Vad gör rika med sina pengar?

Transkript

1 Vad gör rika med sina pengar? om inkomster, skatter och investeringar Sandro Scocco och Lars-Fredrik Andersson Sysselsättning och tillväxt i Sverige och Europa 1

2 ina pengar? ch investeringar Sandro Scocco är chefekonom vid Global Utmaning och verksam som konsult. Han har tidigare varit chefekonom vid ITPS, AMS och LO-ekonom. Det har under en längre tid förts skillnader. Fokus har inte minst leg inkomster sett sina inkomster s förstärkt denna trend genom att skatter och i många fall tagit bort Anledningen är att den rådand Rapportserien Sysselsättning önskvärd. De och med tillväxt störst inkomste i Sverige och Eruopa inkomst. presenteras Ökat sparande i samarbete mellan tankesmedjan och mer investeringar Global leder till h antas led Utmaning, PwC och Skandia. loppet vinner alla på det. Så frå pengar? Om det visar sig att d Global Utmaning är en fristående tankesmedja. Vi försvinner är ett kvalificerat till stora nätverk delar motiven från samhälle, näringsliv och forskning som verkar för Med lösningar rapporten på de globala Vad gör rika med utmaningar som chefekonom rör ekonomi, Sandro miljö och Scocco och d demokrati. det mellan inkomstutvecklingen investeringar. Slutsatserna är tyd forskning, har de stora implikatio Ansvariga för rapportserien: ska lösas. Sandro Scocco, Global Utmaning Lars Wennberg, PwC Hans Sterte, Skandia Lars-Fredrik Andersson är universitetslektor vid institutionen för Geografi och Ekonomisk historia vid Umeå Universitet. Han är författare till en rad publikationer om skatter, hållbarhet och välfärd. 2 Birger Jarlsgatan

3 Vad gör rika med sina pengar? En rapport om inkomster, skatter och investeringar Sandro Scocco Lars Fredrik Andersson 3

4 Innehåll Sammanfattning 5 Ett politiskt och ekonomiskt paradigmskifte 9 Teorier om optimal beskattning i linje med paradigmet 16 Kritik mot de dominerande teorierna 22 Inkomstklyftorna växer i spåren av ny politik 25 Ökad inkomstandel för rika har inte lett till ökade investeringar 32 Ökad tillgångsinflation och skuldsättning 39 Slutsatser 44 Policyimplikationer 46 Referenser 52 4

5 Sammanfattning Under långa perioder har det funnits tydliga uppfattningar om vilka frågor som är lämpliga att ställa och vilka svar dessa kommer att leda till - så kallade paradigm. Den ekonomiska politiken utgör inget undantag. Sedan början av 80-talet har de funnits ett tydligt ekonomiskt paradigm. Det har fokuserat på prisstabilitet, individuella ekonomiska incitament och effektiva marknader - ofta beskrivet som ett marknadsliberalt paradigm. I spåren av detta har vi sett en internationell trend av fallande ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemen, sänkta skatter på tillgångar och på höga inkomster samt avregleringar. Mycket förenklat kan sägas att paradigmets kärna bygger på två grundläggande antaganden. Det ena är att när ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemen och skatter faller så ökar viljan att arbeta. Det andra är att när de med högst inkomster får en större andel av de totala inkomsterna så leder det till innovationer och ökade investeringar, då de mest framgångsrika stimuleras att vara mer produktiva och använda en större del av sin inkomst till investeringar. Skulle dessa antaganden stämma skulle det leda till högre tillväxt både via ökat antal arbetade timmar (fallande arbetslöshet) och högre produktivitet (mer kapital och innovationer per sysselsatt). Detta paradigm har haft stöd i både forskning och politik. Det finns tydliga argument inom exempelvis teorin för optimal beskattning för noll i marginalsskatt på både inkomster av arbete och kapital, vilket kan inkludera förmögenhets-, bolags- och arvsskatt. Vi har också inom OECD sett en tydligt fallande trend för samtliga dessa skattebaser. Idag ifrågasätts detta paradigm på relativt bred front. För det första är det uppenbart att trots sänkta skatter och ersättningsnivåer har arbetslösheten inte fallit tillbaka till de nivåer som förväntades när politiken lades om. För det andra har skuldsättningen i både stat och hushåll ökat kraftigt. För det tredje har det kommit en rad nya forskningsrön, bland annat från Internationella Valutafonden, som kopplar ihop det marknadsliberala paradigmet med de problem vi nu upplever av hög arbetslöshet och skuldkris. För det fjärde har det lett till, enligt många, en oroande kraftig ökning av inkomstskillnaderna. 5

