SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y SKRIVELSE NV

Transkript

1 SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y SKRIVELSE NV Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik - Slutredovisning av uppdraget att ta fram underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik

2

3 Förord Naturvårdsverket fick i oktober 2011 regeringens uppdrag att ta fram ett underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik. Uppdraget bestod av två delar, där den första delen innebar att redovisa ett förslag till strategi för hur Sverige skulle kunna påverka innehållet i och förhandlingarna kring de kommande förslagen om en reviderad luftvårdsstrategi, och den andra att lämna ett kunskapsunderlag som grund för Sveriges insats under ministerrådets förhandlingar om kommissionens förslag. Regeringsuppdraget har genomförts efter samråd med Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens energimyndighet, Trafikverket, Svenskt Näringsliv, Jernkontoret, Skogsindustrierna, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige (IKEM), Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Svensk Energi AB, Svensk Fjärrvärme AB, Svenska Petroleum- och Biodrivmedelsinstitutet (SPBI), BIL Sweden, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) och Luftförorenings- och klimatsekretariatet (AirClim). Inom Naturvårdsverket har en projektgrupp bestående av Anna Engleryd, Maria Ullestam, Mats Björsell, Matthew Ross-Jones, Titus Kyrklund, Ulla Bertills, Hans Hjortberg, Fennia Carlander, Staffan Asplind, och Karin Klingspor (projektledare) arbetat med regeringsuppdraget. Vi vill rikta ett stort tack till samrådsaktörerna som bidragit med värdefulla underlag och synpunkter. Naturvårdsverket 1 april 2014

4 6 Innehåll FÖRORD 5 1 INLEDNING Uppdraget Genomförande av uppdraget Läsanvisning 11 2 PRIORITERINGAR OCH MÖJLIGA ÅTAGANDEN Sammanfattning av Naturvårdsverkets förslag Åtgärdsstrategier för flera samhällsmål Programmet för ren luft i Europa Rådsbeslut om acceptans av Göteborgsprotokollet Takdirektivet De reglerade ämnena Ämnen som inte ingår i förslaget Målåret Flexibilitet Rapportering och uppföljning Åtgärdspotential i Sverige Annan kommande lagstiftning Ambitionsnivån 19 3 KOMMISSIONENS FÖRSLAG Bakgrund Ansats och arbetssätt Gap-closure Existerande takdirektiv (2001/81/EC) Förslagets innehåll Ett meddelande från kommissionen till rådet Ett program för ren luft i Europa Förslag till rådets beslut om godtagande av ändringen av 1999 års protokoll till 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och ändring av direktiv 2003/35/EG Kommissionens förslag till åtagande för Sverige 30

5 Åtagandena i nu gällande takdirektiv till år Förslag till åtaganden till år Förslag till åtaganden till år Valet av målår 32 4 FÖRSLAGETS BETYDELSE FÖR UPPFYLLELSE AV MILJÖKVALITETSMÅLEN I SVERIGE Inledning Sammanfattning av kapitlet Frisk luft och miljökvalitetsnormer för utomhusluft Beskrivning av målen Tillstånd i miljön och påverkan på hälsa idag Prognoser och GAP-analys Förslagets betydelse för hälso- och miljöeffekter Bara naturlig försurning Beskrivning av målet Tillstånd och påverkan på miljön idag Prognoser för framtiden med redan fattade beslut Förslagets betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålet samt kvarvarande problemområden Ingen övergödning Beskrivning av målet Tillstånd och påverkan på miljön Prognoser och GAP-analys Förslagets betydelse för uppfyllelse av miljökvalitets-målet Internationell sjöfart 54 5 ÅTGÄRDSPOTENTIAL Inledning Prognosen Vägtransporter och arbetsmaskiner Kväveoxider (NO x ) Flyktiga organiska ämnen (NMVOC) Partiklar (PM 2,5 och BC) Jordbrukssektorn Partiklar (PM 2,5 ) Ammoniak (NH 3 ) Industrisektorn inklusive el- och värmeproduktion Kväveoxider (NO x ) 71

6 Flyktiga organiska ämnen (NMVOC) Partiklar (PM 2,5 och stoft) Hushållen Flyktiga organiska ämnen (NMVOC) Partiklar (PM 2,5 och BC) Sjöfart Kväveoxider (NO x ) Partiklar (PM 2,5 ) Icke-tekniska åtgärder Sammanställning av åtgärdspotential NO x -åtgärder NH 3 -åtgärder NMVOC-åtgärder PM 2,5 -åtgärder 82 6 KORTLIVADE KLIMATPÅVERKANDE LUFTFÖRORENINGAR Bakgrund Luftvårdsstrategier behöver ta hänsyn till både åtgärders och luftföroreningarnas påverkan på klimatförändringarna Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar i LRTAPkonventionens Göteborgsprotokoll 87 7 SYNERGIER OCH KONFLIKTER Samordning av åtgärdsarbetet behövs Luft och klimat Luft och hållbar stadsutveckling Luft och biologisk mångfald/ naturvård Luft och miljögifter 94 8 SAMHÄLLSEKONOMISK KONSEKVENSANALYS AV FÖRSLAG TILL SVENSKA ÅTAGANDEN Metod och avgränsning Behov av utsläppsreduktion Kommissionens förslag till nytt takdirektiv En högre ambitionsnivå i takdirektivet för hela EU Konsekvenser av exempel på åtgärdskombination för att nå kommissionens förslag, takdirektivet Uppskattning av kostnader för att nå kommissionens förslag, takdirektivet Huvudsakliga åtgärder och kostnader (i exemplet) 102

7 Uppskattning av kostnader för att nå kommissionens förslag, takdirektivet, inklusive klimatåtgärder EU-kommissionens kostnadsberäkningar Övriga synergieffekter och möjliga styrmedel Nyttan av utsläppsminskningar och av att nå taken Kostnaderna i förhållande till uppskattade nyttor Fördelningseffekter och övriga konsekvenser för att nå taken Konsekvenser av en högre ambitionsnivå i takdirektivet för hela EU Osäkerheter Slutsatser 129 BILAGA 1 Uppdraget 131 BILAGA 2 Jämförelse mellan WHO:s riktvärden, preciseringar till miljökvalitetsmålet Frisk luft, EU:s gräns- och målvärden samt de svenska miljökvalitetsnormerna 138 BILAGA 3 En kort beskrivning av hur de svenska luft- och klimatprognoserna tas fram 141 BILAGA 4 Sammanställning av uppskattade kostnader uppdelat på luftförorening 143

