Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Information

Transkript

1 Förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Information Preliminärt utkast version

2 1 (25) Innehåll 1 Inledning Överväganden och förslag Statens ekonomiska risk Beräkning av kärnavfallsavgifterna Användningen av säkerheterna Möjligheterna att ta säkerheterna i anspråk Skyldigheten av betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerheter kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut Förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden Författningsförslag Lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Förordning om ändring i förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Författningskommentarer... 24

3 1 Inledning Information PM (25) Det som presenteras i denna PM är en sammanfattning av de överväganden och förslag till förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) som diskuteras i det regeringsuppdrag (M2011/3952/Ke) som gavs till Strålsäkerhetsmyndigheten den 22 december. Uppdraget ska ske i samråd med Riksgäldskontoret och Kärnavfallsfonden. Det som presenterar i detta skede är arbetsmaterial och alltså inte slutliga förslag. Promemoria inleds med ett avsnitt som kortfattat beskriver de förslag och överväganden som gjorts. Efter detta beskrivs författningsförslag med författningskommentarer. 2 Överväganden och förslag Myndigheternas förslag: 1. Statens ekonomiska risk Beslut enligt finansieringslagen om avgifter, säkerheter och fondförvaltning bör fattas på ett sådant sätt att den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som ska täckas av kärnavfallsavgifter är låg. Myndigheterna föreslår att 13 finansieringslagen ändras för att fastställa kravet på detta. 2. Beräkning av kärnavfallsavgifterna Myndigheterna föreslår att 6 finansieringslagen kompletteras med en regel som lägger fast en grundläggande princip för hur kärnavfallsavgiften ska beräknas. Avgiften ska bestämmas så att nuvärdet av de förväntade avgiftsinbetalningarna tillsammans med fondens behållning minst motsvarar nuvärdet av de förväntade utbetalningarna av avgiftsmedel. 3. Användningen av säkerheterna Myndigheterna föreslår att 15 finansieringslagen ändras beträffande användningen av säkerheterna så att det bättre stämmer överens med den formulering som anges i finansieringsförordningen. I de fall de beräknade kostnaderna bedöms innebära att avgiftsmedlen inte räcker till för att täcka den avgiftsskyldiges andel av de kostnader som omfattas av säkerheterna och den avgiftsskyldige tillståndshavaren inte vidtar de åtgärder eller tillskjuter de medel som behövs får de säkerheter som tillståndshavaren har ställt för att kunna användas för att täcka kostnaderna. Säkerheterna ska i detta fall tillföras den avgiftsskyldiges del av fonden. Enligt myndigheternas uppfattning bör det vara regeringen som beslutar om när ställda säkerheter ska tas i anspråk. Myndigheterna föreslår att detta bör framgå av finansieringslagen och att 15 ändras även i detta avseende. En sådan utgångspunkt för beräkningen av beloppen för säkerheterna skulle ge en bättre förutsättning för att kunna bestämma beloppens storlek.

4 3 (25) 4. Skyldigheten av betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerhete kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut. Myndigheterna föreslår att 11 finansieringslagen kompletteras med en regel som anger att skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut. 5. Anpassningen av säkerheterna Myndigheterna föreslår att 9 finansieringslagen ändras så att den på ett bättre sätt anpassas till möjligheterna enligt finansierings förordningen att kunna ta ut säkerheter för kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. 6. En möjlighet att ge dispens från skyldigheten att ställa säkerheter Det har i samband med tillämpningen av lagen visat sig att det kan uppstå situationer då kravet på att ställa ytterligare säkerheter inte skulle påverka statens risk. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att i sådana fall befria en tillståndshavare för skyldigheten att ställa säkerheter. En förutsättning för dispens bör vara att det kan visas att en utebliven säkerhet inte ökar risken för att staten ska tvingas stå för kostnader som omfattas av tillståndshavarens betalningsansvar. Myndigheterna föreslår att en sådan dispensmöjlighet förs in i 9 finansieringslagen. 7 Förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden Myndigheterna anser att bestämmelserna i finansieringslagen bör präglas av en helhetssyn på finansieringssystemets skulder och tillgångar. För att tydliggöra en sådan helhetssyn föreslås att 12 finansieringslagen kompletteras med en regel som anger att medlen i fonden ska förvaltas så att finansieringen av de framtida kostnader, som kärnavfallsavgifterna ska täcka, säkerställs. Som ett ytterligare krav på hur medlen i Kärnavfallsfonden ska förvaltas föreslås att den s.k. aktsamhetsprincipen införs i 12 finansieringslagen. Dennas princip förstärker ytterligare den helhetssyn som bör vara vägledande vid förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. Aktsamhetsprincipen föreslås utgöra den grundläggande principen för förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. 8. Övriga författningsförslag Myndigheterna föreslår dessutom att vissa följd ändringar görs i 6 finansieringslagen och 27 finansieringsförordningen.