6 Det sista kan dock också delvis ses som önskvärt ur det marknadsliberala paradigmet, då det antas leda till ökade investeringar. Fokus för denna rapport är kopplat till detta antagna samband. Leder ökade inkomster för gruppen med högst inkomster till en ökad andel investeringar i den reala ekonomin? I nästan alla OECD länder har den rikaste procenten ökat sin andel av de totala inkomsterna. I Norden och de anglosaxiska länderna rör det sig om nästan en fördubbling. I extremfallet USA har inkomstandelen, inklusive kapitalvinster, för den rikaste procenten gått från 9 procent år 1975 till 24 procent år I Kontinentaleuropa har trenden varit densamma, men oftast från en lägre ursprungsnivå och med en lägre ökningstakt. I Holland, som befinner sig på den andra sidan av skalan, har det knappt skett någon förändring alls. Från kartläggningen kan man konstatera att det finns stora variationer i nivå och förändringstakt. Bristen på likformighet och sammanfallande tendens för alla länder gör det svårt att tillskriva globaliseringen som den huvudsakliga förklaringen till förändringen. Inhemska institutionella förhållanden och policy verkar vara minst lika viktiga eller viktigare. Med så stabila förändringar över lång tid och med så stora variationer i förändringtakt ger det goda förutsättningar för att se om länderna med stigande inkomstandel för de rikaste också fått mer reala investeringar. Statistiskt visar sig det inte finnas något sådant positivt samband. Sambandet är till och med något negativt, d.v.s. länder med större ökning av inkomstandelen för den rikaste procenten har haft något sämre investeringsutvecklingen. Andelen investeringar av inkomsterna är också lägre i dag än när den rikaste procentens inkomstandel var betydligt lägre. Förklaringen är att istället för reala investeringar har de ökade inkomsterna slussats tillbaka i ekonomin i form av finansiella investeringar. En stor del har exempelvis gått till att, via finansiella sektorn, finansiera hushållens (och andra sektorers) växande skulder. 6

7 Vi ser också en koppling mellan tillgångsinflation och skuldsättningsnivå i linje med den ekonomiska modell som utvecklats av Internationella Valutafonden. Med tanke på den i många fall dramatiska inkomstutvecklingen för den rikaste procenten är en slutsats att det är andra faktorer än inkomstutvecklingen för denna grupp som i allt väsentligt styr investeringsvolymen. De antagna positiva effekterna av sänkta marginalskatter för de rikaste, sänkta bolagsskatter, sänkta kapitalinkomstskatter, bortagna arvs- och förmögenhetsskatter, o.s.v., är svåra att identifiera. De negativa effekterna av ökad skuldsättning och tillgångsinflation är däremot välkända. Då det antagna sambandet inte förefaller finnas, eller är av underordnad betydelse, är det också rimligt att anta att en återgång till mer historiskt normala skattenivåer för de rikaste grupperna inte heller skulle ha några påtagligt negativa effekter. Vid tidpunkten för finanskrisens början ansågs aktiv finanspolitik som närmast verkningslös. Oavsett om regeringen bedrev en stimulerande eller åtstramande finanspolitik ansågs det ge små tillväxteffekter. Ny forskning på området visar dock att i dagens situation är effekten istället betydande. Det öppnar för möjligheten att med aktiv finanspolitik bedriva en effektiv politik för att häva krisen i både USA och i Europa. En efterfrågestimulerande finanspolitik måste dock finansieras med hänsyn till den redan höga skuldsättningen i både USA och Euro-området. Utifrån denna, och andra liknande studier, kan man förvänta sig goda effekter i form av både ökad tillväxt och sysselsättning om en sådan efterfrågestimulerande politik finansieras med en historisk normalisering av de rikaste hushållens skattebelastning, även om det sker inom ramen för en budget i balans. Det finns dessutom ingen anledning att förvänta sig negativa återverkningar på investeringarna, inte ens på lång sikt, tvärtom kan dessa också förväntas öka i spåren av en starkare efterfråga. 7

8 Att stimulera tillväxten ligger också väl i linje med de historiska erfarenheterna av både 30-talskrisen och länder som tidigare sanerat sina statsfinanser. Det har alltid till största del skett via tillväxt och inte via saldoförbättringar som uppnåtts genom budgetbesparingar. Det gäller även Sverige. I likhet med Sverige på 90-talet kan dock både saldoförbättringar och budgetbesparingar utgöra ett viktigt element, men det är tillväxt som är den huvudsakliga lösningen. Sett utifrån detta perspektiv är Europa långt ifrån en krislösning och USA bara halvhjärtat där. Att enbart (fortsätta) försöka balansera krisländernas ekonomier med en åtstramande utgiftspolitik och med en skattepolitik som drabbar efterfrågan hårt, såsom momshöjningar, kommer att leda till att krisen fördjupas. Den inslagna vägen riskerar uppenbart att leda till en negativ spiral av lägre tillväxt och högre arbetslösheten de kommande åren, utan att det underliggande skuldproblemet löses. 8

