SLUTRAPPORT FÖR REGERINGSUPPDRAGET ATT SE ÖVER SAMHÄLLETS FÖRMÅGA ATT KONTROLLERA RADIOAKTIVA ÄMNEN VID SVERIGES GRÄNS

Transkript

1 SLUTRAPPORT FÖR REGERINGSUPPDRAGET ATT SE ÖVER SAMHÄLLETS FÖRMÅGA ATT KONTROLLERA RADIOAKTIVA ÄMNEN VID SVERIGES GRÄNS SSM

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING... 2 SAMMANFATTNING INLEDNING Uppdraget Bakgrund Organisation av arbetet NUVARANDE SYSTEM FÖR KONTROLL Tullverkets Kontroll genom mätning Otillräcklig tillståndskontroll Kustbevakningens uppdrag i kontrollen Ansvarsfördelning mellan myndigheter vid godskontroll Sammanfattning av nuvarande system för kontroll FRAMTIDA SYSTEM FÖR KONTROLL Krav och rekommendationer enligt internationella fördrag...12 Euratom 1493/ EU CBRN handlingsplan IAEA vägledning för import och export av radioaktiva strålkällor FN:s säkerhetsråd resolution 1540 (2004) Kontroll i andra länder KONTROLL AV RADIOAKTIVA ÄMNEN OCH KÄRNÄMNEN Behov av kontroll av radioaktiva ämnen och kärnämnen vid Sveriges gräns Utrustning för strålningsmätning vid gräns Åtgärder vid upptäckt av strålkälla Förslag till kontroll av radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns Ändringar i regelverk EKONOMISKA KONSEKVENSER BILAGOR

3 SAMMANFATTNING Regeringen har uppdragit åt Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) och Tullverket att i samråd med Livsmedelsverket, Jordbruksverket och andra berörda myndigheter genomföra en översyn av samhällets förmåga att kontrollera radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns. Den nuvarande gränskontrollen av radioaktiva ämnen är näst intill obefintlig och sker uteslutande vid import av varor från tredje land. I översynen redovisas förslag till en förbättrad gränskontroll som kan minska risken att radioaktiva ämnen oavsiktligt förs in i landet och skadar människor och miljö. Förslaget främjar också förmågan att upptäcka illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen (klyvbart material). Det kan bidra till att Sverige kan uppfylla FN:s Säkerhetsråds resolution 1540 från år 2004 med krav på att upprätthålla en effektiv gränskontroll för att förhindra terrorverksamhet med nukleära ämnen. För införsel/import av radioaktiva ämnen krävs tillstånd enligt strålskyddslagen (1988:220) För införsel/import av kärnämnen krävs tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. SSM är den myndighet som utfärdar tillstånd, men någon kontroll av att tillstånd finns utförs inte vid gränspassagen. Enbart administrativ kontroll genom att utfärda tillstånd för införsel är inte tillräckligt för att upptäcka och förhindra att farliga radioaktiva ämnen eller kärnämnen kommer in i landet. Administrativa rutiner förhindrar inte smuggling eller oavsiktlig införsel. För att komma åt detta krävs fysiska eller automatiska kontroller vid gränspassagen. Gamma- och neutronstrålande radioaktiva ämnen kan upptäckas genom strålningsmätning på utsidan av godset. Målsättningen med den fysiska eller automatiska kontrollen genom strålningsmätning är att så långt möjligt upptäcka oavsiktlig införsel av radioaktiva ämnen och avsiktlig, illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen. Oavsiktlig införsel av radioaktiva produkter kan ske utan att avsändaren eller mottagaren vet om det. Flera sådana fall har inträffat de senaste åren där radioaktivt förorenade produkter upptäckts vid gränskontroller i andra länder. I ett par fall ledde spåren till att svenska maskindelar befanns innehålla kobolt-60, där föroreningen kommit in i landet med råvaran. Hur ofta detta sker utan att det upptäcks är inte känt eftersom strålningsmätningar normalt inte utförs på infört/importerat gods. Den kanadensiska tullen har uppgivit att ungefär en container av tiotusen kräver uppföljande kontroller. I Sverige införs gods i ca containrar varje år. Överfört till svenska förhållanden kan det betyda att containrar per år kommer in i landet med misstänkt okända mängder radioaktivt material. Den nuvarande situationen med i stort sett obefintliga mätkontroller i samband med gränspassage innebär en fara. Den innebär också att Sverige i det internationella samfundet kan komma att anses ha låg säkerhetsstandard avseende radioaktivt förorenade produkter. Strålningsmätning på gods kan göras med fasta eller rörliga instrument. Vid fast mätning får godset passera genom portaler med känsliga mätinstrument. Portalerna har högre känslighet än rörliga (mobila eller handburna) instrument. Portaler är visserligen dyrare i anskaffning än mobila instrument, men de tillåter en fortlöpande hög genomströmning av godset. De största 3