8 10 1 Inledning 1.1 Uppdraget Naturvårdsverket fick i oktober 2011 regeringens uppdrag att ta fram ett underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik (se bilaga 1). Uppdraget består av två delar där den första delen innebar att redovisa ett förslag till strategi för hur Sverige ska kunna påverka innehållet i och förhandlingarna kring de kommande förslagen om en reviderad luftvårdsstrategi, inklusive förväntade ändringar i luftvårdsdirektiven. Denna del redovisades 31 mars I den andra delen ingår att lämna ett kunskapsunderlag som ger en grund för Sveriges insats under ministerrådets förhandlingar om kommissionens förslag. Det bör ingå ett förslag om vilka frågor Sverige bör prioritera under förhandlingarna. I den andra delen bör det vidare ingå en bedömning av bl.a.: - de motiv som finns, utifrån miljötillståndet i Sverige, att verka för generella utsläppsminskningar i vår närmaste omvärld, - hur stora ytterligare minskningar av nedfall och halter av luftföroreningar som behövs för att uppnå ett långsiktigt hållbart tillstånd, - nivåer och lämplig tidsram för övergripande målsättningar för EU:s luftkvalitetsdirektiv och takdirektiv, - förslag till hur medlemsländernas åtaganden bör utformas, t.ex. absoluta tal eller procentuella minskningar, konkreta gränsvärden för utsläpp eller hälsorelaterade mål etc, - förslag till viktiga svenska prioriteringar i kommissionens förslag till de reviderade direktiven, med utgångspunkt i de svenska miljökvalitetsmålen, - hur ändringar i beräkningsmetoder och mätningar ska vägas in i förhållande till åtagandena, - förslag till utformning av lämpliga undantagsmöjligheter, - hur EU:s klimatpolitik och annan relevant lagstiftning som väntas leda till skärpta utsläppskrav för olika källor kan leda till positiva synergieffekter och ökade förutsättningar att uppnå förbättrad luftkvalitet i EU och vice versa, - vilka åtaganden som Sverige bör kunna acceptera nationellt sett utifrån en samhällsekonomisk konsekvensanalys - hur kortlivade klimatgaser ska kunna inkluderas i den nu aktuella förhandlings omgången kring EU:s framtida luftvårdslagstiftning. Uppdraget ska utföras efter samråd med Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk och Statens energimyndighet samt företrädare för relevanta intresseorganisationer. 1 Naturvårdsverket ( ): Förslag till övergripande strategi för hur Sverige ska kunna påverka innehållet i och förhandlingarna kring Europeiska kommissionens kommande förslag till en reviderad luftvårdsstrategi för EU - redovisning av del 1 av uppdraget att ta fram underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik. NV

9 11 Slutredovisning ska ske senast tre månader efter det att kommissionen har presenterat sitt förslag. Miljödepartementet har i februari 2014 möjliggjort redovisning upp till två veckor senare. Kommissionen presenterade sitt förslag 18 december Den första delen redovisades 31 mars 2012 (se ovan). Denna redovisning utgör slutredovisning och omfattar den andra delen av uppdraget. Avgränsningar Naturvårdsverket har, efter avstämning med Miljödepartementet, inte analyserat förslaget till direktiv för medelstora förbränningsanläggningar inom ramen för detta regeringsuppdrag. 1.2 Genomförande av uppdraget Projektarbetet Uppdraget har genomförts i projektform med en intern styrgrupp. En utgångspunkt har varit den strategi som föreslogs av Naturvårdsverket i den tidigare redovisade första delen av uppdraget (se ovan), vilken förankrats av Miljödepartementet i Regeringskansliet. Samråd Uppdraget har genomförts efter samråd med Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens energimyndighet, Trafikverket, Svenskt Näringsliv, Jernkontoret, Skogsindustrierna, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige (IKEM), Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Svensk Energi AB, Svensk Fjärrvärme AB, Svenska Petroleum- och Biodrivmedelsinstitutet (SPBI), BIL Sweden, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF, enbart del 2) och Luftförorenings- och klimatsekretariatet (AirClim). Boverket, Socialstyrelsen och Naturskyddsföreningen bjöds också in till samråd i det inledande arbetet med uppdraget. Avsnittet om miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har stämts av med Havs- och vattenmyndigheten. Samråd har skett vid två tillfällen under genomförandet av första delen av uppdraget och vid tre tillfällen under genomförandet av den andra delen. Mycket värdefulla synpunkter och värdefullt underlagsmaterial har erhållits från flera av samrådsaktörerna. 1.3 Läsanvisning I kapitel 2 återfinns en sammanfattning av Naturvårdsverkets förslag till övergripande positioner för Sverige inför kommande förhandlingar. I kapitel 3 beskrivs kommissionens förslag till luftvårdspaket och vilket åtagande det innebär för Sverige, och i kapitel 4 beskrivs förslagets betydelse för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen i Sverige. I kapitel 5 görs en bedömning av åtgärdspotential i Sverige för att nå föreslagna tak. I kapitel 6 redogörs för hur kortlivade klimatpåverkande luftför-

10 12 oreningar omhändertagits i förslaget och i kapitel 7 beskrivs vikten av samordning av åtgärdsarbetet för att maximera eventuella synergier och minimera eventuella konflikter mellan luftområdet och andra områden. I kapitel 8, finns slutligen en bedömning av vilka åtaganden som Sverige bör kunna acceptera nationellt, sett utifrån en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Denna konsekvensanalys består dels av en översiktlig samhällsekonomisk konsekvensanalys av kommissionens förslag till svenska åtaganden, dels en översiktlig beskrivning av möjliga konsekvenser av en högre ambitionsnivå i takdirektivet för hela EU.

11 13 2 Prioriteringar och möjliga åtaganden 2.1 Sammanfattning av Naturvårdsverkets förslag Detta kapitel sammanfattar Naturvårdsverkets förslag till övergripande positioner för Sverige inför kommande förhandlingar, där vi på EU-nivå ska komma överens om våra gemensamma åtaganden. Utgångspunkten för Naturvårdsverkets förslag till positioner är att resultatet av förhandlingarna, så långt det är möjligt, förbättrar Sveriges förutsättningar att klara de svenska miljökvalitetsmålen och andra åtaganden, såsom gränsvärden för luftkvalitet. Naturvårdsverket välkomnar Europeiska kommissionens luftvårdspaket som helhet. Sverige är beroende av en ambitiös reglering inom EU för att vi ska ha möjlighet att klara våra nationella miljökvalitetsmål (främst Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning). I nedanstående punktlista presenteras huvuddragen i förslaget till position. De kommenteras mer utförligt i resten av kapitlet. Programmet för ren luft i Europa Programmet för ren luft i Europa är en bra vägvisare för luftvårdsarbete inom EU, men ambitionsnivån är inte tillräcklig för att uppnå unionens långsiktiga mål för hälsa och miljö. Att säkerställa efterlevnaden av luftkvalitetsdirektivet till 2020 är en riktig prioritering, och en tydlig tidtabell för revidering av luftkvalitetsdirektivet bör tas fram. Göteborgsprotokollet Det är viktigt att EU-länderna skyndsamt ratificerar det reviderade Göteborgsprotokollet så att det träder i kraft och ger möjlighet för nya parter att ansluta sig. Takdirektivet Ambitionsnivån för de föreslagna utsläppsbegränsningarna till 2030 är inte tillräcklig för att Sverige ska kunna nå de nationella miljökvalitetsmålen. Nivån är även otillräcklig för att EU ska klara sina långsiktiga mål, och ambitionsnivån behöver därför ses över. Sverige har potential att minska sina utsläpp utöver förslagna nivåer och bör verka för en gemensam ambitionshöjning i hela EU. Mer ambitiösa scenarier med utsläppstak och effekter för samtliga länder behöver därför tas fram. Valet av reglerade ämnen i förslaget är relevant. Det är viktigt att de kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna Black Carbon och metan inkluderas i det nya direktivet.

