Remissvar över Boverkets rapport 2013:35 Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov Friggebodar m.m.

Transkript

1 YTTRANDE 1 (7) Mark- och miljööverdomstolen Socialdepartementet Stockholm Remissvar över Boverkets rapport 2013:35 Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov Friggebodar m.m. Regeringskansliets dnr S2013/7950/PBB Sammanfattning - Förslagen måste föregås av en konsekvensanalys som är mer grundlig än i förevarande rapport. - Förslagen kan inte antas leda till att fler bostadshus byggs så att detta märkbart påverkar bostadsförsörjningen i de områden där behovet finns. - Förslagen innebär ett inte önskvärt kringgående av regelsystemet och undergräver betydelsen av planarbete och förtroendet för plan- och byggregelverket. - Föreslagna ändringar kan förväntas leda till stora negativa konsekvenser avseende omgivningspåverkan m.m. - Anmälnings- och tillsynsärenden kan antas öka i en sådan omfattning att de förenklingar som förslagen syftar till inte kommer att förverkligas eftersom arbetsbördan för kommuner och överprövande myndigheter totalt sett kan befaras bli större. Ärendets beredning m.m. Det pågår ett omfattande lagstiftningsarbete inom plan- och byggrätten och Mark- och miljööverdomstolen har i tidigare remissvar framhållit att återkommande ändringar av i byggreglerna minskar förutsebarheten för enskilda som berörs och försvårar rättstillämpningen samt förordat att ändringar framdeles utreds och genomförs vid bestämda och inte alltför ofta återkommande tidpunkter. Mark- och miljööverdomstolen vill framhålla vikten av att åtgärder ses över i ett sammanhang så att dess konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. Den aktuella rapporten innehåller förslag som innebär betydande förändringar. Handläggningen av förslaget är forcerad. Boverket gavs R2B Box 2290, Stockholm Besöksadress: Birger Jarls torg 16, Riddarholmen Telefon: Fax: svea.hovratt@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 YTTRANDE 2 (7) uppdraget att föreslå ytterligare åtgärder, som kan undantas från kravet på bygglov, den 14 november Den aktuella delen skulle redovisas senast den 12 december Remissmöte hölls den 19 december 2013 och remissvaren skulle ha kommit in redan den 10 januari Med sådana förutsättningar finns det inga reella möjligheter för remissinstanserna att tränga in i förslaget på önskvärt sätt. Detta är särskilt allvarligt när förslaget, som nu, innebär betydande förändringar. Det är dessutom oklart om den föreliggande rapporten utgör det slutliga svaret på det uppdrag, S2013/7950/PBB (delvis), som regeringen gett till Boverket. Uppdraget omfattar tre delar. Föreliggande rapport omnämns i förordet som denna första del. Vid remissmötet den 19 december 2013, som Socialdepartementet kallat till, lämnades inga klara besked i frågan. För att ta ställning till såväl positiva som negativa konsekvenser av förslaget måste det kunna sättas i ett sammanhang. Det är i vart fall nödvändigt att ha en fullständig bild av alla de bygglovsfria åtgärder som ska kunna genomföras på en fastighet. Uppdelningen av uppdraget avseende förslag och slutsatser leder till osäkerhet om i vilket sammanhang de nu presenterade förslagen ska ingå, vilket ökar svårigheten att ta ställning till dem. I detta sammanhang kan nämnas att Boverket anser att även möjligheten att tillåta en bygglovsbefriad tillbyggnad om 25 m 2, istället för en fristående byggnad, bör övervägas (s. 52). Så genomgripande förändringar som de föreslagna måste föregås av en problemanalys och en konsekvensanalys som är långt mer grundlig än i denna rapport. Mark- och miljööverdomstolen, som förstår strävan att främja bostadsbyggande m.m., har svårt att se att de föreslagna ändringarna kommer att leda till att fler bostadshus byggs så att detta märkbart påverkar bostadsförsörjningen där behovet finns. Det föreligger också en betydande risk för stora negativa konsekvenser för miljön, för enskilda