Granskning av Handikappomsorgen (LSS)

Transkript

1 Granskning av Handikappomsorgen (LSS) Revisionsrapport 3/2008 November 2008 Åstorps kommun Bengt Sebring, ordf Tord Sturesson, 1:e v ordf. Stig Andersson, 2:e v ordf Nils Persson Bengt Joehns Veronica Blank Kvalitetssäkrare: Carina Hart

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Uppdrag och syfte Tillvägagångssätt och avgränsningar Lagstiftning och föreskrifter Organisation, resurser och målgrupp Organisation Samverkan Målgrupp Kostnader Kommentarer Styrning Kommunens styrande dokument avseende handikappomsorgen Uppföljning Kommentarer Ej verkställda gynnade beslut Bakgrund Antal ej verkställda gynnade beslut inom LSS-verksamheten i Åstorp Orsak till att besluten inte kunnat verkställas Planerade åtgärder för att besluten skall kunna verkställas Risker för framtida beslut som ej kan verkställas Kommentarer Samarbete med privata vårdgivare Samarbete Individuell plan Insyn i och kontroll av de privata verksamheterna Kommentarer Intern kontroll Övergripande riktlinjer för LSS- verksamheten Dokumentation och uppföljning av individuella ärenden Granskning av dokumentation av ärenden

3 6.4 Hantering av synpunkter från brukare Kommentarer LSS-utjämning Lagen Kritik Bidrag Kommunens möjligheter att få del av utjämningssystemet Kommentarer...19 Bilaga Bilaga Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

4 Sammanfattning Ernst & Young har av de förtroendevalda revisorerna i Åstorps kommun fått i uppdrag att granska handikappomsorgens ändamålsenlighet och effektivitet samt om den interna kontrollen är tillräcklig. Efter utförd granskning har vi följande kommentarer: En ny organisation för Åstorps kommun trädde i kraft i januari 2007 med två nämnder/förvaltningar inom omsorgen med ansvar för myndighetsutövning respektive verkställighet. Det finns ett tydligt ansvar och en tydlig rollfördelning avseende kommunens handikappomsorg enligt Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och Socialtjänstlagen (SoL). I augusti 2008 har en ny förvaltningschef samt nya områdeschefer tillträtt på Hälso- och Omsorgsförvaltningen. Detta har medfört en viss brist på kontinuitet och kommunrelaterad verksamhetskunskap som kan förväntas kompenseras efterhand som organisationen åter stabiliseras. Vi bedömer att styrningen av LSS-verksamheten inte är ändamålsenlig. Den gällande Handikapplan som finns inom kommunen har i dagsläget ingen styrande effekt. Planen förefaller vara ofärdig, det finns ingen plan för genomförande och någon uppföljning eller revidering av planen har inte gjorts. Planen är inte känd bland den personal som arbetar med handikappfrågorna. En revidering av Handikapplanen bör göras, eller en ny tas fram, varvid även representanter från nämnderna bör involveras för att säkra politiskt förankrade och beslutade kvalitetsnivåer. Ett brett engagemang från personalen i en sådan process ger förutsättningar för att planens ambitioner kommer att genomsyra arbetet och att planen blir förankrad i hela organisationen. Vid tidpunkten för granskningen finns 10 ej verkställda gynnande beslut enligt LSS i Åstorp. Det är allvarligt att kommunen har beslut som inte kan verkställas. Detta drabbar enskilda som är i behov av insats och som har laglig rätt till stöd och service. Vid dröjsmål finns även en risk för att kommunen kan komma att bli skyldig att betala en särskild avgift till länsstyrelsen. Kontaktpersoner och ledsagare är svåra att rekrytera och att behålla. Det är viktigt att kommunen anordnar ändamålsenligt stöd för dem som åtar sig uppdrag. Detta bör medverka till en större uthållighet i vad som ibland kan vara krävande uppdrag, men bör också underlätta rekrytering av nya kontaktpersoner och ledsagare. Det finns ingen daglig verksamhet med social inriktning i Åstorp, vilket medverkar till att beslut om denna insats delvis inte kan verkställas. Nämnden bör uppmärksamma och åtgärda denna brist. Det är positivt att framtida behov av boende har identifierats och att en planering finns för hur dessa behov ska kunna mötas. Samarbete med privata vårdgivare fungerar enligt förvaltningen på ett tillfredställande sätt. Någon insyn i de privata verksamheterna för personliga assistenter finns dock inte i dagsläget. Det bör vara av intresse för kommunen, som har det yttersta ansvaret, att ha insyn och ett samarbete även med dessa företag. Former för detta bör utvecklas. Granskning av individärenden visar att den interna kontrollen i form av dokumentation i och uppföljning av individuella ärenden är tillfredställande. Under 2009 ska LSSverksamheten integreras i den interna kontrollplanen. Den riskanalys som skall ligga till grund för planen bör även omfatta andra vårdgivare, t.ex. de andra kommuner och privata vårdgivare som kommunen anlitar. Kostnaderna för LSS uppgår för 2007 till drygt kkr. Till detta kan läggas avgiften till utjämningssystemet för LSS om kkr. Det är av vikt att medborgarnämn- 4

5 den och hälso- och omsorgsnämnden och deras förvaltningar följer utveckling och förändringar i relation till utjämningssystemet för LSS, och att aktiva ställningstaganden görs i budgetarbetet. Överväganden kan göras om att flytta ansvaret för kostnaderna till utjämningssystemet till hälso- och omsorgsnämnden. Vi noterar att ansträngningar gjorts för att på ett rättvisande sätt kunna härleda kostnader för LSS i förhållande till utjämningssystemet. Vi vill framhålla betydelsen av att det finns dokumenterade rutiner och processer som säkrar att kunskapen förs vidare, kring vikten av beslutstagande enligt LSS när detta är möjligt, samt vikten av att bokföra kostnader för LSS på ett ändamålsenligt sätt. Med tanke på den personalomsättning som skett ter sig denna form av intern kontroll som särskilt viktig. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