5 4 (25) 2.1 Statens ekonomiska risk En viktig utgångspunkt när det när det gäller slutförvaringen av det använda kärnbränslet är att det är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hantering som det från samhällets utgångspunkt inte går att välja bort. Som tidigare nämnts i avsnitt 3 bär staten ett sistahandsansvar för att slutförvaringen av använt kärnbränsle och kärnavfall. Med detta sistahandsansvar följer ett ekonomiskt risktagande i den meningen att det finns en risk att framtida skattebetalare får skjuta till medel till projektet. Det är alltså principen om att det är tillståndshavarnas ansvar att stå för kostnaderna gällande omhändertagandet av kärnavfallet som är utgångspunkten för synen på statens ekonomiska risk, oaktat statens finansiella styrka och förmåga att bära denna typ av risk. I en analys av statens ekonomiska risk är det viktigt att beakta att slutförvaringen av det använda kärnbränslet också har några speciella egenskaper jämfört med andra anläggnings- och industriprojekt. De grundläggande och mest framträdande aspekterna av statens risktagande kan härledas utifrån dels att omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och avfall från rivning av kärnkraftverken, är ett uppskattningsvis mycket långsiktigt, samt beloppsmässigt stort och komplext projekt, dels att ansvaret för projektet formellt vilar på reaktorbolagen som i sig inte har någon långsiktigt stark finansiell förmåga att uppfylla kärntekniklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla, riva anläggningar, hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall. Dessa förhållanden är en betydande bakgrund till regleringen enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. I de följande avsnitten beskrivs olika aspekter av statens ekonomiska risk mer ingående En mycket lång projekttid Tiden för uppförande, drift och förslutning av en anläggning för använt kärnbränsle är uppskattad till cirka 70 år, baserat på nuvarande planering av de befintliga kärnkraftsreaktorernas drifttid. Enligt aktuell tidsplan ska anläggningen stå klar att ta emot den första kapseln till mitten av 2020-talet och den sista cirka 50 år senare. Därefter ska förvaret återfyllas och förslutas, vilket kan ta ytterligare tio till tjugo år. 1 Sammantaget handlar det således om en uppskattningsvis mycket lång projekttid (cirka år), som i sig dessutom är osäker Kostnadsosäkerhet I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anläggningsprojekt risker för att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i de som presenteras i olika referensscenarier. Finansieringslagen och anslutande finansieringsförordningen har därför utformas utifrån antagandet om en kostnadsosäkerhet. Denna kostnadsosäkerhet, inte minst med beaktande av den uppskattningsvis mycket långa projekttiden i fråga, innebär ofrånkomligen en hög komplexitet när kostnaderna för projektet ska estimeras i samband med framtagandet av underlag för fastställande av avgifter och säkerheter. Ju längre tidshorisont som beaktas desto osäkrare är framtiden. Denna förutsättning manar till en försiktig och en insiktsfull attityd vid framtagandet av rimliga antaganden och sammanställningen av nödvändiga estimat för att bestämma förväntade kostnader och tillhörande osäkerhetsmarginaler för projektet i enlighet med gällande beräkningsprinciper (vilka närmare regleras i finansieringsförordningen). Samma försiktighetsattityd och insikt är motiverad även i granskningen av kostnadsunderlagen och regeringens olika beslut om avgifts- och säkerhetsbeloppens storlek. Inte minst med beaktande av projektets natur, varför det lägsta kostnadsutfallet är begränsat medan det 1 Se toppdokumentet till SKB:s ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till befintlig och planerad verksamhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, s. 12

6 5 (25) högsta kostnadsutfallet i teorin är obegränsat, där det är rimligt att anta att kostnadsosäkerheten är asymmetrisk vilket implicerar en i relativa termer högre sannolikhet för stora kostnadsökningar än för stora kostnadsbesparingar. Det system med uppdateringar av kostnadsunderlag och beslut om avgifter och säkerheter vart tredje år (en s.k. rullning) som finns är en viktig riskminskande mekanism med hänsyn till den långa projekttiden och kostnadsosäkerheten. Regeringen fattar vart tredje år beslut om kärnavfallsavgifter och säkerhetsbelopp (i form av finansieringsbelopp respektive kompletteringsbelopp). Genom dessa beslut kan nya kostnadsuppskattningar löpande, vart tredje år, få genomslag på de avgifter som tillståndsinnehavarna är skyldiga att betala. På samma sätt revideras de finansierings- respektive kompletteringsbelopp för vilka säkerheter ställs med samma periodicitet. Finansieringsbeloppet ska utgöras av det belopp som motsvarar skillnaden mellan de återstående kostnaderna för respektive restprodukt som har uppkommit och de medel som har fonderats för kostnaderna. Kompletteringsbeloppet å sin sida ska motsvara en skälig uppskattning av de grundkostnader som kan uppstå till följd av oplanerade händelser. Att denna rullning, i form av nya kostnadsunderlag från tillståndshavarna och beslut av regeringen om avgifter och säkerheter vart tredje år, fungerar på avsett vis är centralt i hanteringen av statens ekonomiska risk. Så länge nya kostnadsuppskattningar tas fram på ett tillförlitligt sätt och får ett korrekt genomslag i nya beslut om avgifter och säkerheter, samt att dessa avgifter sedan betalas och att godtagbara säkerheter ställs, torde risken för stora finansieringsunderskott vara tämligen hanterbar förutsatt att det gällande regelverket i utvalda delar nu stärks i huvudsaklig överrensstämmelse med de förslag som lämnas i denna skrivelse. SSM:s rådande bedömning är att de kostnader som omfattas av kärnkraftindustrins betalningsansvar enligt finansieringslagen det vill säga de förväntade kostnaderna genom åren har systematiskt underskattats i de kostnadsunderlag som legat till grund för beräkning av kärnavfallsavgiften. De områden där SSM har gjort bedömningen att underskattningar finns gäller framför allt kostnadsposterna för avveckling reaktorer i drift samt det som i SKB:s underlag kallas externa ekonomiska faktorer. Bland externa ekonomiska faktorer får antagandena om reala arbetskraftskostnader och produktivitetsutveckling ett mycket stort genomslag i kalkylen. Kvaliteten och tolkningen av historiska data har också utgjort en källa till osäkerhet, inte minst vad avser produktiviteten i byggsektorn och utvecklingen av maskinpriser En sådan situation utgör ett problem i termer av en ökad risk genom att det medför underskott i finansieringssystemet som trots mekanismen med en rullning vart tredje år av nya kostnadsunderlag och beslut om avgifter och säkerheter längre fram kan bli svåra att finansiera på avsett vis. Inte minst om sådana systematiska underskott vart eftersom förblir ohanterade och ackumuleras, vilket skulle kunna ge upphov till stora obalanser som till slut riskerar att behöva finansieras med kraftigt höjda avgifter som måste tas ut över en kortare tidsperiod. Så desto tidigare uppdagade obalanser i systemet hanteras, desto mindre blir både avgiftsökningen och statens risk. Bl.a. med hänsyn till att dels ett förväntat underskott kan spridas ut på flertalet betalningar över tiden, dels den förväntade avkastningen i fonden Det formella ansvaret vilar på de enskilda tillståndshavarna Det finns idag fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Det är på dessa enskilda bolag som det formella ansvaret ligger för en säker hantering av kärnavfallet liksom för finansiering av kostnaderna som hanteringen ger upphov till. Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt Vattenfall AB, E.ON AG och Fortum Oy de högsta koncernmoderbolagen. I samband med en diskussion om finansiella säkerheter är det relevant att jämföra den ekonomiska styrkan hos reaktorinnehavarna respektive koncernmoderbolagen.

