Domstolsprövning av förvaltningsbeslut och Europakonventionen Maria Johansson

Transkript

1 UMEÅ UNIVERSITET Juridiska institutionen Juris kandidatprogrammet Examensarbete med praktik 20 p Handledare: Johanna Niemi-Kiesiläinen Domstolsprövning av förvaltningsbeslut och Europakonventionen Maria Johansson

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING INLEDNING BAKGRUND SYFTE AVGRÄNSNINGAR MATERIAL, METOD OCH DISPOSITION KOMPETENSFÖRDELNINGEN MELLAN ALLMÄN DOMSTOL OCH FÖRVALTNINGSDOMSTOL INLEDNING DE GRUNDLÄGGANDE REGLERNA SÄRSKILT OM ALLMÄN DOMSTOLS BEHÖRIGHET I TVISTEMÅL Kompetensfördelningen avseende några olika typer av beslut Myndigheters behov av exekutionstitel RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING ENLIGT EUROPAKONVENTIONEN INLEDNING RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING CIVILA RÄTTIGHETER OCH SKYLDIGHETER DOMSTOLSPRÖVNINGENS OMFATTNING EUROPAKONVENTIONENS GENOMSLAG I SVENSK RÄTT INLEDNING RÄTTSPRÖVNINGSLAGEN NEGATIV KOMPETENSKONFLIKT FL 22 A - EN GENERELL RÄTT TILL DOMSTOLSPRÖVNING? ALLMÄN DOMSTOLS KOMPETENS I ÅTERBETALNINGSÄRENDEN RÄTTSLÄGET FORTFARANDE OKLART? INLEDNING ALLMÄN DOMSTOLS BEHÖRIGHET DÅ BESLUTET HAR KUNNAT ÖVERKLAGAS - ÄNDRAD PRAXIS? ALLMÄN DOMSTOLS BEHÖRIGHET PÅ GRUND AV ÖVERKLAGANDEFÖRBUD PRÖVNING I ALLMÄN DOMSTOL - SAKPRÖVNING ELLER EJ? PARALLELLA FÖRFARANDEN RÄTT FÖR DEN ENSKILDE ATT VÄLJA INSTANSORDNING? AVSLUTANDE ORD KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstol är en både komplicerad och återkommande fråga som diskuterats i doktrinen sedan 1940-talet. 1 Kort sagt kan sägas att traditionellt har i den svenska rättstraditionen gällt att förvaltningsbeslut ibland endast kunde överklagas till ett överordnat administrativt organ, ibland med regeringen som högsta instans. Det har således varit meningen att domstolarnas rättsskipning skulle vara skild från förvaltningen. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har dock en enskild rätt till en domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. Av Europadomstolens avgöranden framgår att många förvaltningsrättsliga regler har ansetts innefatta en för den enskilde civil rättighet, trots att rättigheten enligt inhemsk rätt betraktats som offentligrättslig och därför endast kunnat prövas i administrativ ordning. För Sveriges del har detta inneburit att den svenska rättsordningen med bl.a. förbud mot att överklaga ett förvaltningsbeslut i vissa fall inte har kunnat upprätthållas. För att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen infördes därför först lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut och senare ett allmänt stadgande gällande förvaltningsdomstolars behörighet att pröva förvaltningsbeslut (FL 22 a ). Trots detta har det inte varit helt självklart hur den svenska rätten skall förhålla sig till Europakonventionen. Under resans gång har det därför kommit en hel del intressanta avgöranden från både Högsta domstolen (HD) och Regeringsrätten (RegR). Exempelvis har i ett fall ingen av domstolarna ansetts kunna ta upp ett fall medan i ett annat fall båda domstolarna ansetts kunna pröva en sak. I det här arbetet kommer en stor del av fokus att ligga på allmän domstols behörighet att pröva myndigheters återbetalningskrav. Enligt gammal praxis är myndigheters återbetalningskrav en fråga som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva. 2 Huruvida ett sådant beslut skall prövas i sak eller endast om beslutet är formellt korrekt verkar det dock fortfarande råda oklarhet kring. I några relativt färska fall från hovrätterna 1 Se t.ex. Lavin, Rune, Kompetensfördelningsproblemet i nyare rättspraxis, i Skrifter tillägnade Gustaf Petrén, Institutet för offentlig och internationell rätt, s Se Lavin, Rune, Domstol och administrativ myndighet, kap. VIII, särskilt s och s

4 gällande arbetslöshetskassas återbetalningskrav av felaktigt utbetald a-kassa, har den enskilde haft möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol, men har av okänd anledning underlåtit att göra detta. Den ena hovrätten uttalar därvid att rättsläget gällande prövningens räckvidd i frågan visserligen är oklart, men att det rimligaste får vara att domstolen endast prövar om beslutet är formellt riktigt, medan den andra hovrätten menar att ett sådant förfarande är ett grovt rättegångsfel. Dessa rättsfall kan jämföras med några fall där Centrala studiestödsnämnden (CSN) har beslutat att kräva tillbaka utbetalda studiemedel, något som enligt gällande förordning inte går att överklaga. Förhållandet får anses innefatta en civil rättighet och den enskilde har sålunda en på artikel 6.1 grundad rätt att få beslutet prövat av domstol. Förvaltningsdomstolarna har dock inte åsidosatt förbudet, utan hänvisat till att den enskilde kan få sin rätt till domstolsprövning tillgodosedd genom prövning i allmän domstol. Här uppkommer onekligen en del frågetecken. Om förvaltningsdomstolarna vägrar pröva ett beslut som kan sägas röra en enskilds civila rättigheter och skyldigheter med hänvisning till att allmän domstol är behörig att pröva tvisten och allmän domstol sedan inte skulle anse sig behörig att göra en sakprövning i ett sådant ärende, har den enskilde då verkligen en reell rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen? Eller skall en sakprövning av förvaltningsbeslut i allmän domstol begränsas till att endast innefatta de fall där den enskilde inte haft någon tidigare möjlighet att överklaga beslutet överhuvudtaget? I annat fall, är det rimligt att både allmän domstol och förvaltningsdomstol skall kunna göra en fullständig sakprövning av samma sak, och om så är fallet, vilka blir konsekvenserna av ett sådant synsätt? 1.2 Syfte Syftet med detta arbete är att, med tyngdpunkt på återbetalningsfallen, redogöra för de kompetensfördelningsregler som får anses finnas - både de lagstadgade och de som utverkats i praxis. Vidare skall visas på och diskuteras kring de konsekvenser Europakonventionen fått eller kan tänkas få för de svenska domstolarna behörighet, särskilt med avseende på allmän domstols kompetens att pröva förvaltningsbeslut i fall om återbetalning. De olika utfallen i de inledningsvis nämnda hovrättsfallen kommer således här att vara utgångspunkten för den avslutande diskussionen. 4