6 1 Inledning 1.1 Uppdrag och syfte Ernst & Young har av de förtroendevalda revisorerna i Åstorps kommun fått i uppdrag att granska handikappomsorgen i kommunen. Syftet med granskningen är att ge revisorerna underlag för bedömning av om verksamheten inom kommunens handikappomsorg är effektiv och ändamålsenlig och om den interna kontrollen är tillräcklig. Granskningen avser att besvara följande frågor: Vilken lagstiftning gäller på området? Är styrningen av handikappomsorgen ändamålsenlig? Finns ej verkställda gynnade beslut enligt LSS? Är samarbetet med privata vårdgivare ändamålsenligt? Är den interna kontrollen av verksamheten ändamålsenlig? Hur hanteras synpunkter från brukarna/representanter för dessa? På vilket sätt påverkas Åstorp av det nationella utjämningssystemet för LSS? 1.2 Tillvägagångssätt och avgränsningar Granskningen fokuserar på insatserna boende, personlig assistans samt daglig verksamhet då dessa är de tre mest resurskrävande insatserna inom LSS. De tre insatserna står tillsammans för 91 % av de totala kostnaderna för LSS-verksamheten. Dokument som kan belysa frågeställningarna har granskats. Intervjuer har gjorts med förvaltningschefer, områdeschefer och handläggare inom LSS (se vidare bilaga 1). Fem individärenden har särskilt granskats. Dessa har valts ut från verksamhetsområdena: särskilt boende (1 st), personlig assistans (2 st) samt daglig verksamhet (2 st). De har granskats med avseende på dokumentation av stegen: aktualisering, utredning, planering och uppföljning. 1.3 Lagstiftning och föreskrifter LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS 1 ) ger den som har funktionshinder rätt till olika typer av stöd, s.k. insatser. Den enskilde ska genom dessa insatser tillförsäkras goda levnadsvillkor 2. Insatser enligt LSS utesluter inte insatser enligt andra lagar. Exempelvis kan den enskilde också ha rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL 3 ). 1 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 2 LSS 7, 2 st 3 Socialtjänstlagen (2001:453) Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

7 För att ha rätt till insatser måste personen tillhöra den så kallade personkretsen. Denna delas upp i tre grupper 4 : 1) Personer med utvecklingsstörning, autism eller liknande. 2) Personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder eller hjärnskada i vuxen ålder föranlett av yttre våld eller kroppslig sjukdom. 3) Personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte enbart beror på åldrande, om de är stora och förorsakar stora betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. LSS omfattar följande tio insatser 5 : 1. Råd och stöd 2. Personlig assistans 3. Ledsagarservice 4. Kontaktperson 5. Avlösarservice i hemmet 6. Korttidsvistelse utanför det egna hemmet 7. Korttidstillsyn för skolungdomar över 12 år 8. Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar 9. Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskild anpassad bostad för vuxna. 10. Daglig verksamhet. Region Skåne ansvarar för den första insatsen, Råd och stöd, medan kommunen ansvarar för resterande nio LASS Lag om assistansersättning 6 omfattar de som omfattas av LSS. De har rätt att för sin dagliga livsföring få assistansersättning om han eller hon har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov över i genomsnitt 20 timmar i veckan. Assistans under 20 timmar i veckan omfattas av LSS. En del ändringar har gjorts i LASS Dessa påverkar dock inte kommunens verksamhet. Ansökan om assistansersättning enligt LASS görs till försäkringskassan. Regeringen fastställer varje år det belopp med vilket assistansersättningen utbetalas per timme. Den enskilde bestämmer själv vem som skall anställas för assistansen Föreskrifter och allmänna råd Socialstyrelsen utövar den centrala tillsynen över verksamhet enligt LSS och länsstyrelsen över verksamheten inom länet. 7 Socialstyrelsen utger föreskrifter och allmänna råd i socialstyrelsens författningssamling (SOFS), vilka kompletterar lagarna Utredning om komplettering och förtydligande av LSS Under 2008 har en statlig utredning gjorts av den så kallade LSS-kommittén. Syftet med utredningen har varit att se över LSS i syfte att komplettera och förtydliga lagen. Ett av de förslag som framkommit är att staten helt ska ta över huvudmannaskapet för 4 LSS, 1 5 LSS, 9 6 Lag om assistansersättning 1993:389 7 LSS 25-26, Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

