Andelen av öppet arbetslösa och deltagare i program som får ersättning

Transkript

1 en av öppet arbetslösa och deltagare i program som får ersättning underlagspromemoria till socialförsäkringsutredningen Fredrik Jansson Dahlén April 22 Working Paper 22:

2 Arbetsförmedlingens Working Paper serie presenterar rapporter som rör analys av arbetsmarknadens funktionssätt och effekter av arbetsmarknadspolitiska insatser. Rapporterna är pågående arbete och författarna tar tacksamt emot synpunkter. Working papers kan laddas ned från Arbetsförmedlingens huvudkontor Forsknings- och utvärderingsenheten 3 99 Stockholm E-post: forskningsenheten@arbetsformedlingen.se

3 Sida: av 27 Innehåll Innehåll... Sammanfattning... 2 Inledning... 4 Data... 6 Den samlade bilden...8 Utvecklingen uppdelat på grupper... Fördjupad analys av grupper...5 Täckningsgrad för öppet arbetslösa...5 Täckningsgrad för deltagare i program med aktivitetsstöd...5 Den samlade täckningsgraden för öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd...5 Analys... 6 Bilaga : Uppdraget...24 Bilaga : Uppdraget Bilaga 2 Deskriptiv statistik Fredrik Jansson Dahlén Arbetsförmedlingen Analysavdelningen

4 Sida: 2 av 27 Sammanfattning Arbetsförmedlingen har, på uppdrag av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, studerat hur många öppet arbetslösa och programdeltagare som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller genom aktivitetsstöd/utvecklingsersättning. Resultatet redovisas i denna underlagspromemoria. Den kompletterar den bild av täckningsgraden för öppet arbetslösa, dvs andelen av de öppet arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, som vanligtvis redovisats. De förändringar som har genomförts inom arbetsmarknadspolitiken under senare år, där en mycket stor del av de sökande får program med aktivitetsstöd istället för att vara öppet arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, påverkar täckningsgraden för öppet arbetslösa och måttet har blivit alltför begränsat och ibland missvisande. För att belysa detta har statistik sammanställts från och med 2 till 2. Utvecklingen har beskrivits och analyserats totalt, uppdelat på de olika ersättningsformerna samt uppdelat på ålder, kön och utrikes födda. Analysen visar att täckningsgraden för öppet arbetslösa minskar generellt. Detta kompenseras emellertid i större eller mindre grad, vilket varierar mellan olika grupper, av en övergång till program med aktivitetsstöd. Borttagandet av studerandevillkoret har betydelse, men en del av förklaringen till nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa ligger dessutom i en förändrad programplaceringspolicy. Personer 2-24 år För personer i åldergruppen 2-24 år finns en mycket kraftig nedgång i täckningsgraden för öppet arbetslösa, vilket sammanfaller med borttagandet av studerandevillkoret. För denna grupp har nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa dock kompenserats nära fullt ut av en ökning av deltagande i program med aktivitetsstöd. Detta gäller för både män och kvinnor, samt oberoende om man är född i Sverige eller utomlands. Analysen visar också att introduktionen av jobbgarantin för ungdomar enskilt skulle ha gett samma kvalitativa resultat på nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa ungdomar som borttagandet av studerandevillkoret. Anledningen till detta är att tidpunkterna för

5 Sida: 3 av 27 karensen för studerandevillkoret och inträdet jobbgarantin för ungdomar nästintill sammanfaller med varandra. Födda i Sverige år För personer som är 25 år eller äldre och är födda i Sverige har inte täckningsgraden för öppet arbetslösa sjunkit i alls samma grad som den aggregerade bilden visar. Den minskning som ändå har skett kompenseras till viss del av deltagande i program men inte i samma utsträckning som för den yngre åldersgruppen. Det hänger delvis samman med att väntetiderna till program är längre idag än vad de har varit tidigare. Utrikes födda år Den grupp som avviker markant från det generella mönstret är utrikes födda som är 25 år eller äldre. Här återfinns en kraftig nedgång i både täckningsgraden för öppet arbetslösa och täckningsgraden för dem i öppen arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd. Täckningsgraden för dem i program med aktivitetsstöd är emellertid i nivå med övriga grupper. Analyserna talar för att denna grupp kan ha påverkats mer negativt av att inträdet i program med aktivitetsstöd har fördröjts. Gruppens andel av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen som öppet arbetslösa eller som deltagare i program med aktivitetsstöd har ökat kontinuerligt sedan 24. En betydande del av dessa är sannolikt nyanlända vilka saknat möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkringen genom arbete eller studier. Om färre hinner kvalificera sig för arbetslöshetsersättning samtidigt som inträdet i program med aktivitetsstöd fördröjs är detta en förväntad utveckling. Sammanfattningsvis tyder resultaten på att borttagandet av studerandevillkoret har haft en viktig inverkan på andelen unga som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen vid öppen arbetslöshet, men att införandet av jobbgarantin för ungdomar har kompenserat för detta. Införandet av jobbgarantin har också medfört att det inte längre är lämpligt att jämföra täckningsgraden för öppet arbetslösa för denna grupp över tid. Definitionerna på arbetslöshet avviker alltför kraftigt. För dem som är 25 år eller äldre har sannolikt möjligheten att gå in i program med aktivitetsstöd i ett tidigt skede, särskilt för dem som inte uppfyller ett studerande- eller arbetsvillkor, påverkat täckningsgraderna negativt.