4 godsmängderna till Sverige sker via gränspassage i Skandiahamnen i Göteborg för containrar (ca 50%) och Arlanda för flygburet gods. SSM föreslår därför att: Åtta portalmonitorer anskaffas och driftsätts i Skandiahamnen i Göteborg i syfte att upptäcka oavsiktlig införsel/import av radioaktivt förorenade varor. Sex portalmonitorer anskaffas och driftsätts på Arlanda i syfte att motverka illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen som kan vara maskerade till legala transporter. 160 personliga strålningsmonitorer anskaffas för Tullverkets och Kustbevakningens personal i syfte att upptäcka oavsiktlig eller avsiktlig illegal införsel/import vid andra gränspassager än Skandiahamnen och Arlanda. Instrumenten är dessutom viktiga för att tillgodose arbetarskyddet vid den närmare fysiska kontrollen av gods innehållande radioaktiva ämnen. SSM menar att ovanstående förslag ger Sverige förutsättningar att uppfylla FN:s säkerhetsråds resolution 1540 från 2004 med krav på en effektiv gränskontroll för att förhindra terrorverksamhet med nukleära ämnen. Åtgärderna ligger också i linje med dels regeringens nya strategi mot terrorism, dels den rekommendation som IAEA lämnat efter den nyss genomförda IRRS-granskningen i Sverige (Integrated Regulatory Review Service). Enligt det utkast till rapport som lämnades den 17 februari bör SSM och andra relevanta myndigheter control the inadvertent and illicit trafficking of radioactive material through the national borders. Rekommendationen är lämnad mot bakgrund av att Sverige för närvarande inte anses leva upp till IAEA:s standard i detta avseende. Kustbevakningen har i yttrande daterat med dnr /11:4 uttalat stöd för SSM:s förslag. Föreliggande dokument har även skickats ut för synpunkter till Livsmedelsverket och Jordbruksverket men dessa myndigheter har inte lämnat några synpunkter. Tullverket har inte samma uppfattning som SSM utan förordar endast anskaffning och drift av portaler för kontrollmätningar på containrar i Skandiahamnen i Göteborg. För att möjliggöra den förbättrade gränskontrollen måste Tullverket och Kustbevakningen tillföras extra medel. Den uppskattade kostnaden för SSM:s förslag bedöms vara ca 62 mnkr. För att Tullverket ska kunna kontrollera och utföra strålningsmätningar på gods som kommer från andra EU länder krävs ett tillägg i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). 4

5 Vidare behövs ändring i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS) med tillägg om anmälningsskyldighet vid tillståndsgivande för införsel/import. 5

6 1. INLEDNING 1.1 Uppdraget Regeringen har uppdragit åt SSM och Tullverket att gemensamt genomföra en översyn av samhällets förmåga att kontrollera radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns. SSM och Tullverket ska samråda med Livsmedelsverket och Statens Jordbruksverk samt med övriga berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet och Finansdepartementet) senast den 29 februari Översynen ska innehålla en redogörelse för befintlig gränskontroll av radioaktiva ämnen vad gäller både legal och illegal införsel. I uppdraget ingår att undersöka om ansvarig myndighet har befogenhet att kontrollera radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns, på vilket sätt gränskontroll ska göras och om det finns alternativa lösningar till gränskontroller. Eventuella brister ska identifieras och förslag lämnat till åtgärder för att hantera dessa. Behov av förändringar i gällande regelverk ska övervägas och om myndigheterna finner sådant behov ska författningsförslag lämnas. Information från EU:s handlingsplan rörande CBRN ska inhämtas och beaktas. Om de föreslagna åtgärderna inte ryms inom befintliga anslagsramar ska förslag till finansiering lämnas. Uppdraget i sin helhet, se bilaga Bakgrund SSM har i 2010 års risk- och sårbarhetsanalys (RSA , SSM dnr ) bl.a. angivit att förmågan att upptäcka smuggling eller oavsiktlig införsel av radioaktiva ämnen är bristfällig eller mycket bristfällig. Svårigheten att upptäcka oavsiktlig införsel av radioaktiva ämnen har även tagits upp i den nationella planen för allt radioaktivt avfall 2009 (SSMrapport 2009:29). En av orsakerna till detta är att ingen rutinmässig gränskontroll av radioaktiva ämnen sker i Sverige vid yttre gräns (med undantag av en period under 2011 med stickprovskontroll av varor från Japan efter kärnkraftsolyckan i Fukushima). Kontroll efter riskanalys görs dock vid export till USA (s.k. CSI kontroll). Lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen medger inte att Tullverket får utföra strålningsmätningar på gods som kommer in i Sverige från ett annat EUland; radioaktiva ämnen är inte angivna i lagens 14-punktslista över varor som omfattas av lagen. Då flödet av varor över inre gräns går samma vägar som flödet över yttre gräns kontrollerar Tullverket inga varor rutinmässigt för strålning, även om det rent tekniskt finns vissa mätinstrument att tillgå. Radioaktiva ämnen kan därmed komma in i landet utan att upptäckas. Så har skett vid olika tillfällen de senaste åren, där ämnena i ett senare skede upptäckts av andra aktörer utanför Sverige. Det kan inte uteslutas att även kärnämnen kommer in i landet utan att upptäckas. Eftersom ingen rutinmässig kontroll sker av radioaktivt gods från tredje land, kan Sverige bli inkörsport för olaglig införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen till EU. Det kan medföra risk för strålskador på människor och miljö. I värsta fall kan kärnämnen (klyvbart material) komma till användning i terrorsyfte. SSM påpekade i 2010 års risk- och sårbarhetsanalys att detta ökar Sveriges och EU:s sårbarhet och att de legala aspekterna behöver ses över. 6