12 14 För Black Carbon borde tydligare och mer ambitiösa åtaganden sättas givet att metoder för emissionsinventering nu finns utvecklade. Valet av målår 2030 är en acceptabel kompromiss. Det är viktigt att en linjär nedåtgående utsläppsminskning sker. Tydligare riktlinjer för uppföljning av mellanåret 2025 bör tas fram. Det är positivt med viss flexibilitet vid uppföljningen av åtaganden, men den måste vara begränsad och relevant. Justeringsmöjlighet av emissionsinventeringarna är inte nödvändigt. Möjligheten att tillgodoräkna sig vissa utsläppsminskningar från den internationella sjöfarten är ett bra förslag. Förslagen om rapportering, miljöövervakning och nationella luftvårdsprogram är viktiga och rimliga Åtgärdsstrategier för flera samhällsmål Det föreslagna takdirektivet kommer att resultera i minskad intransport av skadliga luftföroreningar till Sverige, vilket minskar nedfallet och därmed belastningen på ekosystem och hälsa. Minskad intransport av luftföroreningar är en förutsättning för att vi ska ha möjlighet att klara våra nationella miljökvalitetsmål (främst Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning), men för att nå hela vägen krävs även att nationella åtgärder vidtas. Om man enbart tar hänsyn till de nationella utsläppstaken och dess nivåer när nationella åtgärdsstrategier tas fram riskerar man att missa möjligheten att ta tillvara synergier och undvika konflikter mellan olika samhälls- och miljömål. Att upprätta olika strategier för närbesläktade områden innebär dessutom ofta onödigt dubbelarbete. Inom luftvårdsarbetet är detta särskilt tydligt när man ser på områden som klimat, buller, trängsel och hållbar stadsutveckling. En av målsättningarna i kommissionens program för renare luft i EU är att medlemsländerna skall klara sina gränsvärden för luft (miljökvalitetsnormer i Sverige) till år För att maximera effekten av de åtgärder man behöver vidta för att klara utsläppstaket och samtidigt se till uppfyllelsen av våra miljökvalitetsnormer för luft behöver man ta hänsyn till var utsläppen sker geografiskt. Minskade utsläppen i tätbebyggda områden med mycket trafik eller vedeldning istället för i glesbebyggda områden med tung industri, bidrar till att Sverige inte enbart klarar sina åtaganden under takdirektivet utan också bidrar till att uppnå andra åtaganden, till exempel våra miljökvalitetsnormer för luft. Ett ambitiöst klimatarbete, där åtgärderna huvudsakligen genomförs i Sverige, är av stor vikt för att ta tillvara synergier och minska kostnaderna för att klara luftmålen.

13 Programmet för ren luft i Europa Den uppdaterade tematiska strategin, Ett program för ren luft i Europa, är ett meddelande från kommissionen till rådet och parlamentet och kommer därför inte att vara föremål för förhandlingar. Naturvårdsverket anser att programmet är en bra vägvisare mot EU:s långsiktiga mål och de områden som pekas ut för framtida utsläppsminskningar är relevanta. Att i nuläget fokusera på efterlevnaden av gällande luftkvalitetsdirektiv till 2020 är en riktig prioritering. Detta bör inte bara gälla för uppfyllandet av gränsvärdena för luftkvalitet, men även för genomförandet av utvärderingsbestämmelserna. Det är också viktigt att man skyndsamt inför ny standard för typgodkännande av lätta fordon som är mer synkroniserad med verkliga körförhållanden. Detta är särskilt viktigt för att EU ska komma tillrätta med sina utsläpp och halter av NO x och NO 2. I programmet lyfter man fram ambitionen att vid passande tillfälle se över och revidera det nuvarande luftkvalitetsdirektivet. Naturvårdsverket välkomnar en revidering men efterfrågar en tydlig tidtabell för detta arbete. Eftersom huvuddelen av direktivets krav redan skulle ha uppfyllts är det viktigt med en ambitiös tidtabell som kopplas till målåret Det är viktigt att påpeka att den ambitionsnivå som kommissionen har valt i sitt program inte är tillräcklig för att uppnå EU:s långsiktiga mål för hälsa och miljö. Även när det gäller att klara de svenska miljökvalitetsmålen (främst Frisk luft, Ingen övergödning och Bara naturlig försurning) krävs en högre ambition på EUnivå på detta område. Denna rapport behandlar inte styrmedel. Trots att flertalet av de åtgärder som behandlats i rapporten kan fångas upp med nationella styrmedel är det tydligt att en ambitiös luftpolitik inom EU måste kombineras med en ambitiös sektorslagstiftning. Programmet för ren luft i Europa pekar därför ut några viktiga områden. Kommissionen arbetar ständigt med nya lagförslag för att stödja ländernas genomförande. Några exempel anges i avsnitt nedan. 2.3 Rådsbeslut om acceptans av Göteborgsprotokollet Enligt rådsbeslutet ska protokollet införlivas i EU-lagstiftning genom flera olika instrument, bland annat det föreslagna direktivet om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och förslaget om begränsning av utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar. Naturvårdsverket stödjer rådsbeslutet då EUländernas ratificering är avgörande för att revideringarna av Göteborgsprotokollet ska träda i kraft. Först efter att revideringarna trätt ikraft är det möjligt för nya parter att ansluta sig, något som varit en prioritering för Sverige och EU under förhandlingarna.

