Jämförelser mellan kommuner utifrån brukarrelaterad information inom äldre- och handikappomsorg

Transkript

1 Analysrapport Jämförelser mellan kommuner utifrån brukarrelaterad information inom äldre- och handikappomsorg Kostnad Per Brukare (KPB)

2 Analysrapport Jämförelser mellan kommuner utifrån brukarrelaterad information inom äldre- och handikappomsorg Rapporten har författats av Bengt André, och Yvonne Thorell, Sveriges Kommuner och Landsting i samarbete med Andreas Johansson, Ensolution AB. 1

3 2

4 Innehållsförteckning Sammanfattning...4 Inledning...6 Bakgrund 6 Syfte 6 Aktuella frågeställningar där KPB-information kan användas 6 Vad är kostnad per brukare (KPB)? 7 Övergripande metodbeskrivning 7 Analysmodell...9 Resultat från deltagande kommuner...10 Inledning till analyserna 10 Brukarmixanalys 11 Ordinärt och särskilt boende 11 LSS 14 Produktivitetsanalys 16 Kostnad per hemtjänsttimme 16 Kostnad per dygn i särskilt boende 17 Kostnad per dygn i LSS boende för vuxna, gruppbostad 19 Konsumtionsanalys 20 Resultatanalys...26 Sammanfattande analys Diskussion...32 Kontaktpersoner

5 Sammanfattning Kostnad per brukare (KPB) är en metod för kostnadsberäkning av olika insatser inom äldreoch handikappomsorg och för hur insatserna kan knytas till den enskilde brukaren eller grupper av brukare. KPB bygger på avidentifierade individdata, vilket innebär att vård och service för olika typer av brukare kan sammanställas och utgöra grunden för uppföljning ur olika perspektiv. Till äldre- och handikappomsorg hör alla insatser som kommunerna har ansvar för och som riktar sig till äldre och funktionshindrade. Syftet med denna rapport är att ge en översiktlig bild av metoden och att redovisa vissa jämförande analyser för de kommuner som tillämpar KPB. Rapporten bygger på 2006 års KPB-data från 31 kommuner. De jämförande analyserna tar sin utgångspunkt i en analysmodell som innefattar följande delar: Brukarmix som innebär att olika typer av brukare beskrivs utifrån olika resursbehov. Vidare beskrivs variationen av insatser och kostnader. Produktivitet där jämförelser görs utifrån kostnad per hemtjänsttimme och boendedygn inom äldre och handikappomsorg. Konsumtion där jämförelser görs utifrån hur olika åldersgrupper i befolkningen får olika typer av service samt kostnaderna för denna. Resultat Kvalitet. I rapporten presenteras ett arbetssätt där resultatet av brukar/personalenkäter kan kopplas till kostnader. Materialet visar på en stor variation mellan kommunerna. Exempelvis varierar kostnaden för en beviljad hemtjänsttimme mellan 285 kr och 567 kr mellan olika kommuner. Kostnaden per dygn i särskilt boende varierar mellan kr och kr. I rapporten beskrivs också olika orsaker till skillnaderna mellan kommuner. Orsakerna har har definierats genom t.ex vid processgenomgångar eller i samband med detaljerade analyser i vissa kommuner. Orsakslistorna kan användas som underlag för diskussioner i den enskilda kommunen om hur man kan gå vidare i ett förbättrings- och förändringsarbete. Orsaker till att kommunen har en relativt sett högre andel resurskrävande brukare (s.k. ytterfall) kan t.ex. vara Vilket strategiskt val kommunen har gjort när det gäller avvägningen mellan antal platser i särskilda boenden och hur stora insatser som ges till enskilda brukare i hemtjänst. En låg produktivitet En relativt sett äldre befolkning Orsaker till skillnader i enhetskostnad för enskilda hemtjänstgrupper eller olika enheter inom särskilt boende kan t.ex. vara Skillnader i personaltäthet Skillnader i brukarnas vårdtyngd Det kan också handla om skillnader när det gäller Ledarskap Rutiner för planering Hur kontaktmannaskapet är utformat Hur kommunikationen mellan olika yrkeskategorier fungerar Genom att inom varje område analysera variationerna kan en kommun få underlag för att värdera vilka områden som bör prioriteras i ett förbättrings- och förändringsarbete. Inom dessa kan kommunen behöva göra fördjupade analyser, där ett arbetssätt kan vara att utgå från de orsaker till variationer som tidigare har presenterats. Ett exempel som redovisas i rapporten är från Falu kommun, där konsumtionsanalysen har använts i kombination med en befolkningsprognos för att simulera olika scenarier och resursbehov för vården och omsorgen framöver. I det avslutande analysavsnittet sammanfattas de olika delarna i analysmodellen till ett s.k. totalindex för varje kommun. Syftet är att presentera en enkel och överskådlig bild av varje kommuns resultat. 4

6 Bilden visar att samtliga kommuner som ingår har något eller några områden med utrymme för förbättring. Man kan också se vissa samband mellan olika delar om en kommun t.ex. har en hög dygnskostnad för särskilt boende så ökar sannolikheten för att andelen ytterfall inom särskilt boende ökar. En hög genomsnittskostnad per brukare i kombination med en låg kostnad per invånare kan t.ex. bero på att kommunen är mer restriktiv med att ge insatser eller att behovet är lägre än genomsnittet. Det behöver således inte ha ett samband med produktiviteten. Det finns goda möjligheter att fortsätta utvecklingen av Kostnad Per Brukare. Indikatorerna kan kompletteras med ytterligare indikatorer t.ex. när det gäller insatser inom handikappomsorg (personlig assistans, daglig verksamhet etc.). Metoden kan också utvecklas för att kunna göra uppföljningar av specifika målgrupper (t ex. demens, psykiskt funktionshindrade m.m.). Detta kräver tydliga definitioner av respektive målgrupp vid registrering av beslut. De flesta kommuner saknar uppgifter om brukarnas konsumtion av hemsjukvård, vilket främst beror på bristande registrering. Detta är ett ytterligare utvecklingsområde för att skapa underlag för bättre uppföljning. 5

