DOM Stockholm

Transkript

1 SVEA HOVRÄTT Rotel 1306 DOM Stockholm Mål nr Sid 1 (8) ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom den 6 mars 2007 i mål nr M och nr M , se bilaga A KLAGANDE Vallviks Bruk Aktiebolag, , Vallvik Ombud: advokaten Louis Vasseur, Box 7493, Stockholm MOTPARTER 1. Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Gävle 2. Naturvårdsverket, Stockholm 3. Söderhamns kommun, Söderhamn SAKEN Prövning av uppskjutna frågor om villkor för tillståndet att bedriva verksamhet vid cellulosafabriken i Vallvik, Söderhamns kommun samt omprövning av villkoren 3, 4 och 9 i Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut rörande samma verksamhet MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT fastställer miljödomstolens dom. Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2290 Birger Jarls Torg måndag fredag Stockholm E-post: svea.hovratt@dom.se 09:00-15:00

2 Sid 2 YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN Vallviks Bruk Aktiebolag (bolaget) har yrkat att miljödomstolens domslut, utom punkten 2, undanröjs samt att dom meddelas i enlighet med den skiljaktiga meningen vid miljödomstolen. Länsstyrelsen, Naturvårdsverket och Söderhamns kommun har bestritt ändring. UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN Vallviks Bruk Aktiebolag Den avgörande frågan i målet är om det är miljömässigt motiverat att föreskriva krav på biologisk rening av processavloppsvattnet från bolaget. Bolaget anser att tillämpningen av BAT inte skall göras enbart mot enstaka parametrar i utsläppet utan med en helhetssyn avseende anläggningens individuella förhållanden samt miljön i ett bredare perspektiv. I en av ÅF-Process utarbetad rapport utvecklas hur IPPC-direktivet och bästa teknik skall beaktas. Mycket omfattande undersökningar av bolagets recipientförhållanden har redovisats under årens lopp. Samtliga utredningsresultat stöder bedömningen att utsläppet från bolaget inte påverkar miljön på ett icke godtagbart sätt. Frågan blir då vilken nytta en biologisk rening av avloppsvattnet kan anses ge. En biorening kan förväntas minska den lätt nedbrytbara COD som finns i avloppsvattnet. Vid nuvarande förhållande sker motsvarande nedbrytning i recipienten utan mätbar/märkbar påverkan på miljön. Den svårnedbrytbara COD som finns i avloppsvattnet påverkas obetydligt i en bioreningsanläggning. Erfarenheter från branschvis statistik visar att bioreningsanläggningar, för att uppnå avsedd COD-reduktion, ofta medför ökade utsläpp av fosfor och kväve till recipienten. Enkelt uttryckt kan reduktion av COD innebära förhöjda mängder fosfor och kväve till recipienten. De två skiljaktiga i miljödomstolen har framhållit dessa negativa miljöeffekter av biologisk rening. Sett i belysning av att det numera är samförstånd i bedömningen att fosfor utgör ett större problem för Östersjömiljön än COD, blir nettoresultatet av biorening vid bolaget negativ för miljön. Görs därtill en analys av ökat fosforutsläpp vid bolaget, som ett resultat av biorening, blir resultatet en ökad andel lättillgänglig fosfor, helt i strid med länsstyrelsens och Fiskeriverkets mål. Bioreningsanläggningar medför ytterligare negativa konsekvenser för miljön. En betydande förbrukning av resurser krävs för tillverkning och särskilt drift av biorening. Elförbrukning och transporter ger olägenheter för miljön. Utsläpp av NO x, SO x och växthusgaser blir en oundviklig konsekvens. Härutöver drabbas bolaget av betydande kostnader. Överslagsvis uppgår investeringskostnaden till över 100 miljoner kronor och de tillkommande driftskostnaderna ca 10 miljoner kronor per år. Kostnaderna skall vägas mot en försumbar miljönytta (COD) och negativ miljönytta (ökade närsalter, växthusgaser m.m.). Länsstyrelsen Bolaget har inte ålagts att installera en biologisk reningsanläggning av viss typ, utan det står bolaget fritt att välja reningsanläggning under förutsättning att den dimensioneras för aktuella utsläppskrav. Det kan exempelvis visa sig att en kombination av biologisk rening och kemisk fällning är mest fördelaktigt ur miljö- och

