Ett liv som andras Socialtjänstforum ett möte mellan forskning och socialtjänst En konferens i Göteborg april 2006

Transkript

1 Ett liv som andras Socialtjänstforum ett möte mellan forskning och socialtjänst En konferens i Göteborg april 2006

2

3 Ett liv som andras Socialtjänstforum ett möte mellan forskning och socialtjänst En konferens i Göteborg april 2006

4 Konferensen arrangerades av: Centralförbundet för socialt arbete, CSA Sveriges Kommuner och Landsting Socialstyrelsen Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS Ett liv som andras Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), 2006 Författarna svarar för innehållet i rapporten Produktion: Prospect Communication AB Grafisk form: Lena Eliasson Omslagsfoto: Robert Blombäck, Bildhuset Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) Box Stockholm Telefon: E-post: fas@fas.se Internet:

5 Innehåll Förord Forskning om funktionshinder Professor Erland Hjelmquist Från behov till stöd Lokal variation i LSS-tillämpningen Med.dr Barbro Lewin och Lina Westin Intresseorganisering och självhjälp Docent Anna Meeuwisse Tillhörighet och frihet. Funktionshindrades strategier ur ett livsloppsperspektiv Professor Eva Jeppsson Grassman När de berörda själva kommer till tals Professor Anders Gustavsson Föräldrar med funktionshinder Fil.dr Marie Gustavsson Holmström Stödets betydelse för unga funktionshindrade i kampen för att nå, få och behålla ett arbete Docent Sivert Antonson Utbildning, arbetsmarknad och inkomster Professor Eskil Wadensjö Personlig assistans en medborgerlig rättighet Docent Kerstin Gynnerstedt Får personer med psykiska funktionshinder de LSS-insatser de har rätt till? Professor Karsten Åström Presentation av föreläsarna Program

6 I den arbetsgrupp som planerat konferensen ingick följande personer: Kenneth Abrahamsson, FAS Erland Bergman, FAS Margareta Bäck-Wiklund, Göteborgs universitet Gigi Isacsson, CSA Lena Strömqvist, FAS, sekreterare Anita Sundin, Sveriges Kommuner och Landsting Karin Tengvald, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete, Socialstyrelsen Rune Åberg, FAS, ordförande

7 7 Förord En av uppgifterna för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) är att sprida information om forskning. För FAS är det därför angeläget att skapa ökade kontakter mellan forskare och företrädare för olika samhälleliga verksamheter inom olika delar av det socialpolitiska området. Socialtjänstforum, som har genomförts varje år sedan 1996, är ett viktigt inslag i detta arbete. Årets konferens Ett liv som andras planerades i samverkan mellan Centralförbundet för socialt arbete, Sveriges Kommuner och Landsting, Socialstyrelsen och FAS. Ansvarig för konferensens genomförande var forskningssekreterare Lena Strömqvist i samarbete med forskningsadministratör Nina Ginzburg, båda vid FAS. Ett varmt tack riktas till alla föreläsare som bidrog till att göra årets Socialtjänstforum intressant och lärorikt, och till samtliga konferensdeltagare för engagemang och intresse för de viktiga frågor om funktionshindrades villkor och behov som diskuterades vid konferensen. Med denna rapport vill vi göra konferensens föredrag tillgängliga för en vidare krets i förhoppning att detta ytterligare skall stärka kunskapsutbytet mellan forskningen och socialtjänsten. Rapporten publiceras för första gången i år endast i form av en pdf-fil på FAS webbplats. Stockholm i juni 2006 Rune Åberg Huvudsekreterare Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap

8 8 Forskning om funktionshinder Om framväxt, syfte och innehåll Professor Erland Hjelmquist Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet Den här framställningen fokuserar på den offentligt, i huvudsak statligt, finansierade forskningen om funktionshinder och handikapp vid universitet och högskolor. Forskare och politiker har på denna nivå under decennier sökt främja denna verksamhet och åtskilliga kvalificerade utredningar och rapporter av olika slag har producerats. Har det blivit en tummetott, eller ett mera värmande plagg än så? Som forskare tycker man sig alltid vara i snålblåst, men åtskilligt har hänt under de snart 30 år som låter sig urskiljas som en period av olika, och delvis motstridiga initiativ, inom området funktionshinder och handikapp (Hjelmquist, 2005). En början Förenta Nationerna gjorde året 1981 till Handikappår. Det blev i Sverige en viktig startpunkt för ytterligare uppmärksamhet på handikappfrågor och handikappforskning. Målsättningen för handikappåret formulerades som full delaktighet och jämlikhet, en formulering som faktiskt inte förlorat i fräschör och aktualitet. En bakgrund till FNs Handikappår var Världshälsoorganisationens (WHO) arbete med en klassifikation av funktionshinder och handikapp (International Classification of Impairment, Disability and Handicap). Detta arbete har haft stor betydelse som drivkraft i den internationella och nationella diskussionen om definitions- och avgränsningsfrågor, men också mera allmänt som en motor för att hålla handikappfrågor vid liv. En rad forskningspolitiska insatser och beslut kom att sätta sin prägel på hur handikappforskningen växte fram i Sverige. En viktig aktör blev Forskningsrådsnämnden (FRN), en del av den forskningsfinansierande strukturen med ansvar för bl.a. tvärvetenskaplig forskning. Handikappforskning uppfattades som just tvär- eller mångvetenskaplig och fann därmed en hemvist i FRN. Vid socialdepartementet inrättades Delegationen för social forskning (DSF) Denna delegation kom att finansiera projekt inom handikappområdet under mer än tio år. Därutöver finansierade DSF forskning inom socialpolitik och arbetsliv, socialtjänst och samhällsplanering, barn-, ungdoms- och familjepolitik, alkohol och andra beroendeframkallande medel samt hälso- och sjukvårdsforskning. Handikappforskning var sålunda en mindre del i DSFs åtaganden. Finansieringen låg utanför den forskarstyrda prioritering som sker i fristående forskningsråd, där det är forskare som utifrån vetenskapliga kriterier avgör hur resurserna fördelas. Detta illustrerar den tidiga handikappforskningens dilemma, nämligen behovet av att definieras, bli synlig och kunna expandera, samtidigt som man tyckte sig märka att denna forskning hade svårigheter att göra sig gällande i den gängse forskningsfinansieringsvärlden med inomvetenskapliga bedömningar och kriterier. Dessutom fanns ett tredje initiativ inom en central finansiär av grundforskning, Humanistisk- Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet (HSFR). Där tillsattes en arbetsgrupp som benämndes Tekniksamhället och de handikappade. Inriktningen var emellertid bredare än vad benämningen ger vid handen och inkluderade flera frågeställningar som rörde grundläggande sociala och kulturella dimen-