7 Regeringen anger i skälen för uppdraget att den globala handeln medför risker för spridning av radioaktiva ämnen och att konsekvenserna av de havererade kärnkraftsreaktorerna i Japan har aktualiserat frågan om risken att radioaktivt kontaminerat gods når Sverige. Regeringen anger att det huvudsakliga syftet med uppdraget är att finna ett effektivt och hållbart system för rutinmässig kontroll av radioaktiva ämnen. I säkerhetsrådets resolution 1540 som är bindande för alla medlemsstater fastslås bl.a. att varje stat ska ha lagar som förhindrar varje icke-statlig aktör att anskaffa, inneha, utveckla, transportera, överföra eller använda nukleära, biologiska eller kemiska vapen och vapenbärare och detta särskilt vad gäller terroristverksamhet. Alla stater ska också vidta effektiva åtgärder inom landet för att etablera kontrollåtgärder för material som kan relateras till detta hot och då särskilt vad gäller att utveckla och upprätthålla effektiv gränskontroll och polisiär verksamhet för att upptäcka, avskräcka, förhindra och bekämpa sådan verksamhet och därvid vid behov upprätthålla internationellt samarbete för att förhindra smuggling och försäljning. 1.3 Organisation av arbetet Tullverket och SSM har tagit fram rapporten inklusive texter kring förslag till ändringar i lag och förordning. SSM har utrett frågan om detektionsprinciper och mätinstrument som bör användas vid gränskontroll. Utöver Tullverket och SSM har Kustbevakningen och Livsmedelsverket medverkat vid framtagningen av rapporten. Rikspolisstyrelsen har deltagit vid ett möte och Jordbruksverket har tillfrågats om deltagande i arbetet, dock utan svar. 7

8 2. NUVARANDE SYSTEM FÖR KONTROLL 2.1 Tullverkets Kontroll genom mätning Tullverket har i dagsläget en viss förmåga att detektera radioaktiva ämnen och kärnämnen. Denna förmåga består av följande fyra komponenter: gränsskyddsgrupper med CBRNE-förmåga (tre mobila grupper), skannergrupper (två mobila grupper med handinstrument) samt Norrlandsfunktionen/Umeå (två tjänstemän), tillfällig förmåga (snabbutbildad personal för en särskild händelse, kompetensen vidmakthålls ej efter avslutad händelse) och vid exportkontroll av gods till USA finns inom ramen för Container Security Initiative (CSI) en fast placerad detektionsutrustning för radioaktiva ämnen och kärnämnen s.k. portalmonitor i Skandiahamnen i Göteborg. Tullverket har förmåga att med dessa fyra komponenter i en mindre omfattning detektera radioaktiva ämnen och kärnämnen genom punktinsatser med begränsad uthållighet. Normalt sker inte någon systematiskt användning av denna förmåga i den löpande gränskontrollverksamheten, då kontrollinsatser relaterade till radioaktiva ämnen och kärnämnen inte är prioriterade i instruktion eller regleringsbrev. Ytterligare orsak är de begränsningar i Tullverkets kontrollbefogenheter som finns vid inre gräns. Av samma skäl sker inte heller någon systematisk inhämtning och bearbetning av information för operativt bruk avseende radioaktiva ämnen och kärnämnen. Kontrollresurserna för radioaktiva ämnen och kärnämnen används därför främst för enstaka riktade kontroller då det finns en konkret information om misstänkt radioaktiv kontaminering av gods. I dessa fall kan en spärr läggas i Tulldatasystemet (TDS) för gods från en viss avsändare i utlandet eller till en viss mottagare i Sverige. Vid ett spärrutfall framgår då att en varuundersökning ska utföras med avseende på radioaktivt kontaminerade varor. Kontroll sker också när en container eller annan lastbärare av andra skäl än relaterade till radioaktiva ämnen eller kärnämnen förs till Tullverkets kontrollplats i Skandiahamnen i Göteborg. Här sker kontrollen automatiskt då containern passerar den fasta detektionsutrustning som är placerad i infarten till kontrollplatsen. På detta sätt genomförs årligen ca 600 kontroller av containrar samt 100 kontroller av andra typer av objekt (exempelvis fordon). Då syftet med kontrollerna huvudsakligen är ett annat blir urvalet inte baserad på någon särskild misstanke om förekomst av radioaktiva ämnen. Därutöver sker årligen ca 100 kontroller av utgående containrar till USA inom ramen för CSI. Sammanlagt erhålls ca tio larm årligen, varav hittills endast ett larm har erhållits på grund av icke deklarerat radioaktivt material. Övriga larm har kunnat avfärdas på grund av olika naturliga orsaker. 2.2 Otillräcklig tillståndskontroll Enligt 20 strålskyddslagen (1988:220) krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller 8