3 Sid 3 kostnadssynpunkt. Länsstyrelsen tolkar det som att bolaget vill fortsätta att använda sig av närrecipienten som reningsanläggning. Med bolagets resonemang skulle samtliga övriga verksamheter med utsläpp till vatten i Ljusnan och Ljusnefjärden inte behöva rena sina utsläpp. Inte heller skulle krav kunna ställas på privatpersoners enskilda avlopp vilket görs i allt större omfattning och medför betydande kostnader. Det är rimligt att ställa krav på rening av avloppsvatten från produktion av blekt sulfatmassa vid bolaget. Samtliga liknande anläggningar har eller kommer att införa biologisk rening. Flera bruk har eller utreder även kemisk fällning som komplement. Avsaknaden av rening medför att bolaget har i förhållande till produktionen de i särklass högsta utsläppen i landet. Bolaget har ett omodernt blekeri med mycket hög vattenförbrukning. Dessutom utnyttjar bolaget ett öppet tvättsteg, en så kallad sjötvätt. Bolaget förbrukade år 2006 ca 80 m 3 processvatten per ton producerad massa. Det kan jämföras med nivån för bästa tillgängliga teknik i EU:s BAT-dokument BREF för massa och pappersindustri. Där anges en förbrukning för blekt produktion på m 3 processvatten per ton producerad massa. För att en extern reningsanläggning ska bli optimal måste vattenförbrukningen i fabriken minska till för branschen mer normala nivåer. En minskning av vattenförbrukningen innebär lägre energiförbrukning och lägre kostnader för installation och drift för en extern reningsanläggning jämfört med om anläggningen måste dimensioneras för nuvarande processvattenflöde. Utvecklingen av reningsteknik och drift av reningsanläggningar för skogsindustriellt avloppsvatten går stadigt framåt och anläggningarna blir allt mera energieffektiva. Metoder för omhändertagande av slam utvecklas. Slam från bioreningar används nu som jordförbättringsmedel eller torkas och förbränns i brukens fastbränslepannor. Bolaget har visat beräkningar på att en stor andel av bolagets utsläpp av närsalter kan hamna i egentliga Östersjön. Där har störningar i form av övergödning konstaterats. Bolagets påstående att några störningar i när- eller fjärrecipienten inte kunnat beläggas stämmer därmed inte. Tånglakarna utanför bolaget kan konstateras vara exponerade för avloppsvatten i och med att halten hartssyror i gallvätskan är förhöjd. Den undersökning som är utförd på sebrafisk har skett på en av delströmmarna i avloppsvattnet, det fiberförande avloppet, och representerar enbart normala driftsförhållanden. Undersökningen speglar således inte totalavloppet eller tillfällen vid driftstörningar och kraftigt förhöjda utsläpp. En tillväxthämning uppmättes hos rödalgen Ceramium teunicorne. Reproduktionsstudierna hos kräftdjuret Nitocra spinipes visar på signifikanta effekter ner till 16 % inblandning av avloppsvatten. Länsstyrelsen vill även upplysa om att vid provfiske i maj 2007, i samband med vindkraftsetablering, vid Storgrundet ca 18 km öster om bolaget fångades ett stort antal tånglakar. De som utförde provfisket reagerade på att vissa individer uppvisade missbildningar. Naturligtvis kan någon koppling till bolaget eller annan miljöfarlig verksamhet inte göras i nuläget. Naturvårdsverket Naturvårdsverket instämmer med de sakskäl som länsstyrelsen framfört för installation av biologisk rening. Av redovisningen som bolaget presenterar för de fem bruk längs Bottenvikens kust har verket följande kommentarer. En faktor som bör vägas in vid en sådan bedömning är