5 1.3 Avgränsningar Kompetensfördelningsfrågan är mycket komplex och olika problem uppkommer förstås vid olika typer av beslut. Tyngdpunkten i det här arbetet kommer därför att avgränsas till de fall där en myndighet beslutat om återbetalning av stöd eller bidrag. Uppsatsen gör således inte anspråk på att vara uttömmande då det gäller kompetensfördelningen, utan skall ses som ett försök att istället göra kompetensproblemet mer begripligt gällande just återbetalningsfallen. En konsekvens av att Sverige inte uppfyllde Europakonventionens rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 blev att man införde lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Den här framställningen kommer dock endast att översiktligt beröra rättsprövningslagen varför den intresserade läsaren rekommenderas att läsa Warnling-Nerep, Rättsprövning & rätten till domstolsprövning om en fördjupning angående ovanstående samt samspelet mellan övriga förvaltningsrättsliga prövningsmöjligheter önskas. En enskild kan ha en rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter enligt både Europakonventionen och EG-rätten. I uppsatsen kommer dock endast helt kort att nämnas något om förhållandet mellan Europakonventionens förhållande till EG-rätten, i övrigt kommer EG-rätten inte att kommenteras närmare. 1.4 Material, metod och disposition De rättskällor som uppsatsen grundar sig på är främst lagtext, doktrin och praxis. 3 Om den doktrin uppsatsen bygger på kan sägas följande. Många av de ståndpunkter de olika författarna för fram är inte helt okontroversiella och åtskilliga gånger går åsikterna isär hur ett visst stadgande skall tillämpas eller vilken betydelse ett visst domstolsavgörande skall anses ha. För tydligheten skull hänvisas ibland därför direkt till författaren i den löpande texten. I arbetet har dock en relativt neutral linje försökt att hållas och de mest omstridda frågorna har inte tagits upp eftersom en diskussion avseende dessa rimligtvis inte kan rymmas inom ramarna för detta arbete. För att för läsaren göra ett komplicerat problem mera överskådligt har jag valt att anlägga ett kronologiskt perspektiv, där det först kommer att redogöras för den kompetensfördelning som 3 Metoden kan därför möjligen sägas vara en traditionell rättsdogmatisk metod. 5

6 ansetts gälla fram till det att Europakonventionen trädde ikraft som lag i Sverige Därefter kommer Europakonventionens artikel 6.1 och den praxis Europadomstolen utverkat på området översiktligt att behandlas varefter uppsatsen övergår till att redogöra för de konsekvenser konventionen haft för den svenska rätten avseende praxis och lagstiftning. I den avslutande delen kommer de nya hovrättsfallen och de konsekvenser de olika lösningarna kan tänkas få att diskuteras. 2 Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol 2.1 Inledning Problemet med allmän domstols kompetens att pröva offentligrättsliga tvister är som inledningsvis nämnts gammalt och något allvarligt försök att lösa problemet lagstiftningsvägen har egentligen aldrig gjorts. 5 Den som söker ledning i rättegångsbalken (RB) kommer att finna att allmän domstol enligt RB 10:17 1 p inte är behörig att uppta tvist som bland annat skall tas upp av annan myndighet än domstol. Huruvida detta stadgande ger någon vägledning gällande kompetensfördelningen skall diskuteras vidare under avsnitt 2.3. I svensk rättstradition har traditionellt gällt att förvaltningsbeslut som förvaltningsdomstolarna inte hade någon uttrycklig behörighet att pröva ändå kunde överklagas, dock inte till domstol utan endast till ett överordnat administrativt organ, inte sällan med regeringen som sista instans. Förvaltningsdomstolarnas brist på behörighet kunde antingen visa sig som ett uttryckligt förbud mot överklagande eller så saknades behörighetsbestämmelser för förvaltningsdomstolen överhuvudtaget. 6 Ett skäl till nämnda uppdelning var bland annat att förvaltningsmyndigheterna ansågs bättre lämpade än domstolarna att avgöra s.k. lämplighetsfrågor. Domstolarnas uppgift skulle istället vara att pröva förvaltningsbeslutens rättsenlighet och andra förekommande rättsfrågor. 7 I linje med 4 Detta skedde genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det kan dock påpekas att Sverige varit medlem i Europarådet sedan 1951 och redan tidigare ratificerat Europakonventionen. Det kan därför tyckas något märkligt att inte problemet med rätten till domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut har rönt någon större uppmärksamhet förrän drygt trettiotalet år senare. 5 Lavin, Kompetensfördelningsproblemet, s Andersson, Torbjörn, Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet nygamla problem i ljuset av ett HD-avgörande, i SvJT 2001 s. 861, s Prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen, en allmän regel om domstolsprövning en av förvaltningsbeslut m.m, s