9 erland hjelmquist 9 sioner av handikappforskning. I början på 1980-talet kan man förenklat karakterisera handikappforskningen som hemmahörande överallt och ingenstans. Samtidigt som det fanns, och finns, en allmän välvillighet bland politiker inför vikten av forskning om funktionshinder och handikapp, var det svårt att åstadkomma fungerande strukturer för finansiering. Man kan säga att huvudinriktningen blev att försöka hävda sig, utvecklas, och växa inom existerande strukturer, med viss modifikation. Från att DSF varit en klart definierad aktör med ansvar för handikappforskning kom Forskningsrådsnämnden att få ett särskilt samordningsansvar för svensk handikappforskning och särskilda medel för finansiering av denna samordning. In i den gängse finansieringsstrukturen, nästan I regeringens proposition 1989/1990 fanns ett förslag om att inrätta ett nytt statligt forskningsråd, Socialvetenskapliga forskningsrådet, SFR. Det kom att ersätta DSF 1990 och fick samma status och fristående myndighetsroll som övriga forskningsråd. SFR fick regeringens instruktion att ta över samordningsansvaret för svensk handikappforskning från FRN. Därmed var handikappforskning placerad i den gängse statliga forskningsfinansieringsstrukturen. I slutbetänkandet från 1989 års handikapputredning, som publicerades 1992, fanns ett kapitel om handikappforskning där också konkreta förslag till förstärkningar av denna forskning fanns med. Här diskuterades olika innebörder i begreppet handikappforskning och man konstaterade bl.a. att det kan omfatta såväl grundforskning som tillämpad forskning. Därmed anslöt man sig till den vida definition som tidigare lanserats av FRN, möjligen kan man säga att bredden ytterligare ströks under genom detta klara ställningstagande. Det gjordes inom ramen för det relativa handikappbegreppet, som i betänkandets tolkning innebar att både funktionsnedsättningar och miljö/verksamhet/omgivning för att undanröja, minska eller kompensera handikapp (s. 503) var lika legitima områden för forskning. Begreppet handikapprelevant forskning diskuterades även. Innebörden är oklar, vilket konstateras i betänkandet, men avser ungefärligen forskning som rör mänskliga funktioner utan att vara specifikt inriktad på handikapp, såsom forskning om språk/språkutveckling, motorik och neurologi. Ett annat konkret förslag i betänkandet innebar att tre professurer skulle inrättas, en med inriktning på arbetslivets tillgänglighet, en professur i habilitering med inriktning på barn och ungdom och en professur i nationalekonomi med inriktning på samhällsekonomiska studier av stöd, service etc. till funktionshindrade. Inget av dessa förslag förverkligades. I själva verket var förslaget för sent i förhållande till en principiell förändring i forskningspolitiken och politikens möjlighet att direkt påverka forskningens inriktning. Valet av vilka professurer som skulle inrättas flyttades ut till de enskilda universiteten. Uppenbarligen fanns det inte tillräckligt intresse/möjligheter/kompetens i universitetsorganisationen för att förverkliga betänkandets förslag. En betydligt senare utredning, Slutbetänkandet 1999 av Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21), under ledning av förre socialministern Bengt Lindqvist ( Lindqvists Nia ), tog fasta på möjligheten att verka via forskningsråd. Där föreslogs att SFR skulle få ytterligare 10 miljoner per år under fem år. Därutöver föreslogs att SFR skulle utveckla en långsiktig strategi för handikappforskning. Betänkandet mottogs positivt, men de 10 miljonerna bantades kraftigt. Nu var det samtidigt dags för nästa större forskningspolitiska förändring. De statliga forskningsråden stöptes om och finansieringsstrukturen därmed. Den nya organisationen började arbeta Handikappforskningen fanns fortfarande med som ett särskilt område. Finansieringen var dock inte lokaliserad till någon särskild instans. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, fick samordningsansvaret för handikappforskningen. Därutöver skulle FAS finansiera forskning inom det egna ansvarsområdet, dvs. socialvetenskapligt och arbetslivsinriktad inriktad forskning. Handikappforskningens två ben Handikappforskningen bärs fortfarande, i mitten av 2000-talets första årtionde, av två ben, det som är den individinriktade forskningen och det som är forskning om attityder och föreställningar om funktionshinder och handikapp, samhällsorganisation, medborgarskap och mänskliga rättigheter. Det är fascinerande att se hur debatten om huruvida dessa ben är lika viktiga, hur de skall hindras att glida ut i en hopplös spagat, och hur de identifierats med det ena eller andra vetenskapsområdet, hållits levande under de senaste trettio åren. Den har tagit sig litet olika uttryck vid olika tillfällen. I en helt ny rapport från Handikappförbundens Sam-

10 10 forskning om funktionshinder arbetsorgan spelar den en viktigt roll (Gardeström, 2006). Den tog gestalt även i Bengt Lindqvists Nia (1999). Där betonar Lindqvist den forskning som inriktar sig på strukturer och organisation av samhället. Det behövs kunskap om hur samhällets organisation skapar handikapp och om hur samhället skall utformas för att kompensation av funktionshinder så lite som möjligt skall behöva koncentreras på individen (s. 148). I samma utredning skriver Lindqvist också: Utvecklingen mot mer av individualism, att ställa den enskilda människans önskemål i centrum, har också kommit till tydligt uttryck i handikappolitiken. Rätten till personlig assistans en insats som är knuten till personen och inte till en viss verksamhet ger helt nya friheter att bestämma över sin vardag (s. 116). Ingen insats kan väl vara mera inriktad på individen än personlig assistans. De två citerade yttrandena skulle kunna uppfattas som oförenliga men är nog snarast ett uttryck för att den ansvarsfulle handikappolitikern också ger uttryck för de olika förväntningar som ryms inom handikappforskningens domän. Det är intressant att se den ambivalens, eller dialektik, om man så vill, som kommer till uttryck i forskningspolitiken inom handikappområdet. Det har genom årens lopp funnits en uttalad strävan att förändra det medicinska perspektivet där individen med funktionshinder ses som patient. Reaktionen mot detta kom kanske klarast till uttryck i titeln på regeringens proposition om en handlingsplan för handikappolitiken: Från patient till medborgare (1999/2000). Detta dokument var inget inlägg i den forskningspolitiska diskussionen, i själva verket berördes forskningsfrågor inte alls, annat i en sammanfattning av Bengt Lindqvists Nia. Det är ändå ett exempel på hur fokus läggs på samhällsstruktur och rättighetsfrågor, inte på individen och dennes egenskaper. Ändå kommer man aldrig ifrån just individen. Det förefaller dock som om fokusering på individen ibland likställts med ett medikaliseringsperspektiv, individen som patient. Strävan bort från patientperspektivet kan i och för sig vara lovvärt, men det får översättas till handikappforskningspolitik med eftertanke. Funktionshinder som berör syn, hörsel, rörelseapparaten, kognitiva förmågor etc. är omständigheter som finns hos individen. Dessa omständigheter kommer man inte tillrätta med genom t.ex. lagstiftning. Man kan förvisso lagstifta om att text skall finnas tillgänglig i olika format och i olika medier, t.ex. så att man kan lyssna till den, om man har en svår synskada. Däremot gör man därmed inget åt funktionshindret. Man har inte förstått funktionshindret bättre och man har inte sagt något om hur man exempelvis kan träna upp eventuellt resterande synrester. Samma resonemang kan föras för alla funktionshinder. Slutsatsen är förstås att det behövs båda typerna av forskning, den individinriktade och den som är inriktad mot samhälleliga företeelser och omständigheter. Det är givetvis inte heller så att en individinriktad forskning behöver innebära att en person blir till patient. Även om forskningspolitiken i utredningar och propositioner ofta dragit åt det strukturella hållet har handikappforskningens realiteter präglats av mångfald. Det som möjligen varit en forskningspolitisk strävan åt ett visst innehåll i forskningen har inte gjort praktiken endimensionell. Handikappforskning skiljer sig därvidlag inte från annan forskning. I ett demokratiskt samhälle är relationen mellan forskningspolitik och forskningens praktik långt ifrån entydig. Det som uttrycks som forskningspolitiska satsningar, strävanden och mål är inte helt entydiga ur alla forskningspolitikers synvinklar och forskares tolkningar av vad som uttalas av forskningspolitiker är givetvis inte heller enstämmiga eller entydiga. I bästa fall ger detta som resultat en dynamisk och kreativ forskning, i värsta fall blir den splittrad och lågt prioriterad (s. 82, Lindqvists Nia, 1999). Om en sammanfattande beskrivning av läget nu skall göras överväger de positiva dragen, dvs. forskningen har breddats och har i en internationell utvärdering för några år sedan stått sig väl (Albrecht et al., 2001). Däremot är det svårt att se att den är högt prioriterad i statens forskningsfinansiering. Finansieringsbilden Sedan 1991 har den uppskattade totala finansieringen legat på drygt 30 miljoner kronor per år i fast penningvärde, oräknat universitets/högskolors motfinansiering. Någon reell ökning har alltså inte skett. Viktiga initiativ har dock tagits lokalt vid universitet och högskolor. Inte minst etablerades redan på 1980-talet ett antal centrumbildningar/ motsvarande, som spelat en stor roll för kompetensuppbyggnad. Ett tiotal sådana finns idag över hela landet, med olika konstruktioner och mycket varierande volym på finansieringen. Totalt sett rör det sig dock om blygsamma belopp i den meningen att fria forskningsmedel varit, och är, begränsade inom dessa organisationer. Den senaste uppskattningen av volymen på forskningsfinansieringen inom området gjordes av

