Betänkande från Utbildningsdepartementet - Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Svar senast den 1 december 2013

Transkript

1 SIGNERAD Malmö stad Stadskontoret 1 (10) Datum Vår referens Kerstin Wramell Lundin Utredningssekreterare Tjänsteskrivelse kerstin.wramell.lundin@malmo.se Betänkande från Utbildningsdepartementet - Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Svar senast den 1 december 2013 STK Sammanfattning Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 14 juli 2011 att en parlamentariskt sammansatt kommitté skulle sammankallas- Kommittén skulle utifrån en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet utreda och överväga ett antal frågor gällande villkor och regler för fristående skolor. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att avge yttrande till Utbildningsdepartementet i enlighet med bilagt förslag. Beslutsunderlag G-Tjänsteskrivelse Friskolorna i samhället SoU 2013:56 Remissvar från Grundskolenämnden Yttrande Frikolorna i samhälelt, SOU 2013:56 Remissvar från Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden Beslutsplanering KS Fördelningsmöte KS Arbetsutskott Kommunstyrelsen Ärendet Utbildningsdepartementet har berett Malmö kommun tillfälle att avge yttrande i rubricerat ärende. Regeringen beslutade den 14 juli 2011 i ett kommittédirektiv (dir. 2011:68) om att en parlamentarisk kommitté skulle se över regler och villkor för fristående skolor med mera. Genom tilläggsdirektiv har utredningstiden förlängts ett flertal gånger. I det första direktivet skulle uppdraget redovisas senast den 1 november 2012 och det senaste tilläggsdirektivet säger att uppdraget ska redovisas senast 31 juli 2013.

2 2 (10) Bakgrund Friskolereformen år 1992 innebar betydande förändringar i reglerna för fristående skolor. Detta ledde till en kraftig expansion av antalet elever i dessa skolor. Idag går drygt 16 procent av eleverna i fristående svenska grund- och gymnasieskolor jämfört med minder än en procent för 20 år sedan. Till grund för förslagen i betänkandet ligger en sexpartiuppgörelse som förhandlades fram inom ramen för Friskolekommittén och som presenterades 23 maj Bakom förslaget står Moderata samlingspartiet, Folkpartiet Liberalerna, Centerpartiet, Kristdemokraterna, Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Utgångspunkt Friskolorna har kommit för att stanna. Kommittén anser att möjligheten att välja skola är av stort värde, både för den enskilda eleven och för att stimulera utvecklingen inom skolväsendet. Betänkandets förslag och bedömningar Här följer förslag och bedömningar i den form och i den ordning som de anges i betänkandet Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Förslag: Statens skolinspektion ska pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. När det gäller personlig lämplighet ska en s.k. vandelsprövning ingå. Skolinspektionen ska få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin vandelsprövning. Skolinspektionen ska bemyndigas att utfärda föreskrifter för sin prövning. Det ska gälla sekretess i Skolinspektionens ärenden om godkännande för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att gokännande har lämnats. En redan godkänd huvudman ska anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldigheten inte har kunnat förutses, utan dröjsmål Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Bedömning: Ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och långsiktigit intresse för att bedriva utbildningen. Det bör ankomma på Statens skolinspektion att bedöma i vilka fall prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad prövning ska göras. En sådan prövning måste göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn utreds i särskild ordning lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del Samråd med kommunen före friskoleetablering Förslag: En nyetablering av en fristående skola ska föregås av samråd mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande men före Statens skolinspektions s.k. etableringskontroll. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola ska närliggande kommuner ges tillfälle att delta i ett samråd. Detta ska ske genom lägeskommunens försorg.