8 personlig assistans. 8 Förslaget innebär att LASS ska försvinna, att regler gällande personlig assistans endast ska finnas i LSS. Staten genom försäkringskassan betala för all personlig assistans och ansvara för uppföljning. Den nya lagen bedöms tidigast kunna träda i kraft år Organisation, resurser och målgrupp 2.1 Organisation LSS-verksamheten i kommunen är sedan organiserad i två förvaltningar; medborgarförvaltningen och hälso- och omsorgsförvaltningen som lyder under medborgarnämnden respektive hälso- och omsorgsnämnden. De två förvaltningarna har hand om olika steg i ärendeprocessen. De arbetar inte isolerat, utan samverkar i ärendenas olika faser. Riktlinjer för detta har fastställts i en gemensam ärendehanteringsplan som tydliggör ansvar och roller Medborgarförvaltningen Medborgarförvaltningen ansvarar för handläggning av ärenden från det att ansökan anländer till kommunen och fram till beslut tas om insats, dvs. myndighetsutövning. Dessutom ansvarar förvaltningen för avslutning av utredning och för omprövning av de insatser som löper ut i tid. På medborgarförvaltningen finns en ansvarig chef för LSSverksamheten och en LSS- handläggare Hälso- och omsorgsförvaltningen När beslut om insats tagits vid medborgarförvaltningen lämnas det över till hälso- och omsorgsförvaltningen för verkställande. Förvaltningen ansvarar sedan för genomförande och uppföljning av insatsen. På förvaltningen finns två områdeschefer för LSS. Dessa två samt förvaltningschefen anställdes under augusti Det finns även en anställd arbetsterapeut som har hand om kontakt med vårdgivare och uppföljningar Boenden med särskild service eller särskilt anpassade bostäder för vuxna I Åstorps kommun finns tre boenden för LSS-insatser. Rosa Villan och Rågenvillan är så kallade traditionella gruppbostäder med 5 platser på respektive boende. De boende har egna rum kring gemensamma umgängesutrymmen. Höken är ett särskilt anpassat boende som omfattar 11 platser, där de boende har egna lägenheter som finns i samma område. Boendet är mer självständigt än ett traditionellt gruppboende då lägenheterna är utspridda och ingen fast bemanning finns. Den boende/brukaren kan kalla på personal vid behov eller få hjälp och stöd på förutbestämda tider. Utöver boenden i kommunens regi finns ett antal platser på boenden som drivs av privata entreprenörer Daglig verksamhet Dalig verksamhet är ett samlingsnamn på olika verksamheter som kan erbjuda sysselsättning till målgruppen. Kommunen har en daglig verksamhet i egen regi, Activa, som är arbetsmarknadsinriktad. 8 SOU 2008:77 Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

9 Vissa övriga platser för daglig verksamhet köps in externt. Placeringar finns exempelvis på dövcentrum i Lund, Nimbusgården som är specialiserad på autism i Lund, samt en medieinriktad verksamhet i Helsingborg. När ett behov av insatsen uppstår, kontrolleras vilka dagliga verksamheter som har plats samt om dessa kan uppfylla individens behov. Samarbetsavtal finns med kommuner och privata vårdgivare som erbjuder daglig verksamhet Personlig assistans Utifrån beslut tilldelas brukaren ett visst antal timmar per vecka för personlig assistans. Den enskilde bestämmer själv vem som ska anställas. Det kan exempelvis vara en assistent anställd av kommunen (finns 9 för närvarande), en privat anställd assistent (9) eller en anhörig (4) som också är anställd av kommunen. Det finns två kommunala anställningssätt avseende personliga assistenter: PANanställning och HÖK-anställning. PAN- anställning (överenskommelse om lön och anställningsvillkor för personlig assistent och anhörigvårdare) används för anhöriga/personer som den enskilde själv valt ut utan att kommunen kunnat påverka urvalet av sökande. Anställningen är knuten till den person som insatsen gäller, och upphör då insatsen upphör. HÖK- anställning (Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor) används när assistenten är anställd av kommunen och är en flexibel resurs. Det innebär att anställningen hos kommunen fortsätter även om insatsen för en specifik person upphör. Kommunen ansvarar för kostnader upp till 20 timmar i veckan. Om den personliga assistansen överstiger 20 timmar per vecka finns rätt till ekonomisk ersättning från försäkringskassan för den del som överstiger 20 timmar. Även om den enskilde väljer att anställa en assistent från ett privat företag, kvarstår kommunens ansvar för den enskilde. Det innebär att kommunen är skyldig att ordna en ersättare vid exempelvis sjukdom, eller att ombesörja alternativ om företaget av någon anledning inte klarar av sitt uppdrag. 2.2 Samverkan Det råder sekretess förvaltningarna emellan för enskilda ärenden. Detta regleras i sekretesslagen. 9 För att möjliggöra samarbete inhämtas för varje ärende ett medgivande från den enskilde vilket innebär att sekretessen hävs. Medgivande lämnas tillsammans med ansökan om insats. I den förut nämnda ärendehanteringsplan framgår vilken förvaltning som är huvudansvarig för respektive steg i ärendehanteringen. Här framgår också under vilka steg förvaltningarna ska samarbeta. Under hösten 2008 har en LSS-grupp bildats med personal från medborgarförvaltningen och hälso- och omsorgsförvaltningen. Gruppen träffas för närvarande en gång per vecka och diskuterar ärenden. De ansvariga på båda förvaltningarna framhåller att samarbetet fungerar mycket bra och att man har ett stort utbyte av varandra. 9 Sekretesslag (1980:100) Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

10 2.3 Målgrupp Vid slutet av 2007 fanns i Åstorp totalt 85 personer med 139 insatser enligt LSS. En person kan ha flera insatser. Tabell 1 visar antal insatser och kostnader för dessa under år Tabell 1. Insatser och kostnader i Åstorps kommun 2007 Insats Antal Brukare Kostnad (kkr) Antal personer Boende i kommunens regi (varav 2 barn) Boende externt köpta platser Personlig assistans (LSS och LASS) Ledsagarservice Korttidstillsyn Korttidsvistelse Daglig verksamhet i kommunens regi Daglig verksamhet externt köpta platser Avlösarservice 3 58 Kontaktpersoner Avgift till utjämningssystem för LSS kostnader Totalt Källa: Årsredovisning 2007 samt uppgifter från Hälso- och omsorgsförvaltningen Enligt framtagen statistik från medborgarförvaltningen finns vid tidpunkten för granskningen 96 aktuella ärenden gällande insatser. I 10 fall är aktualisering behandlad och utredning inledd. 2.4 Kostnader År 2007 var de totala kostnaderna för LSS drygt 22 Mkr. Av dessa motsvarar 3,6 Mkr externt köpta platser för daglig verksamhet och boende. De totala kostnaderna har minskat från föregående år 2006 då de totala kostnaderna för LSS var 23 Mkr. För innevarande år 2008 ligger budgeten på drygt 21,2 miljoner för LSS-området. I delårsbokslutet prognostiseras dock kostnaderna till 22 miljoner. Till kostnaderna för verksamheten kan tilläggas avgift för LSS utjämning år 2007 om kkr. Totalt blir då kostnaden kkr. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