11 erland hjelmquist 11 Tabell 1. Uppskattad volym på forskningsfinansieringen inom området FAS 16,8 FORMAS 4,5 VR 10,9 VINNOVA 1,1 RJ 1,9 Vårdal 0,3 RFV 0,3 Socialstyrelsen 1,0 Cirka 36,8 Tabell 2. Klassificering av inkomna skisser till forskningsprojekt 15 % Neurologi, habilitering och psykiatri 13 % Hälsa, omvårdnad och samhällsmedicin 12 % Psykologi 11 % Socialt arbete 10 % Språk, logopedi, audiologi 9 % Pedagogik 8 % Sociologi och statsvetenskap 8 % Teknik 8 % Design 4 % Arbetsterapi och sjukgymnastik 3 % Historia, kultur och media 3 % Arkitektur 2 % Arbetsvetenskap (något mer än 100%) FAS 2004 (se FAS hemsida). Fördelat på de olika finansiärerna var bilden den här (se Tabell 1): Det går förstås inte att säga om detta är en stabil ökning i förhållande till den envisa 30- miljoners-nivån, eller en tillfällig ökning. Medel söks hur som helst i stark konkurrens i de reguljära finansieringssystemen. Forskningen är i den meningen integrerad, men positivt markerad. I år, 2006, har 5 forskarassistentjänster inom området funktionshinder och handikapp utannonserats! (2 FAS; 3 VR). Det förefaller alltså som om det långsiktiga arbetet med samordning har givit resultat, även om insatserna totalt sett ligger långt ifrån vad som föreslogs i FAS utredning 2001, nämligen ett tillskott på 75 miljoner per år, fördelat på olika ändamål. Forskarnas intresse Är forskningen då prioriterad i forskarsamhället? Det finns inget säkert svar på denna fråga, men FAS tog ett viktigt initiativ 2003, det europeiska handikappåret, till en konferens med titeln Handikappforskning på tillväxt (Sjöberg, 2004). I samband med den inbjöds forskare att skicka in kortfattade skisser till forskningsprojekt. Det kom in 118 förslag, en hög siffra mot bakgrund av att det inte gjordes några utfästelser om anslag. En grov klassificering av de inkomna förslagen gav följande fördelning mellan olika områden (Sjöberg, 2004). (Tabell 2). Med alla tänkbara förbehåll för svagheter i denna statistik, ger den nog en tämligen god bild av var intresset för forskning om funktionshinder och handikapp finns lokaliserat. Den speglar också var man finner dem som identifierar sig som forskare inom området. Bredden är imponerande och för att bära denna verksamhet tycks det krävas mer än två ben! I själva verket är uppställningen ett tecken på att den delning i individinriktad ( medicinsk ) respektive icke-individinriktad ( icke-medicinsk ) forskning som så länge spelat stor roll i diskussionen, är för enkel, och kanske inte så fruktbar. Komplexiteten i frågeställningarna fångas inte i det grova nätet. Det som hindrar att den idérikedom och kreativitet som kom till uttryck vid den inventering som FAS gjorde 2003 är forskningsmedel och tid. Det finns en ambivalens i forskningsvärlden i förhållande till hur fältet funktionshinder och handikapp skall behandlas; som något särskilt och speciellt som bör tas om hand för sig, eller som ett fält som får klara sig på samma villkor som annan forskning. Jag tycker mig se en parallell ambivalens i hur brukargrupper (ett besvärligt begrepp) ibland resonerar. Jag har i ett annat sammanhang kommenterat ett bokkapitel om sällsynta diagnoser så här: Sällsyntheten blir i sig ett funktionshinder. Man skulle kunna säga att för att kunna bli delaktig måste man tillhöra en stark och definierad grupp, man behöver få en särskiljning för att kunna hävda sin rätt till delaktighet på lika villkor. Detta är en av många paradoxer inom forskning

12 12 forskning om funktionshinder om funktionshinder och handikapp. Integreringsoch delaktighetssträvanden ingår i en process som också förutsätter en annorlunda grupptillhörighet. (Hjelmquist, 2006, sid ). Det är inte särskiljandet i sig som är ett problem, utan de värderingar som kan följa med särskiljandet. Handikappforskningen mår fortfarande bra av måttlig särskiljning, litenheten är ännu påtaglig, men forskningen definitivt mera integrerad och delaktig i forskningsvärlden i stort än för trettio år sedan. De 75 miljoner i förstärkning av området som föreslogs i utredningen från FAS 2001 har dock ännu så länge uteblivit. Referenser Albrecht, G.L., Jette, A.M., Petrie, H. & Siegel, L. (2001). An Evaluation of Swedish Disability Research. Stockholm: FAS. DSF (Delegationen för social forskning) (1986) Handlingsprogram inom handikappforskningsområdet. FAS (Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap) (2001). Forskningsprogram: Funktionshinder och handikapp. FRN (Forskningsrådsnämnden). (1986). En utvecklad handikappforskning. Rapport 86:6. Gardeström, E. (2006). Handikapprörelsen och forskningen. Handikappförbundens samarbetsorgan. Sundbyberg. Hjelmquist, E. (2004). Handikappforskningens två ben. I M. Sjöberg (red.), Handikappforskning på tillväxt (sid ). Stockholm: Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Hjelmquist, E. (2005). Svensk handikappforskningspolitik. I M. Söder (Red.), Forskning om funktionshinder (sid ). Lund: Studentlitteratur. Hjelmquist, E. (2006). Inledning. I E.Hjelmquist, (Red.), Inre och yttre världar. Funktionshinder i psykologisk belysning (sid ). Lund: Studentlitteratur. Regeringens proposition 1989/90:90. Om Forskning. Regeringens proposition 1999/2000:79. Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken. Sjöberg, M. (2004). (red.), Handikappforskning på tillväxt. Stockholm: Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. SOU 1992:52. Ett samhälle för alla. Slutbetänkande av 1989 års handikapputredning. SOU 1999:21. Lindqvists Nia Nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. Slutbetänkande av Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder.