3 3 (10) 11.4 Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor Bedömning: Ett medelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas. Eftersom frågan om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreds av en särskilt utredare lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del Öppenhet, insyn och offentlighet Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor Bedömning: Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor. Innan en lagändring med denna innebörd kan träda i kraft måste vissa praktiska konsekvenser analyseras närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande i praktiken ska gå till. Vid sidan av utgångspunkten att öka öppenheten och insynen är en annan utgångspunkt för utredningen att finna former för genomförande som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och fristående huvudmän. Obligatoriskt informationssystem för alla skolor Förslag: Huvudmän ska vara skyldiga att till Statens skolverk lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. Bedömning: Skolverket bör ges i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor som möjliggör jämförelser av olika skolor. Informationen ska redovisas i lättillgänglig form på en webbsida samt erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet bör vara i drift per den 1 januari 2015, eller så fort det är praktiskt möjligt. Vissa övriga frågor Bedömning: Regeringen bör göra en översyn av dagens bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor. I översynen bör ingå en granskning av hur kommunerna redovisar kostnader för skolväsendet Skärpta sanktioner vid allvarliga brister Förslag: Det ska införas en skyldighet för Statens skolinspektion att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen Frågan om lärarresurser Förslag: I de fall Statens skolinspektion vid sin tillsyn av en skolverksamhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Om analysen ger stöd för det, bör Skolinspektionen i samband med ett beslut om föreläggande ange sådana åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som inkluderar förändringar i lärarresursernas storlek och/eller disposition Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Bedömning: Beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för fristående skola bör fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sin utbildning Det bör förtydligas i författning att en huvudman i vissa fall kan skjuta upp starten av en skolverksamhet ett kalenderår efter Statens skolinspektions beslut om godkännande.

4 4 (10) 11.9 Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte Bedömning: En utredning bör analysera om det ska införas ett krav på att aktiebolag som vill bedriva skolverksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verksamhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet. Utredningen ska också ta fram förslag på hur det i så fall kan ske. Analysen ska även omfatta alternativet att överskott som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten Frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation Bedömning: Regeringen bör säkerställa att utrymmet för skolors nytänkande inte snävas in mer än nödvändigt. I den form regeringen finner lämplig bör effekten på innovationsutrymmet av gjorda och aktuella skolreformer analyseras. Om analysen visar att det är önskvärt bör regeringen ta erforderliga initiativ. 12. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Förslag: Bestämmelserna i skollagen (2010:800) om skyldigheten för huvudmän att till Statens skolverk lämna sådan uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet ska, om möjligt, träda i kraft den 1 juli Övriga ändringa i skollagen och ändringar i offentlighets- och sekretsslagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 januari En enskild huvudman som har godkänts med stöd av 2 kap. 5 skollagen i dess tidigare lydelse ska, om godkännanden gäller vi utgången av december 2014, anses ha godkänts enligt samma bestämmelse i dess nya lydelse. Andra övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. Betänkandets konsekvensanalys I betänkandet presenteras en analys av vilka konsekvenser kommitténs förslag kan innebära för statliga myndigheter, kommuner, skolor och skolföretag. Kommittén bedömer att det i första hand är Skolverket och Skolinspektionen som berörs av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. I viss utsträckning kan även kommuner liksom huvudmän och ägare av fristående skolor komma att påverkas. Nedan anges de konsekvenser kommitténs förslag får för skolhuvudmännen enligt betänkandet. Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Kommittén bedömer att den föreslagna anmälningsskyldigheten vid förändringar i ägar- och ledningskretsen för enskilda huvudmän inte innebär någon betungande administrativ börda och kräver därmed inget resurstillskott. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska undersöka vilja möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på dem som äger företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131) varför inga författningsförslag lämnas i denna del. Samråd med kommunen före friskoleetablering Ett visst merarbete uppstår dels för berörda kommuner, dels för de enskilda huvudmän som önskar starta en ny skolenhet eller en ny inriktning. Kommittén bedömer att såväl kommunala som enskilda huvudmän kan vinna fördelar av samrådet som ska föregå en nyetablering. Dessa fördelar kan uppväga det merarbete som samråden medför. Förslaget bedöms inte medföra bestående konstnadsökningar för kommuner och enskilda huvudmän.