14 Takdirektivet De reglerade ämnena Kommissionen har föreslagit utsläppsbegränsningar för de ämnen som redan ingår i det gällande takdirektivet (SO 2, NO x, NMVOC, NH 3 ) och i likhet med Göteborgsprotokollet har man även inkluderat ett tak för PM 2,5 där man särskilt ska beakta BC (sot). Dessutom ingår ett förslag till utsläppsbegränsningar för metan. Naturvårdsverket stödjer förslaget och anser att det fortfarande finns starka motiv att fortsätta regleringen av de urspungliga föroreningarna, samt införa reglering för utsläpp av partiklar och metan, så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. Om Sverige ska klara gränsvärdena för luftkvalitet, främst kvävedioxid och partiklar, kommer det att krävas ytterligare åtgärder både lokalt och regionalt. På lång sikt är det dessutom helt avgörande för om vi ska klara de svenska miljökvalitetsmålen, bland annat för marknära ozon. Bakgrundshalterna av marknära ozon ökar stadigt och har gjort så de senaste decennierna. Medan omfattande åtgärder för att minska andra föregångsämnen som NO x och NMVOC har genomförts, har inte mycket gjorts i fråga om metan, och EU saknar specifik lagstiftning för ämnet. Metan är en viktig källa till marknära ozon, som har negativa effekter på människors hälsa och ekosystem, vilket bland annat leder till minskad avkastning i jordbruket och minskad skogstillväxt. Mot bakgrund av detta stödjer Naturvårdsverket införandet av begränsningar för utsläpp av ämnet. Sverige har redan i ett tidigt skede av diskussionerna intagit en positiv hållning till ett utsläppstak för metan. Naturvårdsverket anser även att det är positivt att man i förslaget lyfter fram vikten av att motverka regionala klimatförändringar inom luftområdet genom reglering av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar såsom partiklar (BC) och metan. Naturvårdsverket anser ytterligare att det är av stort värde att bibehålla samstämmigheten mellan Göteborgsprotokollet och takdirektivet. Dock borde kraven på specifika minskningar av BC kunna vara tydligare i takdirektivet än i Göteborgsprotokollet givet att en metod för emissionsinventeringar nu tagits fram inom konventionen om långväga transporterade luftföroreningar (luftvårdskonventionen, CLRTAP) och att forskningen kring åtgärder och effekter ständigt går framåt Ämnen som inte ingår i förslaget European Environment Bureau (EEB) har också väckt frågan om ett tak på kvicksilver, ett ämne med stark negativ påverkan på hälsa och miljö som också sprids via långväga lufttransporter. Kvicksilvernedfallet över Sverige beräknades 2008 till 3,45 ton, varav 83 % kom från utomeuropeiska källor, 13 % från europeiska källor och 2 % vardera från svenska respektive naturliga källor. Inom EU kommer cirka hälften av kvicksilverutsläppen från kolförbränningsanläggningar och utsläppen från denna typ av aktivitet förutspås öka på sikt inom EU. De flesta europeiska anläggningarna har installerad teknik som kan anses vara BAT för NO x, SO x och

15 17 PM, medan specifik kvicksilverrening saknas. Även om EU bara beräknas stå för 4,5 % av de globala utsläppen finns fortfarande ytterligare åtgärder att vidta. EEB ser ett stort värde i att EU går före i denna fråga för att få med andra konventioner och regioner. Att sätta ett tak för de totala utsläppen är enda sättet att förhindra en ökning, eftersom källspecifik lagstiftning enbart reglerar utsläppen per källa, men inte antalet källor. Naturvårdsverket stödjer tanken att i framtiden sätta ett tak även för kvicksilverutsläpp, men anser att frågan väckts alltför sent i processen för att ämnet skall kunna ingå i denna revidering. Omfattande underlagsarbete och analyser krävs Målåret Som tidigare nämnts har två målår diskuterats, 2025 och I sitt förslag har kommissionen valt en kompromiss genom att sätta mål till år 2020, vilket är i linje med det reviderade Göteborgsprotokollet, och nya mål till Samtidigt betonar kommissonen dock vikten av att medlemsländerna följer en linjär nedåtgående utsläppstrend. Det innebär i praktiken att Sverige till år 2025 som mellanår har ett kontrolltak på 93,7 kiloton NO x och 141,5 kiloton NMVOC. För övriga ämnen kan den prognostiserade minskningen anses tillräcklig också till detta år. Naturvårdsverket stödjer de föreslagna målåren, men skulle önska tydligare riktlinjer för vilken tolerans som accepteras i den linjära utsläppsminskningen till Det är även önskvärt med en tydlig påföljd om ett land ligger utanför acceptabelt spann Flexibilitet Naturvårdsverket anser att den flexibilitet de procentuellt satta taken i sig ger är fullt tillräcklig. Den ytterligare möjligheten att, såsom i Göteborgsprotokollet, justera emissionsinventeringarna för att ta hänsyn till speciella omständigheter och uppdateringar i metoden, eller av de emissionsfaktorer som används vid emissionsinventeringar är förmodligen överflödig. Naturvårdsverket inser dock att detta kan vara en viktig fråga för övriga EU-länder och kan därför stödja förslaget. Det är emellertid viktigt att processen med en eventuell justering av emissionsinventeringarna blir tydlig och transparent för att bevara utsläppstakens integritet. Ett nytt inslag i förslaget är att medlemsländerna erbjuds möjligheten att tillgodogöra sig en viss andel av de utsläppsminskningar som sker från internationell sjöfart som en del av den utökade flexibiliteten. Sjöfarten har stor betydelse för Sveriges möjlighet att uppfylla flera miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket stödjer detta initiativ, men efterfrågar förtydliganden från kommissionen om exakt hur detta ska beräknas och hur processen ska gå till. För att på sikt klara våra miljökvalitetsmål bedömer dock Naturvårdsverket att det fortfarande är viktigt att införa NECA 2-2 NOx Emission Control Area (NECA)

