigheter med ansvar för räddningstjänst

15 Handlingsprogram för förebyggande verksamhet ska innehålla: Kommunens mål för verksamheten Avsnittet kan exempelvis innehålla mål för: - tillsyn, rengöring och brandskyddskontroll - kommunens arbete för att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter - skydd mot andra olyckor än bränder - organisationsutveckling och samverkan - hantering av risker/olyckor i kommunen - uppföljning och utvärdering - erfarenhetsåterföring De risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser Avsnittet kan exempelvis innehålla beskrivningar av: - analyserade och bedömda risker - farlig verksamhet Hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras Avsnittet kan exempelvis innehålla beskrivningar av: - organisation, resurser och kompetens - verksamhet för tillsyn, rengöring och brandskyddskontroll - hur kommunen arbetar för att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter - hur kommunen verkar för skydd mot andra olyckor än bränder Uppgifter om samverkan med andra kommuner och med statliga myndigheter och enskilda Programmet kan också innehålla beskrivningar av: - hur uppföljning och utvärdering sker - hur kommunen tar till vara erfarenheter från olycksundersökningar Handlingsprogram för räddningstjänst ska innehålla: Kommunens mål för verksamheten Avsnittet kan exempelvis innehålla mål för: - förmåga att genomföra räddningsinsatser - organisationsutveckling och samverkan - kommunikation - hantering av risker i kommunen - uppföljning och utvärdering - erfarenhetsåterföring De risker för olyckor som finns i kommunen som kan leda till räddningsinsatser Avsnittet kan exempelvis innehålla beskrivningar av: - analyserade och bedömda risker - farlig verksamhet Beskrivning av den förmåga och de resurser kommunen har och avser skaffa sig för att genomföra räddningsinsatser. Förmågan ska redovisas såväl med avseende på förhållandena i fred som under höjd beredskap. Avsnittet kan exempelvis innehålla beskrivningar av: - personella och materiella resurser - snabbhet - uthållighet - insatsförmåga - alarmering och kommunikation Uppgifter om samverkan med andra kommuner och med statliga myndigheter och enskilda Uppgifter om hamnar och deras gränser i vatten Programmet kan också innehålla beskrivningar av: - hur alarmering av räddningstjänsten sker - hur kommunen kommunicerar (t.ex. via Rakel) och samverkar vid räddningsinsatser - samverkansavtal med andra aktörer - hur uppföljning och utvärdering sker - hur kommunen tar till vara på erfarenheter från olycksundersökningar - samverkan mellan kommunal och statlig räddningstjänst 26 27

16 Förbättra Act Följa up Study/check Planera Plan Genomföra Do En process består av fyra beståndsdelar: Planera, Genomföra, Följa upp (utvärdera) och Förbättra (utveckla). Systematiskt säkerhetsarbete Del 2 Hur går vi till väga? Systematik och processer Ett systematiskt arbetssätt kännetecknas av tydliga och väl genomtänkta processer. Processer kan beskrivas som ett flöde av händelser och varje process består av fyra grundläggande beståndsdelar: Man planerar verksamhet och aktiviteter, genomför dessa, följer upp och utvärderar hur det gick samt förbättrar och utvecklar verksamheten. Detta brukar illustreras med det så kallade PDSA-hjulet. 1 Processer används såväl på individnivå som inom organisationer och verksamheter på lokal, regional och nationell nivå. De processer som vi kommer att fokusera på i vägledningen är de som används inom organisationer och verksamheter. Processer pågår i ett ständigt återkommande flöde under kortare eller längre tid. Det finns ett otal processer som pågår samtidigt inom en organisation eller verksamhet och som löper under olika tidsperioder. Så kan till exempel handläggning av ett rutinärende inom en organisation ta en dag, medan andra processer, som verksamhetsplanering, 1 PDSA kommer från engelskans Plan, Do, Study, Act. PDSA-hjulet kallas även PDCA-hjulet där C står för check. Ibland används benämningen Deminghjulet efter den man som gjorde det känt. 29

17 tar ett år. De olika processerna påverkar varandra som kugghjul i ett maskineri. Att arbeta utifrån en tydligt definierad process innebär att en systematik byggs in i arbetet samtidigt som helhetssyn, samverkan och utveckling underlättas. Det handlar om att klargöra flödet i arbetet. Det gör det lättare för alla att förstå och se de olika stegen i arbetsgången, och det gör det lättare att visa på hur målen ska nås. Det handlar om att ständigt bli bättre på det man gör genom att följa upp, utvärdera och se förbättringsmöjligheter. På så sätt kan man utveckla och förbättra arbetet, lära sig att använda rätt metoder och verktyg samt lära av andra. Ett jämställdhetsintegrerat arbetssätt För att nå upp till den nationella målsättningen att skapa likvärdigt skydd mot olyckor bör kommunen utgå från ett jämställdhetsintegrerat arbetssätt. Det innebär att system och strukturer baseras på beslutsprocesser som har ett konsekvent jämställdhetsperspektiv och att genomförandet i alla led fungerar likvärdigt för både kvinnor och män. Att formulera mål som utgår från ett jämställdhetsperspektiv kan bidra till att de olika förvaltningarna i sitt systematiska säkerhetsarbete uppmärksammar skillnader i villkor och behov mellan kvinnor och män i olika målgrupper baserade på variabler som ålder, etnicitet och utbildningsbakgrund. Genomföra en informationskampanj per år utifrån ett medvetet jämställdhetsperspektiv om grupptryck kopplat till ökat risktagande i trafiken. Detta ska ske i samarbete med utvalda idrottsföreningar. Tips om vidare läsning och information om hur man kan arbeta jämställdhetsintegrerat finns på Sveriges kommuner och landstings (SKL) webbplats: Systematiskt säkerhetsarbete på enskild, lokal och nationell nivå Processerna och systematiken kring området skydd mot olyckor finns på flera olika nivåer. LSO behandlar enskild, lokal och nationell nivå. På alla nivåer, även internationellt, syftar samverkan till att använda de samlade resurserna effektivt. Processerna och systematiken utgår från de fyra delarna i PDSA-hjulet. De är beroende av varandra men rör sig inom olika tidsspann. Processen för handlingsprogram enligt LSO på lokal nivå bör bestå av en fyraårscykel. På nationell nivå handlar arbetet till exempel om systematiken kring den statliga tillsynen. På lokal nivå återfinns systematiskt säkerhetsarbete utifrån LSO och andra lagstiftningar. På enskild nivå utarbetas bl.a. rutiner och arbetsmetoder kring systematiskt brandskyddsarbete. På den sistnämnda nivån agerar även den enskilde medborgaren. Exempel på mål med jämställdhetsperspektiv: Säkerhetsmål: Förmågan hos utsatta kvinnor, män, flickor och pojkar i riskgrupper att agera förebyggande ska öka under mandatperioden. Prestationsmål: Genomföra en informationskampanj per år om brand riktad till kvinnor, män, flickor och pojkar på flera språk. Göra trettio hembesök per år utifrån ett medvetet jämställdhetsperspektiv tillsammans med tolk i X-område där läskunnigheten är låg. Processer i våra organisationer kan ses som ett maskineri av kugghjul. De går in i varandra och snurrar olika fort

18 Förbättra Act Följa upp Study/check Planera Plan Genomföra Do Förbättra Utifrån uppföljningen och utvärderingen påbörjar kommunen ett förändrings- och utvecklingsarbete, som i sin tur kan påverka kommande års planering. Utifrån PDSA-hjulet och den ovan beskrivna politiska beslutsprocessen har en kommunal process för det systematiska säkerhetsarbetet kopplat till handlingsprogram definierats. Lokalt systematiskt säkerhetsarbete Beslutsprocessen Processen på lokal nivå bygger som tidigare visats på PDSAhjulet. För att mer specifikt anpassa den processen till den lokala nivån kan man titta på hur en generell kommunal process kan se ut. Här handlar det om att möta medborgarens behov på det sätt som anses bäst och mest effektivt med de medel som finns att tillgå. En övergripande bild av processen kan se ut på följande sätt: Planera Genom den representativa demokratin har medborgaren möjlighet att indirekt påverka den kommunala beslutsprocessen. De förtroendevalda verkar således som ombud för medborgarna och avgör vilka behov som ska prioriteras. Utifrån prioriterade behov sätter de förtroendevalda mål för olika områden. Dessa mål styr sedan att rätt resurser fördelas ut till rätt ändamål. Mål och resursfördelning beslutas av de förtroendevalda. Genomföra Utifrån mål och resursfördelning utför de olika verksamheterna i kommunen sitt arbete. Varje verksamhet genererar därigenom ett resultat. Följa upp Kommunen utvärderar och följer upp resultatet för att se om verksamheten har drivits på det bästa och mest effektiva sättet och om medborgarna och uppdragsgivarna är nöjda. Politiskt uppdrag Politikerna har en viktig roll i processen. Om arbetet med handlingsprogrammen genomförs på uppdrag av de förtroendevalda får det större tyngd. Ett politiskt uppdrag bör därför utformas i processens början, endera att påbörja arbetet med handlingsprogram eller att driva pågående arbete vidare. Uppdraget kan innehålla följande delar: Hur området ska definieras och beskrivas. Vilket syfte och mål arbetet ska ha, och vilket resultat man förväntar sig. Hur arbetet ska planeras och organiseras, vilken tidsram man ska ha samt vem som är ansvarig. Vilka resurser som finns ekonomiskt, personellt och materiellt. Hur samverkan ska ske inom den kommunala organisationen och med lokala organisationer, näringsliv och berörda myndigheter. Hur arbetet ska följas upp och utvärderas. Detaljerad process för systematiskt säkerhetsarbete Den process för systematiskt säkerhetsarbete som beskrivs i denna vägledning fokuserar på medborgaren och dennes säkerhet. Processen kan ses som den röda tråden i det kommunala säkerhetsarbetet. Det systematiska säkerhetsarbetet pågår ständigt. Processen med att ta fram handlingsprogram, arbeta efter dem och följa upp dem hakar i de andra processer som löper parallellt inom de kommunala verksamheterna. Samma arbete kan också ingå i flera processer samtidigt. Med utgångspunkt i PDSA-hjulets fyra delar kan den mer detaljerade processen beskrivas enligt följande figur

19 Analys Förbättring Nuläge Nuläge Analys Mål Prioriteringar kalt anpassade verksamhetsmål. Verksamhetsmålen kan delas upp i säkerhetsmål och prestationsmål. Säkerhetsmål beskriver den enskildes nivå på skydd och säkerhet. Med enskild avses bland annat privatpersoner, företag och organisationer. Prestationsmål beskriver vilka konkreta åtgärder och styrmedel kommunen planerar att använda för att uppnå säkerhetsmålen. Uppföljning Utvärdering Processens sju steg Genomförande Åtaganden Dokumentet handlingsprogram Nedan beskrivs översiktligt processens sju steg: Steg 1 Kartläggning av nuläge Först behövs en översiktlig bild av kommunen: vilka som bor där, vilka risker för olyckor det finns, vilka skador och olyckor som inträffat tidigare samt vilket säkerhetsarbete som bedrivs inom olika förvaltningar och organisationer. Nulägesbeskrivningen utgör grunden för det fortsatta säkerhetsarbetet och för processen med ständiga förbättringar. Steg 2 Analys Utifrån nulägesbeskrivningen och det politiska uppdraget fördjupar kommunen frågeställningarna för att få en tydligare bild av risker för olyckor och skador inom kommunens geografiska område. Det finns flera olika metoder och verktyg att använda sig av för att få fram underlag och uppgifter. Steg 3 Prioriteringar Utifrån riskbilden gör kommunen ett antal prioriteringar. Prioriteringarna kan baseras på kommunens värderingar, resurser, ambitioner etcetera. De förtroendevalda ansvarar för att ange mål och avdela resurser. De sakkunnigas roll är att finna en lämplig utformning av skyddet samt att förse de förtroendevalda med lämpliga beslutsunderlag. Steg 4 Mål I LSO anges nationella mål och ett antal grundläggande verksamhetsmål. Utöver dessa kompletterar kommunen med lo- Dokumentet handlingsprogram Kommunen tar fram ett handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och ett för räddningstjänsten. Dessa kan också sammanfogas till ett gemensamt dokument. Handlingsprogrammen antas av kommunfullmäktige eller i kommunalförbund av den beslutande församlingen för varje ny mandatperiod. Steg 5 Genomförande och åtaganden Arbetet med säkerhet pågår ständigt i kommunen. En del av detta säkerhetsarbete har kommunen nu beskrivit i handlingsprogrammen. Olika förvaltningar och verksamheter i kommunen ansvarar eller samverkar för att de mål som anges i handlingsprogrammen ska nås. Steg 6 Uppföljning och utvärdering Ett viktigt steg i systematiken är uppföljning och utvärdering av det arbete som genomförts. Kommunen följer upp arbetet genom att kontrollera vad som skett i verksamheten. Det sker genom systematiskt genomförda beskrivningar med sakuppgifter. Vid uppföljningen visar kommunen hur verksamheten har utvecklats i förhållande till de satta målen. Utvärderingen handlar om att analysera och värdera de resultat som nåtts och samtidigt förklara varför arbetet lett fram till just dessa resultat. Steg 7 (steg 1) Förbättring och nuläge Kommunen använder uppföljningen och utvärderingen för att genomföra förbättringar och verksamhetsutveckling. Förbättringarna blir en del av den fortsatta processen och fångas upp i nästa nulägessteg. Nu har vi översiktligt beskrivit de sju stegen i processen. I följande avsnitt beskriver vi respektive steg mer detaljerat. Varje steg avslutas med ett antal frågor som kan vara till hjälp i säkerhetsarbetet

20 Steg 1 Kartläggning av nuläge Steg 1 När processen med att bearbeta befintliga handlingsprogram tar sin början behöver företrädare för den kommunala organisationen få en översiktlig bild av kommunen och dess invånare, vilka risker och vilket skydd som finns, samt en uppfattning om det säkerhetsarbete som bedrivs inom olika förvaltningar och organisationer. Översikten bör visa hur det ser ut i kommunen som geografiskt område. Den politiska organisationen kan ha förändrats sedan de föregående handlingsprogrammen togs fram. Därför kan det vara viktigt att aktualisera och belysa bilden av nuläget. Uppföljningen och utvärderingen av föregående handlingsprogram kan vara en viktig kunskapskälla för kommunens utveckling och ambitionsnivå inom området. 37