7 Inledning Bakgrund Betydande insatser görs för att utveckla system som kan ge bättre information om prestationer, kostnader och resultat inom den kommunala vården och omsorgen för att få bättre underlag till verksamhetsutveckling, förbättringsarbete och resursfördelning. Kostnaderna för olika brukargrupper kan med fördel kopplas till kommunernas olika kvalitetsredovisningar. Under åren genomfördes InfoVUprojektet (Informationsförsörjning och Verksamhetsuppföljning) på uppdrag av regeringen. I uppdraget lyftes verksamhetsuppföljning byggd på individuppgifter fram som särskilt viktigt för att beskriva vårdprocesser och verksamheter samt dess kostnader och resultat. Inom ramen för InfoVU utvecklades tillsammans med Borlänge kommun en modell för individrelaterad kostnadsredovisning, Kostnad per brukare (KPB) för kommunal vård och omsorg(kostnader per brukare i kommunal vård och omsorg, brukarrelaterad redovisning av insatser och kostnader inom äldre- och handikappomsorg, Socialstyrelsen, 2005). Projektet har rönt stort intresse bland kommunerna vilket lett till vidareutveckling och spridning av metodiken. I rapporten redovisas jämförande analyser för 31 kommuner avseende utfall år I dagsläget är 53 kommuner med i projekt och fler ansluter sig kontinuerligt. Syfte Syftet med rapporten är att redovisa jämförande analyser mellan de kommuner som använder Kostnad per brukare (KPB). Syftet är också att visa på exempel och resultat som kan vara användbara för att få bättre underlag till verksamhetsutveckling, förbättringsarbete och resursfördelning. Aktuella frågeställningar där KPB-information kan användas Följande utvecklingsinriktningar i omvärlden påverkar behovet av bättre beslutsinformation och där individbaserad information utgör ett kraftfullt verktyg.. Kundval och Lagen om valfrihet, LOV Det pågår i dagsläget ett omfattande initieringsoch införandearbete i flertalet kommuner för att införa ett kundvalssystem. I korthet innebär detta att brukaren själv kan välja leverantör av serviceoch omvårdnadstjänster. Då är det viktigt för en kommun att kunna följa upp och styra sina egna kostnader. Upphandlingsunderlag Fler och fler kommuner väljer att lägga ut en större andel verksamheter på entreprenad. För att åstadkomma ett bra underlag inför en sådan upphandling krävs god detaljinformation om insatskostnader och deras påverkbarhet. Öppna jämförelser ökad fokus på kvalitet Både Socialstyrelsen och SKL presenterar olika jämförande analyser av diverse nyckeltal. I dessa jämförelser ges ökat fokus på kvalitet. För att utvidga jämförelserna även med kostnader är information från KPB ett bra komplement. Förändring av antalet vård platser i sjukvården ökat tryck på korttidsvårdplatser Hälso- och sjukvårdens neddragning av slutenvårdsplatser och ändrade arbetssätt ger ett ökat behov av korttidsvårdsplatser. Detta medför i sin tur att risken att tyngden på brukarna i korttidsvården ökar, d.v.s. att den genomsnittliga tiden ökar och produktiviteten inom korttidsvården minskar. Analys av data och rätt incitament för att minska den genomsnittliga tiden är viktigt. 6

8 LSS, personlig assistans ökade kostnader Kostnaderna för insatsen personlig assistans har ökat de senaste åren. Brukarinflytandet, försäkringskassans regler och förändringar av målgrupper m.m. leder alla till ett behov av att se över produktiviteten och brukarmixen inom gruppen. Psykiatri tvångsvård Kommunerna ska kunna erbjuda tvångsvård inom ordinärt boende. Hur utformas en sådan ny typ av insats? Vilka kostnader medför detta? Lågkonjuktur minskande skatteunderlag Vid lågkonjukturer medför detta ett ökat tryck på kommunernas ekonomi. Om behovet finns att spara och skära ner i verksamheter är det av yttersta vikt att detta görs med hjälp av faktabaserat underlag. Endast i verksamheter där det finns potentialer bör sådana åtgärder initieras så att risken minimeras för att inte brukarna ska bli drabbade. Vite särskilt boende och LSS-platser I flera artiklar kan vi läsa om att kommuner inte kan erbjuda någon plats inom särskilt boende eller att länsstyrelsen har utdömt vite. Detta kan leda till att en kommun väljer att fokusera på att öka utbudet av särskilt boende platser i en alltför stor utsträckning. För att undvika felaktiga beslut är det viktigt för en kommun att ha goda beslutsunderlag inom detta område. Behov av bättre resursfördelningssystem Ökade inslag av prestationsbaserade resursfördelningssystem diskuteras i flera olika kommuner. Att styra resurser efter hur behov förändras är viktigt för att åstadkomma en produktiv verksamhet. En god grundinformation om kostnader och prestationer är nödvändigt för ett resursfördelningssystem. Framtidens boende trygghetsplatser En del kommuner erbjuder trygghetsplatser utan biståndsbeslut. Här finns intressanta frågor man kan ställa sig. Hur många bör dessa platser vara? Hur utnyttjas de? Finns det ett behov av platser i kommunerna? Hur påverkar det kostnaderna? 7

9 Vad är kostnad per brukare (KPB)? Kostnad per brukare (KPB) är enkelt uttryckt en metod för kostnadsberäk-ning av olika insatser och för hur dessa insatser kan knytas till den enskilde brukaren. KPB bygger på avidentifierade individdata vilket innebär att vård och service för olika typer av brukare kan sammanställas och utgöra grunden för uppföljning ur olika perspektiv. Genom att informationen utgår från de enskilda individerna ges möjligheter att belysa och analysera verksamheten även ur ett brukarperspektiv. Övergripande metodbeskrivning Följande bild beskriver metodens olika steg och vilka termer och begrepp som används. Ekonomisystem Definitioner Kontoutfall Indentifiera verksamheten och insateser inom vård och omsorg Verksamheten kombinerat med ansvar och ev. projekt, aktivitet eller motpart Skapa översättningstabell från redovisningen Allokeras till Sammanställda kostnader per insats Förs till Sammanställda kostnader för gemensamma verksamheter Förs till Volymer, brukaruppgifter Kostnad beräknad insats Förs till Allokeras till Förs till Steg i KPB-metoden Verksamhetssystem Kostnad per brukare Validering Förs till insatskostnader som inte kan eller ska brkarrelateras Här följer en kort beskrivning av de olika stegen i KPB-metoden. 1. I steg ett identifieras verksamheter och insatser inom äldre- och handikappomsorg. 2. I steg två hämtas ekonomisk information för att relatera kostnaderna till rätt verksamhet, insats eller aktivitet. 3. I steg tre fördelas kostnaderna mellan två olika huvudaktiviteter Aktiviteter som är relaterade direkt till en specifik insats (t ex. hemtjänst). Aktiviteter som utgörs av gemensamma verksamheter (t ex. enhetens administration). De gemensamma verksamheterna fördelas som ett påslag på olika insatser. 4. I steg fyra sammanställs beräkningen av insatserna, dvs. en enhetskostnad och en totalkostnad per insats. Totalkostnaden består då av den direkta verksamhetskostnaden och den fördelade gemensamma kostnaden. Den delas med total volym i kommunen, t.ex. antal hemtjänsttimmar eller antal vårddygn. Resultatet blir en kostnad per insats. 5. När de aktuella insatserna är kostnadsberäknade återstår att knyta konsumtionen av insatserna till de enskilda brukarna. De aktuella volymerna per brukare hämtas från det aktuella verksamhetssystemet. Resultatet blir insatser och kostnader per brukare. 6. I steg sex valideras modellen för att kontrollera att alla kostnader har kommit med och fördelats rätt. 8