9 Ett politiskt och ekonomiskt paradigmskifte Efter den djupa depressionen på 1930-talet och erfarenheterna från andra världskriget blev den keynesianska ekonomisk-politiska modellen dominerande i Västvärlden. Den tidigare laissez-faire modellen, som innebar ett minimum av marknadsreglering och statliga ingripanden, fick ge plats för mer av offentliga interventioner i ekonomin. En aktiv finans- och penningpolitik syftande till hög sysselsättning över konjunkturcykeln var hjärtat i den ekonomiska politiken. I fokus hamnade den så kallade interna balansen, förhållandet mellan inflation och arbetslöshet, medan den tidigare fokuseringen på extern balans tonades ner som en konsekvens av skapandet av institutionerna inom Bretton Woods-systemet, Världsbanken och Internationella Valutafonden (IMF). De allvarliga problem som uppstått under mellankrigstiden med externa obalanser och beggar thy neighbour - politiken, aggressiva devalveringar för att stärka den egna konkurrenskraften, ledde till att man efter andra världskriget genomförde ett fast växelkurssystem. Det skulle i ordnade former justera valutorna mot varandra så att balans uppstod i den internationella handeln. Ankare i systemet blev dollarn, som sin tur kopplades till ett specifikt guldvärde, en s.k. guldmyntfot. Ett klassiskt inslag i den nationellt förda stabiliseringspolitiken var offentliga stimulanser i lågkonjunktur och neddragningar i högkonjunktur allt syftande till att hålla inflation och arbetslöshet i schack. I praktiken innebar den keynesianska revolutionen att såväl den politiska vänstern och den konservativa högern i länder som Storbritannien, Frankrike, Västtyskaland och Italien förde en liknande ekonomisk politik (Berend, 2006). Blandekonomi och aktiv ekonomisk politik Efter mellankrigstidens oförmåga att stabilisera utrikeshandeln och de nationella faktormarknaderna (arbets- och finansmarknaderna) kom fokus efter andra världskrigets att förskjutas mot att studera och åtgärda marknadsmisslyckanden. Även om den underliggande teoretiska modellen i grunden fortsatt var en liberal marknadsmodell, kom både forskning och praktisk politik att fokusera på internationell reg- 9

10 lering av valutor och finansiella flöden, en ökad reglering av faktormarknader på nationell nivå och reglering av andra marknader via exempelvis kartell- och konkurrenslagstiftning. I Västeuropa blev också statligt ägande av företag i viktiga samhällssektorer som transport, kommunikation, energi- och råvarumarknaderna ett betydande inslag i den framväxande blandekonomiska modellen. För att öka arbetsutbudet, utbildningsnivån och uppnå andra välfärdsmål blev ett ökat statligt och offentlig ingripande i ekonomin kännetecknande för utvecklingen mellan och 1970-talet. Det statliga ingripandet i ekonomin genom skatter kom även att innefatta en mer aktiv fördelningspolitik. I de skandinaviska länderna hade modellen även ett stort inslag av offentliga försäkringar och transfereringar syftande till att minska hushållens utsatthet för inkomstbortfall på grund av arbetslöshet, sjukdom och ålder. I anglosaxiska länder blev modellen behovsprövad, medan Västtyskland, Italien, Frankrike, Nederländerna, Belgien och Österrike valde en mer korporativistisk väg (Cameron, 2003). Internationella överenskommelser och hög tillväxt Uppbyggnaden efter andra världskriget innebar dels en förnyelse av realkapital och dels stabilare spelregler. Inte minst var internationella överenskommelser och avtal viktiga för att öka varu- och kapitalflöden mellan länder och bryta den desintegration av världsekonomin som kännetecknat mellankrigstiden. Inom ramen för den amerikanska ekonomiska hegemonin togs flera steg för att skapa ett stabilare och reglerat internationellt ekonomiskt system än före kriget. Som redan konstaterats bildades Internationella valutafonden (IMF) för att åstadkomma ett multilateralt system av betalningar, baserade på konvertibla valutor och stabila växelkruser. Men några år senare (1947) träffades också ett grundläggande internationellt ramavtal för handel (GATT) i syfte att riva handelshinder och åstadkomma ökad handel mellan länderna. Integreringen av ekonomierna i Västeuropa med början i kol- och stålunionen och senare EG och EU, bidrog till att öka den internationella samordningen och ekonomiska utbytet. Det internationella institutionella systemet möjliggjorde växande 10