21 Översikten ligger till grund för ett politiskt uppdrag att ta fram ett nytt handlingsprogram för skydd mot olyckor samt för de kopplingar och avgränsningar kommunen vill göra till andra områden. Nuläget kan, inför omarbetningen av handlingsprogrammen, komma att bli en betydande del av förbättringsarbetet och spela en viktig roll i att få processen att gå framåt. MSB:s erfarenhet av tidigare handlingsprogram visar att det finns generella utvecklingsbehov och områden som kommunerna bör tydliggöra ytterligare, bland annat: Beskriva och analysera riskerna utifrån den reella riskbilden. Beskriva hur arbetet med riskinventering och riskanalys med efterföljande riskbedömning sker och ska utvecklas över tid. Göra tydliga kopplingar från riskanalysen till prioriteringar och målformuleringar. Formulera mål som är uppföljningsbara. Tydliggöra hur verksamheten för tillsyn, rengöring och brandskyddskontroll är ordnad och planerad. Redovisa gärna en sammanfattning av kommunens tillsynsplan där förutsättningarna för tillsynsverksamheten framgår. För rengöring och brandskyddskontroll kan det också framgå vilka förutsättningar som finns för att klara av verksamheten, till exempel vilka resurser som finns kopplat till antal objekt. Följa upp och utvärdera verksamheten genom egenkontroll. Kommunen bör följa upp hela sin verksamhet, de uppsatta målen och vilket resultat som uppnåtts utifrån de resurser som finns och de prestationer som gjorts. Det är av värde att det i handlingsprogrammen framgår när och hur egenkontrollen ska genomföras och vem som har ansvaret. Organisation av säkerhetsarbetet inom kommunen En beskrivning av den verksamhet som i dag pågår inom området skydd mot olyckor är en av flera utgångspunkter i arbetet. Beskrivningen bör också framgå i handlingsprogrammet för förebyggande verksamhet. I detta kan det ingå att skaffa sig en bild över vilka som deltar i säkerhetsarbetet i kommunen och hur säkerhetsarbetet bedrivs inom olika förvaltningar och organisationer. Beskrivningen bör tydliggöra ansvarsområden och visa hur arbetet kring invånarnas säkerhet och trygghet bedrivs. Det underlättar samordning och förbättringar. Kommunen kan ha en samordningsfunktion som hanterar det övergripande arbetet och exempelvis ansvarar för kommunikation med kommunens ansvariga. Det kan vara viktigt att fundera över vilka aktörer som kommunen samverkar med i det arbete som relaterar till skydd mot olyckor. Dessa kan involveras redan i uppstarten av arbetet. Exempel på övriga aktörer kan vara polis, angränsande kommuner, det lokala näringslivet, frivilligorganisationer, länsstyrelsen och andra myndigheter. Det kan vara värdefullt att samla in de styrdokument och handlingsprogram som finns i kommunen och som har beröring med arbetet. Det kan till exempel röra sig om planer för extraordinära händelser, äldresäkerhetsarbete och översiktsplanering. Detta kan underlätta möjligheten att skapa en övergripande bild av kommunens säkerhetsarbete. Gemensamt språkbruk Ett gemensamt språk är en bra bas i kommunen, och därför kan man behöva ta fram gemensamma definitioner av de fackord som kommer att användas, till exempel trygghet, säkerhet och skydd. Att ta fram gemensamma definitioner ger möjligheter att diskutera och arbeta igenom värderingar. Gemensamma värderingar kan vara avgörande för att olika arbetsgrupper inom kommunen ska kunna arbeta tillsammans tvärsektoriellt. Riskidentifiering Företrädare för kommunen kan behöva få en översiktlig bild av nuläget och av de risker som finns i kommunen som 38 39

22 geografiskt område. En identifiering av riskerna utgör grunden för analysen i steg 2. Identifieringen kan ske utifrån tidigare inträffade olyckor och kunskap samt kommunens profil vad gäller demografi, naturförhållanden, klimatpåverkan, infrastruktur med bebyggelse, transporter samt industriell- och samhällsviktig verksamhet. De risker som finns i kommunen varierar, men kan till exempel utgöras av olyckor på transportleder för farligt gods, översvämningar och fallolyckor. Samhällsviktiga verksamheter är de verksamheter som måste fungera oavsett vad som händer. Det kan till exempel vara vattenförsörjning samt hälso- och sjukvård. Det kan också finnas andra skyddsvärda objekt, såsom skolor och vårdanläggningar. Utifrån den lokala demografin kan olika målgrupper identifieras. Det kan till exempel vara äldre och barn som i sin tur har olika behov av skydd. I samband med identifieringen av riskkällor är det viktigt att beskriva hur identifieringen har genomförts och om den lett till några avgränsningar. Det är alltså inte bara slutresultatet som är viktigt, alltså vilka risker som har identifierats, utan också hur dessa har tagits fram och varifrån underlaget har hämtats. Anledningen är att analysen bör kunna användas av fler än dem som har varit med och tagit fram den och att analysen ofta kan behöva uppdateras vid ett senare tillfälle. Dokumentationen av riskidentifieringen ger värdefull information om hur noggrann framtagningen av riskerna har varit och om hur relevanta de är för den aktör som vill använda resultatet i sin egen analys. Resultatet från riskidentifieringen bör sedan förädlas vidare i riskanalysen. Samordning I den här delen av processen finns stora möjligheter att samordna arbetet med andra lagstiftningar som har beröring med området skydd mot olyckor. Exempel på en sådan lagstiftning är lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). I arbetet med den breda riskidentifieringen, enligt flera lagstiftningar, samlas både kvantitativ och kvalitativ data in, som sedan sammanställs och analyseras i en riskanalys. Ett syfte med en bred riskidentifiering kan vara att åstadkomma en samsyn mellan de olika inblandade aktörerna beträffande kommunens trygghet och säkerhet, både för mindre olyckor, stora extraordinära händelser och säkerhetsaspekter i samband med exempelvis fysisk planering och klimatanpassning. Den gemensamma synen kan sedan ligga till grund för kommunens arbete med riskanalyser och övrig planering i det förebyggande arbetet. Extraordinära händelser Internt skydd Skydd mot olyckor Agenda 21 Det är i första hand olyckor bland äldre som ökat dramatiskt under senare år. Äldre personer är överrepresenterade i olycksstatistiken, både vad gäller dödsfall och vårdbehov. Eftersom den demografiska prognosen visar på en ökning av andelen äldre i befolkningen är risken hög för att antalet olyckor hos äldre med allvarliga konsekvenser kommer att öka. Det är således viktigt att utveckla effektiva förebyggande åtgärder för till exempel fallolyckor bland äldre. Källa: Olyckor & kriser 2009/2010, MSB. S Informationssäkerhet Folkhälsa Brottsförebyggande arbete Miljöoch hälsoskydd Arbetsmiljöarbete Säkerhetsskydd Kommunen arbetar med flera områden som kan kopplas till skydd mot olyckor. Att samordna arbetet kan skapa vinster.

23 Samordningen i riskidentifieringsfasen kan lösa problemet med att kategorisera olika typer av händelser. Att skilja på vad som är olyckor och vad som är kriser och vilka av dessa händelser som faller under respektive lagstiftning kan vara svårt. En händelse som i initialskedet definieras som en olycka kan efter hand utvecklas till en extraordinär händelse. En sådan händelse faller under båda lagstiftningarna, men under olika skeden i händelseförloppet. Det kan i stället vara lättare att ta ett helhetsgrepp om kommunens risker som sedan mynnar ut i två ändamål beroende på kommunens förutsättningar: Handlingsprogram enligt LSO Plan för extraordinära händelser enligt LEH. Kommunen hanterar och fördelar riskerna mellan de två lagstiftningarna, men många risker är gemensamma. LEH har begreppet extraordinär händelse som utgångspunkt för planeringen, vilket man måste ta hänsyn till. Handlingsprogrammet som dokument kan samordnas med planen för extraordinära händelser enligt LEH, om kommunen finner en bra lösning för det. I LEH 1 anges följande: Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Det kan finnas anledning att samordna handlingsprogrammen med landstingens epidemiplaner och katastrofmedicinska beredskapsplaner och även med plan- och bygglagens (2010:900) (PBL) bestämmelser. Till exempel kan arbetet med program och planer för säkerhetsfrågor vara ett underlag vid tillämpningen av PBL och i arbetet med kommunens översiktsplan. Vidare kan arbetet även vara ett underlag för de allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. I detta arbete kan man även ta hänsyn till risker kopplade till klimatförändringar. Det finns också möjligheter att samordna arbetet med andra områden, såsom kommunens folkhälsoarbete och brottsförebyggande arbete. En bred process och ett samordnat arbete kan bidra till ett större intresse för säkerhetsfrågor i kommunen än vad mindre enskilda frågor gör. Att samordna flera områden kan också medföra ett större politiskt genomslag och ett mer effektivt nyttjande av resurser. Det är lättare att få ett helhetsperspektiv och risken för dubbelarbete minskar, liksom risken för att frågor faller mellan stolarna. Ur ett kommunalt perspektiv kan det finnas stora vinster i att hantera arbetet samlat. Det är dock kommunen och dess förtroendevalda som beslutar om arbetets omfattning. Statistik Nationell och lokal statistik ger en bra bild av de olyckor och skador som sker i kommunen. Jämförelser över åren, med riket eller med andra kommuner ger viktig fakta som underlag till riskbilden, prioriteringarna och besluten. Det finns i dag en hel del statistiskt underlag från olika källor. Kommunens eller landstingets egen data är självklart viktig. Det går även att få fram data om kommunen via Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt från Statistiska centralbyrån (SCB). Här är SKL:s indikatorer ett viktigt underlag för den politiska processen. De finns i Öppna jämförelser Trygghet och säkerhet. Det finns ett antal myndigheter och organisationer som samlar in data om olyckor och skador, till exempel MSB, Socialstyrelsen, Trafikverket, Brottsförebyggande rådet och Arbetsmiljöverket. Som exempel förvaltar Socialstyrelsen statistikkällorna patientregistret (PAR) och dödsorsaksregistret (DOR). I många fall finns data på kommunnivå, men i vissa lägen är den lägsta nivån län, landsting, kommungrupper eller riket. Här måste kommunen själv avgöra om det ändå går att dra slutsatser eller om det är värt att samla in datan själv. Inom kommunen kan det till exempel finnas intressant statistik i form av tillbudsrapportering. Det kan också finnas användbar statistik hos kommunens försäkringsbolag

24 isbn es Kommuner och Landsting Stockholm n: skl.se Luleå kommun har använt sig av tjänsten WebOr för att hitta lämpliga kommuner att jämföra sig med inom området skydd mot olyckor. WebOr är framtagen som en service för den som vill göra nyckeltalsjämförelser. Innehållet i tjänsten bygger i huvudsak på nationellt insamlad offentlig statistik om kommuners ekonomi och verksamheter. Databasen innehåller dessutom information om demografi, personal, arbetslöshet, sjuktal, mm. Tjänstens analysverktyg stöder arbetet med att hitta lämpliga kommuner att jämföra sig med, bland annat genom att visa samband och skillnader mellan olika nyckeltal och mellan (o)lika kommuner och områden (län, kommuntyper med mera). WebOr innehåller även verktyg för att skapa och dela med sig av egna kommungrupper. Luleå kommun använde tjänsten som utgångspunkt och lade sedan till egna variabler. Resultatet i handlingsprogrammet blev en statistisk jämförelse med fem andra kommuner. Från och med årsskiftet 2010/2011 återfinns verktyget på www. kolada.se Exempel Öppna jämförelser Trygghet och säkerhet öppna jämförelser Trygghet och säkerhet 2010 Statistik hos MSB MSB presenterar statistik kring olyckor, räddningsinsatser, säkerhets- och krishanteringsarbete. Myndigheten tar fram analyser för att ge bilder av läget, trender och samhällskostnader utmed hela hotskalan, från individers trygghet till samhällets säkerhet. MSB samlar exempelvis in data om räddningstjänstens insatser, dödsbränder och individers uppfattning om trygghet och säkerhet samt bearbetar andra myndigheters data för att ge samlade bilder och bedömningar av olycks- och säkerhetsutvecklingen i Sverige. Sedan 1996 har MSB även anlitat brandutredare för att ta fram rapporter från bränder som har ett nationellt intresse, det vill säga ger kunskaper och erfarenheter som är allmängiltiga för hela landet. Sedan skyldigheten att undersöka olyckor som föranlett räddningsinsatser kom år 2004 har MSB även samlat in olycksundersökningar från andra olyckor än bränder, som exempelvis trafikolyckor, drunkningsolyckor och olika utsläpp av farliga ämnen. Statistiken presenteras via analysrapporter, faktablad och via webben. För den som vill ta fram tabeller och diagram från MSB:s statistik finns informationssystemet IDA. Med IDA:s hjälp blir det enklare att hitta, välja och presentera MSB:s statistik. Systemet är tillgängligt för alla som är intresserade av att ta fram underlag för den egna kommunen, länet eller riket. IDA presenterar indikatorer för att underlätta jäm- förelser mellan kommuner, data från MSB:s insamlingar och analyser och länkar till annan statistik med koppling till samhällsskydd och beredskap. MSB samarbetar exempelvis med SKL i arbetet med Öppna Jämförelser Trygghet och säkerhet: Omvärldsanalys För att kunna arbeta långsiktigt och systematiskt kan det vara viktigt att veta hur framtidsprognosen ser ut för kommunen och vilka trender som kan skönjas. Exempel på samhällstrender som kan påverka den svenska olycksutvecklingen framöver är till exempel en åldrande befolkning, socioekonomiska och kulturella skillnader, livsstilsförändringar, privatisering, globalisering, teknik- och IT-utvecklingen och utvecklingen inom kommunikations- och medieområdet. Exempel på hur den enskilda kommunen kommer att påverkas av globala förändringar är klimatförändringarna. Förändringarna ökar i sin tur risken för naturolyckor som översvämningar, ras och skred. Detta kan vara en viktig del att ta ställning till i arbetet

