Alkoholkonsumtion och alkoholpriser i Finland till år 2004 Fyra scenarier

Transkript

1 Alkoholpolitiken i Finland utsätts för ett hårt tryck när införselkvoterna höjs till EU-nivå senast år Sannolikt är att alkoholskatterna måste sänkas, och därmed också priserna med en ökning av både konsumtionen och de alkoholrelaterade problemen som följd. En grupp forskare i Finland har gjort upp olika scenarier, där det framgår hur olika skattesänkningsalternativ påverkar såväl alkoholkonsumtionen som statens alkohol intäkter och -utgifter fram till år Esa Österberg & Sami Kajalo & Kalervo Leppänen & Kari Niilola & Timo Rauhanen & Jukka Salomaa & Iikko B. Voipio Alkoholkonsumtion och alkoholpriser i Finland till år 2004 Fyra scenarier I slutet av år 1996 beslöt den finländska statliga alkoholpolitiska arbetsgruppen göra upp olika framtidsscenarier för hur utvecklingen kan tänkas gestalta sig på alkoholpolitikens olika delområden. Uppdraget gavs åt en forskargrupp bestående av representanter för Enheten för alkoholpolitisk forskning vid STAKES, Företagsekonomiska forskningsinstitutet samt Statens ekonomiska forskningscentral. Då arbetsgruppen igångsatte forskningsprojektet gjorde man följande bedömning av den alkoholpolitiska situationen: undantaget i införselkvoterna från andra EU-länder upphör i slutet av år 2003; Alkos detaljhandelsmonopol förefaller inte att vara hotat; som det nu ser ut upphör tax free-försäljningen av alkoholdrycker inom EU i slutet av juni år 1999; 212

2 de begränsningar som gäller införsel av alkohol från tredje land är tillsvidare i kraft. Utgående från dessa premisser kommer den grundläggande alkoholpolitiska frågan under de närmaste åren att vara på vilket sätt man skall ändra alkoholbeskattningen i Finland för att kunna motväga konsekvenserna av att man senast från början av år 2004 blir tvungen att höja införselkvoterna så att de överenstämmer med EU-lagstiftningen. Enligt den får man ju från ett annat EU-land antingen för eget eller för familjens behov, och utan särskild motivering, medföra 110 liter öl, 90 liter vin, 20 liter mellanprodukter och 10 liter spritdrycker, utan att behöva erlägga någon skatt i det egna landet (Rådets direktiv 92/12/EES; se även Paaso & Österberg 1996). Bakgrund Det att resenärer får ta in större alkoholmängder från länder inom EU, utan att erlägga acciser i Finland, kommer att medföra en ökning både av alkoholkonsumtionen och av de alkoholrelaterade skadorna. Det här kommer att ske oberoende av om alkohol dryckernas acciser bibehålls på nuvarande nivå eller om man motverkar den ökande införseln genom att sänka acciserna. Den skattepolitik man går in för avgör hur stor denna ökning blir, i vilken mån den alkohol man konsumerar i Finland köps i det egna landet respektive i vilken mån man själv för in den i landet, samt på vilket sätt skatteinkomsterna och alkoholnäringarna utvecklas. Det uttalade syftet med vår undersökning var att ur social- och hälsopolitisk synvinkel bedöma vilka konsekvenser en eventuell sänkning av acciserna, och därmed också alkoholpriserna, skulle ha för de offentliga finanserna och alkoholnäringarna (se närmare Österberg et al. 1998). Analysen sträcker sig fram till år Därför har konsekvenserna av de olika scenarierna inte jämförts enbart med nuläget utan också med situationen år 2004, sådan den ter sig vid ett tänkt nollalternativ, dvs. där skatteändringarna skulle utebli, men där man ifråga om alkoholkonsumtionen beaktar den ekonomiska utvecklingen och trenderna i alkoholkonsumtionen, samt de förändringar med relevans för alkoholförhållandena man kan förvänta sig. Till dessa hör ovannämnda premisser ifråga om den alkoholpolitiska situationen. Dessutom har man utgått från antagandet att det vidtas effektiva åtgärder i syfte att förhindra smuggling av alkohol, och att resenärernas införsel av alkohol från andra EU-länder i huvudsak sker för privat bruk. I nollalternativet har man alltså utgått från en situation där alkoholaccisernas realvärde bibehålls på nuvarande nivå fram till år I det andra, s.k. lilla alternativet (hädanefter L-alternativet) har man beräknat konsekvenserna av en skattesänkning som medför en 15 procents sänkning av priserna på samtliga alkoholdrycker fram till år I det tredje, s.k. stora alternativet (S-alternativet) har