13 13 Från behov till stöd Lokal variation i LSS-tillämpningen Med.dr Barbro Lewin och Lina Westin Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet Introduktion Välfärdsstatens mål är att möta vissa socialt erkända medborgarbehov. Det kan ske genom transfereringar av ekonomiska resurser eller genom att tillhandahålla stöd och service. Ett stort svenskt policyområde är stödet till medborgare med funktionshinder. Det är framför allt två lagar som reglerar stödet: Socialtjänstlagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, vanligen kallad LSS. Den senare trädde i kraft 1994 och är ett komplement till Socialtjänstlagen men har en mer påtagligt tvingande rättighetskaraktär. Stödet erbjuds som en ovillkorlig rätt och individens behov av stöd är den enda legitima grunden för beslut. Brist på resurser är inget skäl för att neka den enskilde stöd när väl ett behov har bedömts föreligga. Ett uttalat syfte med LSS var att komma tillrätta med lokala variationer i stödet till de funktionshindrade. I Handikapputredningens huvudbetänkande Handikapp Välfärd Rättvisa framfördes synpunkten att om funktionshindrades rättigheter är kopplade till medborgarskapet, kan villkoren för enskilda inte vara beroende av bostadsort (SOU 1991:46, 114) och i propositionen inför LSS underströk dåvarande socialminister Bengt Westerberg att alla människor måste kunna tillförsäkras en god service och ett gott stöd oavsett var de bor. Men förutsättningarna vad gäller kompetens och resurser, liksom ambitionerna på handikappområdet, har visat sig variera kraftigt mellan kommuner och hans tro var att lagstiftningen på handikappområdet skulle kunna spela en viktig roll för att i ett allt mer decentraliserat samhälle åstadkomma jämlika levnadsvillkor (Prop. 1992/93:159, 49). Att funktionshindrades medborgarskap är kopplade till rättigheter, som Handikapputredningen hävdar, är i linje med Gøsta Esping-Andersens diskussion av välfärdsstaten i The Three Worlds of Welfare Capitalism. Inspirerad av Thomas Humphrey Marshall menar Andersen att det sociala medborgarskapet utgör själva grundidén i välfärdsstaten. Det är välfärdsstatens uppgift att se till att sociala rättigheter garanteras (Esping-Andersen 1990, 21). Liksom mycket av den svenska välfärdspolitiken förverkligas stödet till medborgare med funktionshinder ute i kommuner och landsting. För att kunna fullgöra olika välfärdsuppgifter som staten ålagt dem har kommunerna en konstitutionellt garanterad beskattningsrätt. Konstitutionen garanterar också kommunernas självstyrelse. Denna är dock inte absolut. Regeringsformens portalparagraf innehåller tre komponenter, varav den kommunala självstyrelsen är en. En andra komponent är det representativa och parlamentariska statsskicket, vilket innebär ett spänningsförhållande mellan den kommunala demokratin och den nationella demokratin. En tredje komponent påbjuder att den offentliga makten utövas under lagarna. Det är rättsstatens princip som innebär att det finns en hierarkisk relation mellan lagstiftare och verkställare, i det här fallet kommunerna (Montin 2004). LSS har nu varit i kraft i tolv år och är av stor betydelse för många individer med svåra funktionshinder, särskilt dem med utvecklingsstörning eller andra begåvningsmässiga funktionshinder. Men tillämpningen har inte varit problemfri. Kostnadsutvecklingen har varit dramatisk, vilket

14 14 från behov till stöd föranlett kraftig kritik från Svenska kommunförbundet (sedan 1 januari 2005 Sveriges Kommuner och Landsting) med krav på att staten skall överta finansieringen (se t.ex. Svenska kommunförbundet 2003). Socialstyrelsen har i sina uppföljningsrapporter visat på en påtaglig variation i omfattningen av stödet (se t.ex. Socialstyrelsen 2006). Om kostnadsökningen framför allt är ett problem för kommunerna, så innebär den påtagliga variationen i den lokala tillämpningen ett demokratiskt problem. Rättssäkerheten i en demokratisk rättsstat innebär likabehandling och den stora variationen i givet LSS-stöd skulle kunna tyda på att här finns brister. Forskare, som studerat skandinavisk välfärdspolitik, ställer frågan om det kommunala självstyret hotas av välfärdsstaten: Har skandinaviska kommuner förvandlats till ett underordnat och lydigt implementeringsinstrument för välfärdsstaten? (vår översättn. Kröger 2000, 95). De 290 kommunerna har huvudansvaret för tillämpningen av LSS och förväntas förverkliga de politiska intentionerna att ge möjligheter för svårt funktionshindrade att leva ett liv som andra. Samtidigt garanterar grundlagen kommunernas självstyre. Den påtagliga variationen i givet stöd skulle kunna tyda på att svenska kommuner fortfarande har ett stort manöverutrymme. Ges stödet utifrån lokala ekonomiska resurser trots att idén med LSS var att eliminera beroendet av lokala förhållanden och endast låta behoven styra? Är kommunpolitikernas ambitioner ändå avgörande trots att de skall hålla sig till kravet på likabehandling, med andra ord, spelar politiken roll (Does politics matter?) med en känd statsvetenskaplig formulering (Castles och McKinlay 1979). Eller handlar det helt enkelt om skillnader i behov och i så fall en helt legitim tillämpning av LSS? Den övergripande forskningsfrågan formuleras därmed på följande sätt: Vilka är orsakerna till den lokala variationen i LSS-stöd och hur kan den bedömas ur demokratisk synpunkt? Metod En totalundersökning har gjorts av givet LSS-stöd i samtliga svenska kommuner. Data härrör huvudsakligen från befintlig offentlig statistik som har hämtats från flera olika källor och sedan sammanställts och bearbetats inom projektet. Undersökningen koncentreras till år 2002 men för att finna förklaringsfaktorer kommer utblickar att göras mot tiden före LSS. Valet av år 2002 motiveras med att vi vid förklaringsmomentet även vill studera om den kommunala partifärgen har betydelse. För att ge politikerna längsta möjliga tid efter ett val, dvs. fyra år, att påverka politikområdet har vi valt mandatperioden Studien har både en förklarande och normativ ansats i så måtto att vi tar ställning till huruvida variationen enbart beror på behov och därmed till hur väl kommunerna hittills lyckats förverkliga den politiska intentionen om lika tillämpning av LSS. Ett antal hypoteser, som teoretiskt kan tänkas förklara variationen, presenteras nedan i teoriramen och prövas. Ytterligare hypoteser kan komma att tillföras. De hypoteser som bekräftas kommer senare i projektet att analyseras med multipla regressionsmodeller för olika aspekter av LSS-stödet. Målet är att förklara så mycket som möjligt av variationen. Teoriram Utgångspunkten är att det finns en påtaglig variation mellan kommunerna avseende givet LSS-stöd. Det är också så att att vissa kommuner inte verkställer egna gynnande beslut eller domstolsbeslut. Därmed åsidosätts rättssäkerheten och det nationella målet att tillförsäkra svårt funktionshindrade goda livsvillkor riskerar att inte uppfyllas. I en tidigare artikel (Lewin och Westin 2005) har vi beskrivit den kommunala variationen, dvs. den beroende variabeln, med olika mått, som vi här delvis utnyttjar och kompletterar. De första mäter volymen av LSS-stöd: Antal personer som erhåller LSS-stöd, Totala antalet LSS-insatser (en person kan få flera insatser) samt Kommunala kostnader för LSS-stöd (Socialstyrelsen 2003a; Socialstyrelsen 2003b; Socialstyrelsen 2005a; Socialstyrelsen 2005b). De här måtten är i linje med Esping Andersens sammanfattande mått de-commodification, med vilket avses i vilken utsträckning som individer eller familjer uppnår en acceptabel levnadsstandard oberoende av deltagande på marknaden. Ett samhälles fastställda normer och regler har avgörande betydelse för tillgängligheten till stöd och den nivå som erbjuds (Esping-Andersen 1990, kap. 2). De två första av våra mått är av särskild vikt som mått på tillgängligheten. Esping-Andersen påpekar att kostnader kan vara missvisande, eftersom man inte vet hur resurserna används (Esping-Andersen 1990, 18 21). Några ytterligare mått mäter också tillgängligheten (eller snarare brist på den) till LSSstöd: Icke verkställda kommunbeslut, Icke verkställda domstolsbeslut och Kommunala avslagsbeslut trots bedömt behov av LSS-stöd (Länsstyrelserna 2002 och 2003).