5 5 (10) Skolinspektionen tillförs uppdraget att vid sin etableringskontroll kontrollera om samråd skett. Kommittén bedömer att denna uppgift inte ökar kostnaderna. Ytterligare kostnader kan uppkomma för ingripande då huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter att få till stånd ett samråd. Detta kommer dock inte innebära några merkostnader av betydelse. Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor Regeringen har beslutat om direktiv till en särskild utredare att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, framförallt i verksamhet som avser vård, skola och omsorg. Kommittén lämnar därför inga författningsförslag i denna del. Öppenhet, insyn och offentlighet Kommittén föreslår att offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor. Den närmare regleringen behöver dock utredas närmare varför kommittén föreslår att en utredning tillsätts med uppdrag att föreslå hur införandet av offentlighetsprincipen i praktiken ska gå till. Kommuners rätt till insyn, som regleras i skollagen bör klargöras. Denna fråga behandlas av Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07)som i sitt delbetänkande lämnat förslag till förtydliganden i samma riktning som kommitténs förslag. Obligatoriskt informationssystem för alla skolor Kommittén föreslår att ett nytt nationellt system för information om samtliga skolor ska byggas upp av Skolverket. Myndigheten ska ansvara för driften av det nya systemet. Införandet av den nya databasen och därmed kravet på att huvudmännen ska lämna nya uppgifter till Skolverket innebär merkostnader för såväl kommuner som enskilda huvudmän. Kommuner och enskilda huvudmän bedöms själva ha intresse av att sprida information och öka kännedomen om det nya informationssystemet i samband med lansering. Detta kan i så fall generera initiala kostander för huvudmännen. För de skolor och huvudmän som redan genomför kundundersökningar i form av elev- och föräldraenkäter kan en nationell kundundersökning medföra minskade kostnader. För huvudmän som inte genomför sådana undersökningar innebär förslaget en tillkommande kostnad. Kommittén kan dock i dagsläget inte beräkna de ekonomiska konsekvenserna då dessa är beroende av hur formerna för informationsinnehåll och krav på uppgiftslämnarna kommer att se ut. Skärpta sanktioner vid allvarliga brister Ett genomförande av förslaget påverkar både kommunala och fristående huvudmän. Kostnader som kan komma att falla på huvudmännen beror, på grund av viteslagens regler, på huvudmännens ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt. Frågan om lärarresurser Huvudmän som har brist i lärarresurser kan redan idag föreläggas att rätta till bristen. Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Genom att införa ett snabbspår vid prövning vid huvudmannabyte ökar möjlighete at en befintlig verksamhet kan fortgå utan avbrott.

6 6 (10) Förslaget om tvåårsregeln minskar den administrativa bördan för huvudmän som, utan egen förskyllan, inte kunnat starta skolverksamhet. Remissinstansernas synpunkter Nedan återges kortfattat nämndernas yttrande. Respektive nämnds remissvar biläggs i sin helhet. Grundskolenämnden 11.1 Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Grundskolenämnden instämmer i att tilliten till systemet är avgörande för legitimiteten och för systemets prestation. Vikten av att medborgarna har förtroende för välfärdssystemet i stort går inte att överskatta Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Grundskolenämnden delar kommitténs synpunkt att det är en mycket ansvarsfull uppgift att äga och driva en skola. Att skolan och skolsystemet har hög legitimitet och åtnjuter stor tilltro från medborgarna är därför av yttersta vikt. Trenden mot ökat koncernägande inom skolsektorn är stark sedan ett par år tillbaka. Grundskolenämnden instämmer i kommitténs oro att en del ägares affärsupplägg kan innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Kortsiktighet är mycket besvärligt för de elever och föräldrar som berörs därav. Det försvårar avsevärt utbildningsuppdraget för lägeskommunen samt kan på sikt medföra minskad tillit till skolsystemet och det gemensamma samhället. Grundskolenämnden anser att friskolekommittén gör rätt i att uppmana Skolinspektionen att säkerställa att regelverket kring ägarens lämplighet inte i onödan försvårar arbetet för mindre aktörer som föräldrakooperativ och ideella föreningar Samråd med kommunen före friskoleetablering Grundskolenämnden instämmer i att kommunernas inflytande över nyetableringar av skolor måste öka. Vi menar dock att kommitténs förslag inte är tillräckligt långtgående och säkerställer inte att kommunerna får ett avgörande inflytande över nyetableringar. Avgörande utvecklingsfrågor för svensk skola, t ex skolsegregationen, kan bättre hanteras om kommunerna någorlunda kan påverka framförallt placering av nya (grund)friskolor. Därför behöver kommitténs förslag utvecklas i denna riktning Öppenhet, insyn och offentlighet Grundskolenämnden välkomnar kommitténs förslag om att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor. Kommittén konstaterar att de stora koncernerna medför stora förändringar på skolmarknaden. Därför är det anmärkningsvärt att kommittén i det här sammanhanget talar om skolnivån och huvudmannanivån men helt avstår från att dra slutsatser om konsekvenser på koncernnivån. Grundskolenämnden uppskattar kommitténs ansats att inte onödigtvis öka den administrativa bördan på skolor och hos skolhuvudmän. Nämnden instämmer också i åsikten att samma principer för insyn och redovisning bör gälla för kommunala och fristående skolor.