25 Det finns många olika faktorer som kan belysas i en omvärldsanalys. Våld & brottslighet Väder & klimat Åldrande befolkning Kommunen Översvämningsförordningen Sociala risker Ekonomi Efter att stora översvämningar inträffat i Europa antog EU under år 2007 ett nytt direktiv för översvämningsrisker. I Sverige genomförs direktivet som förordning (SFS 2009:956) om översvämningsrisker, som trädde i kraft 26 november Enligt denna ska de tre steg som anges i EU:s översvämningsdirektiv följas. Steg 1 innebär att en landsomfattande bedömning av översvämningsrisken ska genomföras och att områden med betydande översvämningsrisker ska identifieras, där man tar hänsyn till människors hälsa, ekonomisk och samhällelig verksamhet, miljön och kulturarvet. Steg 2 innebär att för de områden där betydande översvämningsrisk föreligger ska två typer av kartor utarbetas, kartor över översvämningshotade områden samt kartor över översvämningsrisker inom de hotade områdena. Steg 3 innebär att riskhanteringsplaner för översvämningsriskerna ska tas fram. MSB skriver föreskrifter om hur arbetet ska utföras, utför riskbedömningen för hela landet samt bedömer var det finns en betydande översvämningsrisk. Till MSB:s uppgifter hör också att ta fram kartor över översvämningshotade områden. Länsstyrelserna (vattenmyndigheterna) arbetar vidare med de översvämningshotade områdena och ska ta fram riskkartor för dessa områden med hjälp av berörda kommuner. Utifrån dessa riskkartor ska berörda länsstyrelser upprätta riskhanteringsplaner. Redan i dag tar MSB fram översiktliga karteringar för översvämning, ras och skred som kan tjäna som underlag för kommunernas arbete med riskhantering, fysisk planering och handlingsprogram. MSB kan också ge kommunerna bidrag till förebyggande åtgärder, bl.a. för att anpassa Sverige till de effekter som följer av ett förändrat klimat, samt åtgärder som utförs eller avses bli utförda, mot jordskred eller andra naturolyckor. Även om en kommun inte bedöms ha områden med betydande översvämningsrisker enligt förordningen om översvämningsrisker kan det finnas områden inom kommunen som är intressanta att arbeta vidare med på ett lokalt plan vad gäller det olycksförebyggande arbetet. Ett exempel på ett sådant scenario kan vara sådana dagvattenöversvämningar som uppkommer på grund av skyfall. Vidare kan underlaget som tas fram i arbetet med att identifiera områden med betydande översvämningsrisker vara intressant att fortsätta arbeta med i en kommun. Linköpings kommun har i sitt senaste handlingsprogram satt upp målet att natur- och klimatrelaterade olyckor ska förebyggas och konstaterat att åtgärderna måste sättas in i ett tidigt skede. Kommunen har bland annat utgått från de slutsatser som drogs i Klimat och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) där det pekas på att olyckor som kan relateras till klimat- och miljöpåverkan har ökat. Till exempel kan risken för översvämningar, ras och skred öka till följd av oväntat kraftig nederbörd, milda vintrar och liknande. Linköpings kommun har därför påbörjat en inventering och en analys av risken för översvämningar, ras och skred vid extrema vattenflöden. Även åtgärder för att förebygga dessa ska göras och riskerna ska tydligt beaktas vid framtagande av översiktsplaner och detaljplaner. Utöver dessa scenarier kan det för andra kommuner finnas andra natur- och klimatrelaterade risker som kan beaktas i handlingsprogrammen, exempelvis skogsbränder, värmeböljor och stormar. Exempel 46 47

26 Följande frågor kan vara till hjälp i steg 1 Kartläggning av nuläge Kommunprofil Hur ser kommunen ut (geografi, infrastruktur, befolkning etcetera)? Finns en aktuell bild av risker för olyckor i kommunen? Vad har framkommit i utvärderingar av tidigare handlingsprogram? Omvärldsanalys Vilka trender kan ses vad gäller till exempel tillväxt, befolkning, ekonomi och klimatförändringar? På vilket sätt tar kommunen hänsyn till klimatförändringar i dag? Vilka trender kan ses i samhället i övrigt? Hur ser kommunen ut i förhållande till andra kommuner avseende risker samt skade- och olycksutveckling? Organisation av säkerhetsarbetet inom kommunen Vem arbetar med säkerhet i dag, och inom vilka områden? Vilka andra organisationer, näringsliv och myndigheter arbetar med säkerhet inom kommunens geografiska område i dag? Vilka behöver vi samverka med? Vilka styrdokument finns i dag i kommunen inom områden som berör säkerhet och trygghet? Gemensamt språkbruk Vad betyder trygghet, säkerhet och skydd för oss i vår kommun? Vad finns det för olika termer, begrepp och definitioner? Kan man enas i detta arbete? Riskidentifiering Vilka risker för olyckor finns i kommunen (för liv och hälsa, egendom, miljö) och var finns dessa risker? Vilka olyckor och skador inträffar i kommunen? Hur ser statistiken ut? Vilka samhällsviktiga verksamheter finns inom kommunens geografiska område? Vilka andra känsliga områden eller verksamheter finns inom kommunen, som naturskyddsområden, naturreservat, vattentäkter och kulturhistoriska områden? Finns det områden som bör samordnas med arbetet med skydd mot olyckor, till exempel folkhälsoarbete, krishanteringsarbete, arbete med extraordinära händelser, internt skydd, brottsförebyggande, Agenda 21, klimatanpassning eller sociala samband och risker? Vad är det som ska redovisas i handlingsprogrammen enligt LSO och vilka konsekvenser får avgränsningarna för arbetet med handlingsprogram, för kommunen och för medborgarna? Handlingsprogrammen ska beslutas av kommunfullmäktige. Hur ska man engagera förtroendevalda och vad bör de ta ställning till? 48 49

27 Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund (SÄRF) Kommunerna måste räkna med riskerna för översvämningar Om någon vill bygga hus med för dåligt brandskydd kan räddningstjänsten säga nej. Lagar och rutiner är mindre skarpa när det gäller att förebygga riskerna för översvämning. Kommunerna måste mycket tydligare ta in de riskerna i planeringsunderlaget. Vi har ju områden där det blir översvämning gång på gång, säger Leif Isberg, biträdande räddningschef i Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund. Klimatförändringar Bebyggelse nära vatten innebär en klar intressekonflikt. Å ena sidan vill många bo med sjöutsikt, och eftersom kommuner i allmänhet vill ha flera invånare så är det lockande Kommunexempel att släppa till sjönära tomter. Å andra sidan är de flesta ex

28 Jag är inte så säker på att kommunerna alltid har tänkt till om klimatscenariot innan de beviljar bygglov. Det måste in i planeringsunderlaget mycket tydligare! perter eniga om att extremt väder med kraftiga regn kommer att bli vanligare i framtiden, vilket ökar risken för översvämningar. Jag är inte så säker på att kommunerna alltid har tänkt till om klimatscenariot innan de beviljar bygglov. Det måste in i planeringsunderlaget mycket tydligare, säger Leif Isberg. Vi har ägarkommuner med områden där det är översvämningar gång på gång. De gör ju inget åt det! Då är översvämningarna egentligen inte en fråga för räddningstjänsten; det är en fråga om hur man planerar bebyggelsen. Lagstiftningen speglar tydligt att bränder har varit en känd fara sedan urminnes tider. Räddningstjänsten kan säga nej till planerade byggen med hänvisning till bristande brandskydd, men har inte samma befogenheter när det gäller faran för översvämningar. Klimatriskerna hör till det som säkerhetssamordnaren Anna Granlund gärna vill ta in i den kommande upplagan av det kommunala handlingsprogrammet enligt Lagen om skydd mot olyckor. Anna Granlund är anställd av SÄRF, och arbetar med krisberedskap och risk- och sårbarhetsanalyser åt förbundets största kommun, Borås Stad. Förbundet SÄRF Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund, SÄRF, består av sex kommuner: Bollebygd, Borås, Mark, Svenljunga, Tranemo och Ulricehamn. Tillsammans har kommunerna invånare, men det är stora skillnader i storlek och struktur mellan kommunerna. Borås är med sina drygt invånare Sveriges trettonde största stad och har lyckats väl med omvandlingen från att vara en industristad till att präglas av högskolan och produktionen av tjänster. Bollebygd är minst med lite mer än invånare, men den gamla landsbygdskommunen växer ganska snabbt eftersom det är nära till Göteborg. Förbundet bildades Kommunerna såg det som nödvändigt att slå ihop sina räddningstjänster för att klara investeringar och kompetensförsörjning. För egen del tror jag mycket på förbundsbildning. Det blir en kraftsamling som jag tror förenklar rekryteringen av personal, säger Leif Isberg. Samverkan Många tycker likadant. Varje år bildas nya kommunalförbund. Fast samtidigt som det är rationellt att kommunerna slår ihop sina brandkårer så är det uppenbart att det kan bli tungrott när räddningstjänsten i det olycksförebyggande arbetet ska samverka med en mängd olika förvaltningar, inte bara i en kommun utan i sex kommuner. En stor fördel är att vi sitter med i olika råd och arbetsgrupper i kommunerna. Det underlättar våra kontakter i olika frågor, säger Leif Isberg. Praktiskt fungerar det så att SÄRF har anställt en säkerhetssamordnare som är placerad i Borås Stad och en som är placerad i Ulricehamn, som har nära invånare. Därutöver har förbundet en anställd krisberedskapshandläggare som ska vara ett stöd för ägarkommunerna. Dessutom har kommunerna Bollebygd, Mark, Svenljunga och Tranemo egna anställda säkerhetssamordnare. SÄRF har också två namngivna samverkansbefäl per kommun som kontaktyta mellan kommunerna och räddningstjänsten. När LSO skulle införas var det SÄRF som tog initiativ till dialoger med var och en av kommunledningarna och förklarade hur de skulle göra risk- och sårbarhetsanalyser. Kommunerna har också fått i uppdrag att skriva ner vad de vill att räddningstjänsten ska bistå med i form av till exempel utbildning av kommunens personal, utbildning i skolorna och uppföljning av anlagda bränder i skolor. Handlingsprogrammet Lagen har funnits ett tag och snart ska det tredje handlingsprogrammet skrivas. Formellt går det till så att varje kommun gör sin egen risk- och sårbarhetsanalys. Analyserna tas fram mot bakgrund både av LSO och LEH. I arbetet med analyserna medverkar SÄRF. Analysen mynnar ut i en handlingsplan för det förebyggande arbetet i varje kommun. De ligger sedan till grund för SÄRF:s handlingsprogram. Egentligen är det ett politiskt dokument; det är inte SÄRF som äger det. I den bästa av världar önskar vi politisk dialog kring programmet, säger Leif Isberg. Egentligen är det ett politiskt dokument; det är inte SÄRF som äger det. I den bästa av världar önskar vi politisk dialog kring programmet

29 Men jag tror att handlingsprogrammen är en aning för komplicerade. Vi måste göra analysen överskådlig och fundera över vad allmänheten vill ha reda på. Förbundets styrning Förbundet styrs av en direktion bestående av en politiker från varje kommun plus två från Borås. Direktionens ordförande är också kommunstyrelseordförande i Borås Stad. Flera av medlemskommunerna har satt sina kommunalråd i direktionen. Samtliga ordinarie ledamöter är män, något som i dag är ovanligt i kommunala styrelser. Lena Johansson arbetar i dag på MSB, men var tidigare säkerhetssamordnare i Borås, anställd av SÄRF. Det är svårt att få till bra former för den politiska dialog som skulle behövas om frågorna, säger hon. Leif Isberg skulle helst vilja bredda dialogen så att inte bara politiker och tjänstemän utan också vanliga medborgare blev delaktiga. Vi har haft byalagsarbete när vi bad byalagen om hjälp att inventera vardagsriskerna. Det ställer stora krav på räddningstjänsten vad gäller tid och engagemang, men det är det värt. Handlingsprogrammen är normalt sett inget som intresserar många. Man måste vara realist. Det lokala engagemanget uppträder oftast först i samband med att något allvarligt har hänt. Ändå tror han att det skulle gå att få betydligt fler intresserade. Men jag tror att handlingsprogrammen är en aning för komplicerade. Vi måste göra analysen överskådlig och fundera över vad allmänheten vill ha reda på. Jag tror att de vill veta vilka risker som finns, vilka konsekvenserna kan bli, vem som ska hantera riskerna och vad varje människa kan göra själv. Strikt räknat är till exempel en översvämning som pågår i tre veckor ingen klockren olycka enligt LSO. Fast människor förväntar sig ju att räddningstjänsten kommer ut med resurser när det behövs, och självklart bistår vi dem som behöver hjälp. Och ta en sådan positiv sak som IVPA. På massor av ställen åker räddningstjänsten i dag ut på larm i väntan på ambulans. Det är inte lagreglerat; det är en följd av avtal mellan landsting och kommunal räddningstjänst. Men i ett brett perspektiv så måste det vara lika viktigt att vi åker ut på hjärtstopp som att vi åker ut på andra larm. Man måste höja blicken. Vi kan inte titta enbart på lagstiftningen. Det framtida säkerhetsarbetet I SÄRF:s nya handlingsprogram ska IVPA skrivas in. Suicidprevention kanske också ska vara med, säger Leif Isberg. Inför arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser hade säkerhetssamordnarna möte med aktörer utanför kommunerna, som polisen och sjukvården. Nu arbetar vi med att plocka in underlag från fler externa aktörer säger säkerhetssamordnaren Anna Granlund. I de sammanhangen samarbetar förutom SÄRF:s ägarkommuner också Vårgårda och Herrljunga. Säkerhetssamordnarna har ett eget nätverk och tillsammans driver de åtta kommunerna ett krishanteringsråd. Och om någon viktig samhällsaktör skulle vara ovillig att träffa varje liten kommun som begär det, så blir det lite lättare när de är åtta som har gått samman. I stället för att åtta kommuner var för sig ska begära ut underlag från de stora samhällsaktörerna kan vi få ett gemensamt underlag, det är en styrka, tycker Anna Granlund. Flera stora trafikleder går genom SÄRF:s område och räddningstjänsten åker betydligt oftare ut på trafikolyckor än på bränder. Räddningstjänsten har anpassat sin organisation efter det. På andra områden haltar samhällets organisation i förhållande till vad som faktiskt inträffar och vad som i dag är de stora riskerna. Kanske borde fler kommunala förvaltningar ha jour, som till exempel miljö- och hälsa. Vi har länge pratat om att vi behöver ha en jourhavande miljöinspektör i Sjuhärad som vi kan rådgöra med, säger Leif Isberg. Han tycker att det finns många situationer då räddningstjänsten skulle behöva rådgöra med en miljöinspektör. Det kan gälla en lastbil som har vält och diesel som rinner ut, och det kan gälla frågan om val av släckteknik. Vid en brand är det kanske ibland bättre att låta det brinna trots att det blir emissioner i luften än att släckvattnet slår ut fiskynglet i bäcken. Vi behöver veta mer om 54 55