15 barbro lewin och lina westin 15 Den kommunala variationen år 2002 är avsevärd. Antalet LSS-personer i förhållande till befolkningen i vissa kommuner är tio gånger högre än i andra, medan det totala antalet LSS-insatser är drygt tio gånger större och kostnaderna knappt tio gånger högre i kommuner med de högsta kostnaderna jämfört med kommuner med de lägsta kostnaderna (Lewin et al.). I projektet utgår vi från det enkla men inte helt okontroversiella antagandet att politiker och tjänstemän försöker tillgodose medborgarnas behov. Förekomsten av upplevda behov påverkar efterfrågan av stöd som i sin tur påverkar svaret från myndigheterna, dvs. givet stöd. Om alla behov vore tillgodosedda, skulle antalet personer med LSS-stöd och antalet LSS-insatser dessa beviljas tillsammans spegla den sanna prevalensen av svårt funktionshindrade personer och deras behov. Processen från behov till givet stöd framgår av figur 1, där pilar markerar olika steg i processen. Den offentliga statistiken kan inte ge upplysning om antalet potentiella rättighetsbärare, dvs. de personer som av olika skäl inte sökt och fått stöd men har sådana svårigheter i den dagliga livsföringen att de skulle kvalificera för LSS-stöd. Det finns uppenbara metodologiska svårigheter att beräkna den sanna prevalensen. Antalet LSS-personer och deras behov är således uttryck för en administrativ definition (Barron et al. 2000). Inte heller har vi offentlig statistik över efterfrågan, dvs. antalet ansökningar om LSS-stöd. Både behov och efterfrågan definieras därmed utifrån serviceutbudet, det stöd som faktiskt ges efter en professionell bedömning av handläggarna. Denna bedömning grundas på tolkning av lagstiftningen och av politikerna fattade riktlinjer. Vilket stöd som ges är också avhängigt politikernas resursallokering. I den ideala processen är omfattningen av behov och stöd lika stor. I verkligheten vet vi att vissa grupper, särskilt de med psykiska funktionshinder, förefaller ha svårt att få LSS-stöd, antingen på grund av att man inte söker stöd eller för att man får avslag. Sannolikt är upplevda behov mer omfattande än vad som avspeglas i statistiken över givet stöd (Qvarlander et al. 2004; Lewin 2004). Emellertid är det inte processen som står i fokus för undersökningen. När den kommunala variationen i givet stöd (den manifesta variabeln) skall förklaras utifrån den offentliga statistiken, har vi valt att särskilja tre teoretiska fenomen som vi inte direkt kan fånga, s.k. latenta variabler (Pohlmann 2006): Kommunal prevalens av behov, Kommunmedborgarnas förmåga att efterfråga stöd och Kommunalpolitisk vilja. Bakom dessa rubriker återfinns sedan en rad variabler som vi tror påverkar kommunernas LSS-stöd. Det finns en poäng att teoretiskt skilja de olika fenomenen åt eftersom de sannolikt påverkas av olika faktorer. Vår (preliminära) modell sammanfattas i figur 2. Hypoteserna motiveras teoretiskt och sammanfattas i tabell 1. Där anges också hur de operationaliserats. Därefter exemplifieras argumentationen kring formulerandet av några av hypoteserna.