7 detta gällde tidigare som huvudregel att beslut om till exempel bistånd eller bidrag inte kunde överklagas. Beslut rörande bidrag ansågs nämligen innehålla skälighets- och lämplighetsaspekter. Vidare ansågs staten i sådana situationer såsom givare själv få bestämma när ersättning skulle utgå och domstolarna borde därför inte genom dom kunna ålägga staten att utge ett visst stöd eller bidrag De grundläggande reglerna I 11 kap regeringsformen (RF) finns vissa grundläggande bestämmelser om rättsskipning och förvaltning. Med rättsskipning avses i RF både de allmänna domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas verksamhet, och med förvaltning avses förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Av RF går det emellertid inte att utläsa på vilket sätt rättsskipningen skiljer sig från förvaltningen, utan bestämmandet av domstolarnas respektive förvaltningsmyndigheternas uppgifter är överlämnat åt den vanliga lagstiftningen. Det är dock klart att domstolar och förvaltningsmyndigheter är inbördes självständiga. 9 Enligt RF11:2 får ingen myndighet bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i särskilt fall, och enligt RF 11:7 får ingen myndighet (alltså inte heller någon domstol) bestämma, hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Allmän domstol får inte heller utan stöd i lag upphäva eller ogiltigförklara en förvaltningsmyndighets beslut eftersom dessa befogenheter normalt tillkommer en överordnad förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. En allmän domstol får alltså inte sätta sig i en förvaltningsmyndighets ställe och utöva den beslutanderätt som har anförtrotts åt myndigheten. 10 När det gäller funktionsfördelningen är skiljelinjen inte dragen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter, utan mellan allmänna domstolar å ena sidan och förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar å andra sidan. Detta beror på att förvaltningsdomstolarna handlägger samma typer av frågor som förvaltningsmyndigheterna Andersson, s Strömberg, Håkan, Allmän förvaltningsrätt, s Se t.ex. NJA 1983 s. 680 där HD avvisade en enskilds fastställelsetalan om ett barns rätt till daghemsplats med bl.a. motiveringen att beslut om tilldelning av daghemsplats innebar offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och därför ankom på förvaltningsmyndighet att besluta om. 11 Strömberg, s

8 Kompetensfördelningen beror i första hand på uttryckliga författningsbestämmelser, särskilt för förvaltningsmyndigheternas del. Reglerna om förvaltningsdomstolarnas kompetens återfinns oftast i olika speciallagar för skilda verksamhetsgrenar samt kompletteras av Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL) m.fl. författningar och numera även av FL 3 och 22 a. 12 För tydlighets skull skall redan här klargöras att innan FL 22 a trädde i kraft gällde som huvudregel att förvaltningsdomstolarna alltså endast var behöriga om det var särskilt föreskrivet i någon författning. 13 Även de allmänna domstolarnas kompetens bestäms i viss utsträckning av särskilda lagstadganden, men oftast saknas specialbestämmelser och man får då falla tillbaka på den allmänna principen som ligger till grund för RB, d.v.s. att alla tvistemål och brottmål avgörs av de allmänna domstolarna, om inget annat är särskilt stadgat. 14 Laga domstol pekas för tvistemål ut i RB 10 kap och för brottmål i RB 19 kap. Hur långt sträcker sig då förbudet mot direkt inblandning i förvaltningsmyndigheternas verksamhet? Det finns t.ex. inget hinder mot att staten eller en kommun i en civilrättslig tvist blir dömd att fullgöra en ekonomisk prestation, som till exempel att betala ett visst penningbelopp eller utlämna viss egendom eller att utföra eller underlåta att utföra en faktisk handling. Enligt Strömberg har det här ingen betydelse om domen kan sägas ersätta ett förvaltningsbeslut eller om dess fullgörande förutsätter ett beslut av en förvaltningsmyndighet. Ett yrkande som avser en ekonomisk prestation eller en faktisk handling, kan därför inte i och för sig enligt Strömberg anses innebära en otillåten inblandning i förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Offentligrättsliga subjekt har alltså ingen processuell immunitet i tvister som kan räknas som rent civilrättsliga, till exempel i ett mål där en enskild åberopar statens skadeståndsskyldighet på grund av järnvägstrafik Särskilt om allmän domstols behörighet i tvistemål Om en talan i tvistemål grundas på offentligrättsliga regler, vilkas tillämpning har anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet, behöver enbart detta faktum inte betyda att allmän domstols 12 Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s Strömberg, Några reflektioner om allmän förvaltningsdomstols kompetens, i FT 1998 s. 289 (s ). 14 Strömberg, s Strömberg, s