man beräknat följderna av en reform som sänker priserna på spritdrycker och öl med 40 procent och på viner och mellanprodukter med 20 procent. I ett fjärde extremalternativ, det s.k. Europaalternativet (E-alternativet), har man utgått ifrån skattesänkningar som medför prissänkningar på 45 procent för spritdrycker, 35 procent för viner och mellanprodukter samt 50 procent för öl. Man utgick i analysen från de skattetabeller som gällde år Alkoholkonsumtionen fram till år 2004 År 1996 konsumerades i Finland ungefär 8,3 liter alkohol per person, omräknat i 100-procentig alkohol. Den registrerade konsumtionen uppgick till 6,7 liter, medan den icke-registrerade konsumtionen var ungefär 1,6 liter, med en felmarginal på ± 0,5 liter. I prognoserna för alkoholkonsumtionen fram till år 2004 har man beräknat konsum- 213

3 tionen via detaljhandeln respektive utskänkningen skilt för sig. Som utgångspunkt för efterfrågeprognoserna har vi använt finansministeriets prognos över den individuella totalkonsumtionen (exklusive konsumtionen av kapitalvaror) och över totalkonsumtionens prisindex, samt Statistikcentralens befolkningsprognos. I nollalternativet ökar den registrerade alkoholkonsumtionen med 17 procent från 1996 till Per person beräknas den öka med 15 procent, från 6,7 liter till 7,7 liter. Totalkonsumtionen per person beräknas öka från 8,3 liter till 9,6 liter, dvs. med 16 procent. Ökningen i den oregistrerade konsumtionen hänför sig till en ökad turist import och smuggling. Konsumtionen av spritdrycker beräknas öka med 8 procent, starkvinerna med 16 procent, svaga viner med 52 procent och ölet med 13 procent. Ökningen av den registrerade konsumtionen antas vara koncentrerad till detaljhandeln, vars försäljning beräknas öka med 21 procent. Inom utskänkningen beräknas ökningen uppgå till 7 procent. På basis av den prognosticerade efterfrågan antogs den registrerade totalkonsumtionen år 1997 vara 6,7 liter per person. Enligt preliminära uppgifter har den stigit till 6,9 liter. Den oregistrerade konsumtionen ökade inte mellan 1996 och 1997 (Österberg 1998). Avvikelsen från den förväntade utvecklingen beror delvis på att ökningen av totalproduktionen var snabbare än väntat. Konsekvenser av de olika skattesänkningarna Tabell 1. Den beräknade alkoholkonsumtionen i nollalternativet respektive de tre olika skattescenarierna år 2004; liter 100 % alkohol per person registrerad oregistrerad totalkonsumtion konsumtion konsumtion nollalternativet 7,7 1,9 9,6 L-alternativet 8,6 1,5 10,1 S-alternativet 10,4 0,6 11,0 E-alternativet 11,5 0,2 11,7 I kalkylerna över effekterna av de sänkta acciserna har vi antagit att begränsningarna i resenärernas rätt att för privat bruk föra in alkoholdrycker från andra EU-länder, utan att erlägga skatt i Finland, stegvis avlägsnas under åren I alla de tre alternativen har vi antagit att acciserna sänks stegvis i tre etapper, den första januari åren 2000, 2002 och De skattesänkningar som gjordes i början av år 1998 har beaktats. Vi har analyserat vilka effekter de olika skatte- och prisalternativen har på alkoholkonsumtionen genom att vi utgående från priselasticiteterna bedömt prissänkningarnas effekter på den registrerade konsumtionen. Samtidigt har vi simulerat de effekter de minskande prisskillnaderna mellan Finland och dess grannländer sannolikt kommer att ha på resenärernas alkoholimport. Ett sammandrag av dessa beräkningar presenteras i tabell 1. I nollalternativet beräknas den registrerade konsumtionen av alkohol öka till 7,7 liter alkohol år I L-alternativet är motsvarande siffra 8,6 liter, i S-alternativet 10,4 liter och i E-alternativet 11,5 liter. Då man beaktar resenärernas införsel och övrig oregistrerad konsumtion beräknas totalkonsumtionen i nollalternativet öka till 9,6 liter, i L-alternativet till 10,1 liter, i S-alternativet till 11,0 liter och i E-alternativet till 11,7 liter. Sänkningen av alkoholpriserna leder trots ökad konsumtion till en minskning av värdet på den registrerade konsumtionen. Räknat i mark är minskningen i L-alternativet 4,7 procent, i S-alternativet 8,1 procent och i E-alternativet 11,9 procent, jämfört med nollalternativet. Minskningen är relativt sett störst när det gäller starkviner och öl. Det här beror på att priselasticiteten till sitt absoluta värde är 214