16 16 från behov till stöd Tabell 1. Hypoteser för att förklara variationen i kommuners LSS-stöd. Faktorer som antas påverka kommuners prevalens av behov av LSS-stöd Institutionshistoria: Hypotes 1 Kommuner som tidigare haft vårdhem för utvecklingsstörda har ett större antal LSS-personer och ger ett större antal LSS-insatser. Ju större vårdhem i förhållande till befolkningen, desto fler LSS-personer och LSS-insatser. Vårdhemskommuner har framför allt ett större antal LSS-personer i personkrets 1 och 2. Däremot har vårdhemskommuner inte fler LSS-personer i personkrets 3. Vårdhemskommuner har också ett större antal vuxna LSS-personer (23- år), men inte fler unga LSS-personer (0-22 år) än andra kommuner. Definition: Antal boende på vårdhem för utvecklingsstörda 1978 per invånare år 2002 (Socialstyrelsen 1978; SCB). Som mest bodde ca personer i slutet av 1960-talet på vårdhem (Prop. 1996/97:156, 12). Antalet platser låg 1978 fortfarande på en hög nivå. Hypotes 2 Kommuner som tidigare haft eller har mentalsjukhus har ett större antal LSS-personer i personkrets 3. Däremot har de inte fler LSS-personer i personkrets 1 och 2. Definition: Platser på mentalsjukhus 1968 per invånare år Fram till början av 1960-talet skedde en ökning av antalet vårdplatser. Antalet platser nådde under ett tiotal år kring 1965 den högsta nivån. Efter en avplaning under några år skedde en successiv minskning från 1970-talet (Socialstyrelsen 1982, 10 och bilaga 3). Hypotes 3 Kommuner i regioner där landstinget vid tiden för kommunaliseringen hade mycket omsorger för de utvecklingsstörda har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader för personkretsarna 1 och 2, men inte för personkrets 3 eller LSS-personer under 22 år. Definition: Totala antalet omsorgsplatser (boende, sysselsättning, skola) per invånare i landstinget 1990 (Landstingsförbundet 1992). Kommunaliseringen av omsorgerna påbörjades är sista året med data från samtliga landsting. Kommunal demografi: Hypotes 4 Utflyttningskommuner har ett större antal LSS-personer. Definition: Kommuner som dominerades av nettoutflyttning i åldrarna 0 60 år, kommuner klassificeras av SCB som utflyttningskommuner (SCB 2003). Hypotes 5 Glest befolkade kommuner har ett större antal LSSpersoner. Definition: Genomsnittlig befolkningstäthet , inv per km 2 (SCB). Faktorer som antas påverka kommunmedborgares förmåga att efterfråga LSS-stöd Handikappomsorgens organisering: Hypotes 6 Kommuner där handikappomsorgen är en separat organisation har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSSinsatser och högre LSS-kostnader. De har också ett större genomsnittligt antal insatser per LSS-person och högre LSS-kostnader per LSS-person. Definition: Förekomst av egen enhet för handikappomsorgen (s.k. dummy) (Socialstyrelsen 2005c). Kommunal geografi: Hypotes 7 Kommuner som täcker en stor landyta har ett mindre antal LSS-personer. Definition: Kommunareal i km 2 (KFAKTA03). Regional kultur: Hypotes 8 Kommuner i de nordligaste länen har ett större antal LSSpersoner, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Kommuner som tillhör ett av de fyra nordligaste länen Jämtland, Västernorrland, Västerbotten eller Norrbotten. Hypotes 1. Ett intuitivt svar på frågan varför volymen på LSS-omsorgen varierar mellan kommunerna är att det finns en variation i behovet av stöd. LSS-personerna utgör emellertid inte en homogen grupp. Tre personkretsar har rätt till LSS-stöd: Personkrets 1 och 2 avser personer med begåvningsmässiga funktionshinder medan personkrets 3 avser personer med svåra fysiska och psykiska funktionshinder. En hel del funktionshindrade personer har haft en historia med ett liv på institution: vårdhem för utvecklingsstörda respektive mentalsjukhus för psykiskt funktionshindrade. Stängningen av vårdhem för utvecklingsstörda påbjöds i en särskild lag (SFS 1997:724) och skulle vara avslutad vid millenieskiftet. Landstingen och kommunerna fick skyldighet att planera avvecklingen. Kommunerna hade redan genom kommunaliseringen av omsorgerna för de utvecklingsstörda från 1996 ansvar för utvecklingsstördas boende (SFS 1993:388). Man kan därför förvänta sig att tidigare förekomst i kommunen av vårdhem för utvecklingsstörda påverkar prevalensen av LSS-personer idag, eftersom många sannolikt blev kvar i de kommuner där

17 barbro lewin och lina westin 17 Faktorer som antas påverka den kommunalpolitiska viljan att ge stöd Resurser: Hypotes 9 Kommuner med ett stort skatteunderlag har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSSkostnader. Definition: Medelvärdet av skatteunderlaget per invånare (1 000 SEK) (SCB). Valet av tidsperiod motiveras med att det finansiella läget inför en mandatperiod har betydelse för den politiska viljan (SCB). Hypotes 10 Kommuner med gott ekonomiskt resultat har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSSkostnader. Definition: Medelvärdet av ekonomiskt resultat per invånare åren Valet av tidsperiod motiveras med att det finansiella läget inför en mandatperiod har betydelse för den politiska viljan (SCB). Hypotes 11 Kommuner med fler sysselsatta har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Andel (%) förvärvsarbetande i åldersgruppen år 2000 (KFAKTA03). År 2000 är det sista tillgängliga året i KFAKTA03. Hypotes 12 Kommuner med en högre utbildningsnivå har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Andel (%) av befolkningen år med eftergymnasial utbildning 2002 (SCB). Hypotes 13 Kommuner med en större befolkning har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser samt högre LSS-kostnader men lägre kostnader per LSS-person på grund av skalfördelar. Definition: Antal kommuninvånare 2002 (SCB). vårdhemmen legat. I kommuner, där det tidigare funnits ett vårdhem, finns också ett större antal LSS-personer (Lewin et al.; Socialstyrelsen 2006). Emellertid borde tidigare förekomst av vårdhem för utvecklingsstörda enbart påverka LSS-personer i personkrets 1 och 2. Dessutom är situationen än mer komplicerad. Med Omsorgslagens tillkomst 1986 (SFS 1985:568, en rättighetslag med motsvarande stöd som LSS men enbart för begåvningsmässigt funktionshindrade) fick det inte längre ske några nyinskrivningar i vårdhem, vilket innebär att Ideologi: Hypotes 14 Kommuner som styrs av en vänsterregering, har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Vänsterregering efter valet 1998, dvs. regering bestående av minst ett av partierna s eller v och inget borgerligt parti (Bäck 2003). Hypotes 15 Kommuner som styrs av en vänsterregering har ett större antal icke verkställda domstolsbeslut, ett större antal icke verkställda egna beslut och ett större antal avslag trots fastställda behov. Definition: Vänsterregering efter valet 1998, dvs. regering bestående av minst ett av partierna s eller v och inget borgerligt parti (Bäck 2003). Kommunfullmäktiges sammansättning: Hypotes 16 Kommuner med en större representation av kvinnor i kommunfullmäktige har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Andel (%) kvinnor i kommunfullmäktige efter valet 1998 (KFAKTA03). Samverkan med handikapporganisationer: Hypotes 17 Kommuner som har formell samverkan med handikapporganisationer har ett större antal LSS-personer, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. Definition: Ett additivt korporatismindex har skapats med utgångspunkt från Handikappombudsmannens enkätfrågor till sin rapport 2001: 1. Finns det handikappråd i er kommun? 2. Rådfrågas det kommunala handikapprådet eller kommunens handikapporganisationer i ett tidigt skede före beslut som rör funktionshindrade? 3. Vid framtagningen av det (eventuella) handikappolitiska programmet/handikapplanen, har de lokala handikapporganisationerna deltagit i inventering av behov och/ eller framtagningen av programmet/planen? (Handikappombudsmannen 2001). Landstingsarv: Hypotes 18 Kommuner som tillhör ett progressivt landsting har ett större antal LSS-personer (i samtliga personkretsar, även personer under 22 år), ett större antal LSS-insatser och högre kostnader Definition: En avvecklingskvot beräknas för varje landsting genom att dividera antal platser i gruppbostäder genom antalet platser på vårdhem 1985 (Landstingsförbundet 1987) är det första året från vilket vi har data om platser i gruppbostad.