16 18 områden i Östersjön och Nordsjön så fort som möjligt, samt att Sverige inom IMO 3 aktivt bör verka för att säkerställa att det tidigare beslutade genomförandeåret 2016 för Tier III-krav för nya fartyg inom NECA-områden ligger fast Rapportering och uppföljning I kommissionens förslag ingår krav på rapportering av utsläppsdata samt miljöövervakning. Det finns även förslag på att länderna ska ta fram nationella luftvårdsprogram för det kontinuerliga arbetet med att uppfylla utsläppstaken. Naturvårdsverket anser att uppföljningen av utsläpp, miljöeffekter och åtgärdsarbete är en mycket viktig förutsättning för att takdirektivet ska bli framgångsrikt. Data som rapporteras in till EU används inom flera fora, såsom forskning och utveckling, luftvårdskonventionen samt inom kommissionens och medlemsländernas eget luftvårdsarbete. Kraven på rapportering och miljöövervakning motsvarar i stort de som redan finns i nuvarande takdirektiv och inom luftvårdskonventionen (CLRTAP). Nationella program som skall uppdateras kontinuerligt är ett viktigt instrument för att få samtliga länder att arbeta kontinuerligt mot målen och motverka att åtgärder sätts in för sent för att få effekt till målåret. Naturvårdsverket menar att Sverige bör stödja förslagen om rapportering, miljöövervakning samt förslaget om nationella luftvårdsprogram Åtgärdspotential i Sverige I kapitel 5 redovisas uppskattad minskningspotential utöver prognos till år 2030 för Sverige, och i kapitel 8 konsekvensanalyseras en av flera möjliga åtgärdskombinationer. Uppskattningen är konservativ då den endast tar med de sektorer och åtgärder där underlaget varit tillräckligt. Vidare är nyttan med många av åtgärderna flera, till exempel kan man minska trafiken för att åstadkomma mindre buller, trivsammare samhällen och minska de negativa hälsoeffekterna. Många åtgärder har dessutom effekt på flera föroreningar. Sådana åtgärder kan införas av andra skäl än luftföroreningsskäl. Att analysera en viss åtgärds kostnadseffektivitet enbart i egenskap av luftförorreningsåtgärd blir då svårt. När kostnaden för en åtgärd som har effekter på flera miljö- och samhällsmål allkoeras till endast ett av dem, det som för tillfället studeras, blir kostnaden givetvis kraftigt överskattad. Även med denna konservativa uppskattning och svårigheter att allokera kostnader framgår det att Sverige har potential att klara samtliga föreslagna tak och dessutom har möjlighet till ytterligare utsläppsminskningar. Det är med god marginal lönsamt för Sverige att genomföra utsläppsminskningar ned till de nivåer kommissionen föreslagit trots att de stora ekosystemvinsterna inte kan monetariseras. 3 International Maritime Organization (IMO)

17 19 I kapitel 8 har kostnaden för att klara takdirektivets nivåer, med en av flera möjliga åtgärdskombinationer, beräknats till 1237 miljoner kronor per år. Där visas också att denna kostnad nästintill skulle halveras vid en framgångsrik klimatpolitik Annan kommande lagstiftning Flera förslag till ny lagstiftning som kommer att samverka med takdirektivet, och medföra ytterligare minskade utsläpp av de aktuella ämnena, diskuteras eller förhandlas just nu inom EU. Nedan nämns några. Genomförandet av industriutsläppsdirektivet (IED), i bland annat industriutsläppförordningen, medför att den skärpta tillämpning av slutsatser för bästa tillgängliga teknik som införts i EU även gäller i Sverige. Detta anges i legalt bindande dokument, BAT-slutsatser, som nu succesivt tas fram för bransch efter bransch. Eftersom de föroreningar som ingår i takdirektivet i många fall kommer att omfattas av gränsvärden i kommande BAT-slutsatser kan denna reform förväntas resultera i lägre utsläpp. Den 22 januari 2014 lade kommissionen fram ett förslag om 40 % minskning av CO 2 utsläppen inom EU till år 2030, jämfört med år 1990, samt att 27 % av konsumerad energi inom EU skall komma från förnyelsebara energikällor. Detta kommer även att ge minskade utsläpp av luftföroreningar, och konsekvensanalysen visar både på hälsovinster och minskade kostnader för att genomföra luftvårdsåtgärder. Förslaget till direktiv om begränsning av utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar, som inte ingått i detta uppdrag, kommer att innebära utsläppsminskningar av SO 2, NO x och partiklar. Ekodesigndirektivet syftar till att förbättra produkters miljöprestanda under hela livscykeln genom att förbjuda de ur energisynpunkt allra sämsta produkterna på marknaden.. Även andra krav än energikrav ställs på vissa produkter. I ett förslag från kommissionen ställs krav på bland annat minskade utsläpp av NO x och partiklar från rumsvärmare och fastbränslepannor. Om dessa krav går igenom kommer det att få betydande effekter framförallt på utsläppen av partiklar. Diskussioner kring krav på dessa produkter pågår och en omröstning bland medlemsländerna väntas ske i mars Skärpta emissionskrav för arbetsmaskiner diskuteras just nu inom EU. Målet är att återkalla nuvarande direktiv och istället skapa en förordning. Ett förslag från kommissionen väntas under våren. Direktivet kan väntas ge minskade utsläpp av främst NO x och partiklar Ambitionsnivån Naturvårdsverket välkomnar kommissionens förslag, men anser att ambitionsnivån är otillräcklig. Föreslagen utsläppsnivå innebär att det blir mycket svårt för EU att

18 20 klara de långsiktiga målen i 6:e och 7:e miljöhandlingsprogrammen. Vidare är utsläppsnivåerna, och därmed den minskade intransporten till Sverige, otillräckliga för att vi skall kunna klara våra nationella miljökvalitetsmål. Kostnaderna i samtliga scenarier är dessutom överskattade och åtgärdspotentialen underskattad då de endast innehåller tekniska åtgärder. Kommissionen bör därför presentera ett antal alternativa scenarier med utsläppstak för samtliga länder, med en ambitionsnivå mellan det föreslagna 70 % gap closure och MTFR (maximalt tekniskt möjligt att genomföra). Ett scenario med en något lägre ambitionsnivå kan möjligen också behövas som jämförelse. Att förhandlingsdiskussionerna förs kring en gemensam ambitionsnivå är centralt för att behålla direktivets integritet. Det är också viktigt att beakta tidigare takdirektivs grundprincip, det vill säga att relationen mellan ländernas utsläpp, deras kvarvarande minskningspotential samt hur mycket de påverkar omgivande länder, är vägledande för bördefördelningen mellan länderna. Naturvårdsverket menar att Sverige bör verka för en ambitionshöjning för hela EU. Därmed inte sagt att de internationella åtagandena kommer att vara tillräckliga för att vi skall klara nationella mål och kraven i till exempel luftkvalitetsdirektivet. Nationellt arbete utöver kraven i direktivet kan vara nödvändigt.