30 Vi ska gå från att bara vara en brandkår till att bli en kvalificerad medaktör i samhällets säkerhets- och trygghetsarbete. kommunernas skyddsvärda områden, och vi behöver överhuvudtaget mer tillgänglig kunskap i dessa frågor. Den moderna räddningstjänsten Under intervjun återkommer Leif Isberg flera gånger till att den moderna räddningstjänsten måste bli bättre på samhällskunskap. Vi ska gå från att bara vara en brandkår till att bli en kvalificerad medaktör i samhällets säkerhets- och trygghetsarbete. Samtidigt visar handlingsprogrammet att räddningstjänsten redan har ett brett perspektiv på trygghet och har tagit in flera faktorer som ligger utanför traditionell räddningstjänst. Handlingsprogrammet nämner både segregation, organiserad brottslighet, smittorisker och kulturhistoriska värden. För några år sedan bildade SÄRF en grupp där det ingick antikvarier och representanter från kyrkan för att få en diskussion om kulturhistoriska värden. Inte bara kyrkobyggnader från medeltiden eller gamla stora bondgårdar är intressanta. Det kan lika gärna vara en gammal skvaltkvarn, en lada eller en sammanhållen bebyggelse i en by. Räddningstjänstens prioriteringar är att rädda liv, egendom och miljö. Normalt sett förstår man att det blir dyrt om ett stort hus brinner ner, men man kanske inte begriper att gamla byggnadsmiljöer kan ha ett stort kulturhistoriskt värde. Det här är ett sätt att sprida kunskap, säger Lena Johansson. Organisation: Södra Älvsborgs Räddningstjänstförbund Invånarantal: Totalt , varav: Bollebygd: Borås: Svenljunga: Tranemo: Ulricehamn: Mark: Styre: Förbundet styrs av en direktion bestående av en politiker från varje kommun och två från Borås. Direktionens ordförande är också kommunstyrelsens ordförande i Borås Stad. Personal: Totalt cirka 500 anställda, där de flesta är brandmän, heltids- eller deltidsanställda. SÄRF har hela 24 brandstationer, en rest inte bara från när de sex kommunerna hade självständiga brandkårer, utan från tiden före de stora kommunsammanslagningarna på 1970-talet

31 Steg 2 Analys Steg 2 En förutsättning för att kommunen ska kunna planera sitt säkerhetsarbete och strukturera det är att kommunen skapar sig en bild av de risker för olyckor som existerar i kommunen. Detta görs med utgångspunkt i den identifiering som beskrivits i steg 1. De identifierade riskerna behöver analyseras och värderas. Den sammantagna riskbilden är sedan ett viktigt ingångsvärde för prioriteringar och målsättningar. Målsättningarna ger i sin tur riktlinjer för vilka resurser och vilken förmåga kommunen bör ha för att nå målen. I analysen ingår studier av statistik, utvärderingar, karteringar, simuleringar och förslag på vilka risker som bör bli föremål för fortsatt uppmärksamhet. 59

32 Riskbild Prioriteringar/ Målsättningar Resurser Tidigare har många räddningstjänster valt att genomföra dörrknackning för att få veta hur många fungerande brandvarnare det finns inom ett avgränsat område. Om kommunen i sitt handlingsprogram har som mål att öka antalet brandvarnare måste man tydliggöra inom vilket avgränsat område målet gäller, om inte dörrknackningen ska ske i hela samhället. För att följa upp målet och få jämförbarhet är det viktigt att återigen genomföra dörrknackning inom samma område och få med så många som möjligt av dem som öppnade förra gången. Här blir det en skillnad om man gör ett statistiskt urval, som vid enkäter. Då gör man ett statistiskt urval även vid uppföljningen, och får då jämförbarhet. Tips! Kommunens riskbild är ett viktigt ingångsvärde för planeringen. Förmåga Metoder och verktyg För att få fram underlag och uppgifter finns flera olika metoder och verktyg. Som vi tidigare nämnt är riskidentifieringen och statistiska underlag viktiga verktyg i processen. I MSB:s vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser (MSB, 2011) finns ett antal exempel på metoder som har olika utgångspunkter beroende på analysens huvudsyfte och avgränsningar. Exempel på metoder är MVA (Mångdimensionell verksamhetsanalys), IBERO och beroendeanalys. För att få en så heltäckande bild av olyckor och risker inom kommunens geografiska område som möjligt, kommer kommunen att behöva använda flera olika metoder och arbeta tvärsektoriellt. För att göra djupawöra omfattande analyser av data då underlaget är för litet eller för att kommunen saknar kompetens. Då finns det möjligheter att hämta analyser och rapporter från myndigheter inom olika områden. Även om analyserna då är gjorda på nationell nivå går de i många fall att översätta till kommunens egna förhållanden. Tillgänglig statistik för olika typer av händelser Statistiken får olika tyngdpunkt beroende på om den berör olyckor eller kriser. För olyckor med personskador finns ofta stora statistiska datamaterial tillgängliga och man kan göra analyser av exempelvis kön, ålder och sociala faktorer. För större händelser, som en naturolycka, saknas det ofta mängddata medan det finns mycket information om den specifika händelsen, dess konsekvenser och de bakomliggande faktorer som behöver analyseras. Analys av statistik För att få fram relevanta underlag om riskområden, riskutsatta grupper, olycksutveckling och medborgarnas skydd behöver man analysera statistik utifrån flera utgångspunkter. Kommunen kan få fram relevant statistik och göra jämförelser med andra kommuner. Vid jämförelser och analyser är det viktigt att veta vad datan står för, vad datan egentligen visar, hur den har samlats in och vilka slutsatser som går att dra av den. I många fall har man inom kommunen en uppfattning om hur det faktiskt är, till exempel vilka områden som är riskutsatta eller vilka vägkorsningar som är farliga, utan att det finns någon data som befäster detta. Om kommunen vill sätta ett mål för att öka kunskapen eller minska antalet olyckor utifrån en sådan uppfattning bör man fundera på hur man kan få fram fakta om nuläget, om nuläget skulle kunna mätas på ett enkelt sätt och om man sedan skulle kunna göra om denna mätning för att följa upp målet. Riskanalys en bedömning av sannolikheter och konsekvenser Riskanalysen enligt LSO omfattar en systematisk identifiering och analys av risker inom kommunens geografiska område. En riskanalys bör även innehålla uppskattningar om sannolikheter och konsekvenser. En bedömning av sannolikheter och konsekvenser belyser hur troligt det är att en viss oönskad händelse inträffar och hur ofta. Händelsen genererar en konsekvens, i dessa 60 61

33 Tips! Att hantera omedelbara konsekvenser av olyckor är en vanlig uppgift för räddningstjänsten. Förmågan att hantera dessa ska redovisas i handlingsprogrammet för räddningstjänst. Ett exempel på ett verktyg som kan användas för ändamålet är den modell som beskrivs i Räddningsverkets bok Att beställa och utforma räddningsinsatser. Modellen utgår från kommunens riskbild och mål samt ger förslag på utformning av resurser i form av personal, kompetens, fordon och utrustning. I boken ges exempel och förslag på hur räddningsstyrkor kan effektiviseras och omformas till taktiska enheter. sammanhang oftast en negativ sådan i form av en skada. En risk är med andra ord en sammanvägning av sannolikheten för att en händelse ska inträffa och de (negativa) konsekvenser händelsen kan leda till. Begreppet risk har diskuterats mycket länge. Det finns i dag ingen definition som är allmänt accepterad, men det finns ändå några definitioner som är vanligare än andra. Exempelvis definieras risk som osäkerhetens effekt på mål i ISO-standarden :2009. En annan definition är osäkerheten och allvarlighetsgraden av konsekvenserna för något som människor värdesätter. En stor risk kan vara något som inte händer särskilt ofta, men som får en stor konsekvens, till exempel en kärnenergiolycka. En frekvent risk kan vara något som inte ger några katastrofala konsekvenser, men som inträffar relativt ofta, till exempel trafikolyckor eller bränder i bostäder. En viktig utgångspunkt i arbetet är att göra en avgränsning och att välja vilket perspektiv som analysen bör ha. Enligt LSO ska hänsyn tas till liv och hälsa, egendom och miljö. Utformningen av analysen ska anpassas till kommunens förutsättningar och behov. Mer konkret vägledning rörande vad en riskanalys bör innehålla får man i betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134, s. 90). Där framgår att analysens innehåll bör besvara ett antal frågor, där de tre viktigaste (i detta sammanhang) är följande: 1. Vad kan hända? 2. Varför kan det hända och hur ofta? 3. Vilka blir konsekvenserna för samhället? De sista två frågorna täcker in osäkerhet rörande framtida händelser (fråga 2) och konsekvensernas allvarlighetsgrad (fråga 3). Tillsammans med beskrivningen av vad som kan hända utgör de en mycket vanlig definition av risk, som innebär att risk är svaret på dessa tre frågor. Fördelen med att definiera risk som svaret på de tre frågorna ovan är att det blir tydligt vad som förväntas av en riskanalys. Analysen blir då en beskrivning av ett antal riskscenarier (vad kan hända?) samt bedömningar av hur ofta de inträffar och vilka konsekvenser de får för samhället. Föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser Inom LSO finns inga föreskrifter för hur arbetet med riskanalyser ska gå till. Däremot finns detta inom LEH, i form av föreskrifter gällande risk- och sårbarhetsanalyser. Se MS- BFS Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (2010:6) om kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser. I föreskriftens 4 anges följande: Kommuner och landsting ska anpassa arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser till de egna behoven och till övriga förutsättningar. Arbetet bör samordnas och integreras med riskanalysarbete som sker i enlighet med annan lagstiftning. Det finns med andra ord en förväntan att kommunen ska samordna risk- och sårbarhetsanalysen enligt LEH med riskanalysen för handlingsprogrammen enligt LSO. Även i budgetpropositionen för år 2011 konstaterar regeringen att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser bör bedrivas samordnat med de riskanalyser som regleras i andra författningar. Regeringen konstaterar också att risk- och sårbarhetsanalyser tillsammans med förmågebedömningar från myndigheter, kommuner och landsting fortsatt är de viktigaste underlagen för att bedöma och analysera samhällets samlade krisberedskap. Riskutvärdering Riskvärdering, eller riskutvärdering, innebär att man bedömer huruvida risknivån är acceptabel eller ej, utifrån en analys av riskerna. Dessutom brukar man inkludera en värdering av olika möjligheter att reducera risken. Värderingen ger kommunen vägledning om vilka risker man bör priori

34 tera och formulera mål för i handlingsprogrammen. För att sedan förverkliga målen krävs både resurser och förmåga hos de olika aktörerna inom kommunen. I Sverige är det inte fastslaget vad som är en acceptabel eller tolerabel risknivå. Därför handlar riskvärderingen ofta om att värdera ett antal alternativ för hur risken kan reduceras. Själva värderingen går ut på att väga de föreslagna åtgärdernas fördelar mot nackdelar för att sedan komma fram till en rekommendation om huruvida åtgärderna bör genomföras eller inte. Denna värdering bör ställas i relation till åtgärdernas förväntade effekt på risknivån, det vill säga hur mycket de reducerar risken, och åtgärdernas kostnader. Om det finns andra för- och nackdelar med de tänkta åtgärderna bör dessa också lyftas fram vid värderingen. Ett bra sätt att visa kopplingen mellan föreslagna åtgärder och deras effekt är att utgå från riskanalysen, som ger en bild av situationen innan åtgärden har genomförts, och sedan beskriva åtgärdernas effekt genom att visa hur de kommer att påverka risken. Konkret innebär detta att visa hur en aktuell åtgärd skulle påverka svaren på de tre frågorna som presenterades tidigare: Vad kan hända?, Hur sannolikt är det? Vad blir konsekvenserna? I åtgärdsförslaget kan man sedan redovisa de riskscenarier som kommer att påverkas av den aktuella åtgärden, hur sannolikt det är att scenarierna skulle uppkomma samt vilka konsekvenser de troligen skulle få, om åtgärden genomfördes. Med hjälp av denna information blir det enklare att jämföra kostnaderna för åtgärderna med deras effekt på risken, och det blir också enklare att jämföra olika åtgärder med varandra. Ett vanligt verktyg som används vid riskvärdering är en så kallad riskmatris. En riskmatris består av en sammanslagning av två skalor för bedömning av hur troligt det är att ett specifikt riskscenario inträffar och vad konsekvenserna blir. Skalorna är ofta utformade som en kvantitativ eller kvalitativ rankingskala. Ett exempel på en riskmatris illustreras i figuren nedan. Den vertikala axeln betecknar hur troligt det är att ett specifikt scenario inträffar och den horisontella axeln illustrerar hur allvarliga konsekvenserna bedöms bli. Matrisen har en kvalitativ rankingskala för båda axlarna. Det innebär att det endast går att avgöra om ett specifikt riskscenario bedöms förekomma oftare än ett annat och om konsekvenserna bedöms som värre, inte hur mycket värre eller hur mycket mindre sannolikt ett riskscenario är än ett annat. Det finns andra exempel på riskmatriser som har en rankingskala där de olika skalstegen även har en kvantitativ innebörd som gör det möjligt att grovt avgöra hur mycket värre ett visst riskscenario är än ett annat samt hur mycket mindre troligt ett scenario är än ett annat. Ibland används olika färger i en riskmatris för att beskriva om en risk är acceptabel eller inte. Röd färg brukar användas för att beteckna ett område som inte är acceptabelt och grön färg ett område där risken är acceptabel. Det är också möjligt att använda färgskalor utan att göra kopplingen till huruvida risken är acceptabel eller inte. Riskmatrisen värderar endast ett riskscenario i taget och det som egentligen är intressant för en aktör är den totala risken, alltså bidraget från samtliga riskscenarier. Detta kan vara problematiskt eftersom det relativt lätt går att styra resultatet som presenteras i en riskmatris genom att öka eller minska detaljeringsgraden. Trots denna brist hos riskmatrisen är den ett vanligt verktyg som lämpar sig väl för att ge en grov överblick av samtliga identifierade riskscenarier. Se även Räddningsverkets Handbok för riskanalys (Räddningsverket 2003) Mycket hög sannolikhet 5 Hög sannolikhet 4 Medelhög sannolikhet 3 Låg sannolikhet 2 Mycket låg sannolikhet 1 S A N N O L I K H E T 1 Mycket begränsade 2 Begränsade K O N S E K V E N S E R 3 Allvarliga 4 Mycket allvarliga 5 Katastrofala Illustration av en riskmatris.