7 Elevernas val av skola påverkas av många fler parametrar än skolans kvalitet. Kommitténs slutsats är att mer information och kunskap behövs för att göra skolmarknaden tillräckligt transparent. 7 (10) Grundskolenämnden vill påtala att Skolverket redan idag har till uppgift att göra nationell statistik inom skolområdet tillgänglig för allmänheten. Ett betydande problem är dock den eftersläpning på cirka sex månader som statistiken är behäftad med. Kommittén menar att systemet bland annat ska innehålla information insamlad genom kundenkäter. Det innebär i så fall att staten framöver kommer att ålägga kommunala och fristående skolhuvudmän att genomföra och administrera en statlig kundenkät, till både elever och föräldrar, vartannat år. Dessa ytterligare enkäter och hanteringen av dem, kommer att ta tid från det övriga arbetet inom skolan. Grundskolenämnden instämmer inte i kommitténs åsikt att skolhuvudmännen redan idag lämnar in det mesta av den information som systemet framöver ska innehålla. Förslaget innebär en påtagligt ökad arbetsbörda. Om samhället begär att föräldrarna ska svara på ett flertal enkäter kring kvaliteten på deras barns skolgång, även skolor och huvudmän använder enkäter i det egna kvalitetsarbetet, riskerar urvalet bland de svarande att påverkas. Med största sannolikhet kommer vissa föräldragrupper i större utsträckning välja att svara på enkäterna, medan andra grupper av föräldrar kommer att avstå i högre utsträckning. Risken är därmed att alla skolundersökningar ger ett sämre kunskapsunderlag. Skolorna och skolhuvudmännen behöver istället för nya enkäter tydliga och långsiktiga uppdrag, riktlinjer och styrsystem, resurser och kompetenser, samt förtroende för sin kapacitet att klara uppdraget och arbetsro att genomföra det. Kommittén konstaterar att helst bör utvecklingen gå mot att en större del av resurserna kan användas till utbildning. Grundskolenämnden instämmer. Med den utgångspunkten är det inte hållbart att alltför ofta presentera nya förslag och riktlinjer som skolor och skolhuvudmän ska anpassa sig efter. Grundskolenämnden ifrågasätter om elever och föräldrar har behov av att jämföra skolor i hela landet. Det behovet återfinns snarare hos staten. Förslaget blir än mer inkonsekvent när kommittén föreslår att det bör övervägas att göra det frivilligt för skolhuvudmännen att lämna uppgifter till systemet, samt att systemägaren, d v s Skolverket, inte kommer att kunna garantera att systemets information är korrekt. Varje elev och förälder måste själv kontrollera informationen för aktuell skola eller skolor. Enligt kommittén består nyttan av systemet i att det går att söka upp och hitta t ex en skola med musikprofil, för den elev som är intresserad av det. Grundskolenämnden menar att den möjligheten finns redan idag. Grundskolenämnden ställer sig också tveksam till om den ökade informationen om skolan sominformationssystemet förser allmänheten med nämnvärt kommer att gagna skolan. Skolan behöver tydliga styrsystem, långsiktighet, kompetenser och resurser, förtroende samt arbetsro. Kortsiktig uppmärksamhet, från medier eller allmänhet, kring resultaten i en kundundersökning eller elevernas betygsresultat bidrar bara ytterligare till skolans fragmentarisering.