9 återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen. SSM är den myndighet som utfärdar tillstånd. Regler om import och export av radioaktiva strålkällor från och till tredje land anges i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:10). Dessa föreskrifter omfattar även införsel/import av kasserade strålkällor från både tredje land och andra medlemsstater i EU. För import av starka strålkällor i kategori I eller II (Extremt farliga och mycket farliga strålkällor enligt definition av IAEA och preciserat i föreskriften) krävs tillstånd av SSM. Regler om införsel och utförsel av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle från andra medlemsstater i EU och från tredje land anges i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2009:1) om kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt avfall samt använt kärnbränsle. Även för dessa krävs tillstånd från SSM för införsel. För gränsöverskridande transporter inom EU gäller rådets förordning (Euratom) 1493/93 av den 8 juni Där noteras att avskaffandet av gränskontroller inom gemenskapen den 1 januari 1993 har medfört att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna inte längre får den information som de tidigare fick genom kontrollerna av transporter av radioaktiva ämnen. De behöriga myndigheterna behöver få information i samma omfattning som tidigare för att kunna fortsätta att genomföra kontroller i strålskyddssyfte. Ett gemenskapssystem för deklaration och informationslämnande skulle göra det lättare att upprätthålla strålskyddskontrollen. Det behövs ett system med förhandsdeklarationer för transporter av slutna strålkällor och radioaktivt avfall. I Artikel 4 anges hur kontrollen ska göras administrativt. Den behöriga exportören av en strålkälla ska inhämta en skriftlig förhandsdeklaration från mottagaren i det land dit de radioaktiva ämnena ska sändas. I deklarationen ska det framgå att mottagaren har uppfyllt alla nationella krav i fråga om säker lagring, användning eller deponering av det slag av strålkällor eller avfall det gäller. Mottagarens deklaration ska sändas till SSM som sätter sin stämpel på dokumentet. Mottagaren ska sedan sända deklarationen till exportören. Gränsöverskridande transporter av strålkällor från tredje land kräver tillstånd enligt SSMFS 2008:10. Gränsöverskridande transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle inom EU kräver tillstånd enligt SSMFS 2009:1. Det bör observeras att den i Euratomfördraget (1493/93) och i de två föreskrifterna SSMFS 2008:10 och SSMFS 2009:1 föreskrivna proceduren är rent administrativ. Vid gränspassage sker ingen kontroll av att det finns tillstånd hos importören att motta eller inneha strålkällan. Avsändarens kontroll bygger endast på existensen av ett papper från mottagaren. Eftersom ett sådant papper kan förfalskas finns risk att en förövare kan importera strålkällor illegalt och utan att det kommer till SSM:s eller Tullverkets kännedom. Samma gäller för import från tredje land. Exportören kräver endast ett tillståndspapper från mottagaren. Det har visat sig att det i vissa fall räcker att sända en kopia med e-post. 2.3 Kustbevakningens uppdrag i kontrollen Kustbevakningen bedriver idag ingen riktad kontroll av radioaktiva ämnen eller kärnämnen. 9