9 behörighet är utesluten. Det som brukar anses vara avgörande är istället om förvaltningsmyndighetens beslutanderätt skall anses som exklusiv eller inte. Detta kan dock vara svårt att avgöra eftersom de regler som myndighetens beslutanderätt grundar sig på oftast inte ger något uttryckligt svar på denna fråga. 16 Förarbetena till dessa offentligrättsliga lagregler ger ofta heller inte någon vägledning hur bemyndigandena skall tolkas i detta avseende. 17 Ibland har kanske lagstiftaren inte ens reflekterat över beslutanderättens innebörd, d.v.s. huruvida förvaltningsmyndigheten skall ha en exklusiv beslutanderätt eller inte. Enligt Strömberg kan det också ha en viss, men inte helt avgörande, betydelse om en fråga genom förvaltningsbesvär kan komma under förvaltningsdomstols prövning. Ett annat tecken på förvaltningsmyndighets exklusivitet är om ett förvaltningsbeslut kan verkställas genom direkt indrivning eller genom andra tvångsmedel utan att någon exekutionstitel behöver utverkas hos allmän domstol. 18 När det gäller den beslutanderätt som myndigheten har i vissa typer av frågor som kan betecknas som mer civilrättsliga, till exempel en enskilds skadeståndsanspråk gentemot staten på grund av järnvägstrafik, kan myndighetens beslut uppfattas som enbart ett besked om vilken ståndpunkt myndigheten intar i egenskap av den enskildes motpart och inte något för den enskilde bindande avgörande. 19 Detta brukar enligt Lavin kallas för partsbesked, och innebär alltså inte att förvaltningsmyndighen har fått en exklusiv beslutanderätt i frågan, utan allmän domstol skulle tvärtom vara behörig att avgöra den uppkomna tvisten. 20 Den nu gällande RB säger inte mycket om under vilka förutsättningar en förvaltningsmyndighets beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Stadgandet i RB 10:17 1 p som anger att rätten ej är behörig att uppta tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol, bestämmer inte kompetensfördelningen utan hänvisar endast till de regler om kompetensfördelning som kan anses gällande. 21 Med annan myndighet menas regeringen eller någon förvaltningsmyndighet, således även förvaltningsdomstol Strömberg, s Lavin, Kompetensfördelningsproblemet, s Strömberg, s Strömberg, s Lavin, Kompetensfördelningsproblemet, s Strömberg, s Se Bohlin och Warnling-Nerep, s. 329 samt s angående denna terminologi. 9

10 Bakgrunden till stadgandet kan ledas tillbaka till inte helt okomplicerade regler och förarbeten till den gamla rättegångsbalken, varför dessa regler här endast översiktligt skall nämnas. Enligt RP 5 skall äldre stadganden om domstols behörighet att uppta mål, som tidigare handlagts av en förvaltningsmyndighet alltjämt gälla. Detta stadgande säger däremot ingenting om huruvida allmän domstols kompetens är utesluten i sådana fall där en förvaltningsmyndighet har beslutanderätt. 23 I ett motivuttalande till nämnda paragraf avsåg dock den nya RB inte att ändra den gränsdragning mellan domstolsprocess och förvaltningsprocess. 24 I gamla RB10:26 fanns ett stadgande som avsåg kompetensfördelningen mellan domstolar och myndigheter. Detta stadgande innebar ett bemyndigande för Kungl. Maj:t att genom föreskrift i regeringsförfattning ge förvaltningsmyndigheter en exklusiv befogenhet att pröva och döma i offentligrättsliga frågor. 25 Motivuttalandet till RP 5 och gamla RB 10:26 har av doktrinen tolkats på olika sätt. Enligt den uppfattning som även vunnit framgång i praxis anses dock att om det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en fråga, är detta ett tecken på att förvaltningsmyndigheten har tillerkänts exklusiv beslutanderätt och därmed skall allmän domstol vara förhindrad att pröva saken Kompetensfördelningen avseende några olika typer av beslut Beslut om skatter och avgifter är oftast undantagna från allmän domstols behörighet eftersom författningarna som reglerar dessa vanligtvis innehåller bestämmelser om debitering, restitution och indrivning vilket gör att någon särskild exekutionstitel från allmän domstol inte är nödvändig. Om det däremot saknas sådana regler kan allmän domstol vara behörig att pröva ett yrkande. 27 Anspråk på understöd, bidrag eller ersättningar från det allmänna kan i regel inte heller prövas av allmän domstol. Förvaltningsmyndighetens exklusiva behörighet beror delvis på graden av lagbundenhet i beslutsförfarandet. Om prövningen är genuint skönsmässig, talar 23 Strömberg, s Se SOU 1944:10, Processlagberedningens förslag till lag om införande av nya rättegångsbalken m.m. II, Motiv m.m, s Strömberg, s Prop. 1997/98:101, s Bohlin & Warnling-Nerep, s

11 detta starkt för sådan exklusivitet, men även i annat fall kan allmän domstol vara obehörig om lagen anvisar ett bestämt administrativt förfarande. Som ett exempel kan nämnas att det inte är möjligt att i allmän domstol göra gällande anspråk på socialbidrag eller underhållsstöd eller förmåner enligt lagarna om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring. Enligt Strömberg blir däremot allmän domstol behörig att pröva ett ersättningsanspråk för det fallet att någon rättsregel skulle uttrycka en rätt till en viss ersättning av staten, utan att lagen anvisar något bestämt beslutsförfarande Myndigheters behov av exekutionstitel En del av kompetensproblemet består i myndigheters möjligheter att kunna verkställa sina egna beslut om t.ex. återbetalning av utbetalat bidrag eller stöd. Rättsordningen rymmer här två motstridiga underliggande tankar som kolliderar. Dels finns en idé om att domstol inte bör överpröva det allmännas beslut om utdelande av bidrag, dels bygger utsökningsrätten på föreställningen om att endast domstolsavgöranden kan föranleda tvångsmässig realisering av anspråk. 29 Enligt UB 3:1 1 st 6 får verkställighet äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Generellt sett saknas dock sådana särskilda föreskrifter. Verkställighet får enligt UB 3:1 1 st 1 också äga rum på grund av domstols dom, utslag eller beslut. Som domstols dom räknas även förvaltningsdomstols dom. 30 Eftersom förvaltningsmyndigheter inte kan väcka talan vid förvaltningsdomstol saknar myndigheten därför i vissa fall möjligheten att realisera sina egna beslut om återbetalning. De allmänna domstolarnas behörighet att pröva en myndighets beslut om återkrav grundar sig på den nyss nämnda situationen. 31 Ibland är den som erhållit bidraget berättigad till ytterligare stöd i framtiden, som beloppsmässigt överstiger den återkrävda summan och myndigheten kan då realisera återkravet kvittningsvis. I det fallet finns det ingen anledning för myndigheten att vända sig till allmän domstol för att kräva tillbaka bidraget Strömberg, s Andersson, s Se t.ex. NJA 1991 s Jfr Lavin, Domstol och administrativ myndighet, s