10 Analysmodell Utifrån erfarenheterna i arbetet med KPB i de olika kommunerna har en analysmodell utvecklats. Brukarmixanalys (Uppdelat på LSS och ordinärt särskult boende) Analys av produktivitet (insatsjämförelse) KOSTNAD PER BRUKARE - Räkenskapssammangdrag - Individrapportering - Nyckeltal - Benchmarking - Indikatorer Konsumtionsanalys (Medelkostnad per individ och åldersgrupp, medelkostnad per brukare och åldersgrupp) Analysmodell för KPB Analys av produktivitet (Kostnad per resultat, KPB kombinerat med resultat) Bilden visar en översiktlig analysmodell utifrån fyra olika typer av analyser. Brukarmixanalys. Syftet med denna analys är att undersöka om kommunen har valt rätt kostnadseffektiv strategi för de insatser som erbjuds brukarna. Här kan bl.a. följande delar analyseras: Hur ser brukarmixen ut? Vilka grupper av brukare kräver stora resurser? Har kommunen fler ytterfall (kostsamma brukare) än andra kommuner? Beror detta i så fall på en obalans mellan ordinärt och särskilt boende? Analys av produktivitet. Syftet är att jämföra produktiviteten dels inom kommunen, dels med andra kommuner, en s.k. nyckeltalsjämförelse. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Har kommunen en dyr hemtjänsttimme i förhållande till andra kommuner? Vad beror detta på? Konsumtionsanalys. Syftet med denna analys är bl. a. att jämföra kostnaden per invånare, dvs. relatera kostnaderna till invånare och brukare. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Ger enskilda kommuner fler insatser till brukarna än andra kommuner? Hur ser medelkostnaden ut i förhållande till andra? Beror detta på befolkningens struktur eller på kommunens produktivitet? Resultatanalys. Syftet är att kombinera kostnaderna med resultat och kvalitet. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Vilket resultat ger insatserna? Hur förhåller sig resultatet till kostnaderna? 9

11 Resultat från deltagande kommuner Följande avsnitt visar några exempel på hur data kan användas utifrån de olika perspektiven i analysmodellen. Inledning till analyserna I denna rapport finns jämförande analyser för 32 kommuner för utfall I dagsläget är över 50 kommuner med i projektet och fler väntas att ansluta under året. Detta medför att följande övergripande information kan summeras från materialet: Den totala summan kostnader som redovisas på brukarnivå är ca 13 miljarder Det totala invånareantalet som kalkylen berör är ca 1,1 miljoner invånare vilket motsvarar ca 12 % av Sveriges befolkning Kalkylen innefattar ca brukare För att underlätta analysen är kommunerna indelade i olika grupper efter storleksordning i invånarantal. Det går givetvis att göra andra grupperingar om behov finns. Gruppindelning: 1. Kommuner med invånarantal under invånare 2. Kommuner med invånarantal mellan invånare 3. Kommuner med invånarantal över invånare Följande kommuner är med i analysen: Bengtsfors Bollebygd Borlänge Dals-Ed Enköping Falun Gotland Hammarö Herrljunga Härnösand Högsby Höör Jönköping Karlstad Katrineholm Kumla Lindesberg Malmö Stad, VIN Markaryd Mellerud Nordansting Robertsfors Sandviken Skellefteå Säffle Umeå Vansbro Varberg Åmål Älmhult Örebro Östersund Sammansättningen av kommuner i analysen utgörs av både större och mindre kommuner, både storstad och landsbygd. Kommunerna som redovisas i analyserna är spridda över hela landet. 10

12 Brukarmixanalys Syftet med brukarmixanalys Andel är att brukare undersöka inom olika om kostnadsintervall. kommunen har valt Jämförande rätt kostnadseffektiv procentuell fördelning strategi av brukare (brukarmix) inom för de insatser som erbjuds ordinära brukarna. och särskilt Hur boende ser uppdelat enligt kommunstorlek. brukarmixen ut? Har kommunen fler ytterfall (kostsamma brukare) än andra kommuner? Hur ser balansen ut mellan ordinärt och särskilt boende? Ordinärt och särskilt boende Medel Mellerud Bollebygd Herrljung Dals-Ed Åmål Bengtsfors Nordansting Högsby Robertsfors Markaryd Vansbro Höör Säffle Hammarö Härnösand Enköping Älmhult Katrineholm Kumla Lindesberg Borlänge Jänköping Örebro Gotland Varberg Skellefteå Umeå Karlstad Östersund Kommuner under inv Över SEK Kommuner inv. Kommuner över inv. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Andel brukare inom olika kostnadsintervall. Jämförande procentuell fördelning av brukare (brukarmix) inom ordinära och särskilt boende uppdelat enligt kommunstorlek. 11