människor och för myndigheternas arbete om förslagen genomförs. Ett stort antal lagändringar som alla har sina övergångsbestämmelser skapar problem vid överprövningen. Det gäller särskilt tillsynsärenden, där inte bara beslut utan även händelser i verkligheten, som inte alltid kan preciseras tillräckligt noga i tid, är av avgörande betydelse för prövningen. Med detta sagt har Mark- och miljööverdomstolen, utifrån de intressen domstolen har att beakta och utan anspråk på fullständighet, följande synpunkter. Allmänt om utökade möjligheter till åtgärder som inte kräver bygglov I Sveriges kommuner bedrivs en omfattande planeringsverksamhet inom många samhällsområden. För det allmännas bästa är det nödvändigt att, i omedelbart samband med samhällsplaneringen i övrigt, ha en väl fungerande reglering av markanvändning och bebyggelse. Hur detta ska ske framgår av

3 YTTRANDE 3 (7) plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Enligt lagen får mark endast tas i anspråk för bebyggelse om den från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Lämplighetsprövningen sker vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Regeringen anser att kraven på bygglov inte bör vara mer omfattande än vad som är motiverat utifrån samhällets behov av att säkerställa att bebyggelsen utvecklas på ett lämpligt och hållbart sätt och anser att det finns skäl att utreda ytterligare lättnader i kravet på bygglov. I det nu aktuella förslaget kan flera förhållandevis stora byggnader uppföras på ibland mycket begränsade markområden utan att en lämplighetsprövning och ett överklagbart beslut kommit till stånd. I områden som omfattas av detaljplan, där lämplig bebyggelse har fastställts i planen, innebär förslaget ett kringgående av bestämmelserna som inte är önskvärt varken ur enskilt eller allmänt perspektiv. Den föreslagna ordningen kan komma att utgöra ett hot mot kommunernas möjlighet till planering och styrning av bebyggelseutvecklingen och innebär en inskränkning av enskilda medborgares möjlighet till demokratiskt inflytande över sin närmiljö samt en begränsning av deras rättighet att kunna överklaga beslut som går deras intresse emot. Mark- och miljööverdomstolen noterar att rapporten är en del av ett övergripande arbete med att förenkla och effektivisera processer enligt PBL för att främja ett ökat bostadsbyggande. Det är således viktigt att enskilda förändringar, stora som små, som föreslås inte får konsekvenser som motverkar övergripande önskemål inom plan- och bygglagstiftningen. Mark- och miljööverdomstolen har redan i tidigare remissvar framhållit att en ordning som innebär större möjligheter till bygglovbefrielse inte nödvändigtvis innebär en förenkling för byggherrar och myndigheter. Byggherrens kontakt med byggnadsnämnden innebär ofta en service som kan underlätta och höja kvaliteten på byggherrens projekt. Förslaget ställer stora krav på byggherren som måste avgöra dels om åtgärden får uppföras bygglovfritt dels om åtgärden t.ex. kan medföra betydande olägenhet. När krav på kontakt med myndigheter och prövning i förväg försvinner, kan det med fog befaras att antalet tillsynsärenden ökar. De tillsynsärenden som uppstår är av två slag: 1. Åtgärden påstås avvika från rekvisiten för bygglovbefrielse. Frågor om byggnadens storlek, placering i förhållande till gränsen, gränsens sträckning m.m. behöver utredas och prövas. 2. Åtgärden strider mot någon annan bestämmelse i PBL. Även om åtgärden är bygglovsbefriad gäller PBL:s bestämmelser i övrigt, bl.a. krav på anpassning till omgivningen. Dessa frågor bör naturligtvis utredas innan byggnationen påbörjas. Ju större byggnad som får uppföras utan att det allmänna gör en föregående prövning mot samhällets krav desto större risk för att åtgärden föranleder missnöje från grannar, tillsyn och kostsamma rättelseåtgärder t.ex. rivning. Detta beror på