18 18 från behov till stöd unga personer idag inte har bott på vårdhem. Den beroende variabeln LSS-personer kan således delas upp i undergrupper. Hypotes 3. Landstingen svarade inte bara för vårdhemmen. De stod också för särskola, daglig sysselsättning och de nya boendeformer, gruppbostäder och liknande, som ersatte vårdhemmen. Kommunaliseringen av omsorgerna för de utvecklingsstörda avslutades De utvecklingsstörda, som tidigare hade stöd enligt Omsorgslagen, fick automatiskt rätt till LSS-stöd. Rimligen bör kommuner som övertagit en stor volym från landstingen även fortfarande ha en stor volym att förvalta. Däremot bör det inte finnas några skillnader mellan kommunerna för personkrets 3. Hypotes 8. Kommittén utjämning av LSS-kostnader har tidigare påpekat att vissa län har fler LSS-personer än andra. Exempelvis ligger samtliga norrlandslän över riksgenomsnittet vad gäller andelen LSS-personer i personkrets 1 och 2 (SOU 2002:103, 64). Man kan fråga sig om det är så att den sanna prevalensen är större i dessa län eller om det är efterfrågan på stöd som är större, att det skulle finnas en speciell efterfrågekultur där. Forskare har funnit ett likartat mönster när det gäller sjukskrivningsmönstret och spekulerar i förekomsten av speciella sjukskrivningskulturer där sjukskrivningen till en del bestäms genom sociala normer och är socialt acceptabel (Lindbeck et al. 2004, 50 och 52; se också Försäkringskassan 2005). I norrlandslänen samt Dalarna förefaller man ha en större benägenhet att förlita sig på stöd från det offentliga, alternativt att försäkringen tilllämpas mer generöst (Riksförsäkringsverket 2003). Hypotes 9. Förutom skillnader i behov, är en annan intuitiv förklaring till variationen i givet stöd att det är kommunernas resurser som avgör. Vi ansluter oss till den aktörsorienterade uppfattningen att politikerna är ansvariga för resursallokeringen och även användningen av dessa. Tillgängliga resurser eller ekonomisk kapacitet kan mätas på flera sätt, här skatteunderlag, och den övergripande hypotesen är att goda resurser innebär större möjlighet att satsa på LSS-stöd. Hypotes 14. I ett tidigare arbete testade vi en politisk förklaring till variationen. Det var den kände statsvetaren Arend Lijpharts teori att styrelseform spelar roll: samarbetsdemokrati skulle främja en mänskligare demokrati (1999). Vi fann inte något stöd för den hypotesen. Däremot fann vi att förekomst av vänsterregering är signifikant positivt korrelerad med faktiskt givet LSS-stöd, räknat som ett volymindex (Lewin et al.). Detta är i linje med vad tidigare forskning funnit (Hanssen et al.). Här vill vi se på hur ideologi påverkar de olika beroende variablerna (LSS-personer, LSS-insatser och LSS-kostnader). Resultat och diskussion Många skilda omständigheter tycks förklara den kommunala variationen i LSS-stöd. Nedan redovisas några av de resultat som är statistiskt signifikanta (p<0.1). 1 De kommuner som haft vårdhem ger mera LSS-stöd Tidigare förekomst av vårdhemsplatser (1978, beräknat per invånare 2002) för utvecklingsstörda har en positiv effekt på det totala antalet LSS-personer (2002, beräknat per invånare). För varje boende på vårdhem 1978 är antalet LSS-personer år 2002 nästan 0,2 personer högre. Det finns också en ökning av antalet LSS-insatser. För varje boende på vårdhem är antalet LSS-insatser nästan 0,4 fler. LSS-kostnaderna är likaså högre. För varje boende på vårdhem är kostnaderna drygt 9 SEK högre. Effekterna kvarstår vid kontroll för befolkningstäthet och utflyttningskommun. Om man går ned på undergrupper av LSS-personer visar det sig att förekomst av vårdhemsplatser för utvecklingsstörda har en positiv effekt på antalet LSS-personer i personkrets 1 och 2. För varje boende på vårdhem är antalet LSS-personer i personkrets 1 och 2 nästan 0,2 personer högre. Förekomst av vårdhem för utvecklingsstörda har en positiv effekt på antalet LSS-personer i personkrets 3. För varje boende på vårdhem är antalet LSS-personer i personkrets 3 nästan 0,02 personer högre. Resultatet påverkas inte vid kontroll för förekomst av tidigare mentalsjukhus. Förekomst av vårdhemsplatser för utvecklingsstörda har en positiv effekt på antalet LSS-personer, 23 år eller äldre. För varje boende på vårdhem är antalet LSS-personer, 23 år eller äldre, drygt 0,2 personer högre. Förklaringsfaktorn är högst för den sistnämnda gruppen, 21,3 procent förklarad varians. Resultaten bekräftar antagandet att tidigare förkomst av vårdhem framför allt har effekt på prevalensen vuxna LSS-personer, 1 Eftersom projektet är en totalstudie av alla svenska kommuner, har vi egentligen inga problem med statistisk signifi kans. Signifi kansnivån säger emellertid också något om resultatens robusthet, vilket gör att vi ändå har valt att beakta den. Alla redovisade resultat är signifi kanta på 10 procentsnivån, men många resultat har en så hög signifi kansnivå som 1 procent.