13 Valet av de två nivåerna kr och över kr som nivåer har gjorts av två skäl kr illustrerar de brukare som har få insatser, t.ex. serviceinsatser inom hemtjänsten eller trygghetslarm. Hur behålls dessa brukares behov av insatser på en låg nivå? Vilka satsningar på förebyggande insatser? Hur underlättas biståndsbedömningen för dessa grupper så att de administrativa kostnaderna minskas per brukare? En hög nivå av mindre kostnadskrävande brukare tyder på en mer fördelaktig brukarmix. Nivån över kr indikerar de s.k. ytterfallen, d.v.s. brukare som är mycket resurskrävande. Nivån är vald efter en hög kostnad för ett dygn i särskilt boende, omfattande hemtjänstinsatser eller kombination av olika insatser såsom hemtjänst, korttidsvård eller särskilt boende. En hög andel brukare över kr kan både indikera en låg produktivitet (t ex. hög kostnad per dygn i särskilt boende) och ofördelaktig brukarmix eller en icke optimal mix mellan insatser i ordinärt och särskilt boende. Frågeställningar: Har kommuner med en hög andel ytterfall valt rätt strategi? Hanteras de kostnadskrävande brukarna på rätt sätt? Naturligt för kommuner med hög andel ytterfall är att se över om de har satsat på rätt typ av insatser för de kostnadskrävande brukarna. Påverkar produktiviteten i kommunen även andelen ytterfall? Är man alltför generösa i biståndsbedömningen? Vad är en rimlig nivå? En rätt strategi med balans mellan insatser inom ordinärt och särskilt boende samt på en satsning med brukare med troliga kommande behov borde resultera i en mix med ytterfall under 5 procent. Om samtliga kommuner skulle nå denna nivå skulle det medföra avsevärda förbättringar inom äldre- och handikappomsorg. För att nå dit behövs även satsningar på en förbättrad produktivitet inom särskilt boende. Se avsnittet om produktivitetsanalys inom särskilt boende. Andra frågor som kommunen bör ta ställning till i brukarmixanalysen är: Diagrammet på föregående sida visar: Hur arbetar man på ett tidigt stadie med att Variationen mellan kommunerna skiljer sig förebygga ytterfall? Arbetar biståndsbedömmare aktivt med detta? Är man innovativ? från lägst andel brukare med en kostnad över kr ca 1-2 % till högst andel ca 20 %. Hur ser utbudet av boendeplatser ut? Styr det Inget samband kan ses mellan storlek på vilka insatser som ges? kommun och andel ytterfall (resurskrävande Hur ser prognosen ut? brukare) En fördjupande analys av materialet kan vara Kommentarer: att specifikt analysera olika ytterfall och vad de Produktiviteten påverkar antalet ytterfall kostar. Nedan följer två exempel från Borlänge Strategiskt val av insatser i ordinärt och särskilt kommun där de 10 dyraste för utfall 2006 boende påverkar andelen ytterfall analyseras med vad de kostar Ytterfallen kan uppstå i både ordinärt och i särskilt boende En äldre befolkning De kan 10 påverka dyraste andelen ärenderna 2006 och vad de kostade 2007 ytterfall I små kommuner kan enstaka individer slå igenom i andelen ytterfall kr kr kr kr kr 0 kr De 10 dyraste ärendena 2006 och vad de kostar 2007 i Borlänge kommun

14 Fem av tio av de dyra ärendena 2006 blev ännu dyrare under Dock minskade även insatserna för en del ärenden. Detta beror oftast på av att brukare har avlidit. Fortsätter vi analysen med de 10 dyraste utfall 2007 och vad de kostade 2006 får vi en annan bild: De 10 dyraste ärenderna 2006 och vad de kostade kr kr kr kr kr 0 kr De 10 dyraste ärendena 2007 och vad de kostade 2006 i Borlänge kommun Bilden visar att flertalet av de dyraste ärendena 2007 inte var dyra ärenden Lärdomen av denna analys är att ytterfall kan uppstå under ett år och inte nödvändigtvis gradvis. Kommunen behöver ett arbetssätt som är proaktivt och som på ett tidigt stadium förebygger behov av omfattande insatser. Detta gäller specifikt insatser för brukare i kostnadsintervallet kr/år. Där har brukarna en större andel insatser utan att sticka ut. Dessa brukare befinner sig i riskzonen för att under kommande perioder bli ytterfall. 13

15 LSS Nedanstående diagram visar brukarmixen inom LSS. Medel Mellerud Bollebygd Herrljung Dals-Ed Åmål Bengtsfors Nordansting Högsby Robertsfors Markaryd Vansbro Höör Säffle Hammarö Härnösand Enköping Älmhult Katrineholm Kumla Lindesberg Borlänge Jänköping Örebro Gotland Varberg Skellefteå Umeå Karlstad Östersund Kommuner under inv Över SEK Kommuner inv. Kommuner över inv. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Andel brukare inom olika kostnadsintervall. Jämförande procentuell fördelning av brukare (brukarmix) inom LSS uppdelat enligt kommunstorlek 14

16 Diagrammet visar Att variationen är från 10 till 55-60% andel resurskrävande brukare över kr. Det finns ett samband mellan storlek på kommun och brukarmix Flertalet kommuner har hög andel av kostnadskrävande brukare inom LSS i jämförelse med äldreomsorgen Små kommuner har (med några få undantag) en större andel av mindre kostnadskrävande brukare. En orsak till detta kan vara utbudet av insatser Förklaringar till att en del kommuner har högre andel kostnadskrävande brukare: Brytpunkt mellan LSS-boende och personlig assistans. Den insatsmix som kommunen har valt påverkar andelen ytterfall Utbud av servicebostäder i kombination med personlig assistans eller gruppboende för vuxna påverkar andelen ytterfall Brukarmix inom personlig assistans. En större andel äldre påverkar antalet timmar Skillnad i bedömning inom Försäkringskassan för personlig assistans. Flertalet kommuner menar att bedömningen av antalet timmar skiljer sig åt mellan kommunerna och därigenom kan vissa kommuner innehålla fler kostnadskrävande brukare Produktivitet inom personlig assistans. Hur effektivt verksamheten planeras har betydelse för nettotimkostnaden och därmed antalet ytterfall Insatspaket för LSS-insatser driver totalkostnaden. Har brukarna i genomsnitt ett högre antal insatser per brukare påverkar detta totalkostnaden I mindre kommuner kan enskilda individer i högre utsträckning påverka materialet och därigenom antalet ytterfall Kommuner som av historiska skäl haft många vårdhemsplaceringar på orten, exempelvis före psykiatrireformen En hög andel externa placeringar och avtalens utformning påverkar andelen ytterfall Frågeställningar: Har kommuner med en hög andel ytterfall valt rätt strategi? Hanteras de kostnadskrävande brukarna på rätt sätt? Naturligt för kommuner med hög andel ytterfall är att se över om de har satsat på rätt typ av insatser för de kostnadskrävande brukarna. I denna rapport har samma ytterfallsgräns ( kr) valts för LSS som för ordinärt och särskilt boende. Denna gräns kommer i framtiden att förändras till ett högre belopp för att erhålla en mer likformig värdeskala för ytterfallsgränserna. 15