6 Sida: 4 av 27 Inledning I denna underlagspromemoria, som har beställts av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, analyseras hur antalet ersättningstagare på Arbetsförmedlingen har utvecklats under perioden 2-2. Redovisningen gäller personer som är öppet arbetslösa eller deltar i ett program med aktivitetsstöd. Fyra typer av stöd redovisas. Dessa är två ersättningsformer från arbetslöshetsförsäkringen - dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning eller i form av grundbelopp enligt grundförsäkringen samt aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Till kategorin arbetslöshetsförsäkring räknas även personer som under mätveckan hade karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen. För att kunna förstå utvecklingen över tid är det också viktigt att poängtera några viktiga regelförändringar som skett under den studerade perioden. Dessa är: borttagandet av studerandevillkoret i januari 27 introduktionen av jobb- och utvecklingsgarantin under sommaren 27 introduktionen av jobbgarantin för ungdomar i december 27 rundgången mellan öppen arbetslöshet och programdeltagande förhindras genom introduktionen av garantierna Studerandevillkor Studerandevillkoret gjorde det möjligt för öppet arbetslösa att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning genom studier. Ersättningen betalades ut efter en karensperiod av tre månaders öppen arbetslöshet. Jobb- och utvecklingsgarantin Från sommaren 27 erbjuds personer som är 25 år eller äldre en plats i jobb- och utvecklingsgarantin. 2 Det sker efter ca 3 ersättningsdagars Aktivitetsstöd är en sammmanfattande benämning på den ersättning (aktivitetsstöd och utvecklingsersättning) som lämnas till personer som deltar i de arbetsmarknadspolitiska program som inte innebär anställning. Försäkringskassan beräknar och betalar ut aktivitetsstödet. Program med aktivitetsstöd delas in i grupperna Arbetsmarknadsutbildning, Arbetspraktik, Stöd till start av näringsverksamhet, Ungdomsinsatser, Förberedande insatser, Projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning, Friårslediga och Jobb och utvecklingsgarantin. 2 Personer som är yngre än 25 år erbjuds efter 5 månaders deltagande i jobbgarantin för ungdomar.

7 Sida: 5 av 27 arbetslöshet om personen haft rätt till ersättning från arbetslöshetskassa. 3 Detta innebär i många fall en betydligt längre väntan på program än vad som var fallet före 27. Särskilt de som saknade ersättning gavs en programplats tidigare före introduktionen av garantierna. Att de som saknar ersättning inte lyfts bort från mängden öppet arbetslösa innebär å ena sidan att andelen med ersättning tenderar att bli lägre än tidigare. Å andra sidan så bryts rundgången mellan öppen arbetslöshet och program efter inträdet i en garanti vilket också påverkar andelen med ersättning, dock oklart hur utan mer ingående analyser. Jobbgarantin för ungdomar Ungdomar erbjuds från och med den december 27 en plats i jobbgarantin för ungdomar efter 9 kalenderdagars öppen arbetslöshet. I detta program ges ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Den unge stannar i programmet till dess att ett jobb erhålles eller att personen löser sin situation på annat sätt, eller i sammanlagt 5 månader då en plats i jobb- och utvecklingsgarantin erbjuds. Tidigare gavs ungdomar program i ett tidigt skede men efter programmets avslut återvände de till öppen arbetslöshet, om inte situationen löst sig. Konsekvensen av införandet av jobbgarantin för ungdomar är att öppen arbetslöshet för denna grupp endast mäts under de 9 första dagarna, medan arbetslösheten tidigare även inkluderade personer som varit öppet arbetslösa längre än så eller som återkom till öppen arbetslöshet ifrån ett program. 3 Fram till den februari 22 var tiden 8 månader för dem som saknade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Särskilda regler gäller för personer med rätt till arbetslöshetsersättning som har hemmavarande barn under 8 år som kan få förlängt inträde till 45 dagar, för deltidsarbetslösa och för ungdomar under 25 år som erbjuds plats efter 5 månaders deltagande i jobbgarantin för ungdomar.