4 Sid 4 vilket utgångsläge man befinner sig i inför en installation av biologi. Exempelvis Kappa låg på mycket låga specifika utsläpp av kväve och fosfor när biologin byggdes. De specifika utsläppen av fosfor respektive kväve var ca 6 g P ton massa respektive ca 50 g N/ton massa åren kring milleniumskiftet. Trots utsläppsökningen under det första året som biologin var i drift (2005) var de specifika utsläppen av näringsämnen 20 g P/ton massa och 101 g N/ton massa betydligt under medelvärdet (30 g P/ton massa respektive 251 g N/ton massa). Att utsläpp av föroreningar ökar under den första perioden som en anläggning tas i drift och trimmas in är vanligt förekommande. En sådan period kan därför inte vara representativ för vad som kan åstadkommas med en reningsanläggning. En annan faktor som förtjänar uppmärksamhet är att bolagets redovisning inte nämner något om den produktionsökning som skett under perioden. Med ett resonemang i termer av produktionsspecifika utsläpp skulle detta komma med. Under den redovisade perioden kan mycket grovt ansättas en produktionsökning med ca 20 %. För exemplet Kappa var den utsläppen 75 N/ton respektive 17 P/ton för år Trots ökning av utsläpp under åren 2005 och 2006 var de specifika utsläppen 20 g P/ton och 100 g N/ton vilket kan jämföras med bolagets nivå på 67 respektive 226 g/ton. För första halvåret 2007 har utsläppsnivåerna på Kappa sjunkit något och är på årsbasis 50 ton kväve och 17 ton fosfor. Genom intrimning är Kappa på väg att minska utsläppen av näringsämnen. Exemplet Östrand visar att man med installation av biologisk rening kan sänka utsläppen av såväl P som N. Exemplet Husum visar att det trots att det är intrimningsår går att nå minskningar i utsläppen av fosfor (ca 50 % reduktion). På kvävesidan erhölls dock en ökning. Husrum har haft problem med avskiljning av slam vilket återspeglat sig i utsläppens näringsämnen. I fallet Skutskär kan konstateras att så länge anläggningen kunnat drivas utan stora utsläpp av slam innebar biologin en minskning av fosforutsläppen. Slamflykt är också den stora förklaringen till de stora utsläpp som setts i Obbola. Obbola är en anläggning där man kampanjvis processar stora mängder returmassa och därför får stora variationer på belastningen på reningsanläggningen. Bolaget har dragit slutsatsen att utsläpp av näringsämnen ökat efter en biologisk installation. Naturvårdsverket delar inte en så grov beskrivning. För vissa bruk har utsläppen minskat. För andra bruk har visserligen en viss ökning konstaterats men redovisningen innefattar bara intrimningsåret, ett år då driftproblem och därtill kopplade höga utsläpp kan förväntas. Vissa bruk har tämligen snabbt löst problemen med slamflykt medan andra fortfarande har problem. Enligt redovisning innehåller de flesta finska bruk BAT-nivåerna avseende CODutsläppen. Finska bruk ligger generellt på en mycket låg nivå avseende utsläppen av näringsämnen. För svenska bruk ligger medelvärdet av det specifika fosforutsläppet på halva värdet av bolagets utsläpp. När det gäller kväve ligger bolaget på ungefär samma nivå som medelvärdet för samtliga bruk. För vissa bruk har slamflykt lett till att förväntade reduktioner av utsläpp av näringsämnen hittills uteblivit. Dock kan konstateras att reduktionen av COD i samtliga fall varit hög (70-90 %). Naturvårdsverket kan konstatera att det finns svenska bruk med hög verkningsgrad avseende COD-reduktionen och ändå relativt låga utsläpp av näringsämnen. Det finns således bruk där minskningen av utsläppen av näringsämnen skett och det finns inget som talar emot att även bolaget skulle kunna åstadkomma detta. Bolaget har anfört att endast det lättnedbrytbara innehållet i avloppsvattnet påverkas och att det svårnedbrytbara påverkas obetydligt. Enligt Naturvårdverkets uppfattning torde också mer svårnedbrytbara ämnen påverkas och delar av detta absorberas i slam