11 2.5 Kommentarer Det är tydligt för respektive förvaltning vem som har ansvar för respektive steg i ärendehanteringen. Samarbetet genom den nybildade LSS-gruppen uppges vara till stor nytta både för de ansvariga på medborgarförvaltningen och på hälso- och omsorgsförvaltningen. På hälso- och omsorgsförvaltningen hade, vid tidpunkten för granskningen, ny personal alldeles nyligen tillträtt: förvaltningschef samt båda de två områdescheferna för LSS- verksamheten hade arbetat i ungefär en månad. Detta har medfört en viss brist på kontinuitet och Åstorprelaterad verksamhetskunskap som kan förväntas kompenseras efterhand som organisationen åter stabiliseras. 3 Styrning 3.1 Kommunens styrande dokument avseende handikappomsorgen Budget I budget för 2008 finns ett mål som kan kopplas till LSS- verksamheten: 90 % av vårdtagarna/brukarna ska vara nöjda/mycket nöjda med upplevd kvalitet Utöver detta finns budgeterade nyckeltal i form av antal brukare i de olika insatserna Verksamhetsplan I verksamhetsplan för 2008 finns åtgärder som skall utföras under året beskrivna. Exempel på åtgärder är planering av daglig verksamhet, uppföljning av avvikelserapportering samt månatlig uppföljning av ekonomi Handikapplan Den handikapplan som antogs av kommunfullmäktige 2003, är gällande Planen är uppbyggd kring 19 regler fastställda av FN:s generalförsamling. För varje regel finns ett övergripande mål. För 11 av de 19 reglerna finns inriktningsmål vilka är en nedbrytning av det övergripande målet. 3.2 Uppföljning Målet i budgeten följs upp i årsredovisningen. En kvalitetsundersökning är genomförd under Vid tidpunkten för granskningen var resultatet under sammanställande. En halvårsredovisning av verksamhetsplan 2008 har erhållits vilken visar att de planerade åtgärderna är pågående. I handikapplanen står att revidering och uppföljning av planen ska ske minst en gång per år. Beslut om att göra en årlig uppföljning av planen fattades av vård- och omsorgsnämndens arbetsutskott Enligt uppgift har ingen uppföljning gjorts sedan planen antogs. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

12 3.3 Kommentarer LSS-verksamheten är i hög grad styrd av lagar och regler. Lagen föreskriver att mål ska utformas för verksamheten och att kommunen ska planera sina insatser för psykiskt och fysiskt funktionshindrade. Det finns en handikapplan men denna verkar inte ha någon styrande effekt. Detta baseras på följande iakttagelser: 1) Planen verkar ofärdig. För vissa områden finns en nedbrytning av mål, för andra endast en beskrivning av verksamhet. 2) Det finns en brist på kännedom om handikapplanen i verksamheten. 3) Ingen uppföljning eller revidering görs av planen. Därmed går det inte heller att säga hur långt man kommit i de ambitioner som planen beskriver. 4) Det finns ingen plan för genomförande. Den nytillträdda personalen på hälso- och omsorgsförvaltningen ger uttryck för ambitioner och det finns en vilja att utveckla verksamheten. Den nybildade LSS-gruppen skulle med fördel även kunna nyttjas som forum för diskussioner om mål och strategier för verksamheten, utöver samarbete kring enskilda ärenden. Handikappomsorgens personal inom de båda förvaltningarna bör tillsammans med representanter från nämnderna revidera nuvarande, eller arbeta fram en ny, handikapplan. Detta arbetssätt skulle tydliggöra politiska ställningstaganden avseende kvalitetsnivåer inom handikappomsorgen och ge ändamålsenliga förutsättningar för att en kommande plan blir förankrad bland personalen. Även representanter från kommunens övriga verksamhetsområden bör delta i arbetet, då en handikapplan brukar omfatta kommunens alla verksamheter. 4 Ej verkställda gynnade beslut 4.1 Bakgrund Ej verkställda gynnade beslut innebär att den enskilde av kommunen genom ett beslut blivit beviljad en insats men att detta beslut sedan inte verkställts. I februari 2008 beslutade riksdagen att samtliga kommuner ska inrapportera gynnade beslut som inte verkställts enligt LSS inom 3 månader till länsstyrelsen samt till revisorerna. Detta skall ske kvartalsvis. Första rapporteringstidpunkt var den 30 september Beslut om att inrapportera ej verkställda gynnade beslut kvartalsvis för SoL har tagits tidigare. 4.2 Antal ej verkställda gynnade beslut inom LSS-verksamheten i Åstorp Enligt uppgift från hälso- och omsorgsförvaltningen finns vid tidpunkten för granskningen 10 beslut som inte kunnat verkställas i Åstorp. Dessa gäller insatserna Kontaktperson (4 beslut), Särskilt boende (1) samt ledsagarservice (5). I tabell 2 visas ej verkställda gynnande beslut fördelat per insats samt datum när respektive beslut är taget: Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