11 handelsvolymer, kapitalflöden och arbetskraftsmigration mellan industriländerna (Eichengreen, 2007). Regimen av internationella regleringar och aktiv nationell ekonomisk politik sammanföll med en period av historiskt sett höga tillväxttal i många länder i Västvärlden. En måttlig tillväxt i BNP per capita i USA (2.45%) och en hög tillväxt i Västeuropa (4.05%) och Japan (8.06%), bidrog till en konvergens i inkomstnivåer bland industriländerna (Madison, 2008). En drivkraft bakom tillväxten var den snabba strukturomvandlingen övergången från en ekonomi med stor jordbrukssektorn till en ekonomi med växande industri- och tjänstesektorer (Temin, 2002). För många i Västeuropa och Japan innebar det en förflyttning från land till stad, men det kunde också innebära en flytt utomlands. I länder som Tyskland och Sverige var arbetskraftsmigrationen från andra länder som Italien, Grekland och Spanien en förutsättning för att expandera ekonomin. De stora produktivitetslyft som omflyttningen innebar skedde samtidigt som sysselsättningen bland kvinnor ökade. Arbetslösheten var mycket låg. För hushållen innebar den ekonomiska utvecklingen under perioden att realinkomsterna ökade snabbt och att inkomstskillnaderna minskade. Förändrade ekonomiska förutsättningar och en ny syn Från början av 1970-talet stagnerade tillväxten i Västeuropa. Växande underskott i bytesbalansen, stigande inflation och arbetslöshet ledde till ifrågasättande av den keynesianska modellen. Även om problemen hängde samman med sammanbrottet för dollarregimen , oljeprischocken i samband med OPEC-krisen 1973 och en för samtiden inte känd trendförsämring av produktiviteten, saknade den keynesianska modellen en uppenbar lösning för de problem som många länder stod inför. Målkonflikten som uppstod när stimulanser mot arbetslöshet förvärrade problemen med inflation och bytesbalans, gjorde att den keynesianska politiken sågs som ett misslyckande. Från slutet av 1970-talet fick den monetaristiska doktrinen, med Milton Friedman som förgrundsgestalt, ett ökat utrymme i den stabiliseringspolitiska debatten. 11

12 Men den keynesianska politiken angreps inte bara utifrån stabiliseringspolitiska utgångspunkter, även dess syn på arbets-, produkt- och finansmarknaden angreps på bred front av klassiska liberaler som Fredrich von Hayek, Public choice-förespråkare som James M. Buchanan och evolutionister, t.ex. Joseph Schumpeter, som fokuserade på företagens roll och kreativ förstörelse. Sammantaget summerade det till en massiv kritik av regleringar, statligt ägande, välfärdsstaten och den aktiva finans- och penningpolitiken. Traditionell stabiliseringspolitik ansågs som verkningslös i linje med teorin om rationella förväntningar. Det kunde rent av vara skadligt eftersom politiken verkade med en viss eftersläpning och därmed riskerade att förvärra svängningarna i konjunkturen. För att lösa stagflationsproblemen hamnade inflationsbekämpning i centrum och för att lösa de mer långsiktiga problemen med sjunkande tillväxt och minskad konkurrenskraft i den alltmer globaliserade ekonomin, introducerades en politik med fokus på utbudsreformer i Hayeks och Schumpeters anda (Berend, 2006). Den monetaristiska regimen Margaret Thatcher och Ronald Reagan introducerade den monetaristiska politiken under 1980-talet. I centrum för den politiken stod privatiseringar av statliga företag och offentliga monopol, avreglering av finans- och tjänstemarknader, inrättandet av ett penningpolitiskt mål om låg inflation och budgetbalans i finanspolitiken. Stegen mot marknadsreformer och en monetaristisk stabiliseringspolitik skedde i olika takt och med olika erfarenheter bland länderna i Västeuropa. Den anglosaxiska omsvängningen under början av 1980-talet, följdes framförallt under slutet av samma decennium och början av nästa av andra länder i Västeuropa. I exempelvis Frankrike gjorde Mitterand ett misslyckat försök att genomföra en aktiv keynesiansk politik på 1980-talet. Sedan början av 1990-talet har de flesta länder genomfört marknadsorienterade strukturreformer och inrättat fristående penningpolitiska institutioner syftande till låg inflation och en finanspolitik med fokus på budgetbalans. Introduktionen av den gemensamma europeiska valutan vid mitten av 1990-talet, med en fristående icke- 12