8 Sida: 6 av 27 Definition av de olika mått på täckningsgrad som används i promemorian Täckningsgrad för öppet arbetslösa: en av personer som är öppet arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning eller grundbelopp enligt grundförsäkringen). Täckningsgrad för deltagare i program med aktivitetsstöd: en personer som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigar till aktivitetsstöd som har ersättning i form av aktivitetsstöd/utvecklingsersättning. Programmen har varierat över tid men kan övergripande grupperas som arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, stöd till start av näringsverksamhet, ungdomsinsatser, förberedande insatser, projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning, friårslediga och jobb- och utvecklingsgarantin Den samlade täckningsgraden för öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd: en personer som är antingen öppet arbetslösa eller som deltar i program med aktivitetsstöd som har ersättning antingen från arbetslöshetsförsäkringen eller i form av aktivitetsstöd/utvecklingsersättning. Data Data är hämtade ifrån Arbetsförmedlingens datalager och bygger på information från Arbetsförmedlingens informationssystem, data från Försäkringskassan (Fk) om aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, samt data från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (Iaf) databas ASTAT som innehåller information om inkomstrelaterad ersättning eller grundersättning. Redovisningen sker för personer som var öppet arbetslösa eller deltog i ett program med aktivitetsstöd per den 5:e varje månad under peridoen januari 2 till november 2. 4 För dessa har information lagts till som visar om de har fått någon form av ersättning utbetalad under den vecka som datumet infaller. Anledningen till att välja en tidpunkt i mitten av månaden är att undvika eventuella avvikelser som kan ske vid 4 Vid tidpunkten för rapportens slutförande fanns endast data uppdaterad till och med november 2.

9 Sida: 7 av 27 månadsskiften. Många personer påbörjar och avslutar perioder av öppen arbetslöshet och programdeltagande vid månadsskiften. Att många börjar en period vid en viss tidpunkt skulle exempelvis medföra en relativt större andel som har karenstid vid mättidpunkten. Att använda en mer neutral tid syftar därför till att ge en bättre bild av den löpande situationen (detta är ett antagande, de faktiska skillnaderna mellan att använda olika datum har inte analyserats). Inom vissa program och för en del öppet arbetslösa utbetalas även andra ersättningar. Det gäller exempelvis olika former av ersättningar från sjukförsäkringen som kan betalas ut inom vissa program och även de öppet arbetslösa som får försörjningsstöd, som utbetalas av kommunen. Underlagspromemorian har inte sammanställt denna information då det inte ingått i uppdraget. Av den anledningen kommer andelen personer som har ersättning inte uppgå till hundra procent. Eftersom ersättningen mäts vid en specifik tidpunkt kommer siffrorna också att avvika från redovisningar där värdena avser antalet ersättningstagare under månaden. Det är vanligt att både Iaf och Fk redovisar statistiken som antalet som fått ersättning under en månad. Arbetslösheten redovisas dock som antalet vid en given tidpunkt och inte antalet under månaden vilket gör att vi valt att även knyta ersättningsperioden till ett givet datum. 5 Datamaterialet har också begränsats till personer som är mellan 2 och 64 år. Begränsningen till 2 år hänger samman med att dagpenning i form av grundbelopp inte kan betalas ut före denna ålder. Ingen av ersättningsformerna kan betalas ut efter 64 års ålder och utvecklingsersättning kan endast lämnas mellan 8 och 24 års ålder. Deltagande i jobbgarantin för ungdomar kan endast anvisas till ungdomar upp till och med 24 år och efter 9 dagars öppen arbetslöshet. Den viktiga gränslinjen mellan olika regelsystem ligger därför vid 25 års ålder. De åldersindelningar som görs i analysen är 2-24 år respektive år. 5 För aktivitetsstöd och utvecklingsersättning innebär det att personer som deltar i ett program med aktivitetsstöd ska ha fått en utbetalningsperiod som sträcker sig över den 5:e i månaden. För arbetslösa som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen innebär det att de ska ha fått en utbetalning som avser den vecka som infaller den 5:e i månaden.