13 Tabell 2. Ej verkställda gynnade beslut i Åstorp, september 2008 Insats Datum för beslut Boende Kontaktperson Ledsagare Källa: hälso- och omsorgsförvaltningen Ett av de ovanstående besluten gällande kontaktperson är i realiteten verkställt eftersom brukaren valt att tacka nej/vill ha ett uppehåll. Ett annat beslut om kontaktperson gäller en person som fått beslut enligt LSS, men också fått beviljat bistånd via SoL och valt att istället ta emot detta. Utöver ovanstående beslut finns ett antal beslut som delvis inte kunnat verkställas inom daglig verksamhet. 4.3 Orsak till att besluten inte kunnat verkställas För kontaktpersoner och ledsagarservice uppges det finnas två orsaker till att beslut inte verkställts. Det råder brist på personer som vill åta sig uppdragen. Det uppges vara svårt att rekrytera nya kontaktpersoner och ledsagare. De beslut som finns innehåller specifika krav utifrån behov som finns hos brukarna som är svåra att tillgodose. Några av brukarna har haft flera kontaktpersoner på kort tid där antingen brukaren eller kontaktpersonen efter en kort tid avbrutit kontakten då det inte fungerat. Orsaken till att beslut gällande boende inte är verkställt är att det för närvarande inte finns någon ledig plats. De beslut för daglig verksamhet som endast delvis kunnat verkställas har två orsaker. Inom kommunen saknas daglig verksamhet med habiliterande eller enbart social inriktning. Dessutom uppges att besluten för Activa ofta är i begränsad omfattning och under färre timmar än vad behovet av insatsen motiverar. 4.4 Planerade åtgärder för att besluten skall kunna verkställas För de beslut som finns för kontaktperson och ledsagare pågår ett arbete med att hitta personer i det register som redan finns. Man undersöker också möjligheten att genom kontakter rekrytera nya personer. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

14 För beslutet gällande boende undersöks just nu möjligheten att ge brukaren hjälp av personal i ett av de befintliga boendena. Brukaren skulle då bo kvar i sin lägenhet men ha hjälp av personalen på boendet, som ligger i närheten. Att flytta brukaren till en annan ort är inget alternativ. Se även nedan. 4.5 Risker för framtida beslut som ej kan verkställas Det uppges att det finns en grupp unga som inom en snar framtid kommer att behöva platser på särskilt boende. Denna grupp har man på förvaltningen känt till sedan en tid tillbaka och därför tagit fram en plan för att klara dessa framtida beslut. Ett nytt gruppboende skall byggas och beräknas vara färdigt 2010, vilket innebär att behovet beräknas kunna tillgodoses. I budgeten för år 2008 finns medel avsatta för detta. Det finns alltid en risk för att beslut gällande ledsagare och kontaktperson inte kommer att kunna tillgodoses, beroende på att brukare kan ha väldigt specifika krav som kommunen har svårt att tillgodose. Ett samarbete ska startas mellan personal på skolorna och inom handikappomsorgen vilket förväntas leda till att en god planering för kommande insatser kan erhållas. 4.6 Kommentarer Det är allvarligt att kommunen har beslut som inte kan verkställas. Detta drabbar enskilda som är i behov av insats och som har laglig rätt till stöd och service. Vid dröjsmål finns även en risk för att kommunen kan komma att bli skyldig att betala en särskild avgift. Ny lagstiftning ger länsstyrelsen rätt att utkräva sådana avgifter. Kontaktpersoner och ledsagare är svåra att rekrytera och att behålla. Det är viktigt att kommunen anordnar ändamålsenligt stöd för de som påtar sig uppdrag. Detta bör medverka till en större uthållighet i vad som ibland kan vara krävande uppdrag, men bör också underlätta rekrytering av nya uppdragstagare. Ett förslag är att anordna utbildningar och träffar för uppdragstagarna för ömsesidigt utbyte av erfarenheter. Planering för hur behoven ska kunna tillmötesgås bör tas fram. I dagsläget saknas daglig verksamhet som inte enbart är arbetsinriktad utan har en mer social inriktning. De ansvariga på hälso- och omsorgsförvaltningen framhåller att detta är ett problem. Nämnden bör ta fram en plan för hur dessa behov ska kunna mötas. Det är positivt att framtida behov av särskilt boende för unga identifierats och att en planering för att klara behoven har tagits fram. Det kommande samarbetet med skolan ger också goda förutsättningar för att i tid kunna planera inför kommande behov av insatser. 5 Samarbete med privata vårdgivare 5.1 Samarbete Kommunen anlitar både andra kommuner och privata vårdgivare för daglig verksamhet, personlig assistans, korttidsvistelse och boende. När ett behov uppstår av en insats undersöks vilka vårdgivare som kan tillgodose behovet. Med vissa andra kommu- Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

15 ner samt även en del privata vårdgivare finns samarbetsavtal, vilket innebär att möjligheten att anlita dessa i första hand undersöks. 5.2 Individuell plan Enligt LSS har den enskilde rätt att begära en individuell plan där insatser samordnas. I planen ska också insatser som vidtas av någon annan än kommunen redovisas. Kommunen ska verka för att insatserna samordnas. I intervjuerna uppges att individuella planer inte efterfrågas. Den nuvarande handläggaren uppger att hon under sin tid aldrig fått en förfrågan. Information om rätten till en individuell plan ges enligt uppgift alltid i samband med ansökan. Man har särskilt uppmanat föräldrar till ungdomar att ta tillvara denna möjlighet. 5.3 Insyn i och kontroll av de privata verksamheterna Den anställda arbetsterapeuten på hälso- och omsorgsförvaltningen besöker de privata vårdgivarna för boende, daglig verksamhet och korttidsvistelse regelbundet för uppföljningsmöten. En del av vårdgivarna skickar in rapporter månadsvis. När en privat vårdgivare ska anlitas skrivs alltid ett avtal mellan kommunen och vårdgivaren. Avtalet skrivs med utgångspunkt i kvalitet och alla speciella omständigheter som kan finnas för en brukare regleras i detta avtal. Enligt de ansvariga på hälso- och omsorgsförvaltningen fungerar samarbetet på ett tillfredställande sätt. Det uppges att någon insyn i de privata verksamheterna som anlitas för personlig assistans inte finns i dagsläget. 5.4 Kommentarer Det är den enskilde som själv bestämmer vem som skall anställas för personlig assistans. Några regelbundna kontakter med privat anställda assistenter finns inte. Trots att inte kommunen är arbetsgivare ligger det yttersta ansvaret för brukaren kvar hos kommunen. Detta kan oväntat påverka kommunens kostnader då det finns en skyldighet att täcka upp vid sjukdom eller om beslutet av andra skäl inte kan verkställas. Med anledning av detta finns ett intresse för kommunen att ha en viss insyn i de privata verksamheterna. Förslagsvis skulle kommunen kunna samordna utbildningar eller träffar för de personliga assistenterna. 6 Intern kontroll LSS-verksamheten styrs i hög grad av lagar och föreskrifter. Med anledning av detta är en stor del i den interna kontrollen att tillse att dessa följs. Vi har i denna granskning inriktat oss på utredning och uppföljning av individuella ärenden och den dokumentation som finns kring detta. 6.1 Övergripande riktlinjer för LSS- verksamheten För närvarande finns ingen intern kontrollplan för LSS- verksamheten. Det uppges att en riskanalys kommer att genomföras på verksamheten under år Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