7 6 (25) Tillståndsbolagens respektive aktiekapital (och obeskattade reserver) per den sista december 2010: - Forsmarks Kraftgrupp 380 miljoner kronor - Ringhals AB cirka 568 miljoner kronor - OKG AB 119 miljoner kronor Högsta koncernmoderbolagens respektive eget kapital: E.ON Sverige AB 2 Koncernens resultat efter skatt uppgick 2011 till drygt 6,6 miljarder kronor. I årsredovisningen anges att koncernens egna kapital uppgick till drygt 70miljarder kronor. E.ON-koncernens förlust efter skatt uppgick 2011 till -1,8 miljarder euro. I årsredovisningen anges att koncernens egna kapital uppgick till ca 40 miljarder euro. Fortum Oy Koncernens vinst för 2011 uppgick till drygt 1,8 miljarder euro medan det egna kapitalet i koncernen samma år uppgick till drygt 10 miljarder euro. Vattenfall AB Vinsten i Vattenfall AB uppgick 2011 till drygt ca 10 miljarder kronor. Koncernen hade ett eget kapital om ca 139 miljarder kronor inklusive minoritetsintresse. Sammanfattningsvis kan konstateras att de tre reaktorinnehavare som innehar reaktorer som är i drift för att utvinna kärnenergi är renodlade reaktorföretag. Tillgångarna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, annorlunda uttryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnkraftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfattning i dessa företag. Däremot är tillgångarna i moderbolagen högst betydande jämfört med dotterbolagens begränsade aktiekapital Reaktorbolagens långsiktiga finansiella styrka De fyra reaktorinnehavarna är renodlade reaktorföretag. Tillgångarna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, annorlunda uttryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnkraftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfattning i dessa företag. Det handlar om företag med avskild tillgångsmassa i en koncern. Mot denna bakgrund är det ett rimligt antagande att tillgångarna i respektive reaktorföretag i det närmaste kommer att vara obefintliga när elproduktionen upphör. Med andra ord har reaktorföretaget i sig inte någon långsiktig förmåga att uppfylla kärntekniklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar och hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall. De företag (reaktorinnehavare) som enligt nuvarande lagregler är ansvariga för att det använda kärnbränslet ska slutligt tas om hand på ett säkert sätt kan således komma att upphöra att existera innan slutförvaret slutligt förslutits. En betydande del av statens ekonomiska risk är således spegelbilden av de formellt ansvariga företagens begränsade möjligheter i det hänseendet. 2 E.ON Sverige AB ägs till 99,9 procent av E.ON Nordic AB som ägs till 100 procent av E.ON Nordic GmbH som i sin tur ägs till 100 procent av E.ON AG.

8 7 (25) Ställda säkerheters värdebeständighet Även om det finns säkerheter både för ännu inte betalda avgifter (finansieringsbelopp) och kostnader som kan uppstå till följd av för oplanerade händelser (kompletteringsbelopp) så finns en osäkerhet kring dessa säkerheters framtida värde i de fall de skulle behöva påkallas. Så länge den rullning fungerar finns dock möjligheten att justera kraven på säkerheter, vilket minskar statens risktagande. Denna justering av säkerheter gäller såväl till belopp som till godtagbar form. Hittills har säkerheter ställts i form av borgen från ägarbolagen, vilket innebär att staten tar en kreditrisk Frågan om ansvarsgenombrott Mot bakgrund av den osäkerhet som kan råda vid bedömningen av värdet av de säkerheter som ställs kan frågan om ett aktiebolagsrättsligt ansvarsgenombrott vara av intresse. En grundläggande aktiebolagsrättslig princip 3 är att aktieägarna i ett aktiebolag inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser och att det endast är i undantagsfall som det kan ske. Detta gäller oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person. Med ansvarsgenombrott avses att en domstol tillåter i strid med den aktiebolagsrättsliga principen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder att aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i någon fullgörelse gentemot bolaget. Ett sådant personligt ansvar har dock tillåtits först om bolaget i fråga saknat möjligheter att ta det bolagsrättsliga ansvaret. Det är alltså frågan om ett subsidiärt ansvar. Strålsäkerhetsutredningen gjorde i sitt utredningsarbete en genomgång av svensk rättspraxis i frågan. Utredningen kunde konstatera att det knappast är troligt att en aktieägare kan bli personligt ansvarig för aktiebolagets skulder eller att moderbolaget kan tvingas ansvara för dotterbolagets skulder. 4 Visserligen kan finansieringslagens möjlighet att kräva att moderbolaget går in och tar på sig ansvaret för reaktorföretagets avgiftsbetalningar 5 till Kärnavfallsfonden uppfattas som en variant av ansvarsgenombrott. Som regeringen påpekar i förarbetena till finansieringslagen kan emellertid ett sådant scenario motverkas genom ägarbolagens eget agerande Sär- och samkostnader Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Varje tillståndshavare har därför var sin del av Kärnavfallsfonden. Till varje sådan del av fonden är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. I samtliga fall har reaktorinnehavarna lämnat borgen som säkerhet. De olika delarna av fonden samförvaltas. En viss fondandel är enbart tillgänglig för ett reaktorföretags kostnader i projektet. På samma sätt kan den borgen som respektive reaktorföretag lämnar endast täcka kostnader som är hänförliga till respektive reaktorföretag. Det finns inte något solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna för kostnader i projektet. 3 1 kap 3 aktiebolagslagen (2005:551) 4 Strålsäkerhetsutredningen (SOU:2009:88), s punkt 1 finansieringslagen 6 Se prop. 2005/06:183, s. 29.