8 11.7 Lärarresurser Skolinspektionen ska börja påtala brister inom lärarresursernas storlek och fördelning. Dessa avväganden åligger rektor. Grundskolenämnden ifrågasätter vilka utgångspunkter som ska styra Skolinspektionens bedömning. 8 (10) 11.8 Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Grundskolenämnden instämmer i att det kan finnas rimliga anledningar till att en fristående skola inte hinner starta upp sin verksamhet inom ett år från godkännandet. Dock bör konsekvensanalysen även bedöma hur den föreslagna regelförändringen påverkar kommunens planering Reglering av bolagsverksamhetens syfte Även om regelförändringen införs, och berörda bolags syftesformuleringar ändras är det svårt att se vilken förändring det skulle leda till i praktiken. V lämnade reservation. M och FP lämnade reservation. Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden 11.1 Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden anser att utöver den prövning som görs av huvudmannen ska en prövning även göras av ägaren, om denne inte är densamma som huvudmannen Samråd med kommunerna före friskoleetablering Det är inte möjligt att hävda at skolmarknaden är en marknad med lika villkor mellan offentliga och fristående aktörer. Med stöd av detta hävdar nämnden att kommunen ska ha ett avgörande inflytande på om en friskola kan etableras i kommunen eller inte. Det måste vara upp till kommunen att bestämma vilka, hur många och var friskolor ska etableras. Detta för att segregering och överetablering ska kunna motverkas Öppenhet, insyn och offentlighet Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden ställer sig positiv till att offentlighetsprincipen ska gälla även fristående skolor. Både ur ett medborgarperspektiv och ur ett kommunalt perspektiv. Ur ett medborgarperspektiv jämställer det gymnasieskolorna oberoende av huvudman. Jämförelser mellan skolor ur ett skolvalsperspektiv förutsätter större möjligheter till insyn. Kommunen ska ha insyn i den fristående skolan, men vad detta innebär är idag otydligt. Delbetänkandet Privata utförare kontroll och insyn (SOU 2013:53), som ska ta fram riktlinjer för kommunernas insyn, måste ta hänsyn till ett införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor. Även om offentlighetsprincipen råder är det viktigt med riktlinjer eftersom dessa pekar på kommunens ansvar ur ett medborgarperspektiv. Nämnden ställer sig positiv till ett nationellt informationssystem men där finns flera frågor som måste belysas ytterligare. Det får inte medföra merarbete för skolhuvudmännen mycket av den information som ska lämnas måste kunna tas ur de administrativa system som skolorna använder. Detta förutsätter att Skolverket samarbetar med befintliga systemleverantörer. Eftersom utredningen fastslår att skolorna svarar för sina kostnader har detta stor påverkan.

9 Databasen ska för grundskolan bland annat innehålla betygsgenomsnitt och andel elever som når behörighet till nationellt program. Detta innebär att en nationell betygsdatabas för grundskolebetyg upprättas. Denna databas är efterfrågad av landets antagningskanslier. Det råder idag en rättsosäkerhet vad gäller grundskolebetyg då de lämnas av respektive skola i olika format till Gymnasieantagningen i kommunen/regionen. Varje skola ansvarar också för att eventuella rättningar och prövningar rapporteras in. En nationell databas med grundskolebetyg skulle alltså kunna fylla mer än ett syfte om landets antagningskanslier kunde hämta betyg från denna databas istället för från lokala skolor. Då många elever söker över hela landet underlättar det ytterligare. 9 (10) Databasen ska innehålla uppgifter om elevers och vårdnadshavares upplevda kvalitet. Detta förutsätter enkäter med samma frågeställningar för alla skolor i landet. Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden upplever att det redan idag finns en enkättrötthet då det är många som vill in i skolans område med enkäter. Det förutsätts därmed att de enkätfrågor som ska ligga som grund för databasen kan läggas in i de enkäter som varje huvudman redan idag använder. Databasen ska innehålla ekonomisk information på skolnivå. Detta förutsätter att det finns detaljerade riktlinjer för redovisning och gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden är därför tveksam till att Skolverket helt kan styra denna i kommuner och företag/koncerner: Med olika räkenskapsår, kalenderår i kommuner och delat räkenskapsår i de flesta friskolor, blir jämförelser vid specifika tidpunkter svåra att göra. Fördelning av intäkter och kostnader kan göras på många olika sätt beroende på huvudmannens och skolans organisation. Det är en del i varje organisations ekonomistyrning. Detta innebär att korrekta jämförelser inte kan göras även om varje skolas redovisning i sig är korrekt. Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden är alltså väldigt tveksam till att ekonomisk information kan tas fram på ett sätt som ger rättvisa jämförelser på ett så enkelt sätt, att elever och vårdnadshavare utan ekonomiska kunskaper ska kunna avgöra en enskild skolas kvalitet eller ekonomiska ställning utifrån informationen. Utredningen föreslår att systemet ska vara i drift 1 januari Detta innebär att data måste kunna tas fram från och med läsårsstart Om detta ska vara möjligt måste riktlinjer för all data tas fram senast årsskiftet 2013/14. I annat fall finns ingen möjlighet för systemleverantörer eller skolor att säkerställa data med kvalitet Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Vad gäller att en huvudman kan skjuta upp starten av skolverksamhet ett kalenderår efter godkännandet bör det fastställas att detta måste meddelas kommunen via det samråd som ska hållas Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte Kvaliteten på undervisning måste sättas i första hand och överställas vinstuttaget som drivkraft Frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden anser att det ur ett elevperspektiv är viktigt att gymnasieskolans program är jämförbara mellan olika huvudmän i sitt grundläggande innehåll. Ett viktigare perspektiv för nytänkande och innovation borde vara hur utbildningen erbjuds. Inom detta område kan varje huvudman utveckla arbetssätt som ger eleverna ökad kvalitet och