12 Även om den enskilde har en möjlighet att få myndighetens beslut prövat av domstol, händer det ibland att den enskilde av den ena eller den andra anledningen inte överklagar myndighetens återkravsbeslut. Eftersom det, som ovan nämnts, inte finns någon möjlighet för myndigheten att själv vända sig till förvaltningsdomstol, nödgas myndigheten istället väcka talan i allmän domstol för att kunna få en exekutionstitel och därmed verkställa beslutet. HD har därför i praxis medgivit att allmänna domstolar har behörighet att pröva myndigheters återbetalningskrav. 33 I NJA 1988 s. 552 fann HD att, till följd av att en talan av myndighet om återkrav är möjlig vid allmän domstol, kan även en enskilds negativa fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten prövas av allmän domstol. Även om myndighets återkrav av utbetalt stöd eller bidrag kan prövas av allmän domstol verkar det inte vara helt klart hur långt domstolen skall pröva ärendet. Även om allmän domstol i sig är behörig att ta upp en talan om återkrav av utbetalt bidrag eller stöd, är det inte självklart huruvida domstolen skall göra en materiell prövning eller enbart pröva om förvaltningsmyndighetens beslut är formellt riktigt. I några motstridiga hovrättsfall från 2006 har hovrätterna haft delade meningar om huruvida sakprövning skall ske eller inte. Till detta skall återkommas i avsnitt fem. 3 Rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen 3.1 Inledning Enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna artikel 6.1 skall var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I detta avseende spelar det ingen roll om prövningen enligt den svenska kompetensfördelningen utförs i förvaltningsdomstol eller allmän domstol, utan det avgörande är just tillträdet till en domstol och att prövningen uppfyller vissa rättsliga garantier Jfr Andersson, s Andersson, s Se även NJA 1991 s. 363 och NJA 2001 s Jfr Bohlin & Warnling-Nerep, s

13 Enligt Europadomstolens praxis är artikel 6.1 i Europakonventionen tillämplig under förutsättning att det rör sig om en reell och seriös tvist mellan enskilda personer eller mellan en enskild person och en myndighet. Med enskild avses både en fysisk och juridisk person. Tvisten måste avse en rättighet eller skyldighet som har sin grund i den nationella rätten och den ifrågavarande rättigheten eller skyldigheten måste dessutom karaktäriseras som civil. 35 Om ett lands inhemska lagstiftning skulle innebära att ett beslut inte kan bli föremål för någon domstolsprövning, kan en rätt till domstolsprövning således ändå föreligga enligt europarätten. När det gäller Europakonventionens förhållande till EG-rätten skall här endast kort nämnas, att EU inte är anslutet till Europakonventionen. I Unionsfördraget anges dock numera att de grundläggande rättigheter som följer av Europakonventionen skall respekteras av unionen såsom gemenskapsrättsliga principer. Konventionen uppfattas dessutom som en del av EGrätten enligt EG-domstolens praxis, och den enskilde kan således ha en rätt till domstolsprövning enligt både Europakonventionen och EG-rätten Rätten till domstolsprövning För att konventionens garantier i fråga om ett rättvist rättegångsförfarande skall bli effektiva måste det finnas en grundläggande rätt till domstolsprövning, med Europadomstolens terminologi, en rätt att få tillträde till domstol ( access to court ). Detta klargjordes av Europadomstolen i fallet Golder mot Förenade Konungariket. 37 Domstolen uttalade härvid att Principen att ett civilt anspråk måste kunna hänskjutas till en domare hör till de allmänt erkända grundläggande rättsprinciperna; detsamma gäller den folkrättsliga grundsats som förbjuder `déni de justice. Artikel 6.1 måste läsas i ljuset av dessa principer. Om artikel 6.1 skulle förstås så, att bestämmelsen enbart gällde handläggningen av en talan som redan har anhängiggjorts vid domstol, skulle en konventionsstat, utan att bryta mot texten, kunna avskaffa sina domstolar eller utesluta deras behörighet att handlägga vissa typer av civilmål och i stället anförtro denna behörighet åt organ som är beroende av regeringen. Sådana åtgärder, som inte kan vidtas utan att det 35 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s Bohlin & Warnling-Nerep, s. 317, Mål nr 4451/70. 13