4 Tabell 2. Den beräknade intäkterna från alkoholacciserna enligt dryckeskategori år 1996, samt de beräknade intäkterna i nollalternativet respektive de olika skattescenarierna år 2004; i miljoner mark i 1996 års priser sprit- mellan- svaga cider long öl totalt drycker produkter viner drinks noll-alternativet L-alternativet S-alternativet E-alternativet minst i dessa dryckeskategorier. När det gäller ölet är också prissänkningarna stora. Vinkonsumtionens värde förändras däremot mycket lite, även vid stora prissänkningar, eftersom priselasticiteten är nära ett. I nollalternativet beräknar man att resenärernas införsel ökar från 5,1 miljoner liter år 1996 till ungefär 7 miljoner liter till år 2004, trots att tax free-försäljningen slopas inom EU år Utgår man ifrån prissänkningarna i L-alternativet beräknas turistspriten minska till 4,8 miljoner liter, vilket är nära nivån år I S-alternativet beräknas införseln minska till ungefär en fjärdedel av nollalternativet, medan införseln i E-alternativet är praktiskt taget obefintlig. Förutom turistspriten minskar också smugglingen och hembränning en i takt med att priserna minskar. Den registrerade alkoholkonsumtionen per person (i 100 procent alkohol) är i S-alternativet år 2004 ungefär 0,4 liter större än den nuvarande konsumtionen i Danmark. I E-alternativet är den finländska konsumtionsnivån något högre än den i dag är i Frankrike. Om man beaktar skillnaderna i tillgänglighet kan konsumtionsnivån i E-alternativet te sig alltför hög. Å andra sidan låg konsumtionsnivån i många syd europeiska länder ännu för ett par decennier sedan på ungefär 15 liter, medan det i våra närområden, i Ryssland och de baltiska länderna, ännu i dag konsumeras klart mer än 10 liter i vissa länder eventuellt rentav såpass mycket som 16 liter per person och år. Statens alkoholintäkter i de olika alternativen När befolkningen får ökade möjligheter att konsumera alkohol ökar också deras utgifter för alkoholdrycker. Förändringen i befolkning ens åldersstruktur gör emellertid att alkoholkonsumtionen ökar något långsammare. Ifall acciserna bibehålls på 1998 års nivå ökar statens alkoholintäkter i nollalternativet fram till år 2004 med drygt 10 procent från nivån i dag (tabell 2). I L-alternativet blir statens alkoholintäkter 14 procent lägre än i nollalternativet, men bara 300 miljoner mark mindre än de nuvarande alkoholintäkterna (tabell 2). I S-alternativet är motsvarande siffror 38 procent och miljoner mark. I E-alternativet har alkoholintäkterna sjunkit till mindre än hälften av de nuvarande, och skatten tas då i huvudsak in på sprit dryckerna. Genom mervärdesskatten kommer en sänkning av acciserna dessutom att ha en kumulativ inverkan på statsfinanserna. 215 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 15, NORDISK 1998 ( ALKOHOL- 4 ) & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 15, 1998 ( 4 ) 215

5 Övriga konsekvenser för den offentliga ekonomin Såväl försäljning som utskänkning av alkoholdrycker är belagd med mervärdesskatt. Skatten tas ut på det accisbelagda priset. Det innebär att en sänkning av accisen medför en minskning av de intäkter mervärdesskatten ger. De omedelbara effekterna av en sänkt alkoholskatt skulle därför i de olika scenarierna vara följande, räknat i miljoner mark fram till år 2004: L-alternativet S-alternativet E-alternativet I konsumentprisindex står alkoholens detaljhandelsförsäljning för en andel på 4,4 procent, medan utskänkningen står för 2,6 procent. I de olika scenarierna är effekten på konsumentprisindex under det sista granskningsåret följande, jämfört med en situation där alkoholdryckernas relativa prisnivå skulle förbli oförändrad: L-alternativet 0,9 % S-alternativet 2,0 % E-alternativet 2,5 % Den nominella inkomstnivån anpassar sig delvis till den lägre prisutvecklingen. En långsammare förändring av konsumentpriserna bromsar också upp utvecklingen när det gäller pensionsutgifterna. Emedan justeringarna av pensioner och arbetspensioner grundar sig på förändringar i konsumentpris- respektive inkomstnivåindex, borde justeringarna av pensioner och pensionsavgifter svara mot konsumentprisindexets lägre utvecklingskurva. En lägre pris- och löneutveckling skulle påverka också justeringen av statens tjänste- och arbetspensioner. Om lönerna