10 Sida: 8 av 27 Den samlade bilden Antalet personer som får ersättning, antingen från arbetslöshetsförsäkringen eller i form av aktivitetsstöd, vid öppen arbetslöshet eller vid programdeltagande varierar med mängden personer som är öppet arbetslösa och volymen på program med aktivitetsstöd. Med fler arbetssökande ökar både antalet personer som har och som inte har ersättning. Samvariationen mellan antalet personer som har ersättning och den totala mängden arbetssökande visas i Figur och Figur 2. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns det tecken på att andelen öppet arbetslösa med inkomstrelaterad ersättning eller grundbelopp har minskat under senare år. Relationen mellan antalet programdeltagare och mängden av dessa som har ersättning i form av aktivitetsstöd eller, sedan slutet av 27, utvecklingsersättning tycks vara mer stabil. Figur Antal öppet arbetslösa och antalet med inkomstrelaterad ersättning eller grundersättning från arbetslöshetsförsäkringen jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Antal arbetslösa Grundbelopp Inkomstrelaterad (inkl. karens) Arbetslöshetsförsäkring

11 Sida: 9 av 27 Figur 2 Antal personer som deltar i program med aktivitetsstöd och antalet med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning Antal 5 5 jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Aktivitetsstöd Utvecklingsersättning Aktivitetsstöd+Utvecklingsersättning Antal programdeltagare I Figur 3 redovisas tre täckningsgrader. 6 Dessa är andelen öppet arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, andelen personer i program med aktivitetsstöd som har ersättning i form av aktivitetsstöd och den sammanlagda andelen personer i öppen arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd som har ersättning. Några allmänna observationer är att täckningsgraden för personer i program med aktivitetsstöd har legat mellan 8-9 procent under hela mätperioden. Det finns en nivåsänkning från ca 9 procent som inträffar hösten 26 och stabiliseras vid en ny nivå på drygt 8 procent under våren Täckningsgraden för öppet arbetslösa uppvisar en viss stigande tendens under 2-talets första fyra år för att under 24 börja avta. Minskningen har med undantag för hösten 28 och våren 29 visat en fortsatt nedgång. Under 27 skedde stora förändringar i 6 Med täckningsgrad menas här andelen av en viss population som har ersättning. Populationen kommer att variera i rapporten mellan arbetslösa, programdeltagare i program med aktivitetsstöd och summan av dessa två. 7 En förklaring till nedgången är att Arbetsförmedlingen då började arbeta med personer som var sjukskrivna och som erhöll rehabiliteringsersättning (Rehab kedjan).

12 Sida: av 27 sammansättningen av arbetslösheten då garantierna infördes. Många som tidigare varit öppet arbetslösa inträdde istället i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar och fick ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Generellt finns dock även en minskning i täckningsgraden för det sammanlagda antalet personer som är öppet arbetslösa eller som deltar i ett program med aktivitetsstöd. Figur 3 ar med ersättning av personer i öppen arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd,9,8,7,6,5,4,3,2, jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd Utvecklingen uppdelat på grupper Den tidigare utredningen av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Arbetsförmedlingen 8 visade att nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa varierade mellan olika grupper och att ungdomar och utrikes födda uppvisade särskilt stora nedgångar. I Figur 4 har materialet delats in i dessa grupper. 8 Arbetssökande med och utan arbetslöshetsersättning, Rapport 29:7 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

13 Sida: av 27 Genom att dela in materialet i olika grupper framkommer en delvis annorlunda bild än den som ges av den aggregerade redovisningen (se Figur 3). Det går inte att se några skillnader mellan män och kvinnor (Figur 4 a och b). I jämförelsen mellan ungdomar (2-24 år) och äldre (25-64 år) (Figur 4 c och d) och i jämförelsen mellan utrikes födda och födda i Sverige (Figur 4 e och f) finns däremot markanta skillnader. Täckningsgraden för ungdomar i program med aktivitetsstöd har varit förhållandevis konstant under 2-talet med sina högsta siffror perioden För utrikes födda är täckningsgraden i program med aktivitetsstöd mycket likt det som återfinns för samtliga sökande. Vad som är särskilt slående är dock att täckningsgraden för öppet arbetslösa sjunker kraftigt för utrikes födda och ännu mer för ungdomar under den undersökta tidsperioden. I ungdomarnas fall har emellertid de ersättningar som ges i program fångat upp huvuddelen av nedgången och täckningsgraden för det sammanlagda antalet personer i öppen arbetslöshet eller i program med aktivitetsstöd hålls på en någorlunda konstant nivå. Detta gäller inte i samma grad för utrikes födda.