35 Nivå Konsekvenser Beskrivning 1 Mycket begränsade Små direkta hälsoeffekter, mycket begränsade störningar i samhällets funktionalitet, övergående misstro mot enskild samhällsinstitution, mycket begränsade skador på egendom och miljö 2 Begränsade Måttliga direkta hälsoeffekter, begränsade störningar i samhällets funktionalitet, övergående misstro mot flera samhällsinstitutioner, begränsade skador på egendom och miljö 3 Allvarliga Betydande direkta eller måttliga indirekta hälsoeffekter, allvarliga störningar i samhällets funktionalitet, bestående misstro mot flera samhällsinstitutioner eller förändrat beteende, allvarliga skador på egendom och miljö 4 Mycket allvarliga Mycket stora direkta eller betydande indirekta hälsoeffekter, mycket allvarliga störningar i samhällets funktionalitet, bestående misstromot flera samhällsinstitutioner och förändrat beteende, mycket allvarliga skador på egendom och miljö 5 Katastrofala Katastrofala direkta eller mycket stora indirekta hälsoeffekter, extrema störningar i samhällets funktionalitet, grundmurad misstro mot samhällsinstitutioner och allmän instabilitet, katastrofala skador på egendom och miljö Konsekvenser med hjälp av kvalitativ rankingskala. Konsekvenserna av olika risker kan till exempel beskrivas med hjälp av en rankingskala som ovan. Skalan används för att visa hur allvarliga de olika riskscenarierna är i förhållande till varandra. Det kan exempelvis vara en skala med fem steg där konsekvenserna av ett scenario kan klassas som katastrofala, mycket allvarliga, allvarliga, begränsade eller mycket begränsade. Figuren visar ett exempel på en sådan skala, som också innehåller en mer detaljerad beskrivning av de olika nivåerna. Skalan ger kommunen en möjlighet att visa hur man har rangordnat riskscenarierna, utifrån de konsekvenser scenarierna kan resultera i. Riskbild Riskbilden för kommunen sträcker sig från vanliga olyckor och skador till risker för stora olyckor samt kriser och extraordinära händelser. Sambanden mellan dem kan beskrivas med hjälp av nedanstående figur. Axlarna i figuren består av sannolikhet och konsekvens. Vardagshändelser sker ofta, har hög sannolikhet, men kan sägas få mindre konsekvenser på samhället i stort. Dessa händelser drabbar en eller få individer och deras närmaste, men har en mindre påverkan på samhället i stort. Den här typen av händelser mäts ofta med statistik. Samma förhållande gäller om händelserna rör egendom eller miljö. Kriser och extraordinära händelser, däremot, har mycket låg sannolikhet, men konsekvenserna för samhället är mycket stora. Resultatet av fördjupningen i kommunens risker och skydd måste vägas ihop till en analys och bedömning av kommunens totala riskbild. När olika perspektiv från allt mellan vardagshändelser till kriser och extraordinära händelser förs in i samma process är det lättare att prioritera hur det förebyggande arbetet ska fördelas mellan riskerna för vanliga olyckor respektive kriser och extraordinära händelser. Om man försöker se säkerhetsarbetet som en helhet där hela riskbilden och olycksspektrumet ingår kan man lättare se hur olika delar av säkerhetsarbetet stärker varandra. Hur analysen och bedömningen redovisas och presenteras får stor betydelse eftersom presentationen ligger till grund för kommunens prioriteringar och politiska ställningstaganden, se Steg 3. Sannolikhet Vardagshändelser t.ex. fallskador, bilolyckor, inbrott, skadegörelse Stora olyckor t.ex. brand i offentlig byggnad, flyg- och järnvägsolyckor Samhällskonsekvens Kriser och extraordinära händelser t.ex. kärnkraftsolyckor, terroristdåd, naturolyckor Kommunens riskbild sträcker sig från vardagshändelser till risker för stora olyckor samt kriser och extraordinära händelser

36 Olika kulturer och olika begrepp Om man betraktar hela spannet av hot eller risker som behöver analyseras inser man att riskerna är kopplade till olika kulturer och olika begrepp. Fallolyckor har länge hanterats i den epidemiologiska kulturen med rötter i folkhälsoarbetet, som bland annat använder begreppet personskador. Vardagsbränderna är ett ständigt närvarande hot, som de flesta människor är medvetna om. Därför har samhället utvecklat olika skyddsåtgärder, som främst fokuserar på att begränsa konsekvenserna när bränder uppstår. För de sällan förekommande olyckorna, som kan inträffa i vissa typer av anläggningar och få mycket stora konsekvenser, finns ett säkerhetstänkande som har sina rötter inom kärnenergiområdet. En allvarlig olycka får inte inträffa, och riskanalyser och åtgärder är därför inriktade på att helt förhindra olyckor. I de risk- och sårbarhetsanalyser som ska användas för att skapa beredskap mot kriser och extraordinära händelser används bland annat ett scenariotänkande som har rötter i det ekonomiska försvaret, där man arbetar för att olika viktiga samhällsfunktioner ska fungera även i händelse av krig. Sammanfattningsvis finns det olika traditionella sätt att hantera olika typer av risker, vilket man bör vara medveten om när man ska ta fram en samlad riskbild. Riskerna är fördelade på olika verksamheter, miljöer och målgrupper som kan kräva olika former av hänsyn. Det är heller inte alltid som den faktiska riskbilden stämmer överens med den upplevda risken. Det är därför viktigt att undersöka och uppmärksamma hur medborgarna upplever olika typer av risker, för att på så sätt kunna upplysa och arbeta för ökad trygghet. Hur detta ska prioriteras eller vägas ihop är ingen lätt ekvation. Den enda nu framkomliga vägen syns vara att så tydligt som möjligt redovisa de olika typerna av risker i en risksammanställning som tjänar som underlag för diskussion, prioritering och formulering av ett politiskt ställningstagande, till exempel i form av preliminära mål. Verktyget RIB-integrerat beslutsstöd för skydd mot olyckor kopplar ihop databaser som tillsammans ger omfattande information om hur en olycka kan hanteras, hur det förebyggande arbetet kan planeras, vilka risker som finns när olyckan inträffat och var resurserna finns. Ur ett förebyggande perspektiv kan RIB vara till hjälp i arbetet med riskanalysen, eftersom det kan föreslå åtgärder. Det går att få fram uppgifter om olika typer av olyckor och hur andra har hanterat dessa. I arbetet med riskanalysen kan det vara användbart att studera verkliga fall som liknar riskerna i den egna kommunen. RIB illustrerar tänkbara scenarion med skisser som kan användas för just detta. Verktyget innehåller också rapporter, modeller för spridningsberäkningar av utsläpp och liknande. Till RIB kan även GIS-verktyget RISKERA kopplas. Verktyget används för att visualisera kommuners riskbilder för främst stora olyckor. RIB tillhandahålls fritt av MSB till verksamma aktörer inom området. ( Följande frågor kan vara till hjälp i steg 2 Hur och varifrån får man fram det underlag som behövs? Vad har framkommit i tidigare analyser av risker? Vad har framkommit i olycksundersökningar? Vilka metoder och verktyg behövs för att få fram en så bra riskbild som möjligt för kommunen som geografiskt område? Vad vet man om medborgarnas beteende? Vilka riskutsatta grupper och områden finns i kommunen? Var inträffar olyckor och skador, och vilka drabbas (liv och hälsa, egendom, miljö)? Hur ser skyddet mot olyckor ut i kommunen? Vilken säkerhets- och skyddsnivå har kommunen? Hur upplever medborgarna säkerheten och tryggheten i kommunen? Utifrån riskbilden, vad är det rimligt att vi ska klara av? Tips! 68 69

37 Steg 3 Prioriteringar Steg 3 I ett handlingsprogram anger kommunen sin inriktning för medborgarens trygghet och säkerhet samt hur arbetet för att upprätthålla detta bedrivs. Dessutom kan kommunen redovisa hur man prioriterar när man har begränsat med resurser och tid. För att kunna göra en genomtänkt prioritering behöver kommunen beskriva hur man vill skapa trygghet och säkerhet för sina medborgare, vilket behov av skydd som finns mot bakgrund av riskerna samt vilka skyddsåtgärder som behöver genomföras. Olika aktörers resurser är ofta begränsade och därför bör kommunen ta hänsyn till vilka skyddsåtgärder som kan genomföras och när i tiden de kan ske. Med skyddsåtgärder menas de konkreta åtgärder som kommunen planerar att vidta baserat på riskbilden. 71

38 Vilket skydd mot olyckor bör kommunen eftersträva? Skyddet mot olyckor är en del av säkerheten och tryggheten i kommunen och därmed också en del av välfärden. Skyddet mot olyckor vägs därför mot andra åtgärder för medborgarnas välfärd. Inom området skydd mot olyckor prioriteras dessutom olika åtgärder mot varandra och det görs utifrån de bidrag de ger till välfärden i kommunen. Kommunens övergripande riskbild innehåller ett antal olika risk- och olyckstyper som kan bestå av allt från vardagshändelsen till den extraordinära händelsen. För att det ska bli lättare att göra prioriteringar baserade på riskbilden kan det vara lämpligt att studera risk- och olyckstyperna med hänsyn till samhällsviktiga verksamheter, riskobjekt och miljöer samt målgrupper. Samhällsviktiga verksamheter Inom kommunens geografiska område finns ett antal verksamheter som bedöms som samhällsviktiga, alltså sådan verksamhet som alltid måste kunna fungera i samhället. Kommunen är beroende av dessa verksamheter, exempelvis el- och vattenförsörjning, sjukvård och räddningstjänst. Riskobjekt och miljöer Inom kommunens geografiska område finns olika typer av riskobjekt och miljöer som är skyddsvärda, till exempel högriskområden med industriverksamhet, hamnar, skolor, vårdanläggningar, kulturbyggnader, vattentäkter och naturreservat. Målgrupper Särskilda målgrupper kan kopplas samman med särskilda risker, det vill säga målgrupperna är överrepresenterade i olycksstatistiken för specifika olyckstyper och löper större risk att råka ut för dem. Därmed har dessa målgrupper ett särskilt behov av skyddsåtgärder. Det kan handla om åtgärder för att förhindra fallolyckor (äldresäkerhet) eller trafikolyckor (barnsäkerhet). Det skulle också kunna gälla riktade insatser mot specifika grupper som är överrepresenterade i exempelvis brotts-, olycks- och skadestatistiken. Det Att jämföra sig med andra likartade kommuner kan vara till stor hjälp när det kommer till prioriteringar. Olika typer av jämförelser kan göras i MSB:s statistikverktyg IDA. är exempelvis fler män än kvinnor som misshandlar och blir misshandlade utomhus, det är oftast män som vållar trafikolyckor och påtagligt fler män än kvinnor som begår självmord. En upprepande process Att prioritera innebär att man värderar vikten av skydd för olika typer av hot och olyckor. Värderingarna handlar ytterst om medborgarens säkerhet, trygghet och välfärd, och tillhör därför de förtroendevaldas arbetsfält. En prioritering av behovet av skydd är alltså ett politiskt ställningstagande. Ställningstagandet innebär sedan att kommunen har fått en prioriterad sammanställning av riskerna och behovet av skydd. Detta ligger till grund för kommunens målsättningar. Målen kan formuleras redan nu, men bör i det här steget vara översiktliga och av principiell natur. För att komma fram till mer operationella mål för behovet av skydd behöver man studera behovet av skyddsåtgärder, olika aktörers ansvar för dessa och tillgängliga resurser. Detta kan i sin tur leda fram till nya prioriteringar av behovet av skydd. Analys av skydd och åtgärder Som tidigare diskuterats bör kommunen studera vilka möjligheter som finns att åtgärda bristerna i skyddet och öka säkerheten. Analysen av skyddet bör leda fram till ett antal handlingsalternativ om förändrade skyddsnivåer för olika delar av skyddet. Detta för att nå den nivå som eftersträvas. Man behöver finna svar på följande frågor: Vilka delar av skyddet behöver förändras för att uppnå den skyddsnivå som eftersträvas? Vilka skyddsåtgärder behöver genomföras för att nå önskvärda skyddsnivåer? Tips! 72 73