14 uppstår risk för godtycklig maktutövning, skulle få allvarliga följder som vore oförenliga med nyssnämnda principer som domstolen inte kan bortse ifrån. Det skulle enligt domstolens mening vara orimligt att i artikel 6.1 i detalj beskriva de processuella garantier som parterna skall åtnjuta i ett anhängigt mål utan att först skydda vad som ensamt gör det faktiskt möjligt att dra fördel av sådana garantier, nämligen tillträde till domstol. Kravet på att domstolsförfarandet skall vara rättvist, offentligt och bedrivas skyndsamt är inte av något värde om inget domstolsförfarande kommer till stånd. Vidare uttalade domstolen att rätt till tillträde till domstol är en tolkning som grundar sig på själva ordalydelsen i artikel 6.1 läst i sitt sammanhang och med beaktande såväl av det syfte som är karakteristiskt för konventionen i dess egenskap av rättsskapande överenskommelse som av allmänna rättsprinciper. Som tidigare nämnts gällde tidigare i den svenska rätten att vissa förvaltningsbeslut inte kunde överklagas och därmed inte heller prövas av domstol, utan endast av ett högre administrativt organ. Det svenska systemet kolliderade därför med Europakonventionen i en del fall där den svenska rätten uteslöt varje möjlighet till domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Om detta skall återkommas till i avsnitt fyra Civila rättigheter och skyldigheter Begreppet civila rättigheter är inte helt klart och har därför gett upphov till många svåra gränsdragningsfrågor. Enligt Danelius torde många av de fördragsslutande staterna, vid Europakonventionens tillkomst, ha haft uppfattningen att begreppet civila rättigheter i princip endast avsåg rättigheter av civilrättslig karaktär. Till de civilrättsliga rättigheterna räknades de som typiskt sett avsåg rättsförhållandet mellan enskilda rättssubjekt. De offentligrättsliga relationerna mellan staten och den enskilde, d.v.s. rättigheter av offentligrättslig art, skulle således inte omfattas av artikel I Sverige ansåg man till exempel att bestämmelserna i artikel 6 till fullo täcktes av reglerna i rättegångsbalken, med andra ord att de tvister som rörde civila rättigheter och skyldigheter enligt artikeln enbart var sådana tvister som enligt svensk rätt handlades som tvistemål Se Danelius, s Danelius, s

15 Vid konventionens tillkomst fanns det stora skillnader mellan de olika europeiska staternas rättsystem. Det fanns bland annat inte någon allmänt accepterad skiljelinje mellan civilrätt och offentlig rätt. Europadomstolen ansåg därför att det inte var avgörande om en viss fråga reglerades av civilrättsliga eller offentligrättsliga normer utan valde att ge begreppet civil rättighet ett innehåll som var allmängiltigt och oberoende av de skillnader som förelåg mellan de olika europeiska rättsystemen. Det har således ingen betydelse om den omtvistade rättigheten regleras av till exempel svenska förvaltningsrättsliga regler, utan det är rättighetens materiella innehåll som istället har betydelse för om det kan finnas en rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen. 41 Vad som är en civil rättighet är heller inte något statiskt förhållande, utan det område som avses med begreppet utvidgas hela tiden genom ny praxis från Europadomstolen. 42 I ett antal rättsfall har Europadomstolen ansett artikel 6.1 tillämplig eftersom förhållandet ansetts röra en civil rättighet. Dessa rättsfall har bland annat rört tvister angående rätten att bedriva verksamhet, 43 tvister rörande förfaranden om tillstånd att förvärva, behålla eller utnyttja egendom, 44 skadeståndstvister, 45 arbetsrättsliga tvister, 46 tvister rörande sociala förmåner, 47 skatterättsliga tvister, i den mån dessa gäller sanktioner i form av skattetillägg eller liknande, eftersom domstolen då kommit fram till att det varit fråga om anklagelse för brott, 48 och slutligen tvister rörande ärekränkning, 49. Tvister rörande politiska rättigheter, asylrätt och de flesta skatterättsliga tvister faller dock utanför konventionens tillämpningsområde. 50 I detta sammanhang skall påpekas att det alltså är t.ex. rätten att bedriva verksamhet och inte själva tvisten i sig som är den civila rättigheten som avses. 40 Prop. 1951:165, Godkännande av Sveriges anslutning till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, s Danelius, s Ds 2005:9, En moderniserad rättsprövning, s Se t.ex. Pudas mot Sverige, mål nr 10426/83, rörande återkallelse av trafiktillstånd och Tre Traktörer AB mot Sverige, mål nr 10873/84 rörande återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker på en restaurang. 44 Se t.ex. Sporrong och Lönnroth mot Sverige, mål nr 7151/75 och 7152/75, angående fråga om expropriationstillstånd. 45 Se t.ex. Editions Périscope mot Frankrike, mål nr 11760/85, rörande skadeståndskrav p.g.a. felaktigt myndighetsbeslut. 46 Se t.ex. Pellegrin mot Frankrike, mål 28541/95, där vissa vägledande principer fastslagits under vilka artikel 6.1 skall tillämpas. 47 Se t.ex. Feldbrugge mot Nederländerna, mål nr 8562/79, och Deumeland mot Tyskland, mål nr 9384/ Se Janosevic mot Sverige, mål nr 34619/97 och Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige, mål nr 36985/ Se t.ex. Helmers mot Sverige, mål nr 11826/85, där det var fråga om målsägandens rätt vid enskilt åtal för ärekränkning. 50 Ds. 2005:9, s