14 Sida: 2 av 27 Figur 4 ar med ersättning av personer i öppen arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd, uppdelat på kön, åldersgrupp och födelseland,9,8,7,6,5,4,3,2, jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd a) Kvinnor,9,8,7,6,5,4,3,2, jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd b) Män

15 Sida: 3 av 27,9,8,7,6,5,4,3,2, jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd c) 2 24 år,9,8,7,6,5,4,3,2, jan- jan- jan-2 jan-3 jan-4 jan-5 jan-6 jan-7 jan-8 jan-9 jan- jan- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd d) år

16 Sida: 4 av 27,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd e) Födda i Sverige Not: Data redovisas bara från november 23 då variabeln födelseland inte är stabil dessförinnan,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd f) Födda utomlands Not: Data redovisas bara från november 23 då variabeln födelseland inte är stabil dessförinnan

17 Sida: 5 av 27 Fördjupad analys av grupper För att tydligare separera betydelsen av födelseland och ålder har datamaterialet också delats in i unga utrikes födda, unga födda i Sverige, äldre utrikes födda och äldre födda i Sverige. Varje figur har även indelats efter kön. Frågeställningen är om utrikes födda har en överrepresentation av unga personer, vilket skulle kunna förklara den stora nedgången för denna grupp. Data ger emellertid inte stöd för detta (se Figur 5). Täckningsgrad för öppet arbetslösa Täckningsgraden för öppet arbetslösa sjunker för samtliga grupper, men mest för ungdomar och utrikes födda. Utrikes födda har under hela den studerade perioden haft en generellt lägre täckningsgrad för öppet arbetslösa, vilket gäller både 2-24 och åringar och oberoende av kön. Täckningsgraden har fallit sedan 24. Täckningsgrad för deltagare i program med aktivitetsstöd Om vi studerar täckningsgraden för deltagare i program med aktivitetsstöd är den lägre för 2-24 åringar. Den nivåsänkning av täckningsgraden för program med aktivitetsstöd som visades i Figur 3 hänförs dock till åringar. De yngre uppvisar istället en tendes till ökning, en större del av unga deltagare i program med aktivitetsstöd har således ersättning. Denna utveckling är likartad för både personer födda i Sverige och utrikes. Den samlade täckningsgraden för öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd För 2-24 åringar är täckningsgraden för öppet arbetslösa och programdeltagare ungefär i samma nivå i slutet av perioden som i början. Det finns en tydlig nedgång under 27 då prioriteringen av program för unga var lägre än vad som ofta varit fallet annars (se Figur 6 för en illustration av programprioriteringar). Efter inrättandet av jobbgarantin för ungdomar, i december 27, har den samlade täckningsgraden åter ökat. Det finns en något fallande profil som är tydligare för utrikes födda.

18 Sida: 6 av 27 För personer i åldersgruppen år är profilen svagt fallande för personer födda i Sverige. För personer födda utomlands är profilen tydligt fallande. Analys Den samlade täckningsgraden för öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd sjunker för åldergruppen år och är särskilt tydligt för dem som är födda utomlands. Eftersom täckningsgraden för personer i program med aktivitetsstöd är tämligen stabil för alla grupper under den studerade tidsperioden kan slutsatsen dras att för få har inträtt i program för att kompensera för nedgången i täckningsgraden för öppet arbetslösa. I och med omläggningen av arbetsmarknadspolitiken 27, då de båda garantierna infördes, förändrades också programplaceringspolicyn. Ungdomar inträder sedan dess i en garanti som berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning efter 9 dagars öppen arbetslöshet och återvänder sedan inte till öppen arbetslöshet 9, vilket dessförinnan var vanligt efter ett avslutat program. Personer som är 25 år eller äldre inträder efter en längre tids öppen arbetslöshet i jobb- och utvecklingsgarantin som berättigar till aktivitetsstöd. Möjligheterna att anvisas till program före tidpunkten för garantierna har varit begränsade även om de ökade genom de arbetsmarknadspaket som genomfördes i samband med finanskrisen 28/29. En senareläggning av programinträdet skulle kunna vara särskilt begränsande för personer som vid inträdet i öppen arbetslöshet saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, vilket oftare gäller ungdomar och nyanlända. Detta talar för att tillgången till program har betydelse för utvecklingen av den sammanlagda täckningsgraden. 9 Garantierna bryter den rundgång mellan öppen arbetslöshet och program som tidigare fanns inom arbetsmarknadspolitiken. Personer i jobbgarantin för ungdomar övergår till jobb och utvecklingsgarantin om de ännu inte lämnat programmet innan 5 månader.