39 Risker/Behov Resurser/Medel Förtroendevalda Sakkunniga Förtroendevalda De förtroendevalda ansvarar för början och slutet av processen. Resurser och medel stoppas in i en verksamhet och förvandlas till en viss output. Verksamhet Output 1 - räddningstjänst - tillsyn - brandskyddskontroll - rengöring - information/rådgivning - etc. Prestationsmål Output 2 - andel fungerande brandvarnare - andel fungerande SBA - enskildes förmåga - räddningstjänst - etc. Skyddet Säkerhetsmål Output 3 - antal olyckor - antal döda - antal skadade - antal kronor (egendom) - etc. Säkerheten Den analysprocess som skildrats här innebär i stora drag att de förtroendevalda anger preliminära mål för skyddet och säkerheten. De sakkunniga hittar skyddsåtgärder som på bästa sätt uppfyller de preliminära målen och analyserar vilka resurser som krävs för att genomföra dessa. Syftet är att ge de förtroendevalda ett bra beslutsunderlag. De förtroendevalda ansvarar för början och slutet av processen, alltså för att ange mål och avdela resurser. Att besvara dessa frågor är i första hand en fråga för sakkunniga. Utgångspunkten för de sakkunnigas analys är de förtroendevaldas uttalanden om målen för riskerna, alltså behovet av skydd och säkerhet. De sakkunnigas arbete är att hitta lämpliga skyddsåtgärder. Figuren ovan visar en översiktlig bild av hur de resurser och medel som stoppas in i verksamheten kan påverka riskbilden. De resurser som stoppas in förvandlas till en viss output i form av till exempel tillsyn eller information/rådgivning. Detta skapar ett visst skydd i form av exempelvis en ökad andel brandvarnare och en ökad förmåga hos den enskilde. Detta påverkar förhoppningsvis i sin tur riskbilden genom att antalet olyckor, antalet skadade och döda och så vidare minskar. De åtgärder och den samverkan som kan krävas av olika aktörer bör analyseras för att nå de eftersträvansvärda skyddsnivåerna. Detta får då ske mot bakgrund av den kunskap och erfarenhet som finns i kommunen. Det kan också, som tidigare nämnts, vara intressant att studera hur andra likartade kommuner har prioriterat och fördelat sina skyddsåtgärder. Analysen av åtgärder leder fram till ett antal prestationer som bör utföras av olika aktörer i samverkan. De olika aktörerna bör sedan analysera vad prestationerna kräver i form av aktiviteter, resurser, finansiering och tid. Detta kan i sin tur medföra att nya handlings- och åtgärdsalternativ måste prövas. Kostnads- och nyttoanalys En kostnads- och nyttoanalys kan vara ett sätt att tydliggöra för- och nackdelar med olika typer av skyddsåtgärder. Analysen innebär att man sätter en prislapp på alla fördelar och nackdelar, det vill säga intäkter och kostnader för en åtgärd. Kostnaderna omfattar samtliga nackdelar med en åtgärd. Nyttan omfattar samtliga fördelar med samma åtgärd. Störst effekt, rent beräkningsmässigt, får då sådana åtgärder där nyttan är större än kostnaden. Det finns kostnadsoch nyttoanalyser gjorda inom området skydd mot olyckor För vidare läsning, se till exempel Räddningsverkets böcker Lagom säkerhet, Kostnads-nyttoanalys för nybörjare och Samverkan mellan polis, sjukvård, SOS Alarm och räddningstjänst vid hot om suicid. Se även MSB:s statistikverktyg IDA. Kostnad Nytta En kostnads- och nyttoanalys kan vara ett sätt att tydliggöra fördelar och nackdelar med olika typer av skyddsåtgärder

40 Exempel Karlstads universitet har sedan början av 1990-talet genomfört kostnads- och nyttoanalyser för en rad åtgärder som syftar till att rädda liv, egendom eller miljö i samband med olyckor. Analyserna har skett på uppdrag av Räddningsverket (nu MSB). I en studie (Räddningsverket, 2006) analyserades kostnaderna och nyttan med att låta räddningstjänstens personal i en viss kommun agera vid hjärtstopp med hjälp av defibrillatorer. För den kommun som undersöktes skulle fördelarna vara 40 gånger större än kostnaderna. I kostnaderna ingick inköp av defibrillatorer, förbrukningsmaterial och drift, utbildning, ökade sjukvårdsinsatser och fler utryckningar. Till fördelarna räknades ökad överlevnad genom snabbare defibrillering. Hur vill kommunen utforma skyddet mot olyckor? Vad förväntar sig kommunmedborgarna, i förebyggande syfte och vid akuta händelser? Hur kostnadseffektiva är aktuella skyddsåtgärder? Vilket behov av resurser finns? Vilka ska utföra de olika skyddsåtgärderna och i vilken omfattning? Vilka resurser krävs av olika aktörer för att genomföra aktuella skyddsåtgärder? Vilka resurser finns tillgängliga, på kort och lång sikt? Vilken omfördelning av gjorda prioriteringar kan detta kräva? Följande frågor kan vara till hjälp i steg 3 Hur ser kommunen på säkerheten sett till lagens intention att färre ska skadas och mindre ska förstöras? Hur ser kommunen på säkerheten sett till lagstiftningen om tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet med hänsyn tagen till de lokala förhållandena? Hur ser kommunen på säkerheten sett till lagstiftningen om att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt? Vilka kommuner kan tjäna som jämförelsekommuner och vilket skydd har dessa? Hur ser bristerna i skyddet (riskerna) ut i kommunen för olika samhällsviktiga verksamheter, riskobjekt och miljöer samt målgrupper? Vilka prioriteringar avseende skyddet för olika risker vill kommunen göra? Här kan man prioritera mellan till exempel -- Olika värden, som liv och hälsa, miljö och egendom. -- Olika typer av händelser, som vanliga olyckor med små konsekvenser och ovanliga händelser med allvariga konsekvenser. -- Olika typer av riskobjekt och miljöer, som hemmiljöer och offentliga lokaler. -- Olika typer av samhällsviktiga verksamheter, som sjukvård, äldrevård och elförsörjning. -- Olika typer av målgrupper med olika förmåga att själva skydda sig, som kvinnor, män, flickor, pojkar, gamla och funktionshindrade. Vilket skydd vill kommunen åstadkomma? Vilket behov av skyddsåtgärder finns? 76 77

41 Luleå Säkerhetsarbetet bör anpassas efter att äldre bor kvar hemma Allt fler gamla bor kvar hemma långt efter att de har fått svårt att röra sig. Frågan är om det inte är dags att anpassa brandskyddsreglerna efter det. Det är sådana saker som Luleå kommuns risk- och säkerhetsgrupp diskuterar. I gruppen sitter tjänstemän från de största kommunala förvaltningarna: barn- och utbildning, socialförvaltningen och tekniska förvaltningen. Där ingår också räddningstjänsten, hamnkontoret och IT-kontoret. Det kommunala energibolaget är adjungerat. En sak som gruppen har haft anledning att fundera över är äldres bostäder. Allt fler kommuninvånare blir allt äldre. Myndigheterna vill att gamla ska bo kvar i sina hem så länge som möjligt, även om de inte Kommunexempel kommer upp ur sängen utan hjälp. Då blir det ett glapp mellan olika regler och lagar. I särskilda boenden för personer 78 79

42 Ska man vara offensiv så ska man inte lyfta fram det som fungerar. I stället borde man ta in sådant som vi inte har jobbat med, som suicid. Det är en känslig och svår fråga, men det borde vara intressant. med vårdbehov finns det lagar om larm och sprinklers. För den som bor kvar hemma och är rörelsehindrad finns inget motsvarande. Och för den nya formen trygghetsboende är det oklart vilka regler som ska gälla. Äldre är klart överrepresenterade bland dem som omkommer i bränder, och bränderna börjar ofta i köket. Här finns det mycket att göra med förlåtande system, som timer till spisen och sprinklers, säger räddningschefen Patrik Bylin, som tycker att tanken på brandsäkerhet borde vara rutin när kommunen anpassar hus efter att husägaren har fått svårt att röra sig. Kommunen och riskerna En viktig uppgift för risk- och säkerhetsgruppen är att göra grundarbetet till det olycksförebyggande handlingsprogrammet, genom att se till att respektive nämnd inventerar risker. Hans Eriksson är enhetschef på tekniska förvaltningen och vill att gruppen ska tänka lite nytt. Ska man vara offensiv så ska man inte lyfta fram det som fungerar. I stället borde man ta in sådant som vi inte har jobbat med, som suicid. Det är en känslig och svår fråga, men det borde vara intressant. Programmet är bra, tycker han. Men det är väldigt tekniskt. Nu måste vi gå in på beteenden. Då blir det mycket svårare, och det blir svårt att mäta resultaten. Luleå har invånare och är en av få kommuner i Norrbotten som växer. Järnverket SSAB är fortfarande en betydande privat arbetsgivare med runt anställda, men det är långt ifrån de runt som jobbade där förr. I dag är det universitetet som expanderar mest, och det finns gott om högteknologiska företag. Landets största flygflottilj, F 21, ligger också här. Vi har alla risker man kan tänka sig. Vi har tung industri och vi har E4:an rakt genom kommunen. Vi har flygplats, hamn och sjöfart och en jättestor skärgård, säger räddningschefen Patrik Bylin. Flyghaveri, brand i Uddebo oljehamn eller brand på fartyg är möjliga storolyckor. Och Suorvadammen ligger visserligen inte i kommunen, men om den skulle brista så skulle vattenmassorna påverka Luleå enormt. Den största händelse som räddningstjänsten faktiskt har haft att hantera var branden i Bodträskfors i grannkommunen Boden sensommaren Branden pågick i nästan en månad. Den involverade räddningstjänsten i hela länet och man fick begära förstärkning från andra delar av landet. Branden var mycket nära att betraktas som en extraordinär händelse. Det var också ett tillfälle då de välorganiserade frivilliga resursgrupperna arbetade i stort sett dygnet runt med att transportera mat och bränsle. Räddningstjänstens personal tycker att samarbetet med de frivilliga resursgrupperna fungerar väl, liksom samarbetet med POSOM-gruppen. POSOM står för psykiskt och social omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer. I gruppen ingår företrädare för socialförvaltningen, polisen, kyrkan, skolan och primärvården. Räddningstjänsten är sammankallande. Gruppen träffas en gång i månaden, oavsett om det har hänt något eller inte. Den träder i tjänst vid dramatiska händelser som tsunamin eller Råneåolyckan 2002 när en skolbuss kolliderade med en annan buss och två skolbarn omkom. Men även vid små händelser drar vi ihop dem. De kan till exempel öppna kyrkan efter en brand i bostadshus, säger brandingenjör Daniel Olsson. Handlingsprogrammen Luleå kommun har valt att göra två separata handlingsprogram enligt LSO: ett för räddningstjänsten och ett mer övergripande för förebyggande verksamhet. Programmet för räddningstjänsten är mer detaljerat, mer inriktat på vår interna verksamhet. Det andra programmet är väl ingen kioskvältare precis, men det är meningen att allmänheten ska kunna läsa det, säger Daniel Olsson. I realiteten är det svårt att skapa intresse för det olycksförebyggande arbetet. Det gäller definitivt medborgarna, men det gäller också de flesta politiker. Vi hade en vision om att politikerna skulle tänka till först kring vad som är unikt just får vår kommun, fast så Programmet för räddningstjänsten är mer detaljerat, mer inriktat på vår interna verksamhet. Det andra programmet är väl ingen kioskvältare precis, men det är meningen att allmänheten ska kunna läsa det

43 Det är viktigt att det är de andra förvaltningarna som får uppdragen, inte räddningstjänsten. blev det inte. Det är vi tjänstemän som har utarbetat programmet. Men det är ändå ett dokument som politikerna ska besluta om. I Luleå kommer inte det nya handlingsprogrammet att antas under 2011, trots MSB:s rekommendation om att programmet bör vara antaget under mandatperiodens inledning. Motiveringen är att politikerna är så nyvalda, och inte skulle hinna sätta sig in i vad de beslutar om. De program som ligger nu gäller från 2009 till Arbetet med det nya handlingsprogrammet ska påbörjas våren Vi ska försöka förankra det tidigare den här gången och få ett tydligare underifrånperspektiv. Vi ska ta oss tid att åka runt på förvaltningarna och få dem motiverade att komma med förslag på risker och åtgärder, säger Urban Rönnbäck, kommunens säkerhetschef. Han har inte en bakgrund i räddningstjänsten, utan i skola och socialförvaltning. När tjänsten inrättades var det inte självklart var den skulle placeras. Det fanns diskussioner om att han skulle sitta tillsammans med kommunledningen eftersom arbetet går ut på att samarbeta med hela kommunen, men resultatet blev att han formellt sett är underställd räddningschefen och fick sin arbetsplats på brandstationen. Det är ju vi som är mest vana vid att arbeta förebyggande, och han har tillfört vårt tänkesätt mycket, säger räddningschefen Patrik Bylin. Handlingsprogrammets avsnitt om mål är tydligt uppdelat i säkerhetsmål (S) och prestationsmål (P). Numreringen av varje mål gör det ännu mer överskådligt. Det står till exempel: S6: Skolungdomar i Luleå ska i slutet av femman kunna simma och hantera nödsituationer vid vatten. P11: Barn- och utbildningsnämnden ska bedriva sim- och livräddningsundervisning. Det är viktigt att det är de andra förvaltningarna som får uppdragen, inte räddningstjänsten, påpekar Daniel Olsson. En sak som man har upptäckt i arbetet med handlingsprogrammet är att det saknas statistik på kommunal nivå. Luleå kommuns olycksskadestatistik omfattar de uppdrag som räddningstjänsten har kallats till, men inte till exempel fallolyckor i hemmet. Bristen på statistik gör det svårt att utvärdera om insatserna verkligen har minskat olyckorna, och ambitionen är att få fram en mer fullständig statistik. Samverkan På en dörr inne på brandstationen sitter löpsedeln som berättar om branden i juni 2010, när Hells Angels lokal i Gammelstad brann ner. Det kriminella MC-gänget har etablerat sig i Luleå. Det är en realitet som påverkar säkerhetsarbetet. Precis på samma sätt som man nu måste väga in de hot mot politiker och tjänstemän som har blivit allt vanligare. Frågorna berör inte bara kommunens tjänstemän och politiker. I Luleå har de bildat en samverkansgrupp som diskuterar säkerhet. Där ingår förutom kommunens folk också representanter från de myndigheter som finns i länet: länsstyrelsen, landstinget, Försäkringskassan, Åklagarmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Polisen, Skatteverket, Luftfartsverket, Trafikverket, Luleå tekniska universitet och flygflottiljen F 21. Gruppen träffas en gång varannan månad. Ett annat samarbete är det mellan skolan, socialförvaltningen, polisen och räddningstjänsten. För två år sedan hade vi en anlagd brand i en skola. Då bjöd vi in till en konferens där fastighetsägare, försäkringsbolag och skolfolk var med. För första steget är ju inte att man eldar ner en skola. Första steget är klotter, skadegörelse och skolk, säger Patrik Bylin. Från en skola har vi haft massor av larm där några elever eldade under en rökdetektor. Då åkte några brandmän dit tillsammans med polisen. De samlade ihop eleverna och berättade att de hade fått åka dit ofta på sista tiden. De förklarade också att om din mormor krockar samtidigt som vi är här så tar det mycket längre tid för oss att komma till olycksplatsen, för att vi är här. Den nämnd som styr över räddningstjänsten i Luleå är kommunstyrelsen som tillika är räddningsnämnd. De politiker som framför allt arbetar med frågorna är de tre ordinarie ledamöterna och de tre ersättarna i räddnings- och beredskapsutskottet. För första steget är ju inte att man eldar ner en skola. Första steget är klotter, skadegörelse och skolk