5 Sid 5 och avskiljas på så sätt. Det har även rapporterats att biologisk rening åstadkommit reduktioner av utsläppen av komplexbildare. I artiklar publicerade i vetenskapliga tidskrifter har redovisats att subletal toxicitet minskas genom biologisk rening av avloppsvatten från massa- och pappersbruk (Environmental Toxicology and Chemistry, Vol. 18, No 11, pp 2496, 1999 och Water Qual. Res. J. Canada, 2002 Vol. 37, No 1, 21-48). I det senare arbetet har bl.a. undersökts hur subletal toxicitet för avloppsvatten från massa- och pappersbruk förändrats när biologisk rening införts. Man har studerat effekter på fisk, kräftdjur och alger. Från denna referens kan ur "Conclusions" följande citeras: "...after installation of secondary treatment... there was a statically significant improvement in effluent quality." Noteras kan vidare att undersökningar av forskare på Göteborgs och Stockholms Universitet på avloppsvatten från Mönsterås Bruk visar att den biologiska reningen med 90 % minskar utsläppen av ämnen som har potential att kunna orsaka maskulinisering hos fisk. De biologiska effekterna av ett utsläpp är ofta lyckligtvis inte så kraftiga att de med lätthet kan mätas med de metoder som vanligen används. Av de biologiska och kemiska karakteriseringar som gjorts på senare år av skogindustriella anloppsvatten är uppmätta biologiska effekter mer och mer ovanliga vilket är positivt. Man har vid några av dessa studier kunnat konstatera att uppmätta effekter försvunnit då avloppsvatten behandlats biologiskt. För den biologiska karakterisering som gjordes av avloppsvatten från bolaget konstaterades effekter om än svaga. Såväl rödalg som kräftdjur påverkades negativt av avloppsvattnet. Naturvårdsverket har redovisat ett diagram som visar utsläppssituationen avseende COD från svenska sulfatmassabruk (såväl blekt som oblekt massa) Naturvårdsverket anser att kombinationen av interna åtgärder och en biologisk rening av återstående avloppsvatten är en optimal lösning. Huvuddelen av de bruk som idag uppvisar låga utsläpp av COD har vidtagit långtgående interna åtgärder och sedan kompletterat med biologisk rening. Naturvårdsverket anser att bolaget skall ges möjligheten att åstadkomma en sådan optimal lösning. Naturvårdsverket anser att en specifik utsläppsnivå på ca 15 kg COD/ton massa bör vara målsättningen för arbetet och verkets uppfattning är att detta förutsätter en biologisk behandling av avloppsvatten eller annan extern behandling med motsvarande reningseffekt. Söderhamns kommun har åberopat och vidareutvecklat samma omständigheter som vid miljödomstolen. Fiskeriverket Utsläppen av närsalter, särkilt fosfor, från bolaget är betydande både räknat i absoluta mängder och specifikt per producerad mängd massa. De hydrologiska förhållandena i Ljusnefjärden med en hög vattenomsättning medför dock att de lokala effekterna av närsaltutsläppen blir små. Däremot bedömer Fiskeriverket att dessa utsläpp, på sätt som beskrivits i länsstyrelsens ansökan om omprövning, kan påverka den akvatiska miljön även i vattenområden bortom närrecipienten. En ökad näringshalt, eller förändrade kvoter mellan kväve och fosfor, i Bottenhavets kustområden skulle bland annat kunna leda till ökad växtplanktonproduktion, ökad ansamling av organiskt material och försämrade syrgasförhållanden på bottnarna. Syrgasfattiga bottnar ger försämrad produktion av fisk och fiskens födoorganismer. För grunda vikar i Bottenhavet gäller att de också fungerar som reproduktions- och uppväxtområden för fisk, vilket gör att rekryteringen kan påverkas vid en eutrofieringssituation. Siktdjupet

6 Sid 6 kan också påverkas på grund av ökade mängder plankton och suspenderade partiklar, med förskjutningar av konkurrensförhållanden mellan fiskarter som följd. Fiskeriverket menar därför att bolagets utsläpp av näringsämnen kan bidra till en ökad eutrofiering och därmed ge en negativ påverkan på fisksamhällena. Utsläppen motverkar följaktligen möjligheten att uppnå det nationella miljömålet om ingen övergödning. Införandet av biologisk rening kan vara en åtgärd som ger god miljönytta, bl.a. kan mängden organiskt, syretärande, material (COD) i utsläppen reduceras betydligt. Dessutom minskas utsläppens akuttoxicitet för fisk. I det aktuella fallet bedömer dock Fiskeriverket att den stora vattenomsättningen, och de hydrologiska förhållandena i övrigt, medför att utsläppen av organsikt material inte leder till sådan försämring av syrgasförhållandena på bottnarna att fisken påverkas negativt i närrecipienten. Med anledning av vattenomsättningen och den kraftiga utspädningseffekten bedömer Fiskeriverket dessutom att de akuttoxiska effekterna av utsläppen blir små. Det organiska materialet i avloppsvattnet kan även innehålla kända och okända substanser med subletala eller reproduktionsstörande effekter på fisk, varför en reduktion av det organiska materialet kan tyckas vara önskvärd. Dock känner Fiskeriverket inte till några starka belägg för att biologisk rening av pappersindustriellt avloppsvatten minskar de subletala eller reproduktionsstörande effekterna. Om sådana effekter skulle finnas på fisk i närrecipienten, trots den höga vattenomsättningen, bör de framförallt synas i stationära fiskbestånd. Vid en undersökning av den stationära arten tånglake kunde det genom analys av bland annat hartsyror i galla påvisas att tånglakarna varit exponerade för bolagets avloppsvatten men man kunde inte upptäcka någon negativ påverkan på tånglakarnas fysiologi eller fortplantning. Fiskeriverket anser att det i första hand är bolagets utsläpp av närsalter som bör minskas och att detta bör avspeglas i valet av reningsmetod. Om kraven på rening av närsalter och COD inte är förenliga bör reningen av närsalter prioriteras. MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL Bolaget har hävdat att det inte är miljömässigt motiverat att föreskriva krav på biologisk rening av processavloppsvattnet. Enligt bolagets mening stödjer undersökningarna av recipienten uppfattningen att utsläppet från Vallviks bruk inte påverkar miljön på ett icke godtagbart sätt. Enligt bolagets uppfattning ger en biologisk rening visserligen en minskning av den totala mängden organiska ämnen, utryckt som COD, men ger samtidigt ett ökat utsläpp av kväve och fosfor, eller i bästa fall, ett oförändrat utsläpp av fosfor. Bolaget har vidare redogjort för rapporter som gäller den kanadensiska massaindustrin och dragit slutsatsen att biologisk rening inte ger önskat resultat när det gäller subletala effekter på vissa funktioner hos fisk. Länsstyrelsen har för sin del hävdat att det av bolagets egna beräkningar inte går att dra slutsatsen att det saknas störningar i när - och fjärrecipienten. Länsstyrelsen har hänvisat till bolagets redovisning av att en stor andel av bolagets utsläpp av närsalter kan hamna i den egentliga Östersjön, där störningar i form av övergödning konstaterats. Länsstyrelsen har även redogjort för att tånglakarna utanför Vallvik har konstaterats vara exponerade för avloppsvatten i och med hartssyror i gallvätskan är förhöjd, att tillväxthämning uppmätts hos rödalgen Ceraminium teunicoren och att reproduktionsstudierna hos kräftdjuret Nitocra spinipes visar på signifikanta effekter ner till 16 % inblandning av avloppsvattnet. Länsstyrelsen har vidare kritiserat laboratorieundersökningen utförd på sebrafisk eftersom den skett endast på en av