19 Sida: 7 av 27 Figur 5 personer i öppen arbetslöshet eller i program med aktivitetsstöd som har ersättning, fördelat efter kön, födelseland och åldersgrupp,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd a) Kvinnor, 2 24 år, födda i Sverige,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd b) Kvinnor, 2 24 år, födda utomlands

20 Sida: 8 av 27,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd c) Män, 2 24 år, födda i Sverige,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd d) Män, 2 24 år, födda utomlands

21 Sida: 9 av 27,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd e) Kvinnor, år, födda i Sverige,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd f) Kvinnor, år, födda utomlands

22 Sida: 2 av 27,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd g) Män, år, födda i Sverige,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- Arbetslösa Program med aktivititesstöd Arbetslösa+Personer i program med aktivitetsstöd h) Män, år, födda utomlands

23 Sida: 2 av 27 En enkel indikator på detta är att studera hur relationen mellan antalet personer i öppen arbetslöshet eller i program med aktivitetsstöd har förändrats över tid. Figur 6 visar hur denna relation utvecklats fördelat på kombinationer av födelseland och åldersgrupp. Det är uppenbart att personer i åldergruppen 2-24 år under senare år fått tillgång till program i större utsträckning än övriga vilket hänger samman med att anvisning till jobbgarantin för ungdomar är möjlig efter kortare tids öppen arbetslöshet. en före 27 uppvisade en fördelning som var tämligen likartad mellan olika grupper och under 27 prioriterades den yngre gruppen i mycket liten utsträckning till program. Ett annat mönster som framträder är att utrikes födda får tillgång till program i mindre utsträckning vilket gäller båda åldersgrupperna. Ett sätt att se detta på är att studera de genomsnittliga tiderna innan man inträder i ett program med aktivitetsstöd. Två perioder har undersökts, 26 respektive 29 (Tabell ). Ungdomar har korta tider, runt tre månader. Det finns emellertid en tendens att de som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inträder i program något senare under 29 än under 26. Utrikes födda har en något senare placeringstid. För gruppen år är det en tydlig växling. De med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inträder tidigare i program med aktivitetsstöd än de som saknar ersättningen under 29. Mönstret var det omvända under 26. Något som också skulle ha betydelse är om sammansättningen på de sökande förändrats. En ökande mängd nyinträdande på arbetsmarknaden som inte kunnat uppfylla kvalifikationskraven för arbetslöshetsersättning bör också sänka täckningsgraden för öppet arbetslösa. Nyanlända är en sådan grupp och ungdomar en annan. Utifrån datamaterialet kan vi inte avgöra om utrikes födda personer är nyanlända eller inte, däremot kan andelen utrikes födda användas som en approximation för en grupp som i större utsträckning inte uppfyllt kvalifikationsvillkoren. Figur 7 visar att andelen utrikes födda nästan har fördubblats sedan 24 då data först finns tillgängliga. Ungdomsandelen (som inte visas i figur) har förändrats något, men inte i sådan omfattning att det påverkar utvecklingen på något avgörande sätt. En annan faktor som skulle ha samma kvalitativa effekter är om det ställts ökade krav på personer som får försörjningsstöd att skriva in sig på Arbetsförmedlingen.