44 Vi har ett omfattande samarbete med kommunerna i femkanten: Piteå, Älvsbyn, Boden, Kalix och Luleå. Vi har civilrättsliga avtal om samverkan. Jag har nära till politiken. Om man har en separat nämnd är det inte de tunga politikerna som hamnar där, och räddningstjänstens frågor väger lätt i förhållande till andra frågor i en kommun, tycker Patrik Bylin. Någon diskussion om att räddningstjänsten i Luleå skulle slås ihop med andra i ett förbund förekommer inte, i alla fall inte just nu. Vi har ett omfattande samarbete med kommunerna i femkanten: Piteå, Älvsbyn, Boden, Kalix och Luleå. Vi har civilrättsliga avtal om samverkan. Operativt finns inga gränser; om vi behöver mer folk larmar vi grannkommunen. Vi samverkar också kring drift, underhåll, inköp och olycksförebyggande arbete. På så sätt har man den stora regionens fördelar utan att behöva gå ihop i ett förbund. Genom att ha kvar den egna räddningstjänsten vinner vi närhet till de andra förvaltningarna i kommunen, anser Patrik Bylin. Kommun: Luleå Län: Norrbotten Invånarantal: Näringsliv: Järnverket SSAB har cirka anställda. Luleå tekniska universitet har nästan lika många, anställda, och studenter. Kommunen har många högteknologiska företag. Flygflottiljen F 21 finns här. Politiskt styre: Socialdemokratisk majoritet Räddningstjänstens organisation: Kommunstyrelsen har även uppdraget som räddnings- och beredskapsnämnd. Tre ordinarie ledamöter och tre ersättare i räddnings- och beredskapsutskottet är de politiker som främst arbetar med frågorna. Räddningstjänsten har totalt ett hundratal anställda. Brandstationerna i centrum och i Gammelstad är bemannad med heltidsanställda brandmän. Råneå bemannas med deltidare. Dessutom finns räddningsvärn i Klöverträsk och på sex öar i skärgården. Utöver dessa ligger materialdepåer på ett antal öar med större fritidshusområden. 84

45 Steg 4 Mål Steg 4 Utifrån kommunens analyser och riskbedömning samt de förtroendevaldas prioriteringar av säkerhet och skydd, ska mål för området formuleras. Målen kan delas upp i säkerhetsmål och prestationsmål. Det är dock inte nödvändigt att använda sig av dessa begrepp. Det viktigaste är att man i målformuleringen uppger vilken effekt eller vilket resultat som eftersträvas och vilka metoder man kommer att använda för att uppnå denna effekt. Att formulera målen handlar om att ange vilken nivå av säkerhet och skydd som bör finnas i kommunen ur den enskildes perspektiv och att ange vägen för att nå dessa. 87

46 Viktiga frågor som kommunen bör ställa sig är: Vilken skillnad ska vårt arbete göra? Vilka ambitioner har vi för mandatperioden? Prioriteringarna för kommunens inriktning och verksamhet ska formuleras i form av mål. Prioriteringen i detta sammanhang handlar om att utifrån bedömningarna visa vad kommunen vill satsa särskilt på. Detta blir en fråga för de förtroendevalda. I många fall kan det antas att kommunen vill öka dagens nivå av skydd och säkerhet. Detta bör då uttryckas i handlingsprogrammen. De lokala verksamhetsmålen bör vara konkreta och formulerade så att de blir möjliga att följa upp och utvärdera i kommunens system för egenkontroll (se vidare under steg 6 Uppföljning och utvärdering). Det är också viktigt att tänka på att kommunen har olika roller enligt LSO, till exempel att vara ägare, nyttjanderättshavare eller räddningstjänstproducent. Kommunen har även förebyggandeansvar, tillsynsansvar samt samordningsoch samverkansansvar. När säkerhetsarbetet i en kommun breddas till att gälla flera förvaltningar och nämnder är det viktigt att handlingsprogrammen tydligt visar vilken av kommunens roller varje mål gäller för. Inriktningsmål Målstyrning handlar om att arbeta i flera nivåer. Att hitta den röda tråden mellan de nationella målen i LSO och de lokala målen är inte helt problemfritt. Ett sätt är att använda sig av övergripande inriktningsmål för kommunen, det vill säga mål som anger inriktningen för kommunens verksamhet inom området skydd mot olyckor. Dessa mål är i sin utformning svåra att följa upp och är inte förenliga med SMART-modellen som beskrivs lite längre fram i detta steg. Inriktningsmålen begränsas till ett eller några få övergripande mål för verksamheten. De blir mer en vision om kommunens utveckling, till exempel att kommunen ska vara säker och trygg att bo och vistas i. Målen mäts genom att man kopplar på uppföljningsbara säkerhetsmål och prestationsmål. Säkerhetsmål Säkerhetsmål beskriver den nivå av skydd och säkerhet som kommunen bör nå. Säkerhetsmålen formuleras utifrån medborgarens perspektiv och anger vilken effekt eller vilket resultat som eftersträvas. Säkerhetsmål kallas ofta effektmål i målstyrningslitteratur. För att kunna följa upp säkerhetsmålen bör de så långt som möjligt vara formulerade i mätbara termer. Ett sätt att formulera uppföljningsbara säkerhetsmål kan vara att ange hur medborgarens skydd ska förändras. Detta kan anges i beteenderelaterade eller tekniska termer. Beteenderelaterat skydd handlar om enskildas och gruppers beteenden, kunskaper och förtrogenhet med skydd och säkerhet. Beteenderelaterade mål kan formuleras som att öka medborgarens kunskaper om eller förändra riskgruppers beteende genom att. Tekniskt skydd handlar till exempel om brandvarnare, vägbulor och cykelhjälmar. Tekniskt relaterade mål kan formuleras som att öka andelen skyddsprodukter eller förbättra skyddet i byggnader. Hur kommunen än väljer att formulera sina säkerhetsmål bör de beskriva den nivå av skydd och säkerhet som kommunen vill uppnå. Detta kräver i sin tur en eller flera prestationer. Till varje säkerhetsmål bör därför ett eller flera prestationsmål kopplas. Prestationsmål Prestationsmål anger hur kommunen ska uppnå säkerhetsmålen och därigenom verksamhetsmålen. Prestationsmål kallas ofta produktionsmål i målstyrningslitteratur. Prestationsmålen beskriver vilka konkreta åtgärder och aktiviteter kommunen tänker genomföra genom sina förvaltningar och verksamheter. Prestationsmålen kan formuleras i termer av vilka åtgärder och aktiviteter som ska utföras, till exempel direkta insatser, information, utbildning och tillsyn. Till prestationsmålen bör kommunen ange vilken nämnd eller förvaltning som är ansvarig för att målet uppnås och dessutom ange hur samverkan bör ske samt när målet ska vara nått. Prestationsmålen kommer i flera fall att beröra fler än en aktör

47 Målstyrning: från nationell till lokal nivå När det gäller målstyrning enligt LSO bör kommunen hitta den röda tråden mellan de nationella målen i lagstiftningen och kommunens egna lokala verksamhetsmål. Det är viktigt att de nationella och de lokala målen pekar åt samma håll och inte motsäger varandra. Detta förhållningssätt illustreras på sidan 91 genom två exempel på hur de nationella målen kan brytas ned och konkretiseras på lokal nivå. Observera att detta endast är exempel på hur den röda tråden kan synliggöras mellan nationell och lokal nivå. En nationell strategi för stärkt brandskydd Som ett komplement till kommunens riskbild kan även den nationella strategin för stärkt brandskydd genom stöd till enskilda vara en utgångspunkt när kommunen ska planera och prioritera sin verksamhet för den kommande mandatperioden. Strategin togs fram av MSB tillsammans med andra berörda myndigheter och organisationer under 2010 som svar på ett regeringsuppdrag. Strategin fokuserar på bränder i olika typer av boendemiljöer och innehåller förutom en vision även ett antal effektmål eller säkerhetsmål: Vision: Ingen ska omkomma eller skadas allvarligt till följd av brand Effektmål: Antalet döda och svårt skadade vid bränder i bostadsmiljö ska minskas med minst en tredjedel till år 2020 Medvetenheten hos enskilda om brandrisker och hur man ska agera i händelse av brand ska öka Andelen fungerande brandvarnare och brandskyddsutrustning i bostäder ska öka Såväl vision som effektmål är formulerade utifrån en nationell skadebild som på många sätt är relevant även för den enskilda kommunen. En kommun som har ambitionen att minska konsekvenserna till följd av bränder i boendemiljöer kan därför mycket väl göra dessa mål till sina egna. I vissa fall måste kanske målen brytas ned eller anpassas en Nationellt mål: Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Kommunens inriktningsmål: Kommunen ska upplevas som en trygg och säker kommun att bo och vistas i. Kommunens säkerhetsmål: Skyddet för lekmiljöer i förskolor, skolor, park- och grönområden och bostadsområden inom kommunens ansvarsområde ska öka under mandatperioden. Prestationsmål: Tekniska nämnden ansvarar för att genomföra en årlig säkerhetsinspektion av kommunala lekmiljöer inom park och grönområden. Tekniska nämnden ansvarar för att nyinköpt utrustning till kommunala parker och grönområden är godkända enligt Svensk standard SS-EN1176, Nationellt mål: Räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Kommunens inriktningsmål: Kommunens räddningstjänst ska hantera akuta situationer och minimera uppkomna skador på människor, egendom och miljö på ett snabbt och effektivt sätt. Kommunens säkerhetsmål: Skador på människor i samband med bränder ska minska med 10 procent under mandatperioden. Kommunens prestationsmål: För minst 90 procent av hushållen ska räddningstjänsten kunna påbörja en räddningsinsats inom 20 minuter Räddningstjänsten ska kunna utföra livräddning med rökdykare i bostadsbebyggelse Räddningstjänsten ska kunna utföra utvändig utrymning och livräddning från byggnad Ansvar: Räddningstjänsten Nationella mål Övergripande kommunala mål (vision, inriktningsmål etc.) Säkerhetsmål Prestationsmål Exempel på kedjan mellan nationella mål och lokala prestationsmål

48 Smart-modellen: Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt, Tidssatt. Ett mål bör vara Specifikt Mätbart Accepterat Realistiskt Tidsatt aning för att passa in i de egna kommunala förhållandena. Strategin innehåller förutom skadebild, vision och mål även förslag på lämpliga tillvägagångssätt för att nå de mål som angetts. Inom områdena Kunskap och information, Tekniska lösningar och Lokal samverkan anges ett flertal möjliga metoder och verktyg som enligt MSB bör ha effekt. Även här kan kommunen låta sig inspireras och fundera på om dessa tillvägagångssätt är något som kommunen kan ta till sig i det framtida arbetet mot bränder under den kommande mandatperioden. Målanalys och SMART-modellen En målanalys syftar till att bedöma om målen uppfyller vissa grundkriterier för målstyrning och utvärdering. Målanalysen kan göras i samband med att man formulerar mål för en verksamhet eller som en start på en uppföljning eller utvärdering. Ett sätt att arbeta med målanalys kan vara att ställa målen mot de så kallade SMART-kriterierna: Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt, Tidssatt. Ytterligare ett kriterium är att kommunens mål bör vara förenliga sinsemellan så att de inte motverkar varandra. Mål som uppfyller dessa krav ger goda förutsättningar för en effektiv målstyrning samtidigt som de underlättar uppföljning och utvärdering. Målanalysen innebär att mål studeras, dels vart för sig, dels tillsammans som en helhet. Om man gör målanalysen... så att det i efterhand inte kan tolkas på olika sätt. Uttryck som verka för eller skapa förutsättningar för är otydliga. man kan mäta om man är på väg att uppfylla målet. alla tycker att det är eftersträvansvärt att nå målet. det är möjligt att nå dem med de medel och resurser som finns eller kommer att finnas. Mål som beskriver idealtillstånd som inte går att nå är mer en vision än ett mål. man vet när man ska ha uppnått målet. I Laholms kommun har SMART-modellen använts vid utformningen av målsättningar. Mål: Den enskildes förmåga att hantera olyckor ska öka. S: Målet anses specifikt M: Mätning och uppföljning utförs med hjälp av resultatindikatorer, till exempel antalet utbildade personer vid räddningstjänsten, samt genom aktiva informationsinsatser och 2008: Skolutbildning: 748 elever Hem- och fritidsutbildning: 71 personer Företagsutbildning: 305 personer Totalt antal utbildade: 964 personer A: Målet är accepterat av respektive remitterad nämnd. R: Målet anses realistiskt. T: Utvärdering 2 år efter antagande av handlingsprogram. Mål: Inom Laholms kommun ska den nödställda nås av räddningsstyrka inom fastställd framkomsttid vid 90 procent av insatserna avseende brand i byggnad, trafikolycka, drunkning och nödställd person. S: Målet anses specifikt. M: Mätning utförs med hjälp av insatsstatistik. A: Målet är ett tillägg från Räddningstjänsten. R: Målet anses realistiskt. T: Laholms kommuns uppföljning av mål i Handlingsprogram LSO, utvärdering 2 år efter antagande av handlingsprogram. Samt utvärdering i Räddningsinsatser och olyckor i samband med att man formulerar målen ökar förutsättningarna för att åtgärderna genomförs korrekt. Dessutom blir den efterföljande uppföljningen och utvärderingen enklare. En målanalys kan även studera i vilken omfattning säkerhetsmålen har koppling till de nationella målen i LSO, till kommunens prioriteringar och till riskbilden. Målen Exempel 92 93