10 måluppfyllelse utifrån sina förutsättningar. Om detta begränsas i den analys som görs bör åtgärder vidtas. 10 (10) 12. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Gymnasie- och utbildningsnämnden finner tidplanen i vissa delar väldigt optimistisk. SD lämnade särskilt yttrande. Stadskontorets synpunkter Förutom de synpunkter som kommer fram ovan vill stadskontoret framföra följande Samråd med kommunen före friskoleetablering Detta samråd har inte förekommit tidigare. Det har dock varit mycket positivt då en nystartad friskola och kommunala representanter tidigt etablerat en kontakt gällande stöd och information till friskolan, vilket har skett i flera fall i Malmö Öppenhet, insyn och offentlighet Ett samarbete mellan kommunala skolor och fristående skolor underlättas om också friskolor innefattas i offentlighetsprincipen Frågan om lärarresurser Skolinspektionen har vid flera uppföljningsrapporter påpekat att fristående skolhuvudmän i snitt har en lägre lärartäthet än kommunala huvudmän. Även om det inte går att ha ett absolut tal att jämföra med kan det ändå vara av vikt att Skolinspektionen har med lärartätheten i sin tillsyn. Ansvariga Birgitta Vilén-Johansso Avdelningschef Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör

11 Malmö stad Kommunstyrelsen 1 (6) Datum Adress August Palms Plats 1 Diarienummer STK Yttrande Till Utbildningsdepartementet Betänkande från Utbildningsdepartementet - Friskolorna i sa m- hället (SOU 2013:56). Svar senast den 1 december 2013 U2013/4880/GV Kommunstyrelsen har beslutat att lämna följande yttrande. Sammanfattning Malmö kommun instämmer i stort i förslagen i Friskolorna i samhället, SOU 2013, men vill särskilt betona följande. Skolan är en av samhällets allra viktigaste funktioner. Att skolan och skolsystemet har hög legitimitet och åtnjuter stor tilltro från medborgarna är därför av yttersta vikt. Malmö kommun instämmer i kommitténs oro att en del ägares affärsupplägg kan innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Kommitténs förslag är inte tillräckligt långtgående och säkerställer inte att kommunerna får ett mer avgörande inflytande över nyetableringar. Aktiebolagslagen utgår från att ett bolags verksamhet bedrivs i syfte att bereda aktieägarna vinst. Det syftet kan vara svårt att förena med uppdraget att utbilda morgondagens demokratiska medborgare och med skolverksamhetens helt centrala samhällsfokus. Yttrande 11.1 Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Malmö kommun anser, precis som friskolekommittén, att det är önskvärt med en oberoende bedömning av en ansökande, samt av redan existerande fristående skolhuvudmans, lämplighet ifråga om såväl ekonomisk som personlig lämplighet. Det är mycket viktigt att prövningen är förutsägbar och konsekvent. Kommittén ställer lämplighetsprövningen av fristående skolhuvudmän i relation till förtroendet för skolsystemet. Tilliten till systemet är avgörande för legitimiteten och för systemets