19 barbro lewin och lina westin 19 inte antalet yngre, som ju inte haft någon institutionshistoria. Om man ser till till de olika personkretsarna är det främst prevalensen av begåvningsmässigt funktionshindrade LSS-personer som påverkas. Emellertid ökar även prevalensen av LSS-personer med fysiska och psykiska funktionshinder utan institutionshistoria, dvs. personkrets 3, om än i mindre grad än personkrets 1 och 2. Detta var inte väntat. Man kan fråga sig om en sådan tidigare förekomst av vårdhem kan ha bidragit till en handikappvänlig attityd och ett förstärkt personalunderlag och därmed underlättat för kommunerna att ge stöd, dvs. förstärkt den politiska viljan. Inom forskningen talar man om path dependence, närmast spårbundenhet, för att fånga historiens och traditionens roll för den aktuella politiken (Trydegård och Thorslund 2000). Vid kommunaliseringen av omsorgerna följde en hel del personal på olika nivåer med från landstinget. Både inför övertagandet och därefter kan man tänka sig att särskilt högre tjänstemän har kunnat påverka den kommunala utvecklingen, att de har förmedlat de landstingskommunala ambitionerna. Man kanske skulle kunna tala om ett politiskt arv. Kommuner i regioner där landstinget vid tiden för kommunaliseringen hade mycket omsorger för de utvecklingsstörda ger mera LSS-stöd Det kan synas vara ett trivialt resultat att landstingsarvet vid kommunaliseringen i början på 1990-talet spelar roll för volymen av LSS-stöd på 2000-talet. För varje plats inom landstingets omsorger för utvecklingsstörda 1990 per landstingsinvånare är antalet LSS-personer 2002 nästan 0,5 personer fler per kommuninvånare, antalet LSS-insatser nästan en insats fler per invånare och de kommunala LSS-kostnaderna nästan 16 SEK högre per invånare. När man tittar på de olika undergrupperna av LSS-personer blir emellertid bilden, liksom för vårdhemsvariabeln, mera komplicerad och på ett likartat sätt: antalet vårdplatser har effekt på samtliga personkretsar och de äldre, däremot inte på de yngre. Liksom vårdhemsfaktorn verkar landstingsarvet gälla något mer än prevalensen, kanske också den politiska viljan att ge stöd. Vid kontroll för antal boende på vårdhem 1978 respektive norrlandsfaktorn (se nedan) kvarstår effekten på totalantalet LSS-personer (liksom alla undergrupper utom de yngre), insatser och kostnader. Det förhållandet att effekten av landstingsarvet är oberoende av tidigare vårdhemsförekomst i en kommun skulle kunna hänga samman med att landstingen hade andra verksamheter än vårdhem, såsom särskola, sysselsättning och gruppbostäder, vilka kunde vara placerade i andra kommuner. Norrlandskommuner ger mera LSS-stöd På länsnivå har man tidigare funnit att alla norrlandslän ligger över genomsnittet beträffande antalet LSS-personer. Om man, som vi har gjort, jämför kommuner, finner man att kommuner i de fyra norrlandslänen Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten tenderar att uppvisa en större volym på LSS-stödet: ett större antal LSSpersoner, ett större antal LSS-insatser och högre LSS-kostnader. De tenderar ge LSS-stöd till drygt 14 fler personer per invånare, nästan 30 fler LSS-insatser per invånare och drygt 676 SEK mer till LSS-insatser per invånare. Vid kontroll för tidigare vårdhem, glesbygd, utflyttning, andel förvärvsarbetande befolkning, skatteunderlag och ideologi blir effekten endast marginellt försvagad för LSS-personer och LSS-insatser. Signifikansnivån påverkas inte. Däremot minskas effekten på kostnader betydligt, dock fortfarande med signifikans på 10 procentsnivån. Tidigare forskning om sjukersättning har också funnit en överrepresentation i norrlandslänen, vilken kvarstår vid kontroll av olika socioekonomiska faktorer. Den oförklarade resterande skillnaden i båda fallen skulle kunna tyda på olika efterfrågekulturer, alternativt olika tillämpningskulturer. För LSS del skulle det innebära en påverkan både på förmågan att efterfråga och den politiska viljan att ge stöd. En teori som har lanserats som förklaring till skillnader i iakttagna regionala attityder till sjukskrivning är att det rör sig om skillnader i tillit och socialt kapital (Försäkringskassan 2005). Begreppet socialt kapital är främst förknippat med statsvetaren Robert D. Putnam och hans studie av Italiens regioner (1993). Man kan emellertid inte utesluta att det finns skillnader i prevalens som vi inte har lyckats fånga. Rikare kommuner ger mindre LSS-stöd Rikare kommuner tenderar att ha färre LSS-personer och ge färre LSS-insatser. Det innebär att för varje ökning med SEK av skatteunderlaget tenderar antalet LSS-personer minska med knappt 0.4 personer respektive knappt 0,6 insatser per invånare. Det finns inget säkerställt sam-

20 20 från behov till stöd band med LSS-kostnader, däremot med LSS-kostnad per brukare. Kostnaden per brukare ökar med drygt SEK för varje ökning med SEK av skatteunderlaget. Rikare kommuner ger också fler LSS-insatser till varje LSS-person, en ökning med genomsnittligt 0,002 insatser vid en ökning av skatteunderlaget på SEK. Sambandet påverkas inte vid kontroll för ideologi (vänsterregering). Analyserna bekräftar inte hypotesen att kommuner med ett större taxeringsunderlag än andra skulle visa en politisk vilja att spendera mer på LSS-omsorg än andra. Tvärtom har rikare kommuner färre LSS-personer och LSS-insatser. Totalkostnaderna påverkas inte på ett statistiskt signifikant sätt. Däremot spenderar de mer pengar per LSS-person än andra kommuner. Effekten skulle kunna vara en storskaleeffekt: i en kommun med få LSS-personer måste de fasta kostnaderna delas på ett mindretal. Emellertid ger rika kommunerna fler insatser per LSS-person vilket inte stöder en storskalehypotes. Resultaten skulle kunna tyda på att man har mindre (fastställda) behov, dvs. lägre prevalens, men att man är generös, när behoven väl bedömts vara legitima. Vänsterregeringar ger mera LSS-stöd Hypoteserna om ideologins betydelse för volymen av LSS-stöd bekräftas. Förekomst av en vänsterregering innebär att man ger LSS-stöd till nästan 6 fler personer per invånare, ger nästan 12 fler LSS-insatser per invånare och spenderar drygt 340 SEK mer per invånare än borgerliga kommuner. Vid kontroll för skatteunderlag, befolkningstäthet och utflyttning fås en marginell försvagning av effekten men resultaten är fortfarande signifikanta på enprocentsnivån. Ideologi spelar roll som väntat för den politiska viljan att ge LSS-stöd. Volymen är mer omfattande, både vad gäller antal personer, antal insatser och kostnader, i kommuner med en vänsterregering. Referenser Barron, K., Michailakis, D. och Söder, M Funktionshindrade och den offentliga hjälpapparaten. I SOU 2000:38. Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer, Bäck, H Explaining coalitions: Evidence and lessons from studying coalition formation in Swedish local government. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala 156. Castles, F. och McKinlay, R. D Does politics matter: An analysis of the public welfare commitment in advanced democratic states. European Journal of Political Research 7, Esping-Andersen, G The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity Press. Försäkringskassan Att leva på kassan: Allmän försäkring och lokal kultur. Försäkringskassan analyserar 2005:4. Handikappombudsmannen Enkätundersökning till Sveriges kommuner, publicerad i Tillgänglighet för alla. Handikappombudsmannens 7:e rapport till regeringen. Enkätsvaren finns tillgängliga på Stockholm: Handikappombudsmannen. Hanssen, J. I., Pettersen, P. A. och Sandvin, J. T Welfare municipalities: Economic resources or party politics? Norwegian local government social programs of the 1920s. International Journal of Social Welfare 10, KFAKTA Databas med kommunfakta, sammanställd av Leif Johansson vid Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kröger, T [1997]. Local government in Scandinavia: Autonomous or integrated into the welfare state. I J. Sipilä (red.). Social care services: The key to the Scandinavian welfare model. Aldershot, Burlington USA, Singapore, Sydney: Ashgate, Landstingsförbundet Statistisk årsbok för landsting Landstingsförbundet Statistisk årsbok för landsting 1991/92. Lewin, B The social worker as case manager for persons with mental disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research 6, Lewin, B. och Westin, L In pursuit of a measure of generosity in Swedish disability care. I Gustavsson, A., Sandvin, J., Traustadottir, R. och Tøssebro, J. (red.). Resistance, reflection and change: Nordic disability research. Lund: Studentlitteratur, Lewin, L., Lewin, B., Bäck, H. och Westin, L. Submitted. A kinder, gentler democracy? The Consensus Model and Swedish disability politics. Lijphart, A Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. New Haven, Conn.: Yale University Press.