16 antogs riktlinjer för verkställande av LSS-ärenden. I riktlinjerna regleras hur beslut om insatser skall genomföras för varje insats. För myndighetsutövandet finns en delegationsordning framtagen för verksamheten. Det har identifierats ett behov av ytterligare och uppdaterade riktlinjer. Därför har en arbetsgrupp med personal från Hälso- och Omsorgsförvaltningen tillsatts för att gå igenom de befintliga riktlinjerna. 6.2 Dokumentation och uppföljning av individuella ärenden Enligt LSS ska handläggnings som rör enskilda samt beslut om insats dokumenteras. Uppgifter i en sammanställning som avses i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört. Dokumentation upprättas för alla ärenden. I dagsläget samlas dokumentationen i akter. Medborgarförvaltningen har en akt och Hälso- och Omsorgsförvaltningen har en akt. Vidare finns en pärm för varje brukare hos utföraren där daganteckningar förs. För närvarande håller ett nytt dokumentationssystem (Pro-Capita) på att implementeras i verksamheten. När detta är färdigt skall all dokumentation ske i systemet, både av personal på förvaltningarna samt av ansvariga för insatsen såsom personal på boenden. Enligt uppgift görs uppföljningar av individuella ärenden minst var sjätte månad. Dessa hanteras av en arbetsterapeut som är anställd av hälso- och omsorgsförvaltningen. 6.3 Granskning av dokumentation av ärenden Som en del i vår granskning har fem individärenden (genom akter) granskats med avseende på dokumentation av: aktualisering, utredning, planering och uppföljning. De fem ärendena omfattar: 1 boende, 2 brukare av personlig assistans samt 2 brukare av daglig verksamhet. Samtliga ärenden är från år Aktualisering Ett ärende aktualiseras vid den tidpunkt då medborgarförvaltningen får kännedom om ett ärende, genom att en ansökan eller en anmälan inkommer till förvaltningen. I samtliga granskade ärenden finns notering om vid vilket datum en ansökan inkommit, samt uppgifter om den enskilde. Enligt uppgift saknas notering om aktualisering i ärenden som aktualiserats före år Utredning Samtliga granskade ärenden innehåller en dokumenterad utredning. I dokumentationen finns beskrivning av vem som startat utredningen, beskrivning av aktuellt ärende, orsak till utredning, tidigare åtgärder, nuvarande situation, sökandes synpunkter, personkretsbedömning, bedömning samt beslut. Dokumentationen är likformig för alla ärenden vilket ger en god struktur och ett tydligt upplägg Planering När ett ärende lämnas från medborgarförvaltningen till hälso- och omsorgsförvaltningen för verkställande upprättas ett dokument med bakgrund och planering (s.k. genom- Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

17 förandeplan) för den enskilde. Planen finns i samtliga granskade ärenden. Denna har upprättats i samråd med brukaren, eventuell god man, arbetsterapeut från hälso- och omsorgsförvaltningen och ansvarig för utförare av insatsen, exempelvis personal på boende Uppföljning Uppföljning av individuella ärenden hanteras av den arbetsterapeut som är anställd på Hälso- och Omsorgsförvaltningen. Då planeringsdokumentet upprättas fastställs datum för en första uppföljning. I de granskade ärendena har uppföljningar gjorts med varierande mellanrum, dock alltid senast 6 månader efter insatsens verkställande. Hur lång tid det går mellan uppföljningarna är beroende av hur omfattande insatsen är samt hur länge brukaren haft insatsen. I de granskade fallen har uppföljning gjorts med tätare mellanrum i början. 6.4 Hantering av synpunkter från brukare När en utredning inleds efterfrågas de synpunkter den enskilde har. Han/hon är med och utformar de mål som skall sättas. Vid uppföljning tar arbetsterapeuten del av brukarens synpunkter. Utredningen av akter har visat att dessa dokumenteras. Inom hälso- och omsorgsförvaltningen finns en klagomålsblankett. Denna kan fyllas i av brukare och lämnas till förvaltningen. I de fall negativa synpunkter inkommer utreds dessa ut av områdeschef och personal i första hand så långt det är möjligt. En brukarundersökning har utförts under 2008, främst för insatsen daglig verksamhet, vilken vid tidpunkten för granskning var under sammanställande. 6.5 Kommentarer Dokumentationen av individuella ärenden bedöms vara tillfredställande och ändamålsenlig. Personakterna har en tydlig struktur och är lätta att följa. Planering upprättas i samråd med den enskilde för varje insats. Hänsyn till den enskildes synpunkter tas under hela processen, från utredningens start till uppföljning av insats. Den brukarundersökning som utförts under året utgör ett ändamålsenligt verktyg i kvalitetsarbetet med verksamheten. LSS-verksamheten ska integreras i den interna kontrollplanen under Den riskbedömning som skall utgöra grund för planen bör också omfatta de verksamheter i andra kommuner eller i privat regi där platser köps. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