partiellt anpassas till konsumentprisindex skulle det också innebära att ökningen av de statliga lönerna nominellt blir mindre. Ifall den kumulativa ökningen i konsumentpriserna under en femårsperiod blir ungefär 2 procent lägre än i nollalternativet ökar BNP enligt vissa beräkningar med drygt en procent, varvid arbetslöshetsgraden sjunker med ungefär 0,6 procentenheter, vilket motsvarar c arbetsplatser. Enligt beräkningar gjorda av Företagsekonomiska forskningsinstitutet skulle det i S-alternativet uppstå nya jobb inom alkoholnäringarna. Den sammanlagda sysselsättningseffekten skulle i S-alternativet uppgå till ungefär personer. Den ökade sysselsättningen har två positiva effekter på statens ekonomi: ökade skatteintäkter samt minskade arbetslöshetsutgifter. Emedan skattegraden, exklusive socialskyddsfonderna, uppgår till ungefär 32,5 procent av BNP innebär en ökning av BNP med en procent att statens och kommunernas skatteintäkter ökar med 2,3 miljarder mark, av vilket statens andel utgör 1,5 miljarder mark. Ser vi på statens budgetbalans är förändringarna i L- respektive S-alternativet följande, i miljoner mark: L-alternativet S-alternativet I den kommunala ekonomin beräknas ökning en av utgifterna för de alkoholrelaterade skadorna vara mindre än den ökning av skatteintäkterna som sammanhänger med ökning en av BNP. För de kommunala budgetbalanserna är förändringen i L- respektive S-alternativet följande, i miljoner mark: L-alternativet S-alternativet De alkoholrelaterade kostnaderna Vi har i undersökningen endast beaktat de direkta kostnader alkoholen förorsakar, dvs. så- 216

6 dana kostnader för hushållen, företagen och den offentliga sektorn som inte hade uppstått utan alkoholkonsumtion. Till dessa hör alkoholrelaterade utgifter inom sjuk- och socialvården, ersättningar och pensioner för alkoholrelaterad arbetsoförmögenhet, minskad försörjningsförmåga på grund av alkoholbruk, alkoholrelaterade utgifter inom rätts- och fångvårdsväsendet samt polis-, brand- och räddningsverksamheten, förmögenhet som förstörs eller förlorar i värde på grund av alkoholrelaterade olyckor och brott, utgifterna för övervakning av alkoholproduktion och -konsumtion, utgifterna för alkoholforskning samt utgifterna för prevention och upplysning. År 1995 uppgick de direkta, alkoholrelaterade utgifterna till mellan 2,7 och 3,4 miljarder mark. Dessa fördelade sig så att staten stod för 1,5 miljarder, kommunerna för ungefär 0,6 miljarder och försäkringsbolagen för ungefär 0,5 miljarder mark. Folkpensionsanstaltens och försäkringsbolagens sammanlagda andel var c. 0,3 miljarder mark, medan hushållen stod för 0,1 miljarder mark. Enligt våra kalkyler kommer fördelningen av utgifterna enligt vem som betalar inte att förändras nämnvärt mellan åren 1995 och De direkta kostnaderna kommer, utgående från prisnivån år 1995, att vara 3,2 4,0 miljarder mark i nollalternativet, 3,3 4,2 miljarder mark i L-alternativet, och 3,7 4,6 miljarder mark i S-alternativet. Med indirekta kostnader avses de förluster som alkoholbruket förorsakar i form av förlorade arbetsinsatser samt för tidig död. Man har uppskattat att dessa svårberäknade nettoutgifter sammanlagt uppgår till miljarder mark (Hein & Salomaa 1998). Vi har i vår undersökning inte försökt beräkna dessa indirekta kostnader. Genom att analysera de alkoholrelaterade dödsfallen kan vi emellertid dra slutsatsen att deras antal, jämfört med antalet år 1995, skulle öka på följande sätt: i nollalternativet med ungefär 16 procent, i L-alternativet med c. 21 procent och i S-alternativet med c. 32 procent. År 1995 dog sammanlagt personer på grund av alkohol. Med den utveckling som skisseras i nollalternativet skulle antalet öka med 400 dödsfall, i L-alternativet med 500 dödsfall, medan antalet alkoholrelaterade dödsfall i S-alternativet skulle vara år 2004, dvs. 800 fler än år Konsekvenser för alkoholnäringarna Analysen av alkoholnäringarna begränsades till att gälla enbart de två mellersta scenarierna, dvs. det lilla och det stora alternativet. De alkoholrelaterade näringar som granskas i undersökningen är den egentliga alkoholindustrin, dvs. bryggerierna, vin- och likörtillverkarna, tillverkarna av spritdrycker samt de företag som levererar råvaror, olika halvfabrikat och annan service för alkoholindustrin, parti- och