24 Sida: 22 av 27 Figur 6 Antalet personer i program med aktivitetsstöd i relation till antalet personer i öppen arbetslöshet eller i program med aktivitetsstöd i den egna gruppen.,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov år, Född i Sverige år, Född utrikes 2-24 år, Född i Sverige 2-24 år, Född utrikes Figur 7 utrikes födda bland samtliga personer i arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd. utrikesfödda,9,8,7,6,5,4,3,2, nov-3 nov-4 nov-5 nov-6 nov-7 nov-8 nov-9 nov- nov- utrikesfödda

25 Sida: 23 av 27 Tabell Genomsnittlig tid innan inträde i program med aktivitetsstöd (månader) Födda i Sverige Födda utrikes Födda i Födda utrikes 2-24 år år 2-24 år år 2-24 år Sverige år 2-24 år år Med arbetslöshetsersättning 4,3,5 4,8,2 3,4 9,2 4,4,4 Utan arbetslöshetsersättning 3, 7,9 3,4 9,4 3,9 9,3 4,7 2, Not: Tiden innan inträde i program med aktivitetsstöd är kortare än 4 respektive 8 månader vilket vanligen är tiden innan inträde i jobb- och utvecklingsgarantin. Anledningen är att de sökande kan ha haft tidigare arbetslöshetsperioder som kan räknas med som kvalificeringstid. Före 27 var det också möjligt att upparbeta ett arbetsvillkor genom studier. Med uppfyllande av studerandevillkoret var det möjligt att få ersättning i form av grundbelopp från arbetslöshetsförsäkringen som arbetslös efter tre månaders arbetslöshet. Borttagandet av studerandevillkoret bör påverka täckningsgraden för öppet arbetslösa, men det är oklart på vilket sätt då programplaceringspolicyn samtidigt har förändrats. De 2-24 åringar som kunde komma ifråga för ett studerandevillkor fick istället tillgång till jobbgarantin för ungdomar. För de äldre än 25 år kan borttagandet ha haft en större betydelse, men samtidigt är antalet studerande mindre i denna åldergrupp. Sammanfattningsvis ser vi två tydliga mönster: en utrikes födda har ökat kraftigt, dessa har mindre sannolikhet att uppfylla kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. De har också fått mindre del av program med aktivitetsstöd under den studerade perioden eftersom jobb- och utvecklingsgarantin inte gav personer över 25 år som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen tillträde förrän efter 8 månaders arbetslöshet. Tillsammans utgör dessa mönster viktiga förklaringsfaktorer till att både täckningsgraden för öppet arbetslösa sjunker och den samlade täckningsgraden för arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd sjunker. Till viss del kan avskaffandet av studerandevillkoret vara ett problem för dem som är 25 år eller äldre, som inte kan få del av jobbgarantin för ungdomar. Däremot finns det inget stöd för att denna grupp skulle vara speciellt stor. Gränsen har justerats ned under 22 och gäller nu efter 4 månaders arbetslöshet.

26 Sida: 24 av 27 Exempelruta Jobbgarantin för ungdomar gör studerandevillkoret verkningslöst. Situation före 27: Antag att ingen person under 25 år har arbetslöshetsersättning när de kommer till Arbetsförmedlingen, men att alla uppfyller studerandevillkoret. Efter tre månaders väntetid (ca 9 dagar) får de alla ersättning (vilket är regeln för studerandevillkoret). Arbetslösheten kan sedan vara under längre perioder och brytas av programperioder efter vilka den öppna arbetslösheten kan återupptas. En större del av de arbetslösa har därmed möjlighet att utnyttja sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och täckningsgraden för öppet arbetslösa blir relativt hög. Situation efter 27: Med förekomsten av jobbgarantin för ungdomar, som även den inträder efter 9 dagars öppen arbetslöshet, kommer de berättigade istället att försvinna i stort sett samtidigt som uppfyllandet av det hypotetiska studerandevillkoret. Eftersom ingen återvänder till öppen arbetslöshet blir täckningsgraden för öppet arbetslösa noll. Det är endast ungdomar som redan uppfyllt arbetsvillkoret när de blir öppet arbetslösa som kommer att ha ersättning från arbetslöshetsförsäkringen efter 27. Förändringen i denna andel är en avgörande parameter i sammanhanget och bör studeras mer ingående. Denna underlagspromemoria har inte kunnat fördjupa denna frågeställning, men enkla tester tyder på att andelen av helt nyinskrivna arbetslösa som har ersättning har förändrats endast marginellt för personer som är födda i Sverige (både 2-24 och åringar) men att den har minskat för utrikes födda (i båda åldersgrupperna). Eftersom jobbgarantin för ungdomar innebär att den öppna arbetslösheten för ungdomar i det närmaste omdefinieras efter 9 dagar och en mycket stor del då blir ersättningsberättigade genom deltagande i en garanti blir täckningsgraden för öppet arbetslösa ett tomt begrepp för gruppen. Det är, som denna promemoria gjort, rimligare att studera täckningsgraden för öppet arbetslösa och programdeltagare med aktivitetsstöd i det nya regelverket.