16 När det gäller sociala förmåner har Europadomstolens praxis på senare år visat att artikel 6.1 numera kan anses nästan generellt tillämplig på alla sociala förmåner om det i den nationella lagstiftningen finns en rätt till den aktuella förmånen och det inte rör sig om endast skönsmässigt beviljande av ett visst bidrag. 51 Som ovan nämnts har Europadomstolen uttalat att det som är avgörande för om artikel 6.1 skall tillämpas eller inte, är rättighetens materiella innehåll och inte hur rättigheten klassificeras i det nationella rättssystemet. Europadomstolen har därvid ansett artikel 6.1 vara tillämplig på förfaranden som i många länder, däribland Sverige, betraktats som förvaltningsrättslig, snarare än civilrättlig natur Domstolsprövningens omfattning Ytterligare en fråga att ta ställning till är i vilken omfattning domstolsprövningen måste göras för att kravet på domstolsprövning enligt artikel 6.1 skall vara uppfyllt. Om kravet på en rättvis rättegång inte har uppfyllts i första instans, kan felet eventuellt rättas till genom en prövning i högre instans. En förutsättning för detta är emellertid att det sker en fullständig omprövning i överinstansen. I Serves mot Frankrike 53 gjorde klaganden gällande att vissa invändningar inte hade beaktats i första instans. Eftersom invändningarna dock efter överklagande hade prövats fullt ut konstaterade Europadomstolen att rättegången sedd som en helhet ändå hade varit rättvis. Enligt Danelius är det däremot mera osäkert om en brist i förfarandet i första instans kan anses ha reparerats genom överprövningen om den högre domstolen endast har en begränsad prövningsrätt. Exempelvis om den högre instansen endast prövar om rättstillämpningen varit korrekt, medan man anser sig vara bunden av underinstansens fastställande av de faktiska förhållandena i målet, kan det i ett sådant fall ifrågasättas huruvida en domstolsprövning enligt artikel 6.1. egentligen har kommit till stånd. 54 Rent allmänt kan sägas att för att kravet på domstolsprövning enligt artikel 6.1 skall vara uppfyllt krävs alltså att domstolens behörighet är tillräckligt omfattande för att medge en fullständig bedömning av de civila rättigheterna och skyldigheterna. Detta krav är inte alltid 51 Ds 2005:9, s Danelius, s Mål nr 82/1996/671/ Se Danelius, s

17 uppfyllt när en domstol överprövar en förvaltningsmyndighets beslut, eftersom domstolens prövningsrätt ibland är begränsad till att avse lagligheten av myndighetens beslut och inte omfattar de skönsmässiga bedömningarna och de faktiska omständigheterna som förvaltningsmyndigheten grundat sitt avgörande på. Någon fullständig sakprövning har alltså inte skett i ett sådant fall. Enligt Danelius kan frågan om en sådan prövning är tillräckligt omfattande för att uppfylla kraven i artikel 6.1 inte generellt besvaras. Det som är avgörande är i stället huruvida de grunder på vilka en part vill angripa ett förvaltningsbeslut har kunnat prövas av domstolen eller inte. Är det fråga om ett förvaltningsbeslut som angrips på rent rättsliga grunder, kan en laglighetsprövning i det fallet vara tillräckligt, men om det i stället görs gällande att förvaltningsmyndigheten har grundat sitt avgörande på oriktiga fakta eller på en oriktig skönsmässig värdering, blir läget ett annat. Europadomstolen också i en del fall funnit att domstolens prövning har varit otillräcklig eftersom det förvisso har gjorts en domstolsprövning, men att domstolens prövning varit alltför snäv för att någon omprövning i egentlig mening skall anses ha kommit till stånd. Europadomstolens praxis är inte helt enkel att tolka. I några fall har domstolen funnit att förvaltningsdomstolens prövning varit alltför begränsad för att uppfylla kraven i artikel 6.1 medan i andra fall utgången har blivit den motsatta. 55 I Obermeier mot Österrike 56 hade den Österrikiska domstolen enligt inhemsk rätt varit bunden av vad en förvaltningsmyndighet beslutat i en prejudiciell fråga. Förvaltningsmyndighetens beslut hade visserligen prövas av en förvaltningsdomstol, dock gjordes där endast en laglighetsprövning, något som innebar att förvaltningsmyndighetens beslut i de flesta fall kom att stå fast. Detta förhållande var något som Europadomstolen fann vara oförenligt med artikel 6.1. I ett annat fall, Bryan mot Förenade Konungariket 57, blev utgången den motsatta. I det fallet hade Bryan fört talan mot ett kommunalt beslut att riva två byggnader som bland annat uppförts utan byggnadstillstånd. Europadomstolen kom här fram till slutsatsen att den prövning som gjorts hade varit tillräcklig för att uppfylla kraven enligt artikel 6.1, trots att prövningen av saken vid High Court hade varit en laglighetsprövning som inte hade omfattat alla aspekter av det överklagade beslutet. Europadomstolen motiverade sitt beslut bland annat med hänvisning till det speciella rättsområde som tvisten gällde, samt att 55 Se Danelius, s Mål nr 6/1989/166/ Mål nr 44/1994/491/

18 High Court haft vissa möjligheter att helt förkasta den beslutande tjänstemannens beslut om dennes prövning inte hade ansetts godtagbar. I ett fall har en klagandes underlåtenhet att överklaga ett beslut fått konsekvenser för huruvida kraven i artikel 6.1 har ansetts uppfyllda. I Air Canada mot Förenade Konungariket 58 hade bolaget Air Canada haft möjlighet att begära judicial review hos domstol av en myndighets beslut att kräva pund som villkor för återlämnande av ett beslagtaget flygplan, men underlåtit att göra detta. På grund av den omständigheten ansåg Europadomstolen att det inte var nödvändigt att gå vidare och undersöka huruvida denna möjliga prövning skulle ha varit tillräckligt omfattande för att motsvara kraven i artikel 6.1. Någon kränkning av nämnda artikel förelåg därför inte enligt Europadomstolen. 59 I och för sig kanske det kan tyckas vara självklart att någon kränkning av konventionen inte föreligger om den enskilde inte ens har försökt få till stånd en domstolsprövning och därmed, får man förmoda, inte har uttömt de inhemska rättsmedlen som kan komma ifråga. Om detta skall återkommas till i avsnitt fem. 4 Europakonventionens genomslag i svensk rätt 4.1 Inledning Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952 och konventionen gäller som svensk lag sedan den 1 januari I RF 2:23 infördes dessutom en bestämmelse som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Vid tiden för ratificeringen av Europakonventionen ansågs det att Sverige med marginal uppfyllde de krav som konventionen ställer, något som senare visade sig inte vara riktigt. 61 Många av de fall där Sverige har fällts har gällt den bristande möjligheten att i svensk rätt få till stånd en domstolsprövning av förvaltningsbeslut, där besluten ansågs gälla civila rättigheter och skyldigheter, trots att det var fråga om förvaltningsbeslut, som hade sin grund i offentligrättsliga regler. 62 Som ovan redovisats finns det i vissa fall inte någon möjlighet att överklaga ett förvaltningsbeslut till domstol. 58 Mål nr 9/1994/456/ Danelius, s SFS (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 61 Ds. 2005:9, s Se t.ex. Sporrong och Lönnroth mot Sverige, mål nr. 7151/75 och 7152/75. 18