18 7 LSS-utjämning 7.1 Lagen År 2003 kom en lag 10 om utjämningssystem avseende kommunernas LSS-kostnader. Ny lag 11 antogs och gäller fr.o.m Motiven för införande av utjämningssystemet har angetts till: att det är en obligatorisk verksamhet för kommunerna, att kostnaderna har ökat kraftigt, att det finns stora kostandsskillnader mellan kommunerna, samt att det behövs en utjämning för att ge alla kommuner likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. I både den gamla och den nya lagen beräknas en standardkostnad för kommunens LSS-kostnader. Standardkostnaden beräknas dock på olika sätt i de två lagarna. En kommun vars standardkostnad per innevånare understiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare ska betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerat med antalet invånare i kommunen. Motsvarande får en kommun som överstiger standardkostnaden ett bidrag. Se vidare Bilaga 2 för information om utjämningssystemet och hur kommunernas avgift respektive bidrag räknas ut. 7.2 Kritik Kritiken mot utjämningssystemet har varit stor från kommunvärlden. Sveriges Kommuner och Landsting driver ställningstagandet att staten ska ta över kostnadsansvaret för LSS, då det ofta är kostnader som är mycket svåra för kommunen att påverka. Dessutom anses systemet kostnadsdrivande då det inte omfattar incitament för att bedriva kostnadseffektiv verksamhet. Sedan LSS infördes har antalet insatser ökat och kostnaderna har ökat långt utöver vad övrig kommunal verksamhet har ökat: utjämningssystemet för LSS anses spela en roll i detta. 7.3 Bidrag Åstorp är, liksom de flesta kommuner i Skåne, bidragsgivare till systemet. Endast ett fåtal kommuner i Skåne är bidragstagare. Dessa kommuner har i de flesta fall stora kostnader som härrör från den tid då det var landstingen som hade ansvaret för boende till personer med handikapp liknande dem som nu tillhör personkretsen enligt LSS. Stora institutioner byggdes då upp som än idag används. Enligt SCB:s reviderade statistik för utjämningsåret 2007 bidrar Åstorp med kkr till systemet. År 2008 blir avgiften kkr. Underlag för kostnaden utgörs av de kostnader som kommunen hade två år innan avgiftsåret. Kostnader för LSS verksamheten i kommunen för det år som utgör underlag för avgiften år 2008 (2006) var kkr. För 2009 beräknas utjämningsavgiften bli kkr. Detta baseras på underlag från 2007 då kommunens kostnader för LSS var kkr. 10 Lag (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 11 Lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade (SFS 2008:342) Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

19 7.4 Kommunens möjligheter att få del av utjämningssystemet För att kommunen ska kunna tillgodoräkna sig kostnaderna för handikappomsorg i relation till utjämningssystemet är det viktigt att beslut som kan tas både enligt LSS och enligt SoL, tas enligt LSS. Det är endast kostnader som går att hänföra till LSSinsatser som får räknas i rapporteringen till staten. Det är också viktigt att kostnaderna bokförs på konton som går att hänföra till LSS-insatser. I intervjuer med hälso- och omsorgsförvaltningen uppges att denna medvetenhet numera finns inom kommunen, att beslut i så stor utsträckning som möjligt tas enligt LSS och att kostnaderna bokförs så de går att identifiera och sammanställa på ett riktigt sätt. 7.5 Kommentarer Idag hanteras budget och redovisning för LSS på flera nivåer inom kommunen. Medborgarförvaltningen har sin budget, hälso- och omsorgsförvaltningen har sin budget och utjämningssystemet hanteras på en övergripande nivå, skilt från verksamhetsbudgetarna inom förvaltningarna. Förhållandet innebär att det är svårare att få en helhetsbild över vad LSS-verksamheten verkligen kostar. Det innebär även att det är svårare att koppla kostnader för verksamheten till bidraget till utjämningssystemet, vice versa. Idag tenderar utjämningssystemet att betraktas som förutbestämt och opåverkbart. Kontinuerliga överväganden om hur kommunen ska förhålla sig till systemet, t.ex. vad ökade kostnader för investeringar och kvalitetsförbättringar skulle ha för påverkan på bidraget till utjämningssystemet, görs i mindre utsträckning. Det är därför av vikt att medborgarnämnden och hälso- och omsorgsnämnden och deras förvaltningar följer utveckling och förändringar i relation till utjämningssystemet för LSS, och att aktiva ställningstaganden görs i budgetarbetet. Sett i relation till den förbättringspotential som granskningen har lyft fram t.ex. avseende kontaktpersoner och daglig verksamhet m.m. ter sig detta angeläget. Överväganden bör göras om att flytta ansvaret för kostnaderna till utjämningssystemet till hälso- och omsorgsnämnden. Vi noterar att ansträngningar gjorts för att på ett rättvisande sätt kunna härleda kostnader för LSS i förhållande till utjämningssystemet. Vi vill framhålla betydelsen av att det finns dokumenterade rutiner och processer som säkrar att kunskapen förs vidare, kring vikten av beslutstagande enligt LSS när detta är möjligt, samt vikten av att bokföra kostnader för LSS på ett ändamålsenligt sätt. Med tanke på den personalomsättning som skett ter sig denna form av intern kontroll som särskilt viktig. Åstorp den 4 november 2008 Veronica Blank Carina Hart Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