10 Kustbevakningens har en förmåga att med handburna instrument detektera gammastrålning från radioaktiva ämnen. Dessa instrument är i första hand avsedda för mätning av doshastighet i samband med räddningstjänst och sjöövervakning i händelse av en kärnkraftsolycka eller annan allvarlig olycka med transport av radioaktiva ämnen till sjöss. Instrumenten är inte lämpade för sökning av strålkällor. Inom verksamhetsområdet sjöövervakning är det vid tillsyn och kontroll av fartyg och andra lastbärare som Kustbevakningen kan behöva detektera och kontrollera införsel av radioaktiva ämnen. Det bedöms främst behöva ske inom ramen för tullkontroll till sjöss avseende transportmedel och varor från tredje land samt kontroller av farligt gods. För att uppnå en effektiv kontroll av legal och illegal införsel krävs en stark samverkan mellan Kustbevakningen och Tullverket. Kustbevakningen genomför tillsyn och kontroll av lastsäkring och farligt gods i hamnars landområden. Tillsyn och kontroll av farligt gods har till syfte att förebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Radioaktiva ämnen är enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods att betrakta som farligt gods och faller därmed inom ramen för Kustbevakningens tillsyn och kontroll. I fråga om transporter av radioaktiva ämnen gäller även lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) samt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. Lastenheter som transporterar radioaktiva ämnen skall vara märkta enligt gällande bestämmelser. Tillsyn och kontroll av farligt gods och lastsäkring till sjöss faller inom Transportstyrelsens ansvarsområde. Kustbevakningen har på uppdrag av regeringen utvecklat ett system för sjöbaserad informationssamordning (Sjöbasis). Systemet möjliggör ett informationsutbyte inom befintliga myndighetsstrukturer och ansvarsområden. Genom systemet Sjöbasis skulle Kustbevakningen tillsammans med bl.a. Tullverket kunna följa fartyg som fraktar kärnämnen och andra radioaktiva ämnen, både legala och misstänkt illegala transporter. Syftet skulle vara att i händelse av olycka, antagonistiskt angrepp eller misstanke om smuggling ha kunskap om exakt var fartyget befinner sig och på så sätt underlätta för ett ingripande eller en kontrollåtgärd Ansvarsfördelning mellan myndigheter vid godskontroll Tullverkets uppgift är att kontrollera att gods inte förs in i landet mot ett förbud eller i strid mot villkor för införsel, eller att tull eller annan avgift undandras det allmänna. Om gods påträffas som inte får föras in fritt ska det stoppas av Tullverket för vidare utredning. Om godset innehåller radioaktiva ämnen eller kärnämnen ska SSM kontaktas såsom ansvarig tillsynsmyndighet. SSM beslutar vad som ska ske med godset eller transportmedlet. Om godset är livsmedel ska Livsmedelsverket kontaktas för vidare åtgärd eller beslut. Om godset är animaliska eller vegetabiliska produkter som inte är avsedda som livsmedel ska i stället Jordbruksverket kontaktas. Polismyndigheten ska på begäran av SSM bistå vid behov. 10

11 2.4 Sammanfattning av nuvarande system för kontroll Sammanfattningsvis ser Sveriges nuvarande kontroll av radioaktiva ämnen och kärnämnen ut som följer: - Tullverket saknar kontrollbefogenhet vid inre gräns, - Tullverket saknar resurser för systematisk gränskontroll vid import från tredje land, - Tullverket genomför inte tillståndskontroll av legal import från tredje land, - SSM utfärdar tillstånd men kontroll av tillstånden vid gränspassage görs inte, - SSM har inget datoriserat register över gränsöverskridande transporter och - Kustbevakningen bedriver ingen riktad gränskontroll. 11

12 3. FRAMTIDA SYSTEM FÖR KONTROLL 3.1 Krav och rekommendationer enligt internationella fördrag Euratom 1493/93 I rådets förordning (Euratom) 1493/93 av den 8 juni 1993 anges att kontroll i strålskyddssyfte av transporter av strålkällor, andra relevanta strålkällor och radioaktivt avfall mellan medlemsstaterna enligt gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning ska införas som en del av de kontrollförfaranden som på ett icke-diskriminerande sätt tillämpas i hela medlemsstatens territorium. I rådets förordning (Euratom) 1493/93 anges också att i fråga om kärnämne ska varje medlemsstat genomföra alla nödvändiga kontroller inom sitt eget territorium för att säkerställa att varje mottagare av sådant material följer de nationella genomförandebestämmelserna till artikel 3 i direktiv 80/836/Euratom när sådana material överförs från en annan medlemsstat. EU CBRN handlingsplan Under Mål 8 Förstärkning av import/export-systemet i EU:s CBRN handlingsplan anges följande tre processer som ska genomföras 2012: The Commission should assess the need to address the issue of import/export rules in relation to potential highrisk sources not covered by the HASS Directive. The Commission should assess to what extent the Code of Conduct and the IAEA Guidance cover the export and import of all high-risk radioactive sources and how these documents are implemented in the EU Member States. The Commission should examine the need and feasibility of drawing up common EU criteria for authorising imports and exports from and to third countries, following an assessment of how the EU Member States implement the IAEA Guidance on the Import and Export of Radioactive Sources. IAEA:s vägledning för import och export av radioaktiva strålkällor IAEA ger rekommendationer riktade till den exporterande och importerande staten och dess kompetenta myndigheter. Rekommendationerna gäller de extremt farliga och mycket farliga strålkällorna i kategori I och II (t.ex. strålkällor för sterilisering, radioterapi och radiografering). IAEA rekommenderar bl.a. att den exporterande parten ska kontrollera att mottagaren är auktoriserad att motta och hantera strålkällan på ett säkert sätt. Innan strålkällan sänds ska föranmälan om transporten göras. När det gäller import trycker IAEA särskilt på att mottagaren ska kontrolleras om denne tidigare varit involverad i olaglig verksamhet samt beakta och motverka risken att strålkällan eller källorna avleds till olaglig verksamhet. I rekommendationerna står inget om praktisk gränskontroll genom mätningar. 12