9 8 (25) Samtidigt kännetecknas finansieringen enligt finansieringslagstiftningen av att det finns sär- och samkostnader. Kostnaden för rivning av en reaktor är en typisk särkostnad för respektive reaktorföretag, medan kostnaden för slutförvaret är en samkostnad (gemensam kostnad) för reaktorföretagen. Kraftföretagen har sinsemellan kommit överens om hur samkostnaderna ska fördelas mellan dem. Denna överenskommelse mellan företagen är i form av ett civilrättsligt avtal mellan företagen (det s.k. intressentavtalet). Tvist med anledning av avtalet avgörs genom skiljedom. Den reglering av kostnadsansvar som finns i intressentavtalet påverkar direkt statens ekonomiska risk genom att staten får träda in om en part inte förmår betala under sin säkerhet. Övriga fondmedel och säkerheter är ju inte tillgängliga för att täcka upp för en fallerande part. Det är följaktligen centralt för statens risk om den fallerande parten skulle svara för exempelvis 10 procent eller 30 procent av de gemensamma kostnaderna. Staten bär därutöver en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. Statens risk är också beroende av de eventuella möjligheter som intressentavtalet ger en part att resa invändningar mot att ta på sig kostnader. Om det skulle vara förhållandevis enkelt för en part att resa invändningar mot sin betalningsskyldighet för samkostnader kan staten tvingas täcka upp för den reaktorinnehavaren. Staten är inte part i intressentavtalet och staten saknar således möjligheten att överblicka sina risker i dessa delar. Ett annat exempel på ett tänkbart läge som kan uppstå är att en eller flera parter väljer att säga upp avtalet. Om ett avtalslöst tillstånd skulle komma att råda kan statens anspråk på betalning från en reaktorinnehavare för gemensamma kostnader komma att bestridas. Schematiskt kan sägas att statens risk är beroende av bärigheten i samkostnadernas fördelning och i själva fördelningen Riskerna i finansieringssystemet avser såväl skulder som tillgångar Hittills har finansieringssystemet oftast liknats vid ett stort investeringsprojekt med en speciell finansieringslösning. Det finns dock goda skäl att i samband med beräkning av avgifter och säkerheter i stället se systemet som ett finansiellt system med olika balansräkningar det vill säga med beaktande av både skulder och tillgångar. Skulderna på respektive balansräkning i systemet (L 0 ) blir då de förväntade utbetalningarna diskonterade till nuvärde NNN 0 i (UU t ) vid tidpunkten e = 0. Motsvarande tillgångar på respektive balansräkning i systemet (A 0 ) utgörs av saldot i Kärnavfallsfonden värderat till marknadsvärde S 0 i, samt nuvärdet av framtida beräknade inbetalningar NNN 0 i (IN t ) (vilka det ställs säkerhet för i form av finansieringsbeloppen). Där inbetalningarna är produkten av avgiften och elproduktion för tillståndshavare med reaktorer i drift, för tillståndshavare med avställda reaktorer är det ett fast belopp. Därtill utgör även betalningsansvaret för oplanerade kostnadsökningar en skuld, och motsvarande säkerheter för dessa osäkerhetsbelopp (i form av kompletteringsbeloppen) en tillgång.

10 9 (25) Följande figur illustrerar en schematisk balansräkning i finansieringssystemet. Figur X. XXX Tillgångar (A 0 ) Skulder (L 0 ) S 0 i NNN 0 i (UU t ) NNN 0 i (II t ) Utanför balansräkningen Säkkkheeee RRRRRRRRRRRR Det är alltså naturligt att se på de tillgångar och skulder som omfattas av kärnavfallshanteringsprojektet som en balansräkning av denna typ för varje avgiftsskyldig/reaktorinnehavare. Den samlade syn på tillgångar och skulder vid förvaltningen av avgiftsmedel som föreslås i denna skrivelse blir också tydligare. I respektive balansräkning i finansieringssystemet utgörs tillgångssidan av marknadsvärdet för Kärnavfallsfondens portfölj, nuvärdet av förväntade avgiftsinbetalningar samt ställda säkerheter för oplanerade händelser. Skuldsidan utgörs av nuvärdet av SKB:s beräknade kostnader, SSM:s beräknade merkostnader samt tillhörande osäkerhetsmarginal för kostnader till följd av oplanerade händelser. Myndigheterna gör bedömningen att finansieringsförordningen bör kompletteras med en bestämmelse om att årliga balansräkningar för reaktorinnehavarna ska upprättas och redovisas till regeringen. Myndigheterna återkommer med förslag kring utformningen av denna bestämmelse Systemrisker Så länge finansieringssystemet fungerar på avsett vis, främst rullningen av kostnadsunderlag och beslut om avgifter och säkerheter vart tredje år, torde statens ekonomiska risk vara tämligen hanterbar. Detta förutsätter naturligtvis att de kostnadsuppskattningar som ligger till grund för avgifter och säkerheter tas fram på ett väntevärdesriktigt och tillförlitligt sätt samt att SSM i sin