49 bör vara sådana att skyddet i kommunen utvecklas mot att bli likvärdigt med skyddet i andra kommuner. Exempelvis kan en kommun med hög frekvens av trafikolyckor ha säkerhetsmål som syftar till förbättrat skydd mot just detta. Samtidigt bör målen spegla kommunens värderingar och prioriteringar. Exempel på mindre lyckade målformuleringar En kommun har följande säkerhetsmål i sitt handlingsprogram: Vi ska vara en trygg och säker kommun. Målet uppfyller väldigt få kriterier i SMART-modellen och är svårt att utvärdera. Däremot har formuleringen en mer övergripande karaktär och kan användas som inriktningsmål. I en annan kommun finns ett säkerhetsmål som lyder: Inga olyckor ska inträffa. Det är ett klart, tydligt och mätbart mål. Det är också brukarrelaterat då det visar att medborgarna ska kunna vistas i en olycksfri miljö. Frågan är dock hur realistiskt det är. För att skapa ett olycksfritt samhälle krävs mycket stora resurser och stora begränsningar av människors välfärd och frihet. Målet är ganska orealistiskt och mer av en vision. Följande frågor kan vara till hjälp i steg 4 Hur ska målen för säkerhet och skydd formuleras utifrån riskbild och prioriteringar? Finns det övergripande mål eller en övergripande vision för säkerheten och skyddet mot olyckor i kommunen? Vilket eller vilka uppdrag ska ges till olika förvaltningar? Hur ska dessa uppdrag följas upp och utvärderas? Säkerhetsmål Vilken effekt och vilket resultat vill kommunen uppnå för skyddet och säkerheten hos medborgaren? Vilken skyddsnivå och säkerhetsnivå vill medborgaren ha? Vilken skyddsnivå och säkerhetsnivå vill kommunen att medborgaren och kommunen bör ha? Hur ska säkerhetsmålen formuleras för att de ska gå att följa upp och utvärdera? Prestationsmål Vilka prestationer, aktiviteter och åtgärder bör kommunen utföra för att nå säkerhetsmålen? Vem ska utföra prestationerna? När ska de vara genomförda? Vilka resurser behövs? Hur kan samverkan ske i kommunen för att prestationsmålen ska nås (inom den kommunala organisationen, med andra organisationer och näringsliv samt med berörda myndigheter)? Hur ska prestationsmålen formuleras för att de ska gå att följa upp och utvärdera? 94 95

50 Att dokumentera ett handlingsprogram Enligt LSO ska kommunen ha ett handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och ett för räddningstjänsten. Dessa kan också sammanfogas till ett gemensamt dokument. Det är viktigt att involvera berörda nämnder och aktörer i processen, men ansvaret för själva skrivandet av handlingsprogrammet kan delegeras till en sakkunnig tjänsteman. Många kommuner delegerar uppdraget till räddningschefen, andra delegerar till en chef för den förebyggande verksamheten eller liknande. Uppdraget kan även vara delegerat till sakkunniga att i samarbete skriva handlingsprogrammen. Beslut Handlingsprogrammen ska antas av kommunen för varje ny mandatperiod. Förändringar kan även ske under pågående mandatperiod på kommunfullmäktiges uppdrag. Kommunfullmäktige kan enligt 3 kap. 3 LSO uppdra åt en kommunal nämnd att under perioden anta närmare riktlinjer. I ett kommunalförbund antas handlingsprogrammen av den beslutande församlingen, som ofta är förbundsdirektionen. Innan fullmäktige fattar beslut ska kommunen samråda med de myndigheter som är berörda. Exempelvis länsstyrelsen, Trafikverket, Polisen och andra myndigheter med ansvar för räddningstjänst. Även andra berörda bör få ta del av handlingsprogrammen innan det beslutas, till exempel angränsande kommuner, landsting, intressenter i näringslivet och organisationer i kommunen. De antagna handlingsprogrammen är styrdokument för kommunens verksamhet för skydd mot olyckor. Beslutsordningen för antagandet av ett handlingsprogram kan se ut på olika sätt för olika kommuner. Nedan visas ett övergripande exempel på hållpunkter som kan vara av värde i processen med att anta handlingsprogram. År 4 av mandatperioden Ansvarig samordnare gör en skrivelse till kommunstyrelsen angående uppföljning av arbetet under mandatperioden. Respektive nämnd gör en måluppföljning. Nämnderna sammanställer resultaten och återkopplar till kommunstyrelsen. Länsstyrelsens tillsyn över resultatet. År 1 av den nya mandatperioden Politikerna får utbildning och information. Ansvarig samordnare gör en skrivelse till kommunstyrelsen angående förslag på säkerhetsmål. Kommunstyrelsen remitterar nämnderna att arbeta fram prestationsmål. Handlingsprogrammet skrivs. Länsstyrelsen: Samråd angående handlingsprogram och tillsyn över preciserade skyldigheter. Ansvarig samordnare återkopplar till kommunstyrelsen. De kommunala nämnderna, andra kommuner, myndigheter med flera får handlingsprogrammet på remiss. Sammanställning till kommunstyrelsen samt beslut för antagande. Beslut i kommunfullmäktige. Tips! Samråd med länsstyrelsen En del av den statliga tillsynen av den målstyrda verksamheten består av den samrådsprocess som ska ske mellan kommunen och länsstyrelsen. Samrådet bör ske under arbetet med att ta fram handlingsprogrammen och med fördel under mandatperiodens början. Samrådet innebär bland annat informationsutbyte och diskussion. Räddningstjänstförbund och kommunen Många kommuner har bildat kommunalförbund för att samverka om uppgifter som en kommun ska svara för inom räddningstjänstområdet enligt LSO. Varje kommunalförbund ska ha en förbundsordning. Förbundsordningen reglerar bland annat förbundets ändamål, och det ska fastställas av de ingående kommunernas fullmäktige. Genom för

51 98 bundsordningens ändamålsbeskrivning kan medlemskommunerna, helt eller delvis, överlåta uppgifter till förbundet. Som tidigare nämnts är det kommunalförbundens beslutande församling som ska anta kommunala handlingsprogram enligt LSO 3 kap. 3 och 8. Innehållet i handlingsprogrammen för ett förbund påverkas i stor utsträckning av vilka uppgifter som medlemskommunerna har överlåtit till förbundet. Det är viktigt att det klart framgår av förbundsordningen vilka uppgifter som medlemskommunerna har ansvar för och vilka som är överlämnade till kommunalförbundet. Kommunalförbund har bara befogenhet att fastställa handlingsprogram för de uppgifter och skyldigheter som medlemskommunerna överlåtit till förbundet. Självklart är det viktigt att det finns en utvecklad samverkan mellan medlemskommunerna och förbunden. En sådan samverkan syftar bland annat till att ge dem som arbetar med den förebyggande verksamheten ett bredare perspektiv och möjlighet att utnyttja de olika kommunala förvaltningarnas kunskaper och nätverk. För information om vad handlingsprogrammen kan innehålla, se Del 1.

52 Steg 5 Genomförande och åtaganden Säkerhetsarbetet pågår ständigt i kommunen genom aktiviteter som tillsyn, utbildning, information, riskanalyser, räddningsinsatser, olycksundersökningar, investeringar, samverkan med mera. En del av säkerhetsarbetet har kommunen beskrivit i styrdokumenten handlingsprogram. Processen med att ta fram, genomföra och följa upp programmen gör säkerhetsarbetet mer systematiskt och ger kommunen stöd att arbeta med rätt saker. Steg 5 101

53 För räddningstjänsten är säkerhet och skydd mot olyckor kärnverksamhet. För andra förvaltningar är säkerhet och skydd mot olyckor tillkommande uppgifter. Säkerhet Skydd mot olyckor Exempel Miljöarbete Integration Jämställdhet Skola och barnomsorg Teknik och fastighet Socialtjänst Räddningstjänst Miljö Etc. Genomförande Utifrån de antagna handlingsprogrammen är olika förvaltningar och verksamheter i kommunen ansvariga för att säkerhetsmålen och prestationsmålen nås, varje förvaltning för sig eller i samverkan. Räddningstjänsten har givetvis en stor del i detta eftersom säkerhet och skydd mot olyckor är räddningstjänstens kärnverksamhet. För andra förvaltningar kommer uppgifterna in utöver kärnverksamheten, på samma sätt som andra riktlinjer och program för miljö-, integrations- och jämställdhetsarbete och liknande. Öckerö kommun inrättade år 2003 ett samverkansforum som täcker flera sektorer: Rådet för hälsa och trygghet (RHT). RHT är inte ett beslutande organ, men det diskuterar alla de frågor som annars skulle ha behandlats i separata folkhälsoråd, brottsförebyggande råd eller krishanteringsråd. I RHT ingår representanter för kommunstyrelsen, socialförvaltningen, vårdcentralen, Region Västra Götalands hälso- och sjukvårdsnämnd, polisen, försäkringskassan, arbetsförmedlingen, länsstyrelsen och kyrkan. Åtaganden prestationer Utifrån handlingsprogrammen formulerar de berörda förvaltningarna och verksamheterna sina åtaganden. I dessa åtaganden bryter de ner målen till en mer konkret nivå. Åtagandena blir en tydlig beskrivning av vad medborgarna eller andra förvaltningar och verksamheter kan förvänta sig. De beskriver vad som bör göras konkret. Till detta kopplas vem som är ansvarig, när det ska vara genomfört och hur det ska genomföras. Åtagandena kommuniceras i de olika förvaltningarnas och verksamheternas verksamhetsplaner och formuleras utifrån de ramar och resurser som finns. Genom verksamhetsplanerna blir åtgärderna formulerade på kortare sikt än i handlingsprogrammen, och de blir föremål för tätare uppföljningar och förbättringar. För att möjliggöra uppföljning, utvärdering och förbättring av handlingsprogrammen och deras mål krävs dock kontinuerlig dokumentation av resultaten. Samordning En rad olika utredningar pekar på att ett systematiskt arbete leder till besparingar för kommunen totalt sett. Det kan krävas samordning och ibland omfördelning av medel för att man ska nå ett optimalt utfall. Kommunen bör därför fundera på hur man ska samordna kommunens olika förvaltningar och om man ska skapa en funktion för samordning. Kommunen bör också fundera på hur man ska samverka och samarbeta med andra organisationer, med näringslivet inom kommunen, med berörda myndigheter och andra kommuner samt hur man ska informera medborgarna om arbetet. I praktiken blev det för tungrott med så många personer. I dag består rådets kärngrupp av representanter för kommunen, hälso- och sjukvårdsnämnden samt polisen. Övriga aktörer ingår i en referensgrupp. Kärngruppen träffas fyra gånger om året. En gång årligen hålls en konferens, dit alla ledamöter i rådet är inbjudna. Dessutom bildar man ibland arbetsgrupper för vissa frågor. Kommunens folkhälsoplanerare är koordinator för RHT. Brottsförebyggande råd Krishanteringsråd Folkhälsoråd Rådet för hälsa & trygghet I Öckerö kommun diskuteras alla de frågor som annars skulle ha behandlats i separata råd, i Rådet för hälsa och trygghet (RHT)

54 األمان في الحياة اليومية وصائح وإرشادات للمسىيه! MSB ger ut informationsmaterial på flera olika språk i syfte att nå så många olika målgrupper som möjligt. 1 Att kommunicera ett handlingsprogram Enligt 3 kap. 2 LSO har kommunen en skyldighet att, genom rådgivning, information och på annat sätt, underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter. Kommunens handlingsprogram tydliggör kommunens riskbild, prioriteringar och målsättningar och kan ses som ett verktyg för att informera allmänheten om ansvar och skyldigheter på olika nivåer i säkerhetsarbetet. Att kommunicera handlingsprogrammen kan skapa en medvetenhet hos den enskilde, dels en medvetenhet om kommunens ansvar och arbete i säkerhetsfrågor, dels om det egna ansvaret i vardagen. Handlingsprogrammen kan kommuniceras på flera sätt: En populärversion av programmen som tydliggör syfte och mål Handlingsprogrammen är lättillgängliga på kommunens webbplats Temadagar och informationsträffar med allmänheten som målgrupp Varför är det viktigt att kommunicera handlingsprogrammen? Lagstiftningen tydliggör den enskildes ansvar, men kommunen har ansvar för att underlätta för den enskilde att skapa sin egen säkerhet. Kommunen har därmed, tillsammans med andra aktörer, ett ansvar för att begränsa de risker som den enskilde själv inte kan påverka. Samhället anses också ha ett särskilt ansvar för att stödja och i vissa fall skydda de individer som inte själva har förmågan att tillgodogöra sig information eller åtgärda brister i sitt eget skydd, alltså olika riskutsatta målgrupper. I det sammanhanget är det viktigt att diskutera informationsformer och budskap. Det är viktigt att utveckla informationen så att den även når särskilt utsatta grupper. Följande frågor kan vara till hjälp i steg 5 Vilka prestationer ska förvaltningen eller verksamheten genomföra för att nå målen i handlingsprogrammen? Hur ska detta genomföras? Vem är ansvarig, när ska detta vara genomfört och hur ska det följas upp? Går det att samarbeta med andra aktörer inom den kommunala organisationen eller med andra organisationer och näringslivet? Hur kan arbetet med säkerhet och skydd mot olyckor samordnas inom kommunen, mellan olika förvaltningar och verksamheter, för att bäst utnyttja kommunens samlade resurser? Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan de olika förvaltningar som involveras i gemensamma mål? Hur kan samverkan och samarbete ske med andra organisationer, näringsliv och berörda myndigheter? Hur kan målen och arbetet med skydd mot olyckor kommuniceras med medborgarna, organisationer och näringsliv? Hur ska kommunen kommunicera handlingsprogrammen, kommunens risker och ansvar med enskilda? Hur ska kommunen, genom information, underlätta för den enskilde att skapa sin egen säkerhet?