17 Produktivitetsanalys Syftet är att jämföra produktiviteten dels inom kommunen, dels med andra kommuner, en s.k. nyckeltalsjämförelse. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Har kommunen en dyr hemtjänsttimme i förhållande till andra kommuner? Vad beror detta på? Tre urval av mått har valts ut: kostnad per hemtjänsttimme, kostnad per dygn i särskilt boende och kostnad per dygn i LSS boende för vuxna. Det finns totalt ca 70 olika insatser som skulle jämföras mellan olika kommuner. Kostnad per hemtjänsttimme Enhetskostnad för hemtjänsttimme, egen regi per kommun, exklusive delegerad hemsjukvård, anhörigvård och boendestöd Hemtjänstkostnad 2006 /timma Kommun Enhetskostnad totalt Falun 285 Borlänge 323 Hammarö 326 Skellefteå 327 Katrineholm 335 Älmhult 336 Nordanstig 356 Karlstad 362 Herrljunga 363 Robertsfors 364 Malmö Stad, VIN 374 Umeå 378 Markaryd 383 Gotland 385 Jönköping 395 Varberg 396 Sandviken 397 Mellerud 399 Vansbro 404 Östersund 410 Lindesberg 439 Enköping 446 Dals-Ed 453 Höör 454 Bengtsfors 463 Örebro 463 Säffle 464 Åmål 482 Högsby 519 Bollebygd 567 Kumla 560 Medel 407 Tabellen visar: Kostnaden för en beviljad hemtjänsttimme varierar från 285 kr till 567 kr/timme för olika kommuner. Kommunerna är indelade i tre olika nivåer utifrån kostnaden per beviljad hemtjänsttimme. Grönt = Timkostnad under 350 kr/timme Gult = Timkostnad på kr Rött = Timkostnad över 400 kr Kostnaderna per hemtjänstimme inkluderar kostnader för administration. Kommentarer Antalet timmar redovisas som antalet beviljade timmar med undantag från följande kommuner: Borlänge, Kumla och Gotland. Där redovisas antalet debiterade timmar. Stor variation mellan kommunerna Det finns inget samband mellan storlek på kommun och hög produktivitet Fokusering på antalet timmar borde påverka produktiviteten Politiska ambitionsnivåer påverkar kostnaderna Varför skiljer sig hemtjänstkostnaderna? Vid en närmare analys förklaras skillnaden mellan kommunerna bl.a. av hur kommunerna har organiserat och planerat arbetet. Vissa kommuner kan också ha långa restider mellan brukarna. Andra förklaringar är hög kostnadsnivå (löner, rätt till heltidstjänster, vikariekostnader m.m.) eller vårdtunga brukare, variationer mellan hemtjänstgrupper liksom ledning och styrning av hemtjänstgrupperna. Skillnaden mellan beviljad och utförd hemtjänst kan också ha sin betydelse. Nedan följer en beskrivning av orsaker till skillnader: Planering Hur sker planeringen? Manuell? Används datastöd? Tar det lång tid, krävs mycket extraarbete? Administration Beställningar, personalmöten, utbildningar etc. Geografiska förutsättningar Restid Tätort/landsort 16

18 Brukarmix Tunga/lätta brukare, krävs dubbelbemanning etc. Dokumentation och information Är information enkelt tillgänglig? Sker dokumentation kontinuerligt? Används enhetliga informationskanaler Ledarskap Finns det ett fungerande ledarskap? Kontaktmannaskap Vad innebär kontaktmannaskapet i praktiken? Ett starkt kontaktmannaskap kan innebära en bra kontinuitet, men kan påverka planeringen och effektiviteten negativt Nyckelhantering Fungerar det bra, krävs det extra planering för överlämningar av nycklar? Uppföljning Sker uppföljning av beslut kontinuerligt? Fokuseras på och tillfredsställs rätt behov? Kommunikation Är det enkelt att få tag på rätt person vid behov? Vad finns det för olika sätt att kommunicera, e-post, telefon, fax etc.? Delegerade HSL-insatser Hur mycket delegeras? Rehabiliterande synsätt Balans mellan heltider, deltider och timanställda Växling av hemsjukvård De kommuner som inte har tagit över hemsjukvården tycks ha en lägre timkostnad än kommuner med hemsjukvård Redovisning av tid för dubbelbemanning En hög kostnad kan också bero på att vid nedbrytning av hemtjänstgrupperna visar sig vissa enheter/grupper vara väldigt dyra vilket drar upp enhetskostnaden totalt. Jönköping hade möjligheten att redovisa sin dubbelbemanning och enhetskostnaden visade skilja sig med 50 kr/timme. 17

19 Kostnad per dygn i särskilt boende Enhetskostnad per dygn i respektive kommun inom särskilt boende, exklusive boende för psykiskt funktionshindrade Särskilt boende 2006 Kommun Enhetskostnad totalt Nordanstig Åmål Markaryd Malmö Stad, VIN Mellerud Lindesberg Säffle Bengtsfors Skellefteå Östersund Jönköping Bollebygd Örebro Vansbro Kumla Högsby Höör Sandviken Gotland Borlänge Katrineholm Falun Hammarö Älmhult Umeå Dals-Ed Herrljunga Varberg Robertsfors Karlstad Enköping Medel Tabellen visar: Skillnaden mellan olika kommuner i kostnaden per dygn i särskilt boende. Variationen av kostnaden per dygn i särskilt boende är från kr till kr. Kommunerna är indelade i tre olika nivåer utifrån kostnaden per beviljad hemtjänsttimme. Grönt = Dygnskostnad under kr/dygn Gult = Dygnskostnad på kr/dygn Rött = Dygnskostnad över kr/dygn Kostnaderna per dygn inkluderar kostnader för administration och lokaler. Kommentarer: Stor variation mellan kommunerna Det finns inget samband mellan storlek på kommunerna och hög produktivitet Politiska ambitionsnivåer påverkar kostnaderna Varför skiljer sig dygnskostnaderna? Faktorer som påverkar dygnskostnaderna är: Personaltäthet Personalstruktur Ledarskap Planering Stordriftsfördelar i boende - boendestorlek Beläggning/tomma dagar Vårdtyngd Boendeform Specialanpassningar, dvs. demens- eller vanligt boende Fastigheten, nya/gamla lokaler, husstruktur Kostnad för gemensamhetsutrymmen Nyttjande av nattpersonal Tradition och kultur förväntan 18