20 Bilaga 1 Intervjuad/-e förtroendevald och tjänstemän Gunilla Karlsson, ordförande Hälso- och omsorgsnämnden Anita Månsson, förvaltningschef, Medborgarförvaltningen Gunilla Velin, förvaltningschef, Hälso- och Omsorgsförvaltningen Lisbeth Ek, biståndshandläggare LSS, Medborgarförvaltningen Ann-Charlotte Kreuger, områdeschef LSS, Hälso- och Omsorgsförvaltningen Jenny Johansson, samordnare, Hälso- och Omsorgsförvaltningen Johan Lindberg, områdeschef LSS, Hälso- och Omsorgsförvaltningen Ann-Marie Malmström, ekonom, Hälso- och Omsorgsförvaltningen. Sally Mårtensson, områdeschef LSS, Medborgarförvaltningen Svenska kommun- och landstingsförbundet Thomas Nilsson Granskade dokument Budget 2008, avsnitt för Medborgarförvaltningen samt Hälso-och Omsorgsförvaltningen Blankett för medgivande från brukare Blankett för ansökan om insats Delegationsordning, antaget av medborgarnämnden Halvårsredovisning av verksamhetsplan 2008 (Hälso- och Omsorgsförvaltningen) Handikapplan Åstorp kommun Verksamhetsberättelse 2007 (Hälso-och Omsorgsförvaltningen) Verksamhetsplan 2008 (Hälso- och Omsorgsförvaltningen) Riktlinjer för verkställighet av beslut om insatser enligt LSS i Åstorps kommun. Antagna individärenden från 2008 (personlig assistans, boende, daglig verksamhet) Årsredovisning 2006, avsnitt för Medborgarförvaltningen, Hälso- och Omsorgsförvaltningen samt avgift till utjämning av LSS Årsredovisning 2007, avsnitt för Medborgarförvaltningen, Hälso- och Omsorgsförvaltningen samt avgift till utjämning av LSS Ärendehanteringsplan Referenser LSS, lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) LASS, Lag om assistansersättning (1993:389) SOFS 2006:11 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS SOU 2008:77, möjlighet att leva som andra, Ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. Statistik från länsstyrelsen över ej verkställda beslut i Skåne december 2007 ( Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, publicerad 2008, ISBN Sekretesslag 1980:100 Lag (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lag (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

21 Bilaga 2 Från Statistiska Centralbyråns (SCB) hemsida, adress: asp Utjämning av LSS-kostnader mellan kommuner Riksdagen beslutade i november 2003 att det fr.o.m skulle införas ett nationellt kostnadsutjämningssystem avseende kommunernas LSS-kostnader. Riksdagsbeslutet baserades på den proposition som regeringen tidigare överlämnat till riksdagen, Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade (Prop. 2002/03:151). Regeringsförslaget i propositionen byggde i sin tur på de förslag som redovisats i ett betänkande från en statlig utredning, Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103). Som motiv för ett utjämningssystem angavs att det är en obligatorisk verksamhet för kommunerna, att kostnaderna har ökat kraftigt, att det finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna samt att det behövs en utjämning för att ge alla kommuner likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Förkortningen LSS syftar på Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, vilken tillkom 1993 i samband med den handikappreform som då genomfördes. Syftet med reformen var i första hand att ge personer med omfattande funktionshinder en starkare ställning i samhället med hjälp av insatser anpassade till den funktionshindrades individuella behov. Lagen anger att insatser enligt LSS kan beviljas till personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (personkrets 1), med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (personkrets 2) eller med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande (personkrets 3). Antalet personer i hela landet med insatser enligt LSS uppgick den 1 oktober 2007 till cirka enligt Socialstyrelsens statistik. De nio olika typer av insatser som anges i lagen och som primärt är kommunernas ansvar är personlig assistans enligt LSS, ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November

22 bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Förutom dessa nio typer av insatser finns också rådgivning och annat personligt stöd, något som landstingen i första hand ansvarar för. Den senare omfattas därför inte av utjämningen. Vid handikappreformen tillkom också en lag om statlig assistansersättning (LASS). Denna ersättning är ett bidrag inom socialförsäkringen för bekostande av personlig assistans. Kommunerna har kostnadsansvaret för de första 20 timmarna per vecka, staten genom Försäkringskassan för timmar därutöver. Kommunernas kostnader för de första 20 timmarna ingår i de kostnader som utjämnas. Inför 2009 års utjämning har riksdagen beslutat om vissa förändringar av systemet för LSS-utjämning. Riksdagsbeslutet baserades på regeringens proposition Förändringar i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (Prop. 2007/08:88). Till grund för regeringens förslag låg LSS-utjämningskommitténs betänkande Utjämning av kommunernas LSS-kostnader översyn och förslag (SOU 2007:62). För vuxna som har både insatsen boende och insatsen personlig assistans ska från 2009 endast insatsen boende ingå i beräkningen av standardkostnaden. Insatsen särskilt anpassad bostad för vuxna har vidare utgått ur beräkningen, medan antalet personer med beslut om personlig assistans enligt LASS har tillkommit. Det koncentrationsindex som fanns med under de första åren med LSS-utjämning har tagits bort. För varje kommun beräknas en grundläggande standardkostnad. Denna beräknas på så vis att antalet insatser av olika slag för en kommun multipliceras med en beräknad riksgenomsnittlig kostnad för respektive typ av insats. Produkterna summeras och till den erhållna summan adderas kommunens ersättning till Försäkringskassan för de 20 första timmarna enligt LASS. I nästa steg justeras den grundläggande standardkostnaden med ett personalkostnadsindex (PK-IX) som ska justera för skillnader i behov av stöd. I ett avslutande steg räknas sedan standardkostnaden upp till utjämningsårets beräknade prisnivå med hjälp av den av regeringen prognostiserade förändringen av nettoprisindex (NPI). En slutlig standardkostnad i kronor per invånare beräknas dels för varje kommun, dels för hela riket. Om standardkostnaden för en kommun är högre än rikets utgår bidrag. En standardkostnad som är lägre än rikets resulterar i en avgift. Beräkningar inom ramen för LSS-utjämningen följer samma tidsplan som den som gäller för kommunalekonomisk utjämning (se ovan). Utjämningssystemet regleras genom en lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade (SFS 2008:342). Mer detaljerade föreskrifter finns i en särskild förordning. Åstorps kommun Granskning av handikappomsorgen, November