11 10 (25) granskning av kostnadsunderlagen har tillgång till transparenta underlag gällande antaganden och beräkningar. De potentiellt allvarliga riskerna kan snarare härledas till osannolika händelser som dock skulle kunna få ett stort genomslag. Ett konkret exempel är stora oväntade kostnadsökningar vid en tidpunkt efter att kärnkraftsproduktionen upphört, eller minskat kraftigt, och att merparten av avgifterna som är avsedda att tas ut på den löpande kärnkraftsproduktionen redan betalats till fonden, men att det likväl fortfarande är lång tid kvar av projektet. En sådan situation skulle kunna ge upphov till en negativ utveckling där industrins förmåga att skjuta till ytterligare medel antingen direkt genom avgifter eller indirekt genom säkerheter inte kan tas för given. Det skulle dels kunna uttrycka sig genom att det i en sådan situation skulle kunna vara ett rationellt beslut att sätta de ansvariga reaktorbolagen i konkurs, vilket skapar en potentiell oklarhet kring det därifrån fortsatta ansvaret att ta fram nya kostnadsunderlag och ställa nya godtagbara säkerheter överhuvudtaget. Den uppkomna situationen skulle även kunna innebära att reaktorbolagen inte kan erbjuda några säkerheter av värde (då de i ett sådant läge rimligen saknar egna tillgångar) på grund av att ägarbolagen i det läget potentiellt inte kan utfärda ett i värsta fall omfattande borgensåtagande. I ljuset av sådana osannolika men potentiellt allvarliga händelser får redan tidigare utfärdade säkerheter en ökad betydelse. Det gäller särskilt kompletteringsbeloppet som i normalläget har en underordnad betydelse men här istället får en nyckelroll då det sannolikt är den enda kvarstående finansieringskällan bortsett från skattebetalarna. En annan möjlig, och viktig, orsak till framtida systemrisker är om större systematiska underskattningar eller negativa effekter av osäkerheten kring komplexa antaganden och/eller justeringar av kostnadsunderlagen i samband med beslut om avgifts- och säkerhetsbelopp etc. uppdagas först flertalet år efteråt. Det riskerar att medföra kraftiga avgiftshöjningar som måste hanteras över en kortare tidsperiod, vilket kan bli svårt för industrin att bära. Ett särskilt olyckligt scenario skulle vara att systemet över en längre period hamnar i en ond cirkel där systematiska underskott ackumuleras och sedan påkallar chockhöjningar av avgifter och säkerhetsbelopp som i sin tur blir svåra att genomföra och därmed ökar statens ekonomiska risk ytterligare. 2.2 Beräkning av kärnavfallsavgifterna Principer för beräkning av kärnavfallsavgiften Kärnavfallsavgifterna ska bestämmas så att nuvärdet av de förväntade avgiftsbetalningarna minst motsvarar nuvärdet av de förväntade utbetalningarna av avgiftsmedel. Finansieringslagen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur avgifternas storlek ska beräknas. Avsikten är i stället att detaljbestämmelser om hur avgifterna ska beräknas ska beslutas i förordning. Syftet är att göra systemet mer flexibelt så att det lättare kan anpassas till ändrade förutsättningar och nya erfarenheter. Det finns dock ett behov av att i 6 finansieringslagen föra in den grundläggande princip som ska gälla när kärnavfallsavgifterna ska beräknas, se resonemangen i avsnitt Den grundläggande principen bör vara att avgifterna ska bestämmas så att det förväntade nuvärdet av avgiftsinbetalningarna tillsammans med fondens behållning minst ska motsvara nuvärdet av de förväntade utbetalningarna av avgiftsmedel det vill säga en helhetssyn där både skulder och tillgångar i finansieringssystemet beaktas simultant. Det är fråga om stora belopp i form av kärnavfallsavgifter som tas ut av enskilda rättsubjekt. Det är därför ur rättsäkerhetssynpunkt viktigt att den grundläggande principen för de grunder efter vilken kärnavfallsavgiften bestäms läggs fast i finansieringslagen.

12 11 (25) Finansieringsförordningen bör sedan kompletteras med mer detaljerade regler om hur kärnavfallsavgiften ska beräknas. Bland annat bör i kostnadsberäkningen som ligger till grund för avgiften de förväntade framtida kostnaderna beräknas som ett viktat medelvärde (väntevärdet) av samtliga framtida kassaflöden redovisade som nominella belopp. Dessa nuvärdesberäknas genom diskontering med en nominell räntekurva. Även de förväntade inbetalningar uttryckas i nominella termer och diskonteras till nuvärde men en nominellräntekurva. SSM avser att, i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden, återkomma med förslag på kompletteringar av finansieringsförordningen i detta avseende Historiska nivåer på kärnavfallsavgifter Utbetalningarna från Kärnavfallsfonden har under senare år varit större än inbetalningarna. Cirka 20 miljarder kronor har betalats ut från fonden och således redan förbrukats. Det är den goda avkastningen på medlen som medfört att behållningen av Kärnavfallsfonden likväl inte har minskat. Till detta kommer att de beslutade avgifterna under en långt följd av år har legat under de förslag till avgifter som redovisats av tidigare myndigheter Statens kärnbränslenämnd respektive Statens kärnkraftinspektion. Omräknat till 2012 års prisnivå har avgiften också sänkts sedan år Se nedanstående figur. Figur X. Föreslagna och beslutade nivåer på kärnavfallsavgiften Förslag (2012 års nivå) Avgiftsbeslut (2012-års prisnivå) 2.3 Användningen av säkerheterna - Möjligheterna att ta säkerheterna i anspråk Inbetalade kärnavfallsavgifter ska användas för att ersätta tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i lagen. Om de inbetalade avgifterna inte är tillräckliga ska även ställda säkerheter få