20 Kostnad per dygn i LSS boende för vuxna, gruppbostad Enhetskostnad per dygn samt i respektive kommun inom LSS boende för vuxna, gruppboende, egen regi LSS_Boende 2006 Vuxna (egen regi) Kommun Enhetskostnad totalt Kumla Lindesberg Skellefteå Markaryd Höör Borlänge Åmål Härnösand Örebro Umeå Östersund Hammarö Katrineholm Älmhult Karlstad Säffle Dals-Ed Malmö Stad, VIN Gotland Bengtsfors Jönköping Varberg Mellerud Robertsfors Högsby Enköping Nordanstig Herrljunga Medel Tabellen visar: En variation av kostnaden per dygn för LSS boende för vuxna, gruppboende, egen regi från kr till kr. Kommunerna är indelade i tre olika nivåer utifrån kostnaden per dygn. Grönt = Dygnskostnad under kr/dygn Gult = Dygnskostnad på kr/dygn Rött = Dygnskostnad över kr/dygn Kostnaderna per dygn inkluderar kostnader för administration och lokaler. Kommentarer: Stor variation mellan kommunerna, från lägst till högst är det en dubblerad kostnad I små kommuner slår enstaka ytterfall igenom. Ex. Nordanstig och Herrljunga. Stor andel köp av resurskrävande platser innebär minskad kostnad för boenden i egen regi. Varför skiljer sig dygnskostnaderna? Följande orsaker till kostnadsskillnader kan ses: Personaltäthet Äldre brukare som är kvar på gruppboendet och inte är på dagverksamhet Åldersstruktur Vårdtyngden bland brukare Målgruppen för LSS-boende har ökat HSL-insatser i kommunal regi Lokalkostnader Tomma platser, minskat behov av vissa målgrupper/ fel boendeform 19

21 Konsumtionsanalys Syftet med denna analys är att jämföra kostnaden per invånare, d.v.s. relatera kostnaderna till både invånare och brukare. Materialet ska även kunna användas till att prognostisera behovet av resurser för kommande perioder. Ges mer insatser i enskilda kommuner i förhållande till andra kommuner? Hur ser medelkostnaden ut i förhållande till andra kommuner? Beror detta på befolkningsstrukturen eller på produktiviteten? Hur ser behoven ut i framtiden? Nedanstående tabell visar en total sammanställning för äldre- och handikappomsorg för de deltagande kommunerna. Åldersgrupp Antal invånare Totalkostnad Kostnad per inv. Antal brukare Medelkostnad 1-20 år år år år år år år år år Tabellen visar: Analysen berör över 1 miljon invånare och kalkylen totalt är på nästan 13 miljarder. Underlaget till kalkylen representeras av mer än brukare. Medelkostnaden per invånare och åldersintervall fördubblas i princip för respektive åldersintervall, d.v.s. att det finns ett tydligt samband mellan ålder och kostnad per invånare. Medelkostnaden per brukare, d.v.s. kostnaden för de insatser som konsumeras av brukare inom respektive åldersintervall, är däremot inte alls på samma sätt beroende av ålder. Det är snarare så att medelkostnaden är relativt konstant inom åldersintervallen. Det finns två åldersintervall som sticker ut i materialet, år där brukare inom handikappomsorgen höjer medelkostnaden samt åldersintervallet över 90- år där insatser inom äldreomsorgen höjer medelkostnaden. Kommentarer Om materialet bryts ner på enskild kommunnivå fås inte nödvändigtvis samma mönster. Den enskilda kommunens struktur, strategi och produktivitet märks i materialet. Den största variationen erhålls inom medelkostnad per brukare. 20

22 Ett exempel på en sådan variation i Hammarö kommun: Åldersgrupp Antal invånare Totaltkostnad Kostnad/inv. Antal brukare Medelkosntad 1-20 år år år år år år år år år Hammarös (en skärgårdskommun utanför Karlstad i Värmland) åldersstruktur påverkar materialet. Den större andelen unga i kommunen samt en historik med LSS-insatser medför ett annat resultat i de tidiga åldersgrupperna. Åldern är således inte den enda förklaringsvariabeln även om detta är ett faktum på aggregerad nivå. På kommunnivå erhålls andra samband och en annan variation p.g.a. de enskilda kommunernas förutsättningar. Detta är viktigt att ha i åtanke när jämförelser görs på nationell nivå. Det finns en naturlig variation på kommunnivå som inte alltid överensstämmer med den aggregerade nivån, även om givetvis flertalet kommuner följer samma mönster. Detta resonemang visar vikten av att bryta ner materialet på mer detaljerade åldersgrupper och inte enbart över och under 65 år. Detta medför ett mer nyanserat material vid jämförelser. En utveckling i det här sammanhanget är att tydligare beskriva olika målgruppers konsumtion av insatser inom svensk äldre- och handikappomsorg, t.ex. demens, stroke, psykiskt funktionshindrade, brukare i behov av palliativ vård etc. Detta skulle ge ett högre förklaringsvärde än enbart ålder och kön. Ett annat område där konsumtionsanalysen kan användas är för att simulera olika scenarier och behovet av resurser för att bedriva vård och omsorg framöver. Eftersom materialet är nedbrutet per åldersgrupp och insatsområde (t ex. hemtjänst) kan vi sammanställa ett underlag där som vi utifrån ett konsumtionsindex kan simulera fram ett resultat i kombination med en befolkningsprognos. Denna simulering är fr.a. tillämplig för äldreomsorgen där konsumtionen följer ett tydligt samband med ålder och kostnad per invånare för respektive kommun. För handikappomsorgen är detta samband inte användbart eftersom enskilda brukares konsumtion påverkar resultatet i alltför hög utsträckning samt att hela målgruppen inom handikappomsorg inte är homogen. Det finns alltför många olika typer av brukare med olika behov för att kunna använda sig av ett generellt konsumtionsindex per åldergrupp. För handikappomsorgen bör användaren i stället göra en prognos på enskild brukar- eller målgruppsnivå för att få fram ett resultat. Detta angreppssätt är fullt möjligt att genomföra då antalet brukare är begränsat i de flesta kommuner. 21

