framtid? Har Europa någon Att skapa fred och stabilitet i Europa

Transkript

1 Har Europa någon Malena Britz framtid? Utan demokratisk legitimitet och framgångsrik ekonomisk politik förlorar EU sin raison d être. Ett misslyckande på dessa fronter kan till och med sätta hela Europas framtid på spel. Här har EU:s utvidgning en nyckelroll, menar statsvetaren Malena Britz. A Att skapa fred och stabilitet i Europa blev Europeiska gemenskapens viktigaste uppdrag vid bildandet Ett sätt att uppnå detta var att skapa en inre marknad för att trygga de sex medlemsländernas ekonomiska utveckling. Länder som är ekonomiskt nära beroende av varandra går inte i krig med varandra, var tanken. Europaprojektet har som bekant vuxit kolossalt sedan dess. Men det finns frågetecken på himlen där de gula stjärnorna blir allt fler. Vad krävs för att Europa ska ha en framtid under 2000-talet? EU:s förmåga att legitimera sin fortsatta existens torde här bli avgörande. En glädjens dag på den slovakiska sidan av gränsövergången mellan Österrike, Slovakien och Ungern. Det är den 1 maj 2004 och Slovakien har just blivit medlem i EU. FOTO: PETER MAYER/AP PRESSENS BILD. Framtider 4/

2 TEMA Var ska vi sätta gränsen? Framför allt två frågor har stor betydelse. Den första rör EU:s demokratiska legitimitet. Den andra handlar om integrationsprocessens förmåga att bidra till ekonomisk utveckling i hela Europa. Socioekonomiska skillnader både inom EU och mellan EU och dess närområden ska hanteras så att den politiska stabiliteten bevaras. Mycket har hänt efter det kalla krigets slut Östutvidgningen av unionen och det (ej ratificerade) konstitutionella fördraget har gjort det tydligt att utvecklingen i Europa saknar motstycke i andra delar av världen. Ingen annanstans har olika länders politik och ekonomier vävts samman så som skett i Europa. Integrationen har även stor betydelse för dem som valt att stå utanför, som Norge, Island och Schweiz. Traditionellt har EU arbetat för att sprida demokratiska ideal och stärka unga demokratier genom att utvidga unionen. Så var det på 1980-talet när först Grekland och sedan Spanien och Portugal blev medlemmar. Sedan den 1 maj 2004 har EU 25 medlemsländer, och fler står på kö. Detta har på nytt aktualiserat frågan om demokrati och demokratisk legitimitet. Hur ska det politiska livet i unionen organiseras? Hur kan de demokratiska idealen uppnås samtidigt som beslutsfattandet och implementeringen av beslut fortskrider. Dagens EU har i grunden samma organisation som föregångaren Koloch stålunionen som skapades Medlemsantalet har förstås stigit under de femtio åren. Integrationen har också ökat, genom att samarbetet fördjupats och utökats till nya politikområden. Detta kan beskrivas genom de tre fördrag som förhandlades fram under 1990-talet. DET FÖRSTA VAr Maastrichtfördraget (undertecknat 1992) som gjorde EG till EU. Förutom att fördjupa samarbetet (det som blev EU:s första pelare) tillkom nu ytterligare två pelare: en för gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och en för polisiärt och straffrättsligt samarbete. Ministerrådet och Europeiska rådet (faktaruta) blev de viktigaste beslutande organen för att samordna arbetet inom de två nya pelarna. När det gäller politikområden som hör till den inre marknaden (den första pelaren), fick Europaparlamentet medbeslutanderätt i vissa frågor, till exempel lagstiftning om transport och den inre marknaden. På dessa områden blev parlamentet jämbördigt med Ministerrådet i lagstiftningsprocessen. Amsterdamfördraget 1997 innebar ännu mer medbeslutande för Europaparlamentet. Asyl, invandring och fri rörlighet, frågor som tidigare hade hört till den tredje pelaren, flyttades Ministerrådet är det forum där medlemsländernas ministrar på respektive sakområden träffas och stiftar lagar jordbruksministrarna i jordbruksfrågor och så vidare. I Europeiska rådet möts medlemsländernas stats- och regeringschefer. Det sker minst två gånger per år i samband med att ett medlemslands ordförandeskap i unionen avslutas. Europeiska rådet ska inte blandas ihop med Europarådet, som i dag har 46 medlemsländer och som bland annat arbetar för att försvara mänskliga rättigheter, parlamentarisk demokrati och rättsstaten. in i gemenskapspelaren. Antalet politikområden utökades genom att Schengenavtalet och Petersbergsuppgifterna (som handlar om civil och militär krishantering) lyftes in i EU. Även sociala rättigheter lyftes in i fördraget. Samma år som Amsterdamfördraget antogs fick sex ansökarländer (Polen, Ungern, Estland, Slovenien, Tjeckien och Cypern) klarsignal om att påbörja förhandlingar om EU-medlemskap. Nicefördraget 1999 var ett misslyckat försök att anpassa EU för framtiden. Det var tänkt som ett fördrag som skulle möjliggöra en fungerande union med minst 25 medlemmar. Men fördraget lyckades man med nöd och näppe enas om, och varken innehållet eller sättet som det förhandlats fram på väckte någon entusiasm. Misslyckandet bidrog till att den process som senare resulterade i ett nytt konstitutionellt fördrag inleddes. Direkt efter Nicefördraget annonserades tillsättandet av ett framtidskonvent som skulle fundera på hur unionen kunde anpassas till den utvidgning som redan sågs som ett faktum. Det officiella beslutet att 2004 utvidga unionen med tio nya medlemsländer (de sex ovan nämnda plus Lettland, Litauen, Slovakien och Malta) fattades i juni DET RÅDER OENIGHET om vilka demokratiska ideal EU bör leva upp till eller hur unionen ska organiseras för att vara demokratiskt legitim. Diskussionerna om hur stor makt Europaparlamentet borde ha är ett exempel i mängden. Oenigheten beror till stor del på osäkerhet om vad EU är, och vad EU borde vara. Att EU är något mer än en vanlig internationell organisation, men ändå inte en vanlig stat, ter sig självklart i dag. Men oftast, och paradoxalt, ses avsaknaden av demokratisk legitimitet 16 Framtider 4/2004