4 YTTRANDE 4 (7) att intressemotsättningarna i dessa fall typiskt sett är större. Större åtgärder innebär också större investeringar och därmed större kapitalförstöring om det uppförda inte klarar en prövning i efterhand. En ordning där prövningen förskjuts från tillståndsbeslut till tillsynsärenden medför en ökad arbetsbelastning för myndigheter och domstolar, bl.a. beroende på att utredningsarbetet blir svårare och mer omfattande samt förskjuts uppåt i instanskedjan. Mark- och miljööverdomstolen befarar att förslagen kan komma att leda till längre handläggningstider i domstolarna samt bidra till att myndigheternas och domstolarnas anseende hos allmänheten skadas av att man vid tillsyn/överprövning, utifrån lagens krav, kommer att meddela beslut/domar som kan upplevas som orimliga. Så kan exempelvis ett bostadshus, som överskrider areabegränsningen på 25 m 2, behöva rivas därför att det inte uppfyller krav på bygglovfrihet och det vid en prövning i efterhand visar sig att bygglov inte kan meddelas, beroende på byggnadens planstridighet. Den sanktionsavgift som ska tas ut av den som uppfört en bygglovpliktig byggnad utan bygglov kan dessutom bli mycket kännbar. Det kan också vara en svår pedagogisk uppgift att förklara varför en person måste göra en kostsam rättelse beroende på att en vidtagen åtgärd strider mot en detaljplanebestämmelse samtidigt som grannen utan hinder kan uppföra byggnader om 40 m 2 på mark som enligt planen inte får bebyggas. För den enskilde är förutsägbarheten av hur ett område kan förväntas utvecklas av stor betydelse vid förvärv av en fastighet, särskilt när det gäller det egna boendet. Vid en planerad omvandling är det viktigt att, som enskild fastighetsägare, genom en demokratisk planprocess få göra sin röst hörd. Rapportens förslag kan, i vissa områden, medföra stora oplanerade förändringar av bostadsområden. När det gäller kommunernas insatser avseende tillsyn och samråd/slutbesked kan stora regionala skillnader uppstå vilket inte är önskvärt. Förslaget om utökad area för komplementbyggnader Förslaget innebär att maximal tillåten area för s.k. friggebodar höjs till 20 m 2 och maximal tillåten takhöjd höjs till 3,5 m samt att anmälningsplikt införs om byggnaden placeras närmare tomtgränsen än 4,5 m. Byggnadsnämndens bedömning ska i anmälningsärendet endast avse frågor om säkerhet mot brandspridning. Det bör uppmärksammas att en byggnad med arean 20 m 2 och höjden 3,5 m är en relativt stor byggnad som kan orsaka betydande olägenhet eller vara olämplig för stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärden och motverka en god helhetsverkan. Detta förhållande kan i sig komma att ge upphov till fler anmälningar och till fler, av byggnadsnämnden egeninitierade, tillsynsärenden. Förslaget kan

5 YTTRANDE 5 (7) befaras innebära en ökad belastning för kommunerna vilket strider mot det angivna syftet med förslaget. I områden som har stora kulturhistoriska värden kan en ökad exploatering och minskad kontroll få ödesdigra konsekvenser. Mark- och miljööverdomstolen delar inte Boverkets bedömning att merparten av skyddsvärda miljöer redan är skyddade genom ökad byggnadsplikt eller att kommunerna kommer att kunna besluta om sådana skydd inom en rimlig övergångsperiod (jfr. s. 26 f). Mark- och miljööverdomstolen anser liksom Boverket att de brandsäkerhetsrisker som en större byggnad medför bör kontrolleras av kommunen. Förslaget innebär dock att kravet på anmälan gäller alla friggebodar uppförda efter de nya bestämmelsernas ikraftträdande även de som är mindre än 20 m 2 som med grannens medgivande placeras närmre gränsen än 4,5 m. Det bör noteras att detta innebär ett ökat krav på myndighetskontroll, i strid med förslagets syfte. Mark- och miljööverdomstolen ser också gränsdragningsproblem med den prövning som ska göras av nämnden efter anmälan. I författningskommentaren till 10 kap. 7 PBL sägs att byggnadsnämndens bedömning ska begränsas till tekniska egenskaper i fråga om begränsning av spridning av brand. Det får förutsättas