13 nationell centralbank, men med nationell finanspolitik, hamnade delar av den monetaristiska stabiliseringspolitiska regimen på överstatlig nivå (Echengreen, 2007). Den förda ekonomiska politiken pressade ner de tvåsiffriga inflationstalen (10-14%) på 1970-talen och början av 1980-talet till i jämförelse låga nivåer från slutet av 1980-talet och början av 1990-talet och senare (3-5%). På det penningpolitiska området ansågs den monetaristiska politiken som framgångsrik. Däremot blev inte arbetet med att pressa ned arbetslösheten med en aktiv utbudspolitik lika framgångsrikt. Det har visat sig svårt att pressa ner arbetslöshetstalen till de nivåer som rådde före 1970-talet. I Västeuropa (EU-12) steg arbetslösheten från 2.5 procent 1973 till 10 procent i mitten av 1980-talet. Från slutet av 1980-talet minskade arbetslösheten till omkring 8 procent för att återigen stiga i samband med ERM-krisen på 1990-talet. Sedan mitten av 1990-talet har nivåerna fortsatt varit höga i relation till erfarenheterna före krisen på 1970-talet. Bland länderna har även spridningen ökat. Från en arbetslöshet på mellan 0-5 procent för Västeuropa under perioden , ökade spridningen i arbetslöshet till mellan 2-17 procent under perioden Sett till enskilda länder efter 1990-talet, har de lägsta nivåerna uppnåtts i Schweiz och Österrike ( % ), följt av Västtyskland, Norge, Sverige, Danmark Nederländerna, Portugal ( %, ). Bland länderna med högst arbetslöshet återfinns Frankrike, Finland, Spanien (OECD Stat). För svensk del uppnåddes dessa låga arbetslöshetstal dock innan politiken lades om från keynesiansk till marknadsliberal normpolitik. Sverige var ett av de sista västländerna att lägga om politiken i spåren av 90-talskrisen. 13

14 Figur 1 Arbetslöshet (i procent av sysselsatta) i Frankrike, Tyskland, Italien, Sverige, Storbritannien, USA och Belgien Figur 1 Arbetslöshet (i procent av sysselsatta) i Frankrike, Tyskland, Italien, Sverige, De höga ambitionerna i tillväxtpolitiken har även visat sig svåra att Storbritannien, USA och Belgien uppnå. I Västeuropa har tillväxttakten 1 (BNP per capita) legat på 1.98 procent under perioden 1973 till Även om den perioden kan ses som De höga ett förlopp ambitionerna av kriser i tillväxtpolitiken och misslyckade har även visat krisåtgärder sig svåra att uppnå. var tillväxten tillväxttakten högre (BNP då per än capita) under legat den på 1.98 efterföljande procent under perioden 1973 fram till till da- Även om den I Västeuropa har gens perioden finanskris. kan ses som Under ett förlopp perioden av kriser 1990 och misslyckade till 2008 krisåtgärder var tillväxten var tillväxten i BNP högre då än per under capita den efterföljande 1.73 procent perioden per år (innan) i Västeuropa. fram till dagens Sett finanskris. till per capita Under perioden tillväxt 1990 till 2008 har Västeuropa legat på ungefär samma nivå som USA. Däremot har var tillväxten i BNP per capita 1.73 procent per år i Västeuropa. Sett till per capita tillväxt har BNP-tillväxten i Västeuropa varit lägre i jämförelse med USA under Västeuropa legat på ungefär samma nivå som USA. Däremot har BNP-tillväxten i Västeuropa varit perioden efter Den konvergensprocess som inleddes under det första lägre i jämförelse kvartseklet med efter USA under andra perioden världskriget efter avstannade Den konvergensprocess efter kriserna som inleddes under på det 1970-talet. första kvartseklet efter andra världskriget avstannade efter kriserna på 1970-talet. Tabell Årlig Årlig tillväxt tillväxt i BNP i BNP och BNP och BNP per capita per capita i USA i och USA Västeuropa och Västeuropa Variabel Västeuropa USA BNP per capita tillväxt BNP tillväxt ,77 Källa: Madison, Källa: OECD.Stat. 1 Källa: OECD.Stat. National account National database, account Population database, and Population employment and by main employment activity; ILO, by Laborsta main activity; ILO, database Laborsta database 14 1