13 FN:s säkerhetsråd resolution 1540 (2004) I säkerhetsrådets resolution 1540 som är bindande för alla medlemsstater står bland annat att varje stat ska ha lagar som förhindrar varje icke-statlig aktör att anskaffa, inneha, utveckla, transportera, överföra eller använda nukleära, biologiska eller kemiska vapen och vapenbärare och detta särskilt vad gäller terroristverksamhet. Alla stater ska också vidta effektiva åtgärder inom landet för att etablera kontrollåtgärder för material som kan relateras till detta hot och då särskilt vad gäller: a - verksamhet med produktion, användning, lagring och transport b - fysiskt skydd för sådant material och c - utveckla och upprätthålla effektiv gränskontroll och polisiär verksamhet för att upptäcka, avskräcka, förhindra och bekämpa sådan verksamhet och därvid vid behov upprätthålla internationellt samarbete för att förhindra smuggling och försäljning. Resolutionen kräver att samtliga stater rapporterar till FN hur långt man kommit när det gäller att införa kraven. Sverige har rapporterat att vi har mobil utrustning för detektion av kärnämnen och radioaktivt material vid Sveriges gräns. 3.2 Kontroll i andra länder Tullverket har inventerat och inhämtat viss information från andra tulladministrationer inom den Europeiska unionen. De länder som varit föremål för informationsinhämtningen är Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Finland, Nederländerna och Polen. Dessa länders kontroller redovisas i bilaga 4. 13

14 4. KONTROLL AV RADIOAKTIVA ÄMNEN OCH KÄRNÄMNEN 4.1 Behov av kontroll av radioaktiva ämnen och kärnämnen vid Sveriges gräns Följande tre fall är i behov av kontroll för att motverka risken för införsel av material för tillverkning av kärnladdningar, antagonistisk användning av joniserande strålning och oavsiktlig bestrålning från herrelösa strålkällor och radioaktivt kontaminerat material. Det är angeläget: att legal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen följer lagar och regler, att oavsiktlig införsel av radioaktivt material upptäcks och att illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen motverkas. Den första punktsatsen uppnås genom att dokumentkontroller införs och kompletteras med vissa mätinsatser. Andra punktsatsen kräver strålningsmätningar och riskanalys för det legala flödet för att identifiera radioaktivt material. Den tredje punktsatsen kräver fysiska kontroller (strålningsmätning) samt riktade mätkontroller baserade på underrättelser och hotbildsanalyser. För att få en rimligt effektiv kontroll krävs således en kombination av fysiska strålningsmätningar och dokumentbaserade kontroller samt underrättelse och hotbildsanalyser. 4.2 Utrustning för strålningsmätning vid gräns Utrustning för detektion av gammastrålning och neutronstrålning vid gränspassager finns kommersiellt tillgänglig. För att kunna detektera gömda gammastrålkällor krävs stora detektorer (portalmonitorer). Gammastrålkällor i kategori I (extremt farliga strålkällor) är någorlunda lätta att detektera även om källan har en kraftig strålskärm, men vissa strålkällor i kategori II (mycket farliga strålkällor) kan gömmas bland annat i gods så att de ger ett obetydligt utslag på kontrollinstrumenten. Det är därför nödvändigt att använda stora, känsliga och därmed dyrbara detektorer om man ska vara rimligt säker på att detektera alla gammastrålkällor som kan innebära en potentiell fara för människor. Alfastrålande ämnen kan på grund av strålningens korta räckvidd inte detekteras utanför emballaget. Detta gäller också betastrålare om strålkällan inte har mycket hög aktivitet (styrka). Då kan det finnas möjlighet att detektera bromsstrålningen från betapartiklarna. Detektion av neutronstrålning kräver en särskild neutrondetektor. Även med en sådan är det svårt att detektera det klyvbara materialet uran-235 som är ett kärnämne och material till kärnladdningar eftersom det sänder ut få neutroner och dessutom ger relativt energisvag gammastrålning. Användning av portalmonitorer kräver ett system för att automatiskt hantera utslag från legala försändelser av radioaktiva ämnen så att dessa inte onödigtvis fördröjs samtidigt som 14