19 21 3 KOMMISSIONENS FÖRSLAG 3.1 Bakgrund Luftkvaliteten i Europa har förbättrats väsentligt under de senaste årtiondena, trots detta kvarstår betydande negativa effekter på hälsa och ekosystem. År 2010 uppskattades antalet förtida dödsfall inom EU på grund av exponering för luftföroreningar till över Stora delar av ekosystemen är dessutom utsatta för försurning och övergödning. De totala kostnaderna för endast hälsoeffekterna beräknas till mellan miljarder euro per år. Till detta skall läggas de omfattande skadorna på ekosystem och byggnader som inte har kostnadsuppskattats i analysen. En omfattande lagstiftning har genom åren utvecklats på luftområdet både inom EU och internationellt. En historisk analys av EU:s lagstiftning på området har visat på tydliga förbättringar, men också att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå EU:s interna långsiktiga mål för luftkvalitet. Vidare är efterlevnaden av nuvarande lagstiftning bristfällig. För närvarande överskrids gränsvärdena för halter av partiklar (PM 10 ) i mer än en tredjedel av EU:s luftkvalitetszoner och för kvävedioxid (NO 2 ) i en fjärdedel. Sjutton medlemsstater är i dagsläget föremål för överträdelseförfaranden på grund av bristande efterlevnad av gränsvärdet för PM 10. Förslaget kommissionen nu presenterat syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att klara nuvarande gränsvärden för luftkvalitet inom hela EU samt att nå EU:s långsiktiga mål för luftkvalitet. De långsiktiga målen innebär att WHO:s gränsvärden för hälsa ska klaras och kritisk belastning för ekosystem inte ska överskridas. Utöver detta bidrar förslaget även till att bromsa klimatförändringarna främst genom minskning av de så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna Ansats och arbetssätt Det internationella luftarbetet är effektbaserat. Det innebär att man först beslutar om att en viss miljö- och hälsosituation som skall åstadkommas över ett visst område och därefter söker den mest kostnadseffektiva vägen att nå fram till den. I ett komplicerat modelleringsnätverk, där den så kallade GAINS-modellen står i centrum, görs en optimering och en kostnadseffektiv fördelning av utsläppsminskningarna tas fram och översätts till utsläppstak för varje land. I analysen tas bland annat hänsyn till hur mycket olika länder redan minskat sina utsläpp, vilka åtgärder som finns kvar att vidta, kostnaderna för dessa samt i hur stor utsträckning man påverkar kringliggande länder. Om något enskilt land vill ändra ett eller flera av sina åtaganden innebär det att åtgärder för att åstadkomma samma nytta måste vidtas någon annanstans och till ett högre pris. En eventuell ändring av ambitionsnivån skall därför göras gemensamt av alla EU länder och i beaktande av de grundläggande principer som beskrivits ovan. Kommissionen bör därför presentera ett antal

20 22 alternativa scenarier med olika ambitionsnivåer att använda i förhandlingsdiskussionerna. Detta arbetssätt skiljer sig från klimatarbetet där man i en politisk diskussion bestämmer sig för hur mycket man ska minska utsläppen och därefter uppskattar effekterna. De skilda arbetssätten beror bland annat på att klimatfrågan är global och utsläppsminskningar i princip har samma effekt var de än vidtas, medan luftföroreningsfrågan är regional och det därför är av stor betydelse var utsläppsminskningarna sker Gap-closure I sin analys använder sig kommissionen av en prognos för luftutsläppen inom EU mellan 2005 och 2030, och tittar på hur långt vi kan komma med nuvarande styrmedel och fattade beslut. Detta relateras sedan till ett scenario med åtgärder som tar hänsyn till vad man i dagsläget bedömer vara maximalt tekniskt möjligt att genomföra (MTFR). I sin optimering där man tar hänsyn till kostnader i kombination med miljö- och hälsoeffekter försöker man hitta en ambitionsnivå för sitt lagförslag där nyttan överväger kostnaderna. I kommissionens förslag har man kommit fram till ett gap-closure där man minskar de skadliga hälsoeffekterna med 70 % mellan vad prognosen förutser och vad man i dagsläget anser vara tekniskt möjligt att åstadkomma. Denna analys är mycket konservativ eftersom den inte tar hänsyn vare sig till teknikutveckling, andra samhällsomställningar eller till icke-tekniska-åtgärder. Figur 1. Illustration av gap-closure

21 Existerande takdirektiv (2001/81/EC) I nuvarande takdirektiv finns upprättade utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Taken får inte överträdas efter 2010 och är satta som absoluta tak i form av utsläppsåtaganden i kiloton per år. Det finns även delmål för miljö och hälsa som skall uppfyllas till 2010 på EU-nivå. Se tabell 1. Försurning Övergödning Marknära ozon (hälsa) Marknära ozon (växtlighet) Delmål 2010 Överskridande av Överskridande av Överskridande av Överskridande av EU-27 kritisk belastning kritisk belastning kritisk nivå (AOT60=0) kritisk nivå skall ska minska med ska minska med ca ska minska med 2/3. minska med 1/3. 50 % i varje ruta 30 % inom hela EU Ozonbelastningen får Ozonbelastningen får inte överskrida 2,9 inte överskrida 10 ppm.h ppm.h Åtaganden Svaveldioxid Kväveoxider Flyktiga organiska Ammoniak 2010 (kiloton/år) (kiloton/år) ämnen (kiloton/år) (kiloton/år) EU Sverige Tabell 1. Uppsatta delmål i takdirektivet (2001/81/EG) för 2010 jämfört med 1990 som basår samt upprättade utsläppstak till Sverige klarade sina åtaganden, i vissa fall med råge, med undantag för kväveoxider där vi hade ett marginellt överskridande år Utsläppstaket för kväveoxider klarades dock år Förslagets innehåll Kommissionens förslag, luftpaketet, består av fyra delar: - Ett program för ren luft i Europa som bygger vidare på den tematiska strategin för luftföroreningar som presenterades 2005 (KOM (2005) 446 slutlig) och förväntas leda till ytterligare framsteg i riktning mot de långsiktiga målen i sjätte och sjunde miljöhandlingsprogrammen. - Ett förslag till rådsbeslut om godtagande av ändringen av 1999 års protokoll till 1979 års konvention om gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon (det vill säga revideringen av det så kallade Göteborgsprotokollet). - Ett lagstiftningsförslag till ett nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar (det så kallade takdirektivet) och om ändring av direktiv 2003/35/EG.