15 Globalisering, avregleringar och ökade inkomstskillnader En alltmer global arbetsdelning och rörlighet mellan arbete och kapital bidrog till en fortsatt snabb strukturomvandling från 1970-talet. Sysselsättningen inom jordbruk minskade från 11.5 % 1970 till 3.5 % 2000 i medeltal för länderna Danmark, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Sverige, Storbritannien och USA. För samma grupp länder minskade sysselsättningen i industrin från 26.5 % till 16.5 % under samma period (Timmer and Gaaitzen, 2009). Servicerevolutionen innebar samtidigt att volymen av företagstjänster riktade mot jordbruks- och industrisektorn ökade. Organiseringen av varu- och tjänsteproduktionen förändrades. Växande insatser av kapital i servicesektorn ledde till att tjänster industrialiserades i högre utsträckning (Berend, 2006). De som förordade ett politikskifte i mer nyliberal anda argumenterade att den ökande globala konkurrensen och snabba strukturomvandlingen utmanade den blandekonomiska modellen med hög offentlig konsumtion, offentliga investeringar och transfereringar. Men det kan dock noteras att som strukturomvandling oftast mäts - sysselsatta efter näringsgrenar - så var strukturomvandlingen i den reala ekonomin betydligt snabbare under perioden än Den finansiella sektorns strukturomvandling har dock under den senare perioden varit betydligt högre än föregående. På 2000-talet har också demografiska effekter med minskad dödlighet och längre livslängd, vilket inneburit ökade kostnader för att upprätthålla offentligt finansierade vård- och omsorgstjänster, lyfts fram som skäl att öka marknadsinslagen i traditionellt offentlig verksamhet. Den ideologiska förskjutningen mot bakgrund av det förändrade ekonomiska tänkandet ledde också till att skattefinansierade verksamheter ifrågasattes. Det politiska utfallet blev ett ökat inslag av marknadsbaserade lösningar och i mindre utsträckning skattefinansierade verksamheter. Avregleringar av produkt-, arbets- och finansmarknader, sänkta tillgångs-, marginal- och bolagsskatter, privatisering av välfärdstjänster och försvagade system för omfördelning minskade den statliga styrningen av ekonomin och det blandekonomiska inslaget. 15

16 En effekt av detta är att de hushåll som har höga kapital- och arbetsinkomster har fått en stärkt ekonomisk ställning. När sysselsättningen samtidigt har utvecklats svagare under perioden efter 1970-talet, har det bidragit till ökade inkomstskillnader. Teorier om optimal beskattning i linje med paradigmet I en kartläggning av de strukturella reformerna genomförda på skatteområdet, visar OECD att de flesta medlemsländerna har sänkt marginal-, bolags-, och kapitalskatter sedan mitten av 1980-talet (Brys et al., 2011). Skatter på hushållens inkomster och bolagsskatter har sänkts samtidigt som basen har breddats. Reformerna tog fart i Storbritannien (1984) och USA (1986), och följdes under 1990-talet av andra västländer. Vid mitten av 1980-talet hade länder med högst skattenivåer en marginalskatt på hushållens löneinkomster motsvarande 65 %. Idag ligger de högsta skattenivåerna på omkring 50 %. I många länder har även bolagsskatterna och skatten på kapital (utdelningar, räntor kursvinster etc.) sänkts. Samtidigt som inkomst- och bolagsskatterna har blivit lägre har skatt på konsumtion (moms) generellt stigit. I genomsnitt har momsen ökat från 16.7 % år 1990 till 17.8 % år Idag uppgår momsen inom OCED till 18 %. De senare reformerna har inneburit att det generella skattetrycket inte minskade fram till år För OECD som helhet ökade skattenivån något under 1990-talet. År 2002 motsvarade skattekvoten på 35.5% av BNP. De senaste decenniernas sänkningar har gjort att skattekvoten har sjunkit något (34 % år 2009). Skattesystemets progressiva delar kan delas i två; att betala större andel (procent) i skatt med högre inkomster, eller, att betala samma andel, men därmed mer i absoluta tal. Båda dessa skatteprinciper har försvagats de senaste decennierna. Det regressiva inslaget, att betala en mindre andel ju högre inkomster, har däremot förstärkts via höjda konsumtionskatter. Den omfördelande effekten av skattesystemet har därmed försvagats och bidragit till de ökande inkomstskillnaderna. Denna utveckling har haft ett tydligt stöd i nationalekonomisk forskning kring optimal beskattning. 16