detaljhandeln, restaurang erna och kaféerna samt färjtrafiken, flyget och turismen. Dessa näringar har analyserats utgående från deras försäljning, lönsamhetsförutsättningar samt branschstruktur och sysselsättningsnivå. I nollalternativet leder den ekonomiska tillväxten till att den inhemska försäljningen av alkoholdrycker stiger med 17 procent. Prissänkningarna i L-alternativet ger, tillsammans med förskjutningen i turistimporten, en 12 procents ökning av försäljningen. Motsvarande ökning uppgår i S-alternativet till 42 procent. Däremot bedömer man att det inte skulle ske några större förändringar ifråga om alkoholproduktionens och -distributionens struktur. Det sker en viss koncentration av produktionen, medan importens andel kommer att öka en aning. Dryckesindustrins effektivitet och lönsamhet förbättras. Däremot behövs det inte några större investeringar, inte ens i det stora alternativet. Också parti- och detaljhandelns lönsamhet förbättras, både i L- och S-alternativet. Inom distributionen blir Alkos 217

7 relativa andel något större, närmast på bekostnad av restaurangerna. Man beräknar att den ökning av alkoholkonsumtionen som följer av de sänkta alkoholskatterna kommer att vara större inom detaljhandeln än inom utskänkningen. De lägre prisnivåerna medför också en ökning av antalet Alkobutiker. Eftersom ölet är en produkt man köper i sin kvartersbutik kommer lönsamhetsökningen inom dagligvaruhandeln att bli relativt sett störst just i denna butikskategori. Slopandet av tax free-försäljningen i trafiken inom EU försämrar både lönsamheten och sysselsättningen inom färjtrafiken. Eftersom man med hjälp av ändringar i rutterna torde kunna fortsätta med tax free-försäljning en kommer sänkningen av alkoholpriserna i Finland ändå att betyda mer för båttrafiken än det faktum att tax free-försäljningen upphör. Inom flygtrafiken är situationen den omvända: där har slopandet av tax freeförsäljningen klart större konsekvenser än sänkningen av alkoholpriserna. Alkoholnäringarna sysselsätter ungefär personer årligen, räknat i arbetsår. Det är inom restaurangsektorn som alkoholen har den klart mest sysselsättande effekten. Antalet sysselsatta kommer som en följd av de sänkta priserna och de andra faktorerna att vara ungefär (L-alternativet) respektive personer (S-alternativet) större än i dag. De olika skattescenariernas sysselsättande effekt kommer alltså inom alkoholnäringarna att vara ungefär 10 procent. Slutsatser I nollalternativet är statens alkoholintäkter större än i de olika skattescenarier vi granskat, medan alkoholkonsumtionsnivån (med därtill hörande skadeeffekter och kostnader) i sin tur är lägre. En strategi som följer nollalternativet, dvs. man håller alkoholdryckernas acciser på samma realnivå (dvs. höjer acciserna i takt med inflationen), kan emellertid ändå vara ett problematiskt val. Bedömningen av omfattningen på turistimporten och smugglingen bygger nämligen på tre kritiska antaganden. För det första utgår man ifrån att turisterna enbart för in alkohol för eget bruk, och inte säljer den vidare till vänner, bekanta eller på den svarta marknaden. För det andra antar man att smugglingen av alkohol kan hållas i schack med hjälp av insatser från polisen, tulllen och gränsbevakningen. För det tredje antar man att man också i fortsättningen effektivt kan kontrollera alkoholinförseln från tredje land. Ifall dessa antaganden slår fel är nollalternativets skattning av den oregistrerade konsumtionen alltför låg, dvs. av den legalt införda samt insmugglade alkoholen. Det innebär i sin tur att skattningen av siffrorna ifråga om totalkonsumtionen och skadeeffekterna är alltför låga, och att såväl den inhemska försäljningen som statens alkoholintäkter blir mindre än beräknat. I den andra extremen, dvs. E-alternativet, medför smugglingen och turistimporten inga problem. Problemet är däremot statens låga alkoholintäkter och den höga alkoholkonsumtionen, med därav sammanhängande skadeeffekter och kostnader. En jämförelse av E- alternativet och S-alternativet visar att man inte behöver sänka alkoholskatterna till tysk nivå, åtminstone inte i syfte att begränsa den oregistrerade konsumtionen. De sannolika alternativen för den framtida alkoholbeskattningen rör sig därmed längs axeln det lilla/det stora alternativet. Skattesänkningarna i L-alternativet innebär att statens alkoholintäkter bibehålls ungefär på nuvarande nivå. Resenärerna skulle fortfarande föra in alkohol, och smugglingen fortfarande vara ett problem. Mängderna legalt införd alkohol skulle vara ungefär desamma som i dag, medan smugglingen blir något mindre lönsam, som en följd av lägre alkoholpriser. Kampen 218