19 Om gällande regler skulle innebära att ett beslut inte kan bli föremål för någon domstolsprövning, kan en rätt till domstolsprövning alltså ändå föreligga enligt Europakonventionen. Frågan blir då hur denna rätt skall tillvaratas. I svensk lagstiftning kan detta numera ske antingen genom rättsprövning, överklagande enligt FL 22 a eller genom att talan väcks i allmän domstol. Författningsregleringen är komplicerad både splittrad och ofullständig och praxis är därför många gånger av avgörande betydelse Rättsprövningslagen Efter det att Sverige upprepade gånger fällts för brott mot artikel 6.1 stod det klart att den svenska traditionen med besvärsprövning hos regeringen eller någon central förvaltningsmyndighet inte var tillräckligt ur Europakonventionens synvinkel. För att komma till rätta med denna brist infördes ett nytt rättsmedel i svensk lagstiftning, lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). 64 Rättsprövningslagen trädde i kraft den 1 juni 1988 och blev fr.o.m permanent. Lagen innebar att RegR eller KamR prövade rättsenligheten av vissa förvaltningsbeslut och därigenom möjliggjorde domstolsprövning av en sak som annars inte skulle ha blivit föremål för annan domstolsprövning än resning. 65 Om det fanns någon annan möjlighet till domstolsprövning, skulle således denna tillämpas i första hand. Rättsprövningslagen avsågs alltså att vara subsidiär. I korthet innebar lagen att vissa beslut av regeringen kan prövas av Regeringsrätten och vissa beslut av förvaltningsmyndighet av kammarrätt i första instans om beslutet rörde något förhållande som avses i RF 8:2 och 8:3. Valet att koppla rättsprövningen till RF 8 kap 2 eller 3 istället för Europakonventionens civila rättigheter och skyldigheter ansågs vara av lagteknisk art. Avsikten var dock att stadgandena i RF skulle täcka Europakonventionens krav med bred marginal Negativ kompetenskonflikt Rättsprövningslagen avsåg att åstadkomma en generell lösning på konflikten mellan den 63 Bohlin & Warnling-Nerep, s Danelius, s Bohlin & Warnling-Nerep, s Warnling-Nerep, Wiweka, Rättsprövning & rätten till domstolsprövning, s

20 traditionella svenska synen på överprövning av myndighetsbeslut och Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sådana tvister för vilka en rätt till ordinär domstolsprövning saknades skulle alltså fångas upp av rättsprövningslagen. 67 Rättsprövningslagen visade sig dock inte vara den lösning man hoppats på, utan i en del fall föll vissa förvaltningsbeslut utanför rättsprövningslagens tillämpningsområde, trots att det skulle ha varit frågan om civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionen. 68 I det omtalade fallet Stallknecht, som mynnade ut både i ett HD-avgörande och i ett RÅ-avgörande, NJA 1994 s. 657 och RÅ 1995 ref. 58, ställdes problemet på sin spets. Rättsprövningslagen ansågs inte vara tillämplig och det kom att uppstå en negativ kompetenskonflikt då varken allmän domstol eller förvaltningsdomstol ansåg sig behörig att pröva tvisten. Birgitte Stallknecht väckte vid Jönköpings tingsrätt talan mot staten med yrkande att staten skulle förpliktas att till henne utge ett visst penningbelopp, utgörande dels inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m., dels djurbidrag enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag. Hennes talan avvisades av tingsrätten med hänvisning till att Jordbruksverkets beslut i dessa frågor enligt gällande bestämmelser var slutgiltigt. Stallknecht överklagade till hovrätten, som däremot ansåg att allmän domstol på grund av artikel 6.1 i Europakonventionen var behörig att pröva hennes talan. Jordbruksverket överklagade hovrättens beslut till HD, som fann att det fanns starkt stöd för uppfattningen att målet gällde Stallknechts civila rättigheter i konventionens mening och att hon därför visserligen hade rätt att få sin sak prövad av domstol enligt artikel 6.1 i konventionen. Allmän domstol ansågs dock inte var behörig att pröva hennes talan, utan HD menade att tvistefrågans art i detta fall var sådan, att starka sakliga skäl talade för att prövningen i stället borde anförtros åt förvaltningsdomstol och man avvisade därför Stallknechts talan. HD slog därmed fast dels att Europakonventionen kunde medföra en rätt till domstolsprövning även när ett förvaltningsbeslut enligt svensk rätt inte var överklagbart, dels indirekt att förvaltningsdomstolar skulle kunna vara behöriga utan uttryckligt författningsstöd. 69 För att bestämma vilken domstol som skulle anses behörig i sådana fall när domstolsprövning skall ske men varken allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar uttryckligen utpekas som behöriga i någon författning, använde HD ett helt nytt kriterium, nämligen tvistefrågans art Ds 2005:9, s Se Warnling-Nerep, t.ex. s Andersson, s HD:s lösning har diskuterats och kritiserats i doktrinen, men vad som verkar ha förbisetts men som ändå förtjänas att påpekas, är att det här var fråga om en helt ny situation som möjligen krävde just en speciell lösning av ett helt nytt problem. 20