7 Sid 7 delströmmarna i avloppsvattnet och att undersökningen enbart representerar normala driftsförhållanden. bedömer, i likhet med miljödomstolen, att det med hänsyn till alla ämnen som förekommer i utsläppen, d.v.s., både COD och AOX samt kväve, fosfor och suspenderade ämnen, och som kan medföra effekter på såväl närmiljön som miljön i stort, att det är miljömässigt motiverat att begränsa utsläppen av föroreningar till vatten (jfr. s dom i mål M , MÖD 2003:130). vill i detta sammanhang peka på osäkerheten med resonemanget att ett utsläpp inte medför någon som helst påverkan på miljön med p.g.a. resultat från recipient- och laboratorieundersökningar. Undersökningar som inte påvisar någon signifikant påverkan på miljön i vissa avseenden måste nämligen tolkas med största försiktighet och kan enligt domstolens mening inte tas till intäkt för att bästa tillgängliga teknik för rening av utsläppen inte behöver tillämpas. Med två undantag, varav Vallviks bruk är ett, har samtliga anläggningar för blekt sulfatmassa i landet infört eller kommer att införa biologisk rening eller motsvarande. Detta innebär inte med automatik att även Vallvik ska åläggas att genomföra sådan åtgärd. bedömer emellertid att recipientförhållandena inte väsentligt skiljer sig från vad som gäller för övriga svenska sulfatmassabruk och att försiktigheten kräver att kraven på utsläppsbegränsningar därför inte ställs lägre för Vallvik. Inte heller skiljer sig brukets process- och produktionsförhållanden på sådant sätt att ytterligare långtgående reningsåtgärder inte kan motiveras. I fråga om vilka åtgärder som bör vidtas gör följande överväganden. Utgångspunkten måste vara att bolaget ska genomföra åtgärder som svarar mot vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Enligt referensdokumenetet (BREF) till IPPC-direktivet avseende bästa möjliga teknik (BAT) för skogsindustrin framgår beträffande tillverkning av blekt sulfatmassa att utsläppen av COD kan begränsas till 8-23 kg per ton massa. För att nå ner till dessa nivåer krävs såväl processinterna åtgärder som externa reningsåtgärder, exempelvis biologisk rening. Bolaget har framhållit att bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas ska göras utifrån en helhetssyn där en befarad ökning vid en biologisk rening av utsläppen av kväve och eventuellt fosfor måste beaktas liksom miljökonsekvenserna av slamhanteringen och ökad energiförbrukning. Erfarenheter av drift av bilogiska reningsanläggningar har presenterats av parterna. Enligt s bedömning bör en extern reningsanläggning kunna uppföras och drivas så att COD-utsläppen minskas väsentligt samtidigt som utsläppen av kväve och fosfor också minskar eller i vart fall inte ökar. Övriga konsekvenser av den biologiska reningen utgör enligt inte något hinder mot installation av en extern reningsanläggning. Eftersom en sådan ingår i BAT finns det skäl att anta att denna fråga har beaktats vid upprättande av BREF-dokumentet. Mot bakgrund det som ovan sagts finner att miljödomstolens dom bör fastställas.

8 Sid 8 HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast den I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Anders Holmstrand, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Karin Kussak, referent, och adjungerade ledamoten Anders Enroth. Enhälligt.