att det för denna bedömning kommer att krävas att byggherren lämnar in relativt utförliga handlingar avseende placering och utformning. Det är märkligt att byggnadsnämndens tjänstemän ska uppmanas att bortse från brister som de kan förutse senare kan komma att leda till rättelseförelägganden, istället för att genast upplysa byggherren om dessa brister. Enligt författningsförslaget får byggnadsnämnden i vissa fall besluta att tekniskt samråd ska hållas. Det kan förväntas att det uppstår oönskade regionala skillnader beroende på olika kommuners ambition och arbetssätt. Förslaget om bygglovsbefriade byggnader upp till 25 kvadratmeter I rapportens sammanfattning anges att förslaget innebär att det blir möjligt att uppföra totalt 40 m 2 lovbefriade byggnader på samma tomt. Det bör noteras att en byggnad som uppförs och används som en självständig bostad kommer att vara ett enbostadshus med tomt (jfr. legaldefinitionen av begreppet tomt i 1 kap. 4 PBL). Den föreslagna författningstexten reglerar därmed inte hur många byggnader, om 25 m 2 med egna tomter och med rätt att enligt 9 kap. 4 PBL bygglovfritt få uppföra en eller flera komplementbyggnader med en sammanlagd area om 15 m 2, som får uppföras på en fastighet. Eftersom varje ny bostadsbyggnad ger rätt till uppförandet av ytterligare 40 m 2 lovbefriade byggnader är det enbart byggbart markinnehav som kommer att utgöra begränsningen. Byggherrens rätt att komma överens med berörda grannar angående avstånd till gräns, ökar möjligheten till bygglovbefriad förtätning särskilt som byggherren och grannarna kan vara en och samma person.

6 YTTRANDE 6 (7) I ett kort avsnitt på s. 58 berör rapporten de konsekvenser förslaget kan och bör få avseende fastighetsbildning. Man skriver Det är viktigt att konstatera att friheten att uppföra en ytterligare självständig bostad är och ska förbli en kompletteringsåtgärd till ett befintligt en- eller tvåbostadshus. Det medför framtida tolkningssvårigheter att införa ändringar av PBL utifrån ett förslag med den utgångspunkten. Det är problematiskt att, som görs i rapporten, utan direkt författningsstöd hävda att uppförandet av en byggnad avsedd för självständigt boende är en kompletteringsåtgärd, dvs. ett komplement till ett annat bostadshus. Boverket har på s. 32 i rapporten uppmärksammat problematiken då man skriver att en friggebod inte kan användas som en självständig bostad eftersom den är en komplementbyggnad. Mark- och miljööverdomstolen noterar också att tolkningen blir än mer komplicerad om byggnaderna har olika ägare. I avsnittet utgår rapporten endast från att den lovbefriade byggnaden är uppförd inom detaljplanelagt område och i strid med en eller flera planbestämmelser. De frågor som aktualiseras avseende fastighetsbildning kommer sannolikt att vara väl så stora utanför detaljplanelagt område. Rapporten förefaller förutsätta att problem i dessa sammanhang utan betydande svårighet kan regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988). De lagändringar avseende fastighetsbildning som förslaget ger upphov till kan dock vara av komplex natur. I tätbebyggda områden, där behovet av nya bostäder är som störst, kommer det av utrymmesskäl inte att vara möjligt att uppföra de nu föreslagna bygglovfria byggnaderna i någon större omfattning. Det kommer däremot att finnas utrymme för sådana byggnader på större obebyggda markområden där det i spekulationssyfte kan finnas intresse av fritidsbebyggelse för försäljning. Eftersom författningsförslaget inte heller innehåller krav på att dessa 25 m 2 stora byggnader ska vara fristående kan radhuslängor eller annan typ av gruppbebyggelse komma att uppföras. I vissa områden kommer byggnader att uppföras i konflikt med allmänna intressen utan att en avvägning kunnat ske i förväg. Författningsförslaget anger som ett rekvisit för att en byggnad med bostadsanvändning (självständigt bostadhus eller komplementbyggnad) om 25 m 2 ska få uppföras