17 Marknadsmodellen Bakgrunden till de skattereformer som genomförts på bred front inom OECD sedan 1980-talet har varit att förstärka de ekonomiska incitamenten till att arbeta och att investera. De grundläggande argumenten har handlat om att skapa en mer effektiv allokering av resurser i ekonomin. En bärande tanke i sammanhanget har varit att minska graden av statliga ingripanden för att dessa resurser ska allokeras på ett mer marknadsmässigt sätt. I dess mest renodlade form antas det att vi har marknader där aktörerna är perfekt rationella och har full information inför sina val. Givet perfekt konkurrens kommer prismekanismen på marknaden (marknadsmekanismen) att generera det bästa möjliga utfallet, givet knappa resurser och aktörernas preferenser. Problem i resursallokeringen kan uppstå ifall marknadsmekanismerna sätts ur spel genom statliga ingripanden. En skatt kan innebära en störning för hur konsumtion och produktion fördelar sig i ekonomin. Beskattas arbete, kapital och produkter kan det alltså leda till oönskade beteendeförändringar då individer anpassar sitt beteende för att i praktiken undvika skatten. Marknaden tillåts inte fungera och priserna på faktor- och varumarknader kommer att avvika från en optimal jämviktsrelation mellan utbud och efterfrågan. Klumpsummeskatt effektiv, men orealistisk Den enklaste teoretiska lösningen på problemet att undvika beteendeförändringar när skatt ska tas ut är en så kallade klumpsummeskatten. Genom att ta ut en bestämd skattesumma, oavsett inkomst eller tillgångar, kommer inte individerna kunna påverka sin skatt med beteendeförändringar. I en sådan modell skulle alla vuxna medborgare, oavsett inkomst, kunna dela lika på de skattebehov som uppstår genom demokratiskt fattade beslut. I diskussionerna kring olika skattesystem förs dock ofta fram horisontell fördelningsrättsvisa (alla med samma karakteristik betalar lika mycket skatt) och vertikal fördelningsrättvisa (de med högre inkomster betalar mer). Ett system med en klumpsummeskatt skulle 17

18 inte uppfylla vare sig horisontell eller vertikal rättvisa i omfördelningstermer. Av den anledningen utgår de flesta teorier om optimalbeskattning från att den här typen av skatt på fysiska eller juridiska personer inte är tillåtet. Först olika skatt på olika produkter Redan i början av 1900-talet publicerades en av de mest inflytelserika artiklarna om optimal beskattning av matematikern Frank. P. Ramsey (Ramsey 1927). En så kallad näst bästa lösning på produktmarknaden är att beskattningen sker på ett sådant sätt att minsta möjliga beteendeförändring uppstår. Enligt Ramsey skulle därför skattebaserna beskattas med utgångspunkt i priselasticiteten, dvs. hus priskänslig skattebasen är. Skattebaser som är priskänsliga ska beskattas lite och de som är prisokänsliga ska beskattas relativt mycket. Skatten speglar alltså en omvänd priselasticitet. Rent praktiskt skulle det innebära att nödvändighetsvaror som bostäder och mat skulle få hög skattebelastning, medan priskänsliga lyxvaror beskattas lite. Idén är att detta minimerar allokeringsförändringar, dvs. att ekonomin skulle producera lika stor andel av allt som tidigare, men i mindre volymer. Frågan är dock om ekonomin verkligen ska producera samma andel lyxvaror om halva inkomsten går till skatt. En tung kritik mot idén är att det är mycket sannolikt att om ett hushålls privata konsumtionsmöjligheter minskar p.g.a. en expansion av offentlig konsumtion, finansierad av skatter, kommer hushållet att välja att prioritera bort priskänslig lyxkonsumtion. Det är sålunda ologiskt att skydda denna produktion med en lägre skattebelastning enbart i syfte att produktionen ska vara opåverkad av införandet av skatt. Sedan samma skatt på alla produkter Dagens huvudfåra undviker denna kritik och förordar istället enhetliga skatter på alla produkter (Atkinson & Stiglitz, 1972 eller 1976). Tanken är att oavsett om beskattningen är direkt på produktionens insatsvaror (kapital/arbete) eller indirekt på produktionens resultat 18