3 ändå i ljuset av idealformerna: en internationell organisation eller en stat. De som ser på EU som en internationell organisation (ungefär som FN exempelvis) framhåller avsaknaden av demokratisk legitimitet i lagstiftningen inom unionen därför att lagar till stor del stiftas på överstatlig väg med Kommissionen, Europaparlamentet och Ministerrådet som viktiga politiska organ. Grundprincipen i internationella organisationer brukar annars vara att alla medlemsländer är suveräna och att besluten är enhälliga. Varje medlemsland måste alltså ge sitt samtycke. Ibland brukar kritiker också påpeka att avsaknaden av ett europeiskt folk, ett demos, gör att EU:s lagstiftningsprocedur inte kan ses som legitim. Andra ser på EU som en stat antingen en enhetsstat, som svenskar vanligen tänker sig, eller en federation eller federal union där makten delas mellan olika nivåer. Problemet med demokratisk legitimitet blir från den här synvinkeln att för många beslut fattas enhälligt i Ministerrådet och att Europaparlamentet (som representerar folket) inte medverkar i all lagstiftning. Oförmågan att utkräva politiskt ansvar utpekas som viktig för den bristande legitimiteten. EU:s utvidgning 2004 innebär ett dilemma. Å ena sidan skulle det bryta mot hela EU:s grundläggande idé att inte fortsätta utvidgningen österut i Europa. Utvidgningen är ett sätt att legitimera unionens existens på talet. Den blir nödvändig för att EU och även Europa i sin helhet ska ha en framtid. Å andra sidan förvärrar utvidgningen vissa demokratiproblem som beskrevs ovan. Om EU-kostymen som ursprungligen syddes för 6 länder inte passade 15 länder på 1990-talet, kan man lätt tänka sig att den passar ännu sämre för 25 länder i dag. ETT ANNAT OROSMOLN är att effektiviteten i beslutsprocesserna ska bli för låg, att arbetet inom unionen helt ska gå i stå. Detta skulle medföra ett annat legitimitetsproblem, nämligen att unionen inte lyckas leverera utlovad fred, säkerhet och ekonomisk utveckling. Dessutom blir ett EU med 25 medlemsländer mer heterogent och FOTO: CHRISTIAN LUTZ/AP PRESSENS BILD. Sedan 1979 utses Europaparlamentarikerna genom allmänna direktval. Det är en långtidstrend att parlamentet kräver mer och mer inflytande över besluten inom EU. Framtider 4/