23 Nedan följer ett exempel från Falu kommun. I de fyra olika tabellerna visas hur behovet av hemtjänst, särskilt boende och korttidsvård simuleras fram med hjälp av konsumtion och befolkningsprognos. I materialet tas ingen hänsyn till skillnader i strategi (t ex. satsning på kvarboendeprincip inom ordinärt boende), förändringar i produktivitet, konsumtion eller i prognos. Dessa parametrar måste beaktas i analysen efteråt Åldersgrupp Antal inv Kostnad totalt Kostnad/inv. Antal brukare Medelkostnad/brukare 1-20 år år år år år år år år år Åldersgrupp Antal inv Kostnad totalt Kostnad/inv. Antal brukare Medelkostnad/brukare 1-20 år år år år år år år år år Kostnad per invånare och medelkostnad per brukare uppdelat per åldersintervall inom äldreomsorg inom Falu kommun för helår 2006 och

24 Åldersgrupp Antal inv Antal beslut Antal dygn SÄB Antal dygn korttidsvård Antal hem tjänst tim./ inv Antal boended./ inv Antal dygn (kort tids)/ inv år år ,74 0, år ,87 0,15 0, år ,39 2,07 0, år ,92 3,39 0, år ,54 6,97 1, år ,66 23,29 2, år ,14 45,78 7, år ,85 110,41 15, ,65 192,06 28,02 Antal hemtjänsttim. Åldersgrupp Antal inv Antal beslut Antal hemtjänsttim. Antal dygn SÄB Antal dygn korttidsvård Antal hem tjänst tim./ inv Antal boended./ inv Antal dygn (kort tids)/ inv år år ,0 0, år ,6 0,3 0, år ,4 1,4 0, år ,8 3,4 0, år ,5 8,2 1, år ,6 20,2 3, år ,3 46,4 7,6 90- år ,9 116,8 10, ,1 196,6 24,5 Konsumtion per invånare och medelkostnad per brukare uppdelat per åldersintervall inom hemtjänst, särskilt boende, korttidsvård inom Falu kommun för helår 2006 och 2007 Åldersgrupp Antal inv Antal inv Antal inv år år år år år år år år år Befolkningsprognos per åldersintervall inom Falu kommun för helår 2007, 2010 och

25 Åldersgrupp Antal hemtjänsttimmar 2007 Antal boendedygn 2007 Antal boendedygn (korttidsvård) år år år år år år år år år Åldersgrupp Antal hemtjänsttimmar 2010 Antal boendedygn 2010 Antal boendedygn (korttidsvård) år år år år år år år år år % 110% 107% Åldersgrupp Antal hemtjänsttimmar 2012 Antal boendedygn 2012 Antal boendedygn (korttidsvård) år år år år år år år år år % 115% 110% Framtida behov av hemtjänst, särskilt boende och korttidsvård per åldersintervall inom Falu kommun för helår 2007, 2010 och

26 Tabellerna visar: Tabell för 2012 visar att givet samma konsumtion och förutsättningar blir resultatet en ökning av behovet av t.ex. dygn inom särskilt boende från till Detta motsvarar ett ökat behov av dygn, d.v.s. 64 platser under perioden. Detta motsvarar i sin tur en kostnad på ca 40 miljoner. Denna typ av information är givetvis värdefull i budgetdiskussioner och planering av ev. utbyggnader m.m. Kommentarer Ovanstående analys tar t.ex. inte hänsyn till förändringar i produktivitet. Ta hemtjänst som exempel. En kommun har en hemtjänstkostnad/ timme på t.ex. 400 kr. De producerar under ett år timmar. Om de lyckas med en produktivitetsförbättring på 50 kr per timme (gränsen mot väl godkänt i vår analys) betyder detta 7,5 miljoner kr. Behov av ökningar i konsumtionen kan således hanteras med hjälp av produktivitetsförbättringar, t.ex. kan en ökad volym av timmar hanteras inom ramen för nuvarande verksamhet. Motsvarande resonemang kan föras för strategin. Är det så att kommunen har dyra särskilda boenden eller att de flesta ytterfallen finns i särskilt boende? Då kan satsningar på kvarboendeprincipen medföra en sänkning av antalet ytterfall genom ökade satsningar på hemtjänst (kvarboendeprincip). Detta betyder i sin tur att konsumtionsindexet förbättras per åldersintervall. Likaså kan kommunen även styra konsumtionen. Detta kan ske både genom biståndsbedömningar men även genom satsningar på t.ex. rehabiliterande arbetssätt. En fjärde parameter är prognosen som sådan. Det kan förekomma optimistiska prognoser på kommunnivå som snarare är mer visionära än realistiska. Det är väldigt viktigt att prognosen revideras kontinuerligt samt att den är trovärdig. Annars medför detta att de ingående värdena blir felaktiga och ledningen kan fatta felaktiga beslut. 25