8 mot smugglingen kräver emellertid fortfarande aktiva åtgärder från myndigheternas sida. Alkoholkonsumtionen blir ungefär 10 liter per person, vilket innebär att alkoholskadorna och den ekonomiska belastning dessa åsamkar är större än i dag. I S-alternativet rör sig konsumtionssiffrorna kring 11 liter per person. Priserna har gått ned såpass mycket att turistinförseln inte längre är något synligt fenomen. Också smugglingen har nu avsevärt sämre ekonomiska förutsättningar. Statens alkoholintäkter är fortfarande betydande, även om de är 2 miljarder mindre än i L-alternativet. Fler alkoholskador, i kombination med minskade skatteintäkter, innebär att alkoholens direkta skadekostnader börjar närma sig nivån på de skatteintäkter alkoholen ger. Ur alkoholnäringarnas synvinkel skulle både L- och S-alternativet ifråga om lönsamheten vara bättre än den nuvarande situationen. De två skattesänkningsscenarierna skiljer sig från varandra i det avseendet att alkoholnäringarna har ännu bättre verksamhetsförutsättningar i S- än i L-alternativet. Sysselsättningsnivån är i S-alternativet däremot endast något bättre än i L-alternativet. Diskussion Arbetet med undersökningen har tvingat oss att fundera på flera olika frågor som det inte går att besvara entydigt. Vi har t.ex. utgått ifrån att den allmänna strävan att behärska alkoholsituationens utveckling talar för att åtgärderna borde vidtas stegvis. Vi har också försökt kombinera de olika åtgärderna tidsmässigt, så att denna strävan i så hög grad som möjligt kan uppfyllas, t.ex så att höjningen av införselkvoterna sker efter att tax free-försäljningen har slopats. Vi har också utgått ifrån att acciserna sänks samtidigt som införselkvoterna höjs. Åtgärder av det här slaget kan förväntas dämpa uppkomsten av en alltför livlig alkoholturism. De skattesänkningsmodeller vi har analyserat är inte programmatiska. Vi har snarare haft som strävan att ge en ungefärlig uppfattning om konsekvenserna av de olika alternativen. Det att åtgärderna införs stegvis kan t.ex. också innebära att man börjar sänka acciserna i enlighet med S-alternativet. Ifall den prissänkning det medför till sina konsekvenser är mer än tillräcklig, kan man låta bli att sänka acciserna ytterligare, vilket innebär att man i praktiken har övergått till det mera "framtunga" L-alternativet. Ett försiktigare alternativ vore att börja sänkningarna i enlighet med L-alternativet, och senare vid behov övergå till det mera "baktunga" S-alternativet. Det innebär också att det kan vara motiverat att prioritera en sänkning av accisen på öl, ifall restriktionerna ifråga om införseln från tredje land inte fungerar tillfredsställande. Enligt finansministeriets beräkningar kommer den kumulativa höjningen av konsumentprisindex under tidsperioden att vara ungefär 16 procent. För att det här inte skall försvåra analysen har vi utgått ifrån att de faktorer som ingår i kalkylerna har fasta priser. Eftersom man i nollalternativet antar att realpriserna är konstanta innebär det att man årligen borde inflationsjustera skattetabellerna för alkoholdryckerna. Så har inte skett under de senaste åren, vilket innebär att skatterna på samtliga alkoholdrycker kontinuerligt har sjunkit en aning, emedan acciserna har haft samma nominella värde. Eftersom bara en del av alkoholdryckernas pris består av skatt innebär bibehållna skattetabeller givetvis inte en kumulativ sänkning av de relativa alkoholpriserna på 16 procent under åren , eftersom prissänkningarna är beroende av skattens andel av produktens slutliga pris. En grov kalkyl ger vid handen att en kumulativ höjning av konsumentpriserna med 10 procent och bibehållna skattetabeller för alkoholdrycker ger en relativ prissänkning på sprit drycker med ungefär 8 procent, på de svaga vinerna med ungefär 5 procent och på 219