4 TEMA Var ska vi sätta gränsen? avsaknaden av ett traditionellt demos ännu tydligare. Det är mot denna bakgrund som det (ännu ej ratificerade) konstitutionella fördraget för EU ska betraktas. Fördraget vill åstadkomma en tydlig, fungerande politisk organisation för ett utvidgat EU. I dess första kapitel sägs att fördraget återspeglar medborgarnas och ländernas vilja att bygga en gemensam framtid. Inom främst den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken går fördraget längre än tidigare fördrag gjorde, men mycket är ändå en kodifiering av sådant som redan är vedertagen praxis. Konstitutionsfördraget försöker också precisera vad unionen ska syssla med genom att presentera en lista på kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsländerna. Det finns en spänning mellan ökad integration och regionalisering, och EU:s utvidgning tydliggör de stora socioekonomiska skillnader som finns mellan länder och regioner i Europa. Vilket inte minst den svenska debatten om social turism har visat. I Sverige och andra länder märks en ökad regional medvetenhet och aktivitet. Västra Götalandsregionen och Öresundregionen är två inhemska exempel. Även i Bryssel har regionala intressen gjort sig mer påminda, och de senaste femton åren har allt fler representanter för regionala och lokala intressen knutits till EU:s institutioner. Regionkommittén tillkom 1992 i anslutning till Maastrichtfördraget. Den fungerar som rådgivare åt Europaparlamentet men har inte något formellt inflytande på EU:s lagstiftning. Den ökande medvetenheten kan åtminstone delvis förklaras med att vissa regioner var mycket framgångsrika under 1980-talets högkonjunktur. Hit räknas de så kallade fyra motorerna: Baden-Württemberg, Lombardiet, Rhône-Alpes och Katalonien. De ville nu vara med i Bryssel och bestämma de politiska spelreglerna och därmed bädda för ytterligare framgång. Spaniens och Portugals inträde i EU 1986 riktade uppmärksamheten mot de socioekonomiska skillnaderna mellan olika områden inom gemenskapen. Från vissa regioner, bland annat Katalonien, hördes dessutom ökade krav på självständighet. Förmår dagens EU driva en framgångsrik ekonomisk politik där ingen region missgynnas så mycket att det hotar den politiska stabiliteten? REGIONALISERINGEN har inte enbart varit en biprodukt av att integrationen ökat i EU. Europaparlamentet och Europeiska kommissionen har också aktivt drivit frågan i övertygelse om att ökad decentralisering av unionens medlemsstater är nödvändig för att åstadkomma en framgångsrik integration. Förmår dagens EU driva en framgångsrik ekonomisk politik där ingen region missgynnas så mycket att det hotar den politiska stabiliteten? Den tyske forskaren Jürgen Habermas hävdar att Europas framtid hänger på att EU lyckas med ekvationen att stå emot den ekonomiska konkurrensen från USA samtidigt som man bevarar den europeiska välfärdsmodellen. Utvidgningen av EU kommer förmodligen inte avstanna i och med att unionen nu har 25 medlemsländer. Ett antal länder står på kö för att få komma in, varav det mest kontroversiella är Turkiet. EU:s förbindelser med Turkiet kommer att bli en stridsfråga av rang. Turkiet har nu fått klartecken från Kommissionen att påbörja förhandlingar om medlemskap. Erfarenheter från tidigare förhandlingsprocesser talar för att Turkiet på (förmodligen ganska lång) sikt kommer att bli medlem. Detta under förutsättning att landet klarar EU:s krav på respekt för mänskliga rättigheter och i övrigt förmår leva upp till EU:s lagstiftning. Här finns det dock ett betydande motstånd som inte bara handlar om rädslan för arbetskraftsinvandring. Motståndet kommer både från vissa regeringar och från folkligt håll och innehåller även två andra huvudteman: dels att befolkningen är muslimer, dels att landet är så stort. Om Turkiet blir medlem i EU och om fördelningen av röster i Ministerrådet och platser i Europaparlamentet sker enligt hittillsvarande modell, kommer Turkiet få ett mycket stort inflytande. Den tanken kan te sig aningen svårsmält för dagens EU-länder. På Turkiets plussida finns att dess ekonomi utvecklas mycket snabbt, vilket 18 Framtider 4/2004