13 12 (25) användas för att täcka kostnaderna. 7 Strålsäkerhetsmyndigheten har till uppgift att styra användningen av de fonderade avgiftsmedlen och de ställda säkerheterna. Säkerheterna ska täcka två olika slag av belopp nämligen följande: - finansieringsbelopp: ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de återstående grundkostnaderna och merkostnaderna för de restprodukter som har uppkommit då beräkningen görs och de medel som har fonderats för dessa kostnader, - kompletteringsbelopp: ett belopp som motsvarar en skälig uppskattning av kostnader som avses i finansieringslagen och som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. I förarbetena till lagen anges särskilt att säkerheterna inte får tas i anspråk förrän avgiftsmedlen för en viss tillståndshavare har förbrukats, vilket också är i överensstämmelse med lagrådets yttrande över lagförslaget. 8 Strålsäkerhetsmyndigheten har formulerat gällande rätt på följande sätt: Säkerheter får inte användas förrän avgiftsmedlen för en viss tillståndshavare har förbrukats helt, dvs. tillståndshavarens andel av fonden är slut, samtidigt som tillståndshavaren inte tillskjuter de medel som behövs. 9 Myndigheterna har med utgångspunkt i bestämmelsen som den är utformad enligt 15 finansieringslagen, genomfört en analys om säkerheternas användning och funnit att om beloppen inte kan antas bli tillgängliga förrän respektive fond är tömd får detta en stor påverkan på storleken på beloppen. Det ökar också osäkerheten i bedömningarna av säkerheternas värdebeständighet (t.ex. på grund av förekommande kreditrisker). Tillämpningen av gällande rätt ger också en stor osäkerhet beträffande finansieringssystemets robusthet. Det kan, med hänsyn till denna långa tidsperiod det i detta sammanhang är fråga om, nämligen cirka år, inte uteslutas att felaktiga uppskattningar och oförutsedda händelser leder till betydande kostnadsökningar. Det kan också vara så att planerna för en verksamhet hastigt ändras så att denna avslutas i förtid, vilket kan få till följd att de ackumulerade avgiftsmedlen inte är tillräckliga vid stängningen. Innan restprodukterna har placerats i slutförvaret kan den slutliga kostnaden för de åtgärder som tillståndshavaren ansvarar för inte fastställas med säkerhet. Detta gäller särskilt finansieringsbeloppet, eftersom det handlar om långa tidsperioder när det gäller tiden för uppförande, drift och förslutning av slutförvarsanläggningen. Med utgångspunkt i den mängd bränsle som dagens reaktorer genererar beräknas slutförvaret för använt kärnbränsle komma att förslutas omkring år Säkerhetsbeloppen avser till exempel att täcka den fondbrist som uppstår om samtliga kärnkraftsreaktorer ställs av under den period som beloppet beräknas. I finansieringsbeloppet ingår även kostnader för rivning av kärnkraftverken. Utifrån ett statiskt antagande om att inga ytterligare avgifter kommer att betalas in till Kärnavfallsfonden så ger de finansiella förutsättningar som nu gäller och med utgångspunkt i de uttag ur fonden som nu är aktuella att pengarna i fonden förväntas vara slut omkring år Som tidigare nämnts så upphör inte skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet förrän allt kärnavfall från en verksamhet som omfattas av lagen finns i förslutna slutförvar. Detta får till följd att också tillståndshavare som upphört med sin verksamhet kan bli avgiftsskyldiga för de åtgärder som återstår att vidta enligt kärntekniklagen såsom t.ex. omhändertagande av kärnavfall 7 Jfr 15 i finansieringslagen 8 Se prop. 2005/06:183, s Se PM Möjligheten att använda säkerheter (SSM )

14 13 (25) och nedmontering av anläggningar. Lagen innehåller ingen möjlighet till dispens, utan befrielse från avgiftsskyldigheten samt skyldigheten att ställa säkerheter följer indirekt av att befrielse frå Enligt finansieringsförordningen har dock möjligheten att använda säkerheterna formulerats på ett något annorlunda sätt. 10 Enligt förordningen ska Strålsäkerhetsmyndigheten anmäla till regeringen att ställda säkerheter bör tas i anspråk, om 1.det kan antas att fonderade medel inte räcker för att täcka de kostnader enligt 4 finansieringslagen som omfattas av säkerheterna, och 2. den avgiftsskyldige tillståndshavaren inte vidtar de åtgärder eller tillskjuter de medel som behövs. Formuleringen under punkten 1 antyder att det räcker med ett antagande från myndighetens sida om att fonderade medel inte skulle räcka till samt att den avgiftsskyldige tillståndshavaren inte skjuter till de medel som antas fattas för att täcka kostnaderna för att ta omhand restprodukterna. En sådan utgångspunkt för beräkningen av beloppen för säkerheterna skulle ge en bättre förutsättning för att kunna bestämma beloppens storlek. Myndigheterna föreslår mot denna bakgrund att 15 finansieringslagen ändras så att det bättre stämmer överens med den formulering som anges i finansieringsförordningen. När SKB:s kostnadsberäkning bedöms innebära att avgiftsmedlen inte räcker till för att täcka den avgiftsskyldiges andel av de kostnader som omfattas av säkerheterna och den avgiftsskyldige tillståndshavaren inte vidtar de åtgärder eller tillskjuter de medel som behövs får de säkerheter som tillståndshavaren har ställt för att kunna användas för att täcka kostnaderna. Säkerheterna bör tillföras fonden. Enligt myndigheternas uppfattning bör det vara regeringen som beslutar om när ställda säkerheter ska tas i anspråk. Myndigheterna föreslår att detta bör framgå av finansieringslagen och att 15 ändras även i detta avseende. - Anpassningen av säkerheterna Enligt 9 finansieringslagen anges att säkerheterna ska efter hand anpassas så att den beaktande av inbetalda kärnavfallsavgifter svarar mot det aktuella säkerhetsbehovet. Kravet att säkerheterna ska anpassas till de kärnavfallsavgifter som betalas in överensstämmer emellertid inte med kravet enligt finansieringsförordningen, att en rektorinnehavare ska också ställa säkerheter till ett belopp som motsvarar kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. 11 Kärnavfallsavgifterna ska nämligen utgöra summan av de förväntade kostnaderna för verksamheten. Förordningen ger således regeringen en rätt att begära säkerheter, inte enbart med utgångspunkt i inbetalade avgifter, utan även med hänsyn till kostnader som kan tänkas uppkomma i framtiden vilket alltså inte överensstämmer med formuleringen av 9 finansieringslagen. Myndigheterna föreslår mot den bakgrunden att 9 finansieringslagen ändras så att den på ett bättre sätt anpassas till möjligheterna enligt finansierings förordningen att kunna ta ut säkerheter för kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. - Möjlighet att ge dispens från skyldigheten att ställa säkerheter 10 Jfr 27 finansieringsförordningen 11 Jfr 2 och 21 förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen)