bygglovfritt att byggandet sker i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus. I Boverkets rapport står att byggnaden inte ska användas till annat än boende eller komplementbyggnad eftersom det då handlar om helt andra konsekvenser för omgivningen. I planen är lokalisering och placering för boendeändamål redan prövad. (s. 46). Förslaget är dock inte begränsat till planlagt område utan gäller även för markområden där markens lämplighet för boende över huvud taget inte är prövad. Den prövning som har gjorts genom en detaljplan har ju inte heller någon betydelse eftersom uppförandet av byggnaden får ske i strid med planbestämmelserna. Förslaget förefaller utgå ifrån att mark, som kan komma ifråga, kan antas vara lämplig för bostadsbyggnader av det skälet att uppförandet av den nya byggnaden ska ske i omedelbar närhet av ett befintligt en- eller tvåbostadshus. Att så sker är dock ingen garanti för att marken är lämplig för boende vare sig inom eller utom planlagt område. Ett bostadshus kan finnas på mark som, efter det att bostadshuset lagligen uppförts, genom upprättandet av en

7 YTTRANDE 7 (7) detaljplan har bedömts som mest lämplig för annat ändamål eller t.o.m. direkt olämplig för bostadsbebyggelse. Ett sådant bostadshus kan alltså ge upphov till flera, nya, olämpligt placerade bostadshus. Det kan också vara så att planen anger områden t.ex. intill väg eller järnväg som av säkerhetskäl är olämpliga för boende. Inte heller utanför detaljplanelagt område finns det någon säkerhet för att marken är lämplig för boende i närheten av ett befintligt bostadshus. Förhållanden i form av t.ex. översvämningsrisk eller rasrisk, vilka visat sig efter att bostadshuset är lovgivet och uppfört, kan göra att marken nu är olämplig. Förslaget innebär att bostadsbyggnader helt lagligt uppförs på mark som är olämplig att bebygga med bostadshus. Oberoende av om byggandet sker av okunnighet eller i spekulationssyfte kan man inte bortse från den risk som uppstår för människor som kommer att bo där stadigvarande eller periodvis. Förslaget innebär att en byggnad får uppföras utan bygglovprövning men att ett startbesked kommer att krävas. Det är viktigt att uppmärksamma att detta startbesked är ett myndighetsbeslut som inte kan överklagas. (Inte heller av den som gjort anmälan, se 13 kap. 15 PBL, vilket i sammanhanget har mindre betydelse men är märkligt.) Att beslutet inte går att överklaga, vilket måste sägas vara en viktig del av förslaget, har negativa konsekvenser för andra berörda enskilda, inklusive olika verksamhetsutövare, och för vissa myndigheter som t.ex. Försvarsmakten. Bostadshus som uppförts på mark som är olämplig, bl.a. av skäl som oacceptabla bullernivåer, kan förväntas medföra ett ökat antal anmälningar med krav på åtgärder enligt miljöbalken. För det allmänna innebär förslaget med att bygglovbefria byggnader om 25 m 2 att kommunens möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen kommer att påverkas i en utsträckning som i vissa kommuner blir betydande. Detta kommer att ge konsekvenser för såväl kommunens bebyggelsestruktur som för den kommunala ekonomin. Den möjlighet som ges kommunerna att genom en detaljplan införa bygglovplikt för de genom lagen bygglovbefriade åtgärderna kommer i praktiken inte att uppväga ovan angivna nackdelar. Den tillsyn som kommunerna är ansvariga för kommer inte heller att vara ett fullgott skydd mot att olämplig bebyggelse uppstår. Kommunernas egeninitierade tillsyn är mycket begränsad på många håll i landet. Det är inte säkert att det finns någon enskild som kommer att göra någon anmälan som resulterar i ett tillsynsärende. Om så ändå sker tar tillsynsärendet mycket tid och kraft i anspråk och orsakar eventuellt förluster för människor både avseende kapital och förväntad nytta. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmannen Lars Dirke, tekniska rådet Maria Lotz och föredraganden Linn Gloppestad Lars Dirke Linn Gloppestad