5 gör åtminstone vissa EU-medlemmar mer intresserade. Utvidgningen och integrationen understryker också klyftorna mellan EU och länder och regioner i närområdet framför allt Ryssland. Risken är dessutom att klyftorna fortsätter att öka. Ett sätt för EU att öka sin legitimitet är därför att aktivt odla relationerna till närområdet. Att EU ser relationen till Ryssland som viktig märks på ett antal samarbetsavtal, bland annat via EU:s så kallade nordliga dimension. Den nordliga dimensionen ingår i EU:s utrikes- och säkerhetspolitik och inkluderar samarbeten mellan de nordiska länderna, baltstaterna och Ryssland inom handel, miljöfrågor och organiserad brottslighet. Det finns flera skäl för EU att öka samarbetet med Ryssland. Ett instabilt, odemokratiskt Ryssland skulle sprida vågor av instabilitet in över EU. Vidare har andra länder i närområdet där EU vill se en demokratisk utveckling (som Moldavien, Ukraina och Vitryssland) nära kontakt med Ryssland. EU vill här undvika en polarisering som skulle få länderna att ty sig ännu mer till Ryssland snarare än till EU. Även Europarådet och OSSE (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) bedriver aktiva påtryckningar på dessa länder om att utveckla demokratin. Med varierande framgång. Samarbetet inom den nordliga dimensionen är ett gott exempel på EU:s behov av organiserat samarbete med länder som inte beräknas bli medlemmar i unionen inom den närmsta tiden (om någonsin). Marknad i en ekonomiskt framgångsrik region saluhallen Mercat de la Boqueria i Barcelona, Katalonien. FOTO: ULF PALM/PRESSENS BILD. Framtider 4/

6 TEMA Var ska vi sätta gränsen? Den så kallade Barcelonaprocessen har liknande innebörder. Processen inleddes 1995 som ett gemensamt initiativ av EU och tolv länder i södra och östra delen av Medelhavet (alla länder från Marocko till Turkiet, inklusive Israel). Avsikten var att öka freden, stabiliteten och den ekonomiska utvecklingen i området. Men framför allt det ekonomiska samarbetet i Barcelonaprocessen har skördat magra framgångar. För att dagens EU-projekt ska framstå som legitimt räcker det inte med att medlemsländernas regeringar ger sitt stöd. Dessutom måste den demokratiska legitimiteten stärkas och det krävs en framgångsrik ekonomisk politik som ser till att utvecklingen i olika regioner (inom och utom EU) inte hotar den politiska stabiliteten. Hur man lyckas med de uppgifterna påverkar därmed hela Europas framtid. Europas framtid hänger på att EU lyckas med konststycket att möta den ekonomiska konkurrensen från USA utan att ge avkall på ambitionen att bevara den europeiska välfärdsmodellen, hävdar filosofen och sociologen Jürgen Habermas. FOTO: STIG HAMMARSTEDT/PRESSENS BILD Malena Britz är forskare och lärare på Försvarshögskolan i Stockholm. Hon har nyligen disputerat på avhandlingen The Europeanization of Defence Industry Policy vid statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. WEBBTIPS (EU:s egna hemsidor med grundläggande information om unionens institutioner och fördrag) LITTERATURTIPS Ekengren, Magnus (2001), Maktdelning i EU? I: Internationella studier, nr 4 (vintern 2001). Stockholm: Utrikespolitiska institutet. Habermas, Jürgen (2001), Den postnationella konstellationen. Göteborg: Daidalos. Mörth, Ulrika (kommande), En konstitution för Europa nödvändig men ej tillräcklig. I: En konstitution för Europa? Reflektioner. (Rapport från Svenska institutet för europapolitiska studier) Tallberg, Jonas (2004), EU:s politiska system. 2. uppl. Lund: Studentlitteratur. 20 Framtider 4/2004