9 öl med ungefär 6 procent. Att göra upp framtidsscenarier är förknippat med betydande osäkerhetsfaktorer, som det ofta är svårt att beakta i kalkylerna. Ifall Sverige t.ex. skulle lyckas med att bibehålla restriktionerna ifråga om införselkvoterna skulle de finländska alkoholresenärerna inte landvägen legalt kunna föra in mer alkohol än i dag oberoende av vilka kvoterna i Finland skulle vara. Det här skulle självfallet inverka på de alkoholmängder resenärerna för in. Det är också möjligt att 20-timmarsregeln i förhållande till tredje land försvinner. Det här skulle, i kombination med att man samtidigt också skulle ha rätt att avgiftsfritt föra in lika stora mängder öl från tredje land som från EU-länderna, innebära att vi stod inför anting en ett nytt brännvins- och ölrally eller nya typer av restriktioner, i syfte att dämpa alkoholimporten. De nya åtgärderna kunde t.ex. stöda sig på att alkoholinförseln från tredje land enligt EU-direktiven bör vara tillfällig till naturen. Det är ju enbart från EU-länder tilllåtet att för privat bruk införa i det närmaste obegränsade mängder alkoholdrycker. Vi har här försökt göra en mångsidig analys av alkoholsituationen. Det innebär emellertid inte att vi kan ge ett svar på frågan om hur de olikartade och sinsemellan ojämförbara effekterna skall vägas mot varandra, och vilken strategi som är bäst. De olika åtgärderna kan på olika sätt jämföras med varandra, av vilka beräkningar av deras ekonomiska effekter bara är en av många möjliga och ibland helt vilseledande. Det är därför skäl att konstatera att de direkta kostnaderna är lättare att beräkna än de indirekta. S-alternativet ger t.ex. upphov till 400 fler dödsfall än L-alternativet. Dessa 400 skulle förvisso kunna omräknas i pengar, vilket skulle ge en ökning på flera miljarder mark när det gäller utgifter för alkoholrelaterade skador. Vi har inte gjort detta, emedan dessa miljarder inte syns i statsbudgeten. Det betyder emellertid inte att dessa 400 inte skulle dö om S-alternativet förverkligas, eller att 400 fler döda skulle sakna betydelse bara för att man inte omräknat dem i mark och penni. Undersökningen kan med andra ord lyfta fram olika valsituationer, men inte ge några objektiva svar i kontroversiella politiska frågor. Ekonomiska totalmodeller har ofta en tendens att dölja väsentliga aspekter. Vi skall därför avslutningsvis lyfta fram två ytterligare synpunkter som är oberoende av de eko nomiska kalkylerna. Det är för det första bra att minnas att en sänkning av acciserna gynnar dem som konsumerar alkohol. Sänkta alkoholskatter leder däremot inte till att den som är nykter får utökade möjligheter att konsumera. I själva verket fungerar samhället så att en nykter pensionär lider av en sänkt alkoholskatt, eftersom det leder till en sänkning av konsumentprisindex, och därigenom också av hans eller hennes pension, eftersom denna är indexbunden trots att han eller hon inte alls fått större möjligheter att konsumera. Nyttan av den sänkta skatten tillkommer alltså enbart dem som dricker alkohol, och nyttan blir större ju mer man dricker. De som drar mest nytta är med andra ord de som dricker mest, genom att de betalar allt mindre för sin alkohol. Man kan dock självfallet fråga sig om ens storförbrukaren i det långa loppet drar någon verklig nytta av detta, eftersom storkonsumtion har så många negativa konsekvenser antingen förr eller senare, i reda pengar eller på annat sätt, och såväl för drickaren själv som för hans eller hennes närmaste omgivning. Därmed är vi tillbaka i frågan om hur man skall mäta sinsemellan oförenliga storheter. Ser vi enbart på de skatter medborgarna betalar är det uppenbart att en sänkning av alkoholskatterna leder till en minskning av skatteintäkterna som är direkt proportionell med den andel av alkoholen som medborgarna inhandlar på den inhemska marknaden. För det andra drabbas statsfinanserna i 220