15 oavsiktlig införsel och försök till illegal införsel av radioaktiva ämnen identifieras och stoppas. Utöver portalmonitorer finns fordonsmonterade detektorer och handburna detektionsinstrument. Dessa olika mätutrustningar utgör var och en för sig en viktig del i kontrollarbetet för att detektera radioaktiva ämnen och kärnämnen. Portalmonitorerna är bäst lämpade för stora godsflöden vid stora införselorter. Fordonsmonterade och handburna detektorer lämpar sig bäst för målinriktade punktinsatser där fast placerad detektionsutrustning saknas. 4.3 Åtgärder vid upptäckt av strålkälla Vid införande av strålningsmätning vid gränspassage kommer mätutrustningen att ge utslag om en transport innehåller ett gammastrålande radioaktivt ämne över en viss aktivitetsnivå. En omärkt försändelse som ger utslag på mätinstrumenten kan vara legal eller illegal. En sådan försändelse behöver undersökas. Avsikten med kontroller är inte att försvåra gränspassage för legala transporter av radioaktiva ämnen. Ett kontrollsystem krävs för att verifiera de legala transporterna och minimera risken för onödiga stopp eller hinder vid gränspassagen. Uppskattningsvis sker legala försändelser av radioaktivt material över Sveriges gräns varje år. Den exakta siffran är inte känd eftersom ingen gränskontroll utförs. Alla legala försändelser ska ha märkning för transport av farligt gods på väg (ADR klass 7). I transportdokumenten ska strålkällan finnas deklarerad. När en märkt försändelse ger utslag på mätinstrumenten kan två fall förekomma: Försändelsen är legal och korrekt anmäld/deklarerad och har en auktoriserad mottagare. Försändelsen kan tillåtas passera utan att fördröjas. Försändelsen är illegal, men maskerad till legal, där mottagarens avsikt är att använda strålkällan olagligt. Alternativt kan försändelsen ha blivit avsiktligt eller oavsiktligt felmärkt. Försändelsen ska då stoppas, innehållet identifieras och eventuell förundersökning inledas. 4.4 Förslag till kontroll av radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns I utredningsarbetet har de tänkbara riskerna för oavsiktlig och avsiktlig illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen vägts mot möjligheterna och kostnaderna för kontroll genom strålningsmätning på infört/importerat gods. Att bygga upp en heltäckande förmåga till strålningsmätning på allt gods som kommer till Sverige skulle innebära förhållandevis höga kostnader. I stället föreslås ett första steg i uppbyggnad av gränskontrollen genom strålningsmätning där målsättningen är att dels identifiera oavsiktlig införsel av radioaktivt förorenade varor, dels bidra till att motverka avsiktlig, illegal införsel/import av radioaktiva ämnen och kärnämnen. Erfarenheterna från det första steget kan i ett senare skede avgöra om ytterligare utbyggnad av gränskontrollen genom strålningsmätning behöver ske. Att radioaktivt förorenade varor oavsiktligt förs in i landet står klart, eftersom sådana produkter upptäckts i andra länders gränskontroller. Hur ofta detta sker, vilka varutyper som 15

16 är berörda och vilka strålningsrisker det innebär är däremot inte klarlagt. För att hitta radioaktivt förorenade produkter måste mätningar ske på en väsentlig andel av det gods som förs in till Sverige. Det räcker inte med stickprovsvisa mätningar. Strålningsmätning med fasta portaler har hög investeringskostnad och förhållandevis låg driftskostnad. Den mest kostnadseffektiva mätkontrollen får man därför på den platser där genomströmningen av gods är som högts, nämligen Skandiahamnen i Göteborg. SSM föreslår därför att åtta portalmonitorer anskaffas och driftsätts i Skandiahamnen i Göteborg i syfte att upptäcka oavsiktlig införsel/import av radioaktivt förorenade varor. Radioaktiva strålkällor i rutinmässigt återkommande leveranser till svenska sjukhus och industrier skeppas normalt inte via Skandiahamnen, eftersom det tar för lång tid i förhållande till strålkällans halveringstid. Leveranserna sker vanligtvis med flyg till Arlanda, Landvetter och Kastrup. Den största volymen kommer via Arlanda. Flygplatsen är därför också en potentiell smugglingsväg för illegala radioaktiva ämnen. Den mest kostnadseffektiva mätkontrollen för att i någon mån motverka smuggling av radioaktiva ämnen som maskerats till legala transporter är att genomföra fasta mätkontroller på Arlanda. Med anledning av detta föreslår SSM att sex portalmonitorer anskaffas och driftsätts på Arlanda i syfte att motverka illegal införsel av radioaktiva ämnen och kärnämnen som kan vara maskerade till legala transporter. Fasta mätinstrument i Skandiahamnen och på Arlanda motverkar inte smugglingsförsök via andra införselorter. För att i någon mån göra kontrollsituationen osäker för en potentiell smugglare av radioaktiva ämnen bör viss mätförmåga finnas på andra införselorer. Om man vill uppnå flexibel mätförmåga, är bärbara mätinstrument en lämplig lösning. Om man väljer instrument av typen Personlig strålningsmonitor kan instrumentet lätt bäras med i en ficka vid tulltjänstemannens vanliga kontrollarbete. Sådana instrument blir då ett rörligt detektorsystem. Systemet har lägre känslighet än en portalmonitor, men är väsentligt billigare och ger en kontrollförmåga med flexibilitet, dock utan den uthållighet och effektivitet som man får med portalmonitorer. Härtill är personliga strålningsmonitorer väsentliga för arbetarskyddet i samband med närmare kontroll av försändelser med radioaktivt material. SSM föreslår därför att 160 personliga strålningsmonitorer anskaffas för Tullverkets och Kustbevakningens personal i syfte att upptäcka oavsiktlig eller avsiktlig illegal införsel/import vid andra gränspassager än Skandiahamnen och Arlanda. Instrumenten är dessutom viktiga för att tillgodose arbetarskyddet vid den fysiska kontrollen av gods innehållande radioaktiva ämnen. SSM menar att dessa åtgärder tillsammans ger Sverige förutsättningar att uppfylla FN:s säkerhetsråds resolution 1540 från 2004 med krav på en effektiv gränskontroll för att förhindra terrorverksamhet med nukleära ämnen. Åtgärderna ligger också i linje med dels regeringens nya strategi mot terrorism, dels den rekommendation som IAEA lämnat efter den nyss genomförda IRRS-granskningen i Sverige (Integrated Regulatory Review Service). 16