15 14 (25) Det har i samband med tillämpningen av lagen visat sig att kan det uppstå situationer då kravet på att ställa ytterligare säkerheter inte skulle påverka statens risk. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att i sådana fall befria en sådan tillståndshavare för skyldigheten att ställa säkerheter liknande den möjlighet att besluta om dispens från avgiftsskyldigheten som finns i 17 finansieringslagen. En förutsättning för dispens bör vara att det kan visas att en utebliven säkerhet inte ökar risken för att staten ska tvingas stå för kostnader som omfattas av tillståndshavarens betalningsansvar. Myndigheterna föreslår att en sådan dispensmöjlighet förs in i 9 finansieringslagen Utgångspunkter för beräkning av finansieringsbelopp med nu gällande lagstiftning Enligt den nu gällande lagstiftningen är det SSM:s tolkning att finansieringsbeloppet i enlighet med gällande lagstiftning inte kan påkallas förrän fonden är förbrukad, denna tolkning stöds även av Riksgälden. För att beräkna finansieringsbeloppet är det därför viktigt att kunna göra ett antagande om när detta sker. Osäkerhetspåslaget är inte fördelat i tiden vilket innebär att det är omöjligt att exakt beräkna när fonden är förbrukad, utan måste istället uppskattas. Antaganden måste därför göras om fördelning i tiden. Här har enklast möjligaste antaganden i praktiken gjorts om att fördelar sig jämnt procentuellt över tiden för utbetalningarna och ett procentuellt påslag har lagts på de beräknade referenskostnaderna. Det procentuella påslaget baseras på det beräknade osäkerhetspåslaget vid en real diskonteringsränta på noll procent. Vid beräkning av finansieringsbeloppet förutsätts att inga ytterligare avgifter inbetalas till fonden. När förmögenheten för respektive tillståndshavare är förbrukad antas att finansieringsbeloppet påkallas i sin helhet och tillförs tillståndshavens andel av fonden (som då är noll). Därefter kan finansieringsbeloppet ge avkastning. De kassaflöden som blir aktuella vid förutsättningarna ovan framgår av följande diagram. Detta är ett exempel som visar flöden för Forsmark. Alla värden är i nominella termer vilka visar att när de sista utbetalningarna sker är också tillgångarna förbrukade. Diagram X. Exempel på kassflöden vid inga ytterligare avgiftsinbetalningar för Forsmark. Miljoner kronor, löpande priser.

16 15 (25) Finansieringsbeloppets storlek vid olika förutsättningar för påkallande De förändringar i lagstiftningen som föreslås i denna utredning gör att finansierings-och kompletteringsbeloppet i sin helhet kan påkallas direkt av staten då de villkor som gäller är uppfyllda. Detta får stor betydelse för finansieringsbeloppets storlek, förutsatt att säkerheterna som ställs är utformade på ett sådant sätt att det inte råder några tvivel om att det är praktiskt möjligt för staten att kunna påkalla säkerheterna direkt och i sin helhet i enlighet med gällande rätt. På samma vis förutsätts vid ändrade beräkningsantaganden att det verkligen tas framtida beslut om att säkerheterna också kommer att tas i anspråk så snart villkoren för det är uppfyllda. I den följande tabellen redovisas de beräkningar SSM gjorde i avgiftsförslaget för åren Tabell Y. Finansieringsbelopp vid olika påkallandetidpunkter. Miljarder kronor, 2012 års priser. Finansieringsbelopp, påkallas då fondförmögenheten är förbrukad Finansieringsbelopp, påkallas i sin helhet direkt då villkoren är uppfyllda Forsmark 10,5 4,1 Ringhals 7,6 2,7 Oskarshamn 10,3 4,1 Barsebäck 5,6 3,4 Total 32,7 14, Utgångspunkter för beräkning av kompletteringsbeloppet enligt nu gällande lagstiftning Kompletteringsbeloppet beräknas i det avgiftsförslag som SSM lämnade till regeringen den 7 oktober 2012 enligt illustrationen nedan som skillnaden mellan konfidensgrad 90 procent på den S-kurva där större osannolikheter är inkluderade (hel linje) och konfidensgrad 50 procent på S-kurvan för grundkostnaden (streckad linje). Underlaget kommer från SKB och det har inte genomförts några ytterligare beräkningar. Diagram X. Illustration av skillnad i konfidensgrad, 90 respektive 50 procent 100% 90% Kompletteringsbelopp Konfidensgrad 90 % 80% 70% Konfidensgrad 60% 50% 40% Konfidensgrad 50 % 30% 20% 10% 0% I dessa belopp ligger en diskontering hela vägen tillbaka till aktuell avgiftsperiod, vilket egentligen inte är förenligt med slutsatsen om att säkerhetsbeloppen inte kan krävas in förrän fonden är

17 16 (25) förbrukad. Det innebär att det finns en överhängande risk att de idag gällande kompletteringsbeloppen är underskattade. En i sammanhanget försvårande omständighet är att kompletteringsbeloppet dock inte är fördelat i tid och det går inte att säga när inbetalningarna kan antas upphöra. Detta gör det omöjligt att på ett tillförlitligt sätt uppskatta när fonden kan antas förbrukad. Kompletteringsbeloppets storlek beror på vald diskonteringsränta. I nedanstående tabell visas hur kompletteringsbeloppet varierar med diskonteringsränta. I SSM:s senaste avgiftsförslag användes den reala ovägda genomsnittliga diskonteringsräntan som uppgick till 2,2 procent. 2.4 Skyldigheten av betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerheter kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skyldig enligt kärntekniklagen, att vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte återanvänds ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning, i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. 12 I denna skyldighet ingår även en fullständig demontering och bortforsling av de anläggningar som är knutna till verksamheten. Dessa skyldigheter kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut ända till dess tillståndshavaren har fullgjort sina åligganden. Detta ansvar kvarstår oavsett om denne lagt ned verksamheten eller inte. Regeringen eller Strålsäkerhetsmyndigheten, i de fall myndigheten lämnat tillstånd till verksamheten, får lämna dispens för skyldigheterna. En grundläggande princip för hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem. Denna princip återspeglas i finansieringslagstiftningen. Den återfinns också i kärntekniklagen och miljöbalken. Enligt 1 finansieringslagen anges att syftet med lagen är att säkerställa finansieringen av de ovan nämnda allmänna skyldigheter som följer av kärntekniklagen. Skyldigheten att betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerheter åvilar enligt finansieringslagen den som har tillstånd att inneha och driva en kärnteknisk verksamhet. Någon regel motsvarande den som finns i kärntekniklagen som anger skyldigheten att betala avgift och ställa säkerheter kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut finns inte i finansieringslagen. I 11 anges visserligen att skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet upphör när tillståndshavaren har fullgjort samtliga sina skyldigheter enligt kärntekniklagen eller befrielse från dem. För att tydliggöra det syfte med finansieringslagen som anges i dess 1 bör lagen kompletteras med en regel som innebär att skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet kvarstår även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd går ut. 2.5 Förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden Finansieringslagen saknar bestämmelser om hur medlen i Kärnavfallsfonden ska förvaltas. Lagstiftaren har överlåtit till regeringen att meddela föreskrifter om hur medlen i fonden ska förvaltas 12 Jfr 10 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen)