10 samtliga skattescenarier, eftersom ökningen av de direkta skatteintäkterna inte förmår kompensera minskningen av de indirekta. Det underskott som uppstår måste täckas antingen med lån eller genom en höjning av övriga skatter, eller genom att utgiftssidan skärs ner. Man kunde också tänka sig att en ökning på intäktssidan, eller en nedskärning av utgifterna, i vissa situationer har lett till att staten har tillgång till överloppspengar. Det skulle innebära att sänkningen av alkoholskatterna kunde genomföras utan att det direkt och entydigt skulle återspeglas i ökad låneupptagning, en skärpning av den övriga beskattningen eller en ytterligare nedskärning av statens utgifter. I samtliga fall handlar det likväl om att man kunde göra någonting annat med de pengar som går åt till att finansiera alkohol skattesänkningarna. Översättning: Thomas Rosenberg LITTERATUR Hein, Ritva & Salomaa, Jukka (1998): Päihteiden käytön haittakustannukset vuosina Alkoholi ja huumeet (De rusmedelsrelaterade skadekostnaderna åren Alkohol och narkotika). Tilastoraportti 4/1998. Helsinki, Stakes Rådets direktiv 92/12 EES Paaso, Kari & Österberg, Esa (1996): Införselbegränsningarna i Finland och Sverige. Nordisk Alkoholtidskrift 13 (5-6): Österberg, Esa: Travellers' Imports of Alcoholic Beverages into Finland Since Finnish EU-membership. Paper presented at the 24 th Annual Alcohol Epidemiology Symposium of the Kettil Bruun Society for Social and Edidemiological Research on Alcohol, June 1-5, 1998, Florence, Italy Österberg, Esa & Kajalo, Sami & Leppänen, Kalervo & Niilola, Kari & Rauhanen, Timo & Salomaa, Jukka & Voipio, Iikko B. (1998): Alkoholijuomien hintatason alenemisen yhteiskunnalliset vaikutukset. Arviot Suomen alkoholioloista vuonna 2004 kolmen erilaisen alkoholiveron alentamisvaihtoehdon mukaan (De samhälleliga effekterna av sänkta alkoholpriser. Scenarier för hur alkoholsituationen i Finland ser ut år 2004, utgående från tre olika skattesänkningsalternativ). Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 1998:8, Helsinki, Edita. 221

11 Summary Yhteenveto Esa Österberg & Sami Kajalo & Kalervo Leppänen & Kari Niilola & Timo Rauhanen & Jukka Salomaa & Iikko B. Voipio: Consumption and Prices of Alcohol Until 2004 If travellers' duty-free import allowance within the internal market is increased in the near future, the consumption of alcoholic beverages in Finland is set to increase along with alcohol-related problems. This is true regardless of whether excise duties on alcoholic beverages are retained at their current level or whether they are lowered in response to the growth of duty-free imports. However, any decisions taken in Finland on excise duties will certainly influence the rate at which alcohol consumption and alcohol-related problems will increase; the extent to which people will buy their drink at home or import it; as well as state incomes from excise duties on alcoholic beverages and the business environment of alcohol-related industries. This article discusses the results of a project whose explicit aim was to weigh the health and social consequences of lowered excise duties on alcoholic beverages and lower prices, the impacts of such moves on the state and the public economy, and the impacts on alcohol-related industries. Key words: Alcoholic beverages, consumption, prices, alcohol taxation, forecast, future development, Finland Esa Österberg & Sami Kajalo & Kalervo Leppänen & Kari Niilola & Timo Rauhanen & Jukka Salomaa & Iikko B. Voipio: Alkoholijuomien kulutus ja hinnat vuoteen 2004 Jos matkustajien oikeus alkoholijuomien sisämarkkinatuontiin niistä veroja maksamatta lisääntyy lähitulevaisuudessa, tulee myös alkoholijuomien kulutus siihen kytkeytyvine haittoineen lisääntymään. Näin tulee tapahtumaan riippumatta siitä, pidetäänkö alkoholijuomien valmisteverot ennallaan vai alennetaanko niitä matkustajien alkoholintuonnin hillitsemiseksi. Suomessa tehdyt päätökset alkoholijuomien valmisteverojen kehityksestä vaikuttavat kuitenkin siihen, missä määrin ja milloin alkoholin kulutus ja alkoholihaitat lisääntyvät. Kansalliset päätökset vaikuttavat myös siihen, missä määrin alkoholin käyttäjät ostavat alkoholijuomansa kotimaasta ja missä määrin he turvautuvat matkustajatuontiin samoin kuin valtion alkoholitulojen kertymiseen ja kotimaisen alkoholiteollisuuden ja -kaupan toimintaedellytyksiin. Tässä artikkelissa esitellään tutkimusprojektin tuloksia, jonka tarkoituksena oli selvittää alkoholijuomien valmisteverojen alentamisen ja siitä aiheutuvan alkoholijuomien hintojen alenemisen terveys- ja sosiaalipoliittisista vaikutuksista, valtiontaloudellisista ja julkistaloudellisista vaikutuksista sekä vaikutuksista alkoholisidonnaisiin elinkeinoihin. Artikkeli on julkaistu suomeksi Yhteiskuntapolitiikka-lehden numerossa 3/