22 24 - Ett nytt direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa luftföroreningar från medelstora förbränningsanläggningar. (Analys av detta direktiv ingår inte i vårt uppdrag här.) Presentation av ett förslag till ett nytt takdirektiv var planlagt redan år 2005 tillsammans med den tematiska strategin för luftföroreningar och ett nytt direktiv med gränsvärden för luftkvalitet som då presenterades. Det nya luftkvalitetsdirektivet (2008/50/EU) blev färdigförhandlat 2008, medan förslaget om nytt direktiv för utsläppsbegränsningar har blivit uppskjutet i flera omgångar. Kommissionen påbörjade en översyn av EU:s luftvårdsarbete Ett antal möten med medlemsländer och andra berörda organisationer har genomförts där synpunkter kunnat lämnas och kommissionens pågående arbete diskuterats. Kommissionen har även genomfört två omfattande enkäter riktade till medlemsstaterna och andra intressenter. Under arbetet med översynen har kommissionen utfört ett stort antal utredningar inom olika områden. En av slutsatserna har varit att de viktigaste luckorna i EU:s luftvårdsslagstiftning gäller utsläppen från jordbruk och medelstora förbränningsanläggningar (det vill säga anläggningar med en tillförd installerad effekt på 1 50 MW). Kommissionen lade fram sitt förslag den 18 december 2013 och det presenterades för första gången i rådsarbetsgruppen för miljö den 14 januari Förslagen kommer att behandlas under de grekiska och italienska ordförandeskapen 2014, och förhandlingarna kommer troligtvis att fortsätta även under I Europaparlamentet ansvarar utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet (ENVI) för frågan. Julie Girling (UK) har utsetts till rapportör Ett meddelande från kommissionen till rådet Ett program för ren luft i Europa Det nya programmet för ren luft i Europa kan sägas vara en uppdatering av den tematiska strategin för luft från 2005, och bygger vidare på åtgärderna i densamma. Programmet kommer att leda till ytterligare framsteg i riktning mot de långsiktiga målen i sjätte och sjunde miljöhandlingsprogrammen. Mål och medel pekas ut för att EU:s medlemsländer ska klara efterlevnaden av nuvarande gränsvärden för luftkvalitet senast 2020, nya mål sätts som skall uppnås till 2030 och vägen stakas ut mot dessa mer långsiktiga mål. Åtgärder som även begränsar den globala uppvärmningen och klimatförändringen främjas. Dessutom ingår stödjande åtgärder, som inte är bindande, för att förbättra kapaciteten och samarbetet på samtliga politiska nivåer. Detta med särskild inriktning på luftföroreningar i städerna, forskning och innovation samt luftvårdspolitikens internationella dimension. Tidplanen är lagd i linje med EU:s klimat- och energipolitik för att möjligöra maximalt utnyttjande av synergieffekter mellan områdena.

23 25 De fortgående avsevärda överträdelserna av gränsvärdena för luftkvalitet kan på kort till medellång sikt lösas genom ett effektivt genomförande av befintlig EUlagstiftning och kompletterande åtgärder på nationell nivå. I programmet pekas speciellt följande områden ut. Åtgärda det olösta problemet med utsläpp från lätta dieselfordon Flera omgångar av Euronormer och bränslekvalitetsnormer har införts för att begränsa fordonsutsläppen i EU. De nödvändiga minskningarna har åstadkommits, med undantag för kväveoxidutsläppen från lätta dieselmotorer. Problemet ligger i skillnaden mellan utsläpp vid typgodkännande och vid verklig körning. Ett nytt provningsförfarande inom ramen för typgodkännandet för att bedöma kväveoxidutsläppen från lätta fordon under verkliga körförhållanden kommer att tas fram. För tillfället bedöms det inte som nödvändigt att ytterligare skärpa EU:s normer för fordonsutsläpp jämfört med Euro 6. Man bedömer även att åtgärder för hållbar rörlighet i städer kan bidra till att lösa de lokala transportproblemen. Förbättra de tekniska möjligheterna och styrningsmöjligheterna För att stödja medlemsstaterna i satsningen på utveckling och genomförande av program för begränsning av luftföroreningar, och de åtgärder som ingår i dessa, kommer finansiering att finnas tillgänglig inom ramen för de europeiska strukturoch investeringsfonderna (Esif) och det nya finansiella instrumentet för miljön (Life) för perioden Utvidga uppsättningen instrument för lokal och regional luftkvalitetshantering Medlemsstaterna bär huvudansvaret för att lösa lokala problem med efterlevnaden av gränsvärdena för luftkvalitet, och här finns ett betydande utrymme att stärka det nationella och lokala arbetet med åtgärder. Den vägledning för utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten som finns tillgänglig i dag ska kompletteras. Luftkvalitetsdirektivet Luftkvalitetsdirektivet pekas även fortsättningsvis ut som ett av de viktigaste instrumenten för att på lång sikt säkerställa att framtida koncentrationer av luftföroreningar i EU ligger under Världshälsoorganisationens (WHO) riktvärden. När det nya direktivet om nationella utsläppstak har bidragit till att bakgrundskoncentrationerna börjar minska, och man inom EU klarar gränsvärdena för luftkvalitet, kommer dessa gränsvärden att revideras. Nya strategiska luftkvalitetsmål fram till 2030 EU:s långsiktiga mål för luftföroreningar innebär inga överskridanden varken av WHO:s riktvärden för människors hälsa eller av de kritiska belastningsgränserna för vad ekosystem, skog och jordbruksgrödor klarar av. Jämfört med nuvarande lagstiftning kommer de nya luftkvalitetsmålen för 2030 att resultera i ytterligare vinster för hälsa och miljö. De är dock inte tillräckligt långtgående för att uppnå de långsiktiga målen. Med nuvarande lagstiftning väntas de negativa hälsoeffekterna av luftföroreningar minska med cirka 40 % till år 2030, jämfört med basåret 2005.

24 26 Arealen ekosystem där kritisk belastning för övergödning överskrids väntas minska med 22 % till år 2030, jämfört med basåret Kommissionens förslag om mer ambitiösa utsläppsminskningar till 2030 kommer medföra ytterligare för hälsa och miljö. Med förslaget kommer hälsoskadorna istället att minska med 52 % och ytan av ekosystem där kritisk belastning överskrids minska med 35 % till år 2030, jämfört med För att uppnå dessa mål krävs en kombination av lagstiftning och andra åtgärder. EU och medlemsstaterna måste samarbeta och medlemsstaterna måste i sin tur samarbeta med sina regioner och städer. Medan en full efterlevnad av nuvarande lagstiftning bedöms som möjlig till 2020 genom en kombination av nationella insatser och insatser på EU-nivå kräver målen till år 2030 ytterligare lagstiftning och kraftigt minskade utsläpp i samtliga medlemsstater. Huvudinstrumentet för kostnadseffektiva minskningar till år 2030 är det nya direktivet om nationella utsläppstak. Det nya direktivet för minskade utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar är också ett viktigt nytt instrument. I programmet pekas också flera viktiga områden för framtida utsläppsminskningar ut såsom jordbrukssektorn, sjöfartssektorn, förbättrat åtgärdsarbete på lokal och regional nivå samt forskning och utveckling. Utöver detta lyfter man även fram vikten av att nyttja den fulla potentialen i annan relaterad EU-lagstiftning såsom ekodesigndirektivet (2009/125/EG), industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU) och direktivet för arbetsmaskiner (97/68/EG). Programmet åtföljs av tre lagstiftningsförslag, av vilka två analyseras inom ramen för detta uppdrag Förslag till rådets beslut om godtagande av ändringen av 1999 års protokoll till 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon UN ECE:s (FN:s ekonomiska kommission för Europa) konvention om långväga transporterade luftföroreningar (luftvårdskonventionen) arbetar sedan 1979 för att minska utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar som orsakar skador på människors hälsa och miljön (SÖ 1981:1). Konventionen undertecknades den 14 november 1979 och godkändes genom rådets beslut (81/462/EEC) den 11 juni Konventionen, som idag har 52 parter, har succesivt byggts ut med åtta protokoll, av vilka protokollet för att minska försurning, övergödning och marknära ozon, det så kallade Göteborgsprotokollet, är det senaste i raden. Protokollet sätter gränser för hur mycket varje part får släppa ut av ämnena svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska kolväten, från år 2010 och framåt. Protokollet utvärderades mellan åren 2005 och Utvärderingen visade att ytterligare utsläppsminskningar är nödvändiga för att klara framtida skydd av miljö och hälsa. År 2007 startades därför omförhandlingar av protokollet och en uppdate-