27 Resultatanalys Syftet är att kombinera kostnaderna med resultat och kvalitet. Här kan bl.a. följande frågor ställas: Vilket resultat ger insatserna? Hur förhåller sig resultatet till kostnaderna? Det pågår i dagsläget ett omfattande arbete med att samla in olika former av nyckeltal som beskriver verksamhetens kvalitet. Ett exempel är öppna jämförelser. Den utarbetade modellen är av generell karaktär och gör inte anspråk på att vara heltäckande utan bör ses som ett första steg mot att strukturera individrelaterade resultatmått De flesta kommuner arbetar i dagsläget med att genomföra brukarundersökningar inom olika områden. Även på nationell nivå finns fokus på att samla in uppgifter om vilket bemötande, inflytande och trygghet som brukare uppfattar att de erhåller. Den åldrande befolkningen i kombination med allt mer servicekrävande brukare gör att individens inflytande i framtiden kommer att bli allt viktigare samt skapar ett behov för kommunerna att säkerställa att de erbjuder brukarna en god service. I resultatanalysen har de parametrar som samlas in i en brukarundersökning valts som övergripande verktyg för att beskriva verksamhetens kvalitet. Det finns fyra viktiga orsaker till valet av brukarundersökning som metod: 1. Det blir möjligt att följa både brukaren och en enskild verksamhet 2. Det är brukaren som i slutänden avgör vad som är god kvalitet 3. Det är möjligt att sammanställa olika index för olika frågor 4. Det är möjligt att ställa samma frågor till både personal och brukare och därmed se variationer i upplevd kvalitet Kostnaderna i KPB för de olika brukargrupperna kan kopplas ihop med kommunernas olika kvalitetsredovisningar i form av ett verktyg som benämns kompassen. Denna modell har sitt ursprung i Borlänge kommun där styrmodellen innebär att kvalitet och ekonomi kopplas ihop. I dagsläget arbetar flera andra kommuner med metoden. Metoden är applicerbar på all typ av verksamhet inom äldreoch handikappomsorg. Syftet med resultatanalysen Kompassen är att: Sammanställa en balanserad och lättförstålig bild av hemtjänstgruppernas produktivitet och kvalité Skapa ett instrument för jämförelse och förbättring Undersöka möjligheten att skapa en resurs- fördelningsmodell med inslag av resultat- och kvalitetsindikatorer Brukarundersökningen genomförs inom äldre- och handikappomsorgen och är riktad till brukare, anhöriga (inom särskilt boende) och personal. Undersökningen är en totalundersökning med femton enkätfrågor indelade inom tre olika områden, Trygghet, Inflytande och Bemötande. Inom respektive område finns fem olika frågor. Brukar- och personalfrågorna är synkroniserade med varandra Brukarna/personalen bedömer sin verksamhet inom en skala mellan 1-5, där 1 = Instämmer inte alls och 5 = Instämmer helt. Varje person i arbetslaget tar enskilt ställning till frågorna. Brukare som inte själv kan fylla i enkäten får ta hjälp av en anhörig/närstående eller god man. Personalen får inte hjälpa till. Resultaten för de olika indexen bildar sedan indikatorer som färgsätts enligt intervallen rött gult - grönt baserat på jämförande kommuner. Allt sammanfattas i en s.k. Kompass. Respektive indikator delas in i tre olika nivåer som indikerar Grönt = God nivå Gult = Acceptabel nivå med utrymme för förbättring Rött = Nivå med utrymme för förbättring Resultatet samlas in och presenteras i ett IT-verktyg som genererar resultatindikatorer och jämförande resultat. Brukarundersökningen kompletteras även med insatskostnader och ytterfall som indikatorer i de fall kommunen har en kostnad per brukare kalkyl. 26

28 Bilden nedan illustrerar hur materialet kan sammanställa en balanserad bild av t.ex. hemtjänstgruppernas effektivitet. Resultatet blir en grafiskt tilltalande presentation som bryts ner på enhetsnivå. Respektive enhetschef, förvaltningschef och politiker kan visuellt och enkelt analysera de olika enheternas resultat och vilka åtgärder som har initierats. Skillnaderna mellan brukarnas uppfattning och medarbetarnas uppfattning i kombination med var enhets produktivitet stimulerar till intressant gapanalys. Kommunen kan via jämförande interna benchmarks se vilka områden som bör förbättras. BRUKARMIX Antal ytterfall 1,00 BRUKARE PRODUKTIVITET Kostnad per hemtjänsttimme 563,00 PERSONAL Bilden visar Ovanstående bild visar en hemtjänstgrupps utfall i dimensionerna brukarmix, produktivitet, brukare och personal. I det här fallet är det en grupp som har en låg produktivitet (hög hemtjänsttimkostnad på 563 kr), endast ett ytterfall (brukare med en kostnad över kr inom hemtjänst). De givna svaren efter en skala 1-5 på frågorna under respektive indikator har genererat ett index. Notera att även personal svarar på frågor om vad de tror att brukarna anser (inte vad de själva anser). Inflytande 4,24 Bemötande 4,63 Trygghet 3,87 Inflytande 3,75 Bemötande 4,78 Trygghet 3,70 Hemtjänstkompassen för en enskild hemtjänstgrupp inom Borlänge kom-mun Kommentarer Bilden visar en grupp som trots en hög hemtjänsttimkostnad inte hamnar på höga resultat inom inflytande och bemötande. Brukarna har också svarat generellt högre än personalen. Vad beror detta på? Inflytande, trygghet placerar sig i intervallet gult (godkänt men med förbättringspotential). Denna enhet bör fokusera på att både förbättra sin produktivitet samt att initiera åtgärder för att förbättra framför allt tryggheten. Resultatet kan även sammanställas i en övergripande bild som sammanfattar kostnaden per hemtjänsttimme i kombination med ett totalt index för inflytande, trygghet och bemötande. I fyra olika fält presenteras resultatet tillsammans med en färgkodning. 27

29 Kostnad per hemtjänsttimme Omäs/Torsång 500 Natt Mån Romme/Tuna Jax Klöver Tjärna Domnarvet Gylle/Aselby Bullermyren gruppen Centrum Kramsveden Hagalunds huset 12 Hagalunds huset 8 Fossa Hagalund Tjärnahuset 16 Tjärnahuset 20 Totalindex 3 4,50 5 Bilden visar I bilden syns en stor spridning mellan de olika grupperna. Det finns ett litet samband mellan kostnad och kvalitet men spridningen är relativt stor. Kommentarer Notera att den hemtjänstgrupp som har den lägsta hemtjänsttimmen samt den grupp som har den dyraste hemtjänsttimmen har den bästa kvaliteten. Hur kan resultatet samt kopplingen mellan kvalitet och ekonomi användas i praktiken? - Varje enhet får ut sina resultat från mätningen samt kostnader - Varje enhet gör en egen kvalitetsredovisning/ verksamhetsplan - Chef och personal analyserar tillsammans materialet - Uppföljning av förra årets prioriterade åtgärder prioriteringar inför nästa år - Nämndens arbetsutskott följer upp kvalitetsarbetet genom insynsbesök Med hemtjänstkompassen får verksamheten ett enkelt instrument för att: - Effektivisera verksamheten - Se över vilka områden som behöver utvecklas - Öka medvetenheten hos enheterna - Göra jämförelser mellan olika enheter och år - Göra chefer och personal delaktiga i analys och förbättringsarbete - Ge politiker och tjänstemän bättre beslutsunderlag 28