18 17 (25) Den närmare regleringen i finansieringsförordningen är tydlig och precis när det gäller tillåtna tillgångsslag. Däremot lämnas inte några regler i övrigt på hur medlen ska förvaltas utöver ett allmänt krav på god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Någon koppling till åtagandesidan i finansieringssystemet görs inte. Det finns mot denna bakgrund skäl att i finansieringslagen reglera vilka grundläggande principer som ska prägla kapitalförvaltningen Förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden ska präglas av en helhetssyn Ett allmänt krav på god avkastning utan en klar koppling till åtagandesidan kan i vissa situationer leda till att en kortsiktig hög avkastning på fondens tillgångar prioriteras framför en placeringsinriktning som tar sikte på det samlade resultatet för finansieringssystemets tillgångs- och skuldsida. Det finns mot denna bakgrund skäl att utforma regelverket så att det främjar en helhetssyn. Därför föreslås att 12 finansieringslagen kompletteras med en regel som anger att medlen i fonden ska förvaltas så att finansieringen av de framtida kostnader, som kärnavfallsavgifterna ska täcka, säkerställs. Förslaget har en nära koppling till förslaget att också införa en lagbestämmelse om att beslut om avgifter, säkerheter och fondförvaltning ska fattas så att risken är tillräckligt låg för att staten ska tvingas stå för sådana kostnader som omfattas av kärnkraftsindustrins betalningsansvar. Utifrån denna övergripande riskbegränsning blir det en uppgift för Kärnavfallsfonden att utforma sin placeringsinriktning så att avkastningen i fonden så långt som möjligt bidrar till att begränsa avgifterna till finansieringssystemet Medlen i Kärnavfallsfonden bör förvaltas på ett aktsamt sätt Som ett ytterligare krav på hur medlen i Kärnavfallsfonden ska förvaltas föreslås att den s.k. aktsamhetsprincipen införs i finansieringslagen som den grundläggande principen för kapitalförvaltningen. Aktsamhetsprincipen förstärker ytterligare den helhetssyn som bör vara vägledande vid förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. Aktsamhetsprincipen (på engelska the prudent person rule ) återfinns numera i flera länders lagstiftning, framför allt i anglosaxiska länder. Den är inriktad på den situation som föreligger när någon förvaltar ett kapital och någon annan är beroende av resultatet av kapitalförvaltningen. Ett vanligt exempel på detta förhållande är pensionsförvaltning. OECD:s definition på hur en kapitalförvaltare bör uppträda enligt aktsamhetsprincipen lyder: En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning 13 Aktsamhetsprincipen infördes i svensk rätt år 2006 som den grundläggande principen för placeringen av tjänstepensionskapital i samband med genomförandet av EU:s tjänstepensionsdirektiv 14. Av aktsamhetsprincipen, såsom den förklaras i direktivet, följer bl.a. att tillgångarna ska placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen och som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för den samlade portföljen. Aktsamhetsprincipen föreskriver vidare att tillgångarna ska placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet, enligt den s.k. matchningsprincipen. Även krav på diversifiering mellan olika typer av tillgångar och att tillgångarna har god likviditet följer av aktsamhetsprincipen. Enligt aktsamhetsprincipen kan ett placeringsbeslut inte betraktas isolerat. Ett enskilt placeringsbeslut måste enligt principen grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för verksamheten i sin helhet. 13 OECD Financial Market Trends, No. 83, November Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut

19 18 (25) Aktsamhetsprincipen är i första hand inriktad på beslutsprocessen. Ingen typ av placering betraktas som olönsam i sig. Ingen typ av placering betraktas som oaktsam i sig. En mycket riskfylld placering kan bedömas vara aktsam om placeringsbeslutet bygger på en väl utformad strategi där de relevanta riskerna är analyserade och utsikterna till hög avkastning goda. Alltför försiktiga placeringar med mycket begränsad risk kan däremot komma i strid med aktsamhetsprincipen, eftersom en sådan placering riskerar att generera för lite avkastning. Aktsamhet ska således i detta sammanhang inte anses vara samma sak som försiktighet. 15 Finansieringssystemet har stora likheter med pensionsförvaltning, där fonderade medel ska täcka utbetalningar långt in i framtiden. De pensionsberättigade motsvaras i finansieringssystemet av de avgiftsskyldiga, som har ett intresse av att kapitalförvaltningen sköts så att avgifterna kan hållas på så låg nivå som möjligt samtidigt som kapitalet i fonden ska räcka till det förväntade behovet av utbetalningar från fonden. Ytterligare en intressent i systemet är staten, som i egenskap av sistahandsansvarig för kostnaderna i likhet med de avgiftsskyldiga har ett intresse av att kapitalet i fonden ska räcka till för det förväntade behovet av utbetalningar från fonden. För Kärnavfallsfonden innebär aktsamhetsprincipen främst att ökad hänsyn måste tas till åtagandesidan i finansieringssystemet när placeringsriktlinjer fastställs. Detta leder fram till att s.k. ALM-analyser (Asset Liability Modelling) löpande behöver genomföras. Kärnavfallsfonden avser att tillsammans med SSM och Riksgälden göra en sådan analys som ett led i genomförandet av de två regeringsuppdrag som lämnades den 27 oktober 2011 och den 22 december Om aktsamhetsprincipen införs i finansieringslagen, kan regeringen även i fortsättningen i finansieringsförordningen lämna närmare föreskrifter för Kärnavfallsfondens kapitalförvaltning. Föreskrifterna, som då måste ligga inom ramen för den övergripande aktsamhetsprincipen, kan t.ex. avse preciseringar av mål för förvaltningen, begränsning av olika risker och tillåtna tillgångsslag. SSM avser att, i samråd med Riksgälden och Kärnavfallsfonden, med ledning av resultatet av den planerade ALM-analysen återkomma till regeringen i denna fråga med förslag till ny förordningsreglering. 15 Prop. 2004/05:165 s.102