25 27 rad version slutförhandlades i maj Det reviderade protokollet sätter nya utsläppsbegränsningar som ska klaras senast år 2020 och framåt för de ämnen som ingick i det ursprungliga protokollet, samt även för fina partiklar (PM 2,5 ) där man ska ta särskild hänsyn till utsläpp av sot. Det reviderade protokollet uppdaterar de utsläppsgränsvärden som fastställs i de tekniska bilagorna, fastställer nya standarder för produkters innehåll av flyktiga organiska föreningar, med undantag för metan, och kompletterar parternas rapporteringsskyldighet för utsläpp av luftföroreningar och utförda framsteg inom teknik och forskning. I det reviderade protokollet, Göteborgsprotokollet, är nu taken satta som en procentuell minskning jämfört med basåret 2005, istället för som tidigare i absoluta tal (kiloton). Det finns även möjlighet till viss flexibilitet i de fall där metoden för beräkning av utsläppen förbättrats, eller på goda grunder ändrats väsentligen från den metod som användes när åtagandena gjordes. Emissionsinventeringarna kan anpassas för att ta hänsyn till speciella omständigheter när åtagandena jämförs med landets utsläpp i syfte att utvärdera om landet klarar sina åtaganden. SO 2 NO x NH 3 NMVOC PM 2, åtg 2005 åtg 2005 åtg 2005 åtg 2005 åtg kt 2030 kt 2030 kt 2030 kt 2030 kt 2030 SE 35,9 22 % 178,3 36 % 55,5 15 % 198,5 25 % 29,9 19 % EU % % % % % Tabell 2. Minskningsåtaganden till år 2020 enligt Göteborgsprotokollet för EU och Sverige. För vart och ett av ämnena finns utsläppen i kiloton referensåret 2005 i kolumnen till vänster, och minskningsåtagande till år 2030 i procent i kolumnen till höger. Utsläppstaken, som ses i tabell 2 ovan, ligger för Sverige och övriga EU länder i linje med den officiella prognosen det vill säga förväntad nedgång av utsläppen givet redan fattade beslut. EU bör nu införliva ändringarna i protokollet genom ett rådsbeslut. EU-ländernas skyndsamma ratificering av protokollet är avgörande för när det kan träda i kraft (två tredjedelar av parterna till nuvarande protokoll måste ha ratificerat). Först när protokollet vunnit laga kraft finns möjlighet för nya parter att ansluta sig. Länder som Ryssland och Vitryssland står i dagsläget beredda att skriva under, något som skulle få stor betydelse för nedfallet över EU och dess närområde. Protokollet ska införlivas i EU-lagstiftning genom flera olika instrument, bland annat det föreslagna direktivet om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och förslaget om begräsning av utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar.

26 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och ändring av direktiv 2003/35/EG Kommissionen ser förslaget till nytt takdirektiv som en av de viktigaste rättsliga grunderna i EU:s luftvårdsarbete. Utöver att fastställa de ytterligare utsläppsminskningar som krävs, behandlas i förslaget även några av bristerna i genomförandet av unionens regelverk och behovet av att förbättra samordningen mellan områdena luftkvalitet, klimatförändring och skydd av biologisk mångfald. Förslaget ska upphäva och ersätta nu gällande direktiv 2001/81/EG (takdirektivet) som sätter gränser för hur mycket medlemsländerna får släppa ut av ämnena svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak, från år 2010 och framåt. Det nya förslaget syftar till att säkra efterlevnaden av utsläppstaken för år 2010, införliva de nya utsläppsbegränsningarna till år 2020 från CLRTAP:s Göteborgsprotokoll, ställa ytterligare krav på minskning av dessa ämnen från år 2030 samt införa nya krav för metan. Varje land har i stort sett möjlighet att själva välja vilka åtgärder man vill vidta och i vilka sektorer så länge man klarar sina åtaganden. Det finns en ny bilaga i förslaget (bilaga III), där förslag på åtgärder länderna kan använda sig av för att minska ammoniakutsläpp från jordbruket finns listade. Denna bilaga är inte bindande. SO 2 NO x NH 3 NMVOC PM 2,5 CH åtg 2005 åtg 2005 åtg 2005 åtg 2005 åtg 2005 åtg kt 2030 kt 2030 kt 2030 kt 2030 kt 2030 kt 2030 SE 35,9 22 % 178,3 65 % 55,5 17 % 198,5 38 % 29,9 23 % 275,2 18 % EU % % % % % 33 % Tabell 3. Förslag till minskningsåtaganden till år 2030 för EU och Sverige. För Sverige (i parentes för varje ämne) finns även uppgift för det absoluta taket, i kiloton, beräknat på svensk prognos. Kommissionen förslag till utsläppsminskningar till år 2020 är samstämmiga med kraven i Göteborgsprotokollet (se tabell 2). Precis som i protokollet har ett tak på fina partiklar (PM 2,5 ) lagts till. För perioden fram till 2030 skärps minskningskraven och ett tak för utsläpp av metan läggs också till. De skärpta kraven är satta för att EU ska ha möjlighet att komma tillrätta med kvarstående hälso- och miljöeffekter. För 2030 innebär det föreslagna alternativet att 70 % av den tekniskt möjliga åtgärdspotentialen för att reducera hälsoeffekterna orsakade av partiklar tillvaratas. Detta relateras enbart till de tekniskt möjliga åtgärder som finns tillgängliga idag. Utöver detta har kommissionen optimerat för ytterligare minskningar av övergödning och marknära ozon.