17 Enligt det utkast till rapport som lämnades den 17 februari bör SSM och andra relevanta myndigheter control the inadvertent and illicit trafficking of radioactive material through the national borders. Rekommendationen är lämnad mot bakgrund av att Sverige för närvarande inte anses leva upp till IAEA:s standard i detta avseende. Kustbevakningen har i yttrande daterat med dnr /11:4 uttalat stöd för SSM:s förslag. Föreliggande dokument har även skickats ut för synpunkter till Livsmedelsverket och Jordbruksverket men dessa myndigheter har inte lämnat några synpunkter. Tullverket har inte samma uppfattning som SSM utan förordar endast den första åtgärden dvs. anskaffning och drift av portaler för kontrollmätningar på containrar i Skandiahamnen i Göteborg. 4.5 Ändringar i regelverk Förslaget om strålningsmätningar på inkommande gods kräver att ett tillägg görs i listan i 3 i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Det innebär att radioaktiva ämnen och kärnämnen kommer att omfattas av Tullverkets kontrollbefogenhet vid inre gräns. För att tillgodose anmälningsplikten i 4 första stycket samma lag bör tillägg i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS) göras genom att i samband med införseltillstånd även meddela krav på anmälningsskyldighet som villkor vid import/införsel. Bemyndigande för denna ändring i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter finns i 26 strålskyddslagen (1988:220). För att säkerställa att ankommande transporter med radioaktiva strålkällor har en av SSM registrerad och auktoriserad mottagare bör SSM i föreskrift reglera att denne på förhand lämnar uppgift om importen/införseln till utpekad myndighet. 17

18 5. EKONOMISKA KONSEKVENSER Vid framtagningen av förslagen till förbättrad gränskontroll har SSM och Tullverket övervägt olika finansieringsalternativ. Ett alternativ som övervägts är att ålägga hamn- och flygplatsoperatören att anskaffa och driva portalmonitorer med mätkontroller på passerande gods. Detta skulle emellertid leda till kostnader för vissa operatörer (i nuvarande förslag för Skandiahamnen och Arlanda), men inte för andra, vilket snedvrider konkurrensen. Det ersätter inte heller behovet av en utredande mätinsats från ansvarig myndighet om ett misstänkt illegalt införselförsök upptäcks. Detta finansieringsalternativ har därför förkastats. Ett annat finansieringsalternativ som övervägts är avgifter lagda på samtliga operatörer för gränskontrollen av radioaktiva ämnen. Motivet för gränskontrollen är emellertid inte att kontrollera legala försändelser utan att söka efter och identifiera oavsiktlig eller avsiktligt illegal införsel/import. Detta är en ren myndighetsutövning som syftar till att minska risken för strålskador på människor och miljö och att minska risken för terrorangrepp med strålkällor eller kärnämnen. Alternativet med avgiftsfinansiering har därför förkastats. Slutsatsen är att den förbättrade gränskontrollen bör finansieras med skattemedel. Inga av åtgärderna för fysisk kontroll genom strålningsmätning kan genomföras inom befintlig budgetram. Regeringen måste därför tillföra ekonomiska medel för att finansiera kostnaden för att de tre angivna förbättringspunkterna ska kunna genomföras. Specifikation av merkostnaderna finns angiven i bilaga 2. För att möjliggöra en förbättrad gränskontroll för oavsiktligt infört/importerat radioaktivt material genom anskaffning och drift av portalmonitorer i Skandiahamnen måste Tullverket tillföras extra medel om ca 30 mnkr. För att motverka avsiktlig illegal införsel/import av radioaktiva ämnen och kärnämnen genom anskaffning och drift av portaler på Arlanda samt personliga strålningsmonitorer måste Tullverket och Kustbevakningen tillföras extra medel om ca 32 mnkr. För att både förbättra förmågan till upptäckt av oavsiktlig införsel/import av radioaktivt material och motverka avsiktlig illegal införsel/import av radioaktiva ämnen och kärnämnen måste Tullverket och Kustbevakningen tillföras extra medel om totalt ca 62 mnkr. Huruvida det är möjligt att i framtiden finansiera ytterligare utbyggd och förbättring av gränsskyddet avseende radioaktiva ämnen och kärnämnen på annat sätt än genom skattemedel, t.ex. genom avgifter på näringsidkare, kan behöva utredas vidare. 18

19 BILAGOR 1. Regeringsbeslut, Uppdrag att se över samhällets förmåga att kontrollera radioaktiva ämnen vid Sveriges gräns 2. Kostnader och finansieringsförslag 3. Förslag till ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen 4. Radioaktiv gränskontroll i andra länder 5. Rapport European Megaport Initiative Lissabon 19