19 (produkter), så är det centrala att den påverkar relationen mellan arbete och fritid. Oavsett om det är inkomstskatt på arbete eller moms på produkter så minskar det rent privata utbytet i form av möjliga varor som kan köpas för arbetsinkomsten (att tillgången till offentliga tjänster ökar beaktas inte). I och med att denna relation inte varierar i relation till olika produkter, finns det heller ingen anledning att ha olika skattesatser. Genom samma skattesats upprätthålls de relativa priserna mellan olika produkter istället för på själva produktionen som när priskänsligheten styr skatten. Det kan naturligtvis leda till att vissa produkter inte efterfrågas när inkomsten fallit. Skatt behöver dock inte med nödvändighet påverka utbudet av arbete negativt, då effekten beror på både en inkomst- och en substitutionseffekt, som går i olika riktning. Inkomsteffekten gör att om individen bara kan konsumera antingen arbete eller fritid, så kommer hon nu att kunna konsumera mindre av dessa två nyttigheter. Antingen får hon nu minska sin konsumtion av fritid eller varor i motsvarande grad som realinkomsten minskat eller en blandning av de två, beroende på hur personen värderar varukonsumtion och fritid. En skatt skulle alltså teoretiskt kunna leda till att arbetsutbudet ökade givet att individen ville bevara sin materiella konsumtionsnivå. Substitutionseffekten å andra sidan är i detta falla alltid negativ för arbetsutbudet, då alternativkostnaden för fritid sjunkit, det är inte längre lika dyrt att vara ledig. I teorin är det dessa två effekter som definierar hur mycket arbete som erbjuds till en given lön (elasticiteten). I teorin inga kapitalskatter När det gäller kapitalskatter, i modellen sett som skatter på sparande, ses det som en fråga om skatt på konsumtion idag eller imorgon. Kapitalskatter fördyrar framtidens konsumtion av varor. Utifrån det tidigare resonemanget om att det inte finns någon anledning att skatta olika produkter olika, så finns det inte heller någon anledning enligt denna teori att skatta produkter olika beroende på när de konsumeras. 19

20 Det kan dock på teoretiska grunder motiveras om man antar att värdet av fritid i framtiden skiljer sig från dagens värdering. Antar man att fritid värderas lägre i framtiden, kan en kapitalskatt motiveras i och med att samma mängd arbetsutbud kan uppnås med högre skatter. Är värderingen av fritid högre, ska det tvärtom finnas en sparsubvention. Är den lika stor som idag, vilket oftast antas, borde kapitalskatterna vara noll. Antar vi att individerna har samma värdering av fritid nu som i framtiden och kapitalskatten gör konsumtion dyrare i framtiden, kommer rationella individer att, allt annat lika, välja att konsumera mer i nutid och spara mindre. Det i sin tur påverkar kapitalstockens tillväxt och därmed framtidens ekonomiska tillväxt. Noll i marginalskatt på de högsta inkomsterna Det finns också teoretisk forskning som pekar på att det inte är någon skillnad mellan humankapital och fysiskt kapital, vilket innebär att inte heller humankapital ska beskattas. Om utbildning ses som ett sparande (investering) är det logiskt att även denna inte bör beskattas. Om man vidare antar att skillnader i inkomst beror på humankapitalinvesteringar är det logiskt att inte heller dessa beskattas, vilket leder till att förorda en platt skatt på arbetsinkomster (Jones, Manuelli & Rossi, 1997). Mer inflytelserik har dock Mirrless (1971) varit, som också argumenterat för platt skatt, men också förordade att marginalskatten för den med högst inkomst skulle vara noll. Anledningen enligt Mirrless är att incitamenten att tjäna ytterligare än krona försvagas och med en positiv skattekvot kommer skatteintäkten att bli större om det tjänas ytterligare en krona, även med noll i marginalskatt för den som tjänade mest, än om individen avstår ifrån att tjäna ytterligare en krona. I grunden handlar Mirrless modell om hur man uppskattar den icke mätbara förmågan att generera inkomst - det vill säga inte den faktiska inkomst någon har, utan den inkomst någon skulle kunna ha. Låga marginalskatter stimulerar de med goda förmågor att generera inkomst. Priset man får betala för höga marginalskatter beror i prak- 20

21 tiken på hur sällsynta de är. Om vi antar att syftet med höga marginalskatter är att omfördela deras inkomst till andra med lägre, så är det priset högt om de är få och därmed viktiga för ekonomin och de därför avstår att använda sin möjliga förmåga. I ett sådant fall skulle inkomstfördelningen förvisso jämnas ut, men beroende på hur viktiga de är, kan resultatet bli att alla får det sämre. Det finns forskning som pekar på betydande kostnader för höga marginalskatter (Tuomala 1990). Även Feldstein (1995) menade att höga skatter och bidrag leder till minskade ekonomiska incitament för företag och individer och därmed antas det finnas en trade-off mellan skattenivå och tillväxt i ekonomin. Det finns i linje med detta också teorier om en trade-off mellan skattenivå och skattinkomst, s.k. Lafferkurva. Överstiger skatten en viss nivå så undviker medborgarna helt enkelt att bete sig på det sätt som orsakar skattskyldighet och vid den punkten så sjunker de totala skatteintäkterna även om skattenivån höjs ytterligare, via exempelvis ett minskat arbetsutbud och ett ökat skattefusk. Skatteintäkt Figur 2. Laffer kurva Skattesats I Sverige har teoretiska modellberäkningar exempelvis visat att en avskaffad värnskatt skulle öka de totala skatteintäkterna, då de med de högsta inkomsterna skulle jobba mer (SOU 2011:11). 21