27 Sida: 25 av 27 Bilaga : Uppdraget Underlagspromemoria om andelen av arbetslösa och deltagare i program som får ersättning uppdragsbeskrivning till Arbetsförmedlingen Bakgrund De senaste åren har andelen av de arbetslösa som får arbetslöshetsersättning, den s.k. täckningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen, minskat. En förklaring till utvecklingen är att andelen som är nya på arbetsmarknaden, unga eller nyanlända, har ökat de senaste åren. En annan förklaring är att en större del av resurserna för de arbetsmarknadspolitiska programmen numera används för personer som har blivit utförsäkrade. Färre personer som inte har rätt till arbetslöshetsersättning erbjuds därmed att deltaga i program. En tredje förklaring är regelförändringar, såsom avskaffandet av studerandevillkoret och möjligheten för studerande att få ersättning under ferieuppehåll. När täckningsgraden i arbetslöshetsförsäkringens studeras inkluderas enbart arbetslösa som uppbär arbetslöshetsersättning. Arbetslösa som deltar i arbetsmarknadspolitiska program och därmed i normalfallet uppbär aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning ingår inte. Ungdomar som har varit arbetslösa i mer än tre månader anvisas vanligen en plats i jobbgarantin för ungdomar och de som har blivit utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen anvisas en plats i jobb och utvecklingsgarantin. Vid deltagande i dessa program utgår i normalfallet aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Aktivitetsstödet är samordnat med arbetslöshetsersättningen, dels genom ersättningsnivån, dels genom att dagar med aktivitetsstöd räknas som utbetalda ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen. Det går därför att argumentera för att dessa båda ekonomiska stöd snarast bör ses som delar i ett integrerat försörjningssystem för arbetslösa. I och med införandet av jobbgarantin för ungdomar samt jobb och utvecklingsgarantin 27 kom många som tidigare hade fått arbetslöshetsersättning att få aktivitetsstöd. Detta gör att det är svårt att jämföra täckningsgraden över tid. En del av den förändring som har skett beror på att arbetslösa anvisas program och får aktivitetsstöd istället för arbetslöshetsersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (29).

28 Sida: 26 av 27 Uppdrag För att öka kunskapen om andelen arbetslösa som får ersättning får Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram en underlagspromemoria om hur ersättningsgraden har förändrats om man tittar samlat på arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet/utvecklingsersättningen. Den övergripande frågeställningen är hur många som har ersättning (arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd/utvecklingsersättning) av samtliga arbetslösa och deltagare i program. I uppdraget ingår att ta fram jämförbar statistik från och med 2, att beskriva och analysera utvecklingen totalt men även uppdelat på de olika ersättningsformerna samt att analysera skillnader och förändringar med avseende på ålder, kön och utrikes födda. Uppdraget ska slutredovisas den 5 februari 22 i form av en underlagspromemoria som den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen publicerar på sin hemsida ( Avstämningsmöten med kommitténs sekretariat hålls under uppdragstidens gång. I samband med redovisningen kan en presentation för den parlamentariska socialförsäkringsutredningen och/eller ett öppet seminarium bli aktuellt då en eller flera av författarna förväntas medverka. Precis som i kommitténs övriga underlagsrapporter och underlagspromemorior är det författarna som står för analyser och slutsatser.

29 Sida: 27 av 27 Bilaga 2 Deskriptiv statistik Tabell 2 Deskriptiv statistik över det genomsnittliga antalet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd per månad under 2 (januari-november), med och utan ersättning. Kvinna Man år 2-24 år år 2-24 år Sverige Utrikes Sverige Utrikes Sverige Utrikes Sverige Utrikes Antal öppet arbetslösa Antal deltagare i program med aktivitetsstöd Summa öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd Antal öppet arbetslösa med arbetslöshetsersättning Antal programdeltagare med aktivitetsstöd/utvecklings ersättning Summa personer med ersättning Antal öppet arbetslösa utan arbetslöshetsersättning Antal programdeltagare utan aktivitetsstöd/utvecklings ersättning Summa utan ersättning utan kassa 38% 73% 82% 94% 42% 68% 8% 92% utan aktivitetsstöd 4% 5% 25% 25% 3% 6% 3% 28% utan ersättning 27% 53% 43% 62% 29% 5% 47% 59%

30