12 prestation. Vikten av att medborgarna har förtroende för välfärdssystemet i stort går inte att överskatta. 2 (6) Malmö kommun anser att utöver den prövning som görs av huvudmannen ska en prövning även göras av ägaren, om denne inte är densamma som huvudmannen Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Malmö kommun delar kommitténs synpunkt att det är en mycket ansvarsfull uppgift att äga och driva en skola. Skolan är en av samhällets allra viktigaste funktioner. Att skolan och skolsystemet har hög legitimitet och åtnjuter stor tilltro från medborgarna är därför av yttersta vikt. Trenden mot ökat koncernägande inom skolsektorn är stark sedan ett par år tillbaka. Malmö kommun instämmer i kommitténs oro att en del ägares affärsupplägg kan innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Kortsiktighet är mycket besvärligt för de elever och föräldrar som berörs därav. Det försvårar avsevärt utbildningsuppdraget för lägeskommunen samt kan på sikt medföra minskad tillit till skolsystemet och det gemensamma samhället. Friskolekommittén gör rätt i att uppmana Skolinspektionen att säkerställa att regelverket kring ägares lämplighet inte i onödan försvårar arbetet för mindre aktörer som föräldrakooperativ och ideella föreningar Samråd med kommunen före friskoleetablering Malmö kommun instämmer i att kommunernas inflytande över nyetableringar av skolor måste öka. Kommitténs förslag är inte tillräckligt långtgående och säkerställer inte att kommunerna får ett mer avgörande inflytande över nyetableringar. Avgörande utvecklingsfrågor för svensk skola, t ex skolsegregationen och överetableringen, kan bättre hanteras om kommunerna på ett mer avgörande sätt kan påverka etablering av nya friskolor. Därför behöver kommitténs förslag utvecklas i denna riktning. Förslaget om samråd motiveras utifrån näringspolitiska termer. Kommittén hänvisar till att det råder konkurrens mellan kommunala och fristående skolor och att konkurrensen måste äga rum på lika villkor. Samtidigt konstaterar kommittén att kommuner har en vidare och mer omfattande roll än att vara en av flera aktörer på skolområdet. Malmö kommun menar att kommuners ansvar för elevers skolgång är långt mer vidsträckt än fristående skolors. Kommuner har ett helhetsansvar för barn och unga från 1 års ålder till och med att de fyllt 20 år. Tvärtemot friskolans möjligheter, kan en kommun aldrig frånsäga sig sitt ansvar och söka etablering någon annanstans. Kommunen är skyldig att erbjuda en plats i förskola, förskoleklass och fritidshem om vårdnadshavaren önskar det. Kommunen har ansvar för skolpliktsbevakning och skolgång för alla grundskoleelever som är folkbokförda i kommunen. För elever i gymnasieåldern har hemkommunen ansvar att erbjuda gymnasieutbildning. Därutöver har kommunen även skyldigheter, enligt det kommunala informationsansvaret, gentemot unga i åldern år som inte går i gymnasieskolan. Med alla

13 dessa åtaganden följer även ett ekonomiskt ansvar. Sammanfattningsvis är det inte möjligt att hävda att skolmarknaden är en marknad med lika villkor mellan offentliga och fristående aktörer. 3 (6) 11.5 Öppenhet, insyn och offentlighet Malmö kommun välkomnar kommitténs förslag om att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor. Dock pekar kommitténs åsikt om att det ibland kan vara legitimt för friskoleföretagen att hävda sekretess av konkurrensskäl tydligt på den problematik som kommer av skolans marknadsanpassning. Skolmarknaden är en ofullständig marknad med ojämna villkor. I spåren av ett ökat koncernägarskap inom friskolesektorn, konstaterar kommittén att de stora koncernerna medför stora förändringar på skolmarknaden. Därför är det anmärkningsvärt att kommittén i det här sammanhanget talar om skolnivån och huvudmannanivån men helt avstår från att dra slutsatser om konsekvenser på koncernnivån. Malmö kommun uppskattar kommitténs ansats att inte onödigtvis öka den administrativa bördan på skolor och hos skolhuvudmän. Malmö kommun instämmer också i åsikten att samma principer för insyn och redovisning bör gälla för kommunala och fristående skolor. Malmö kommun instämmer i kommitténs bedömning att idén bakom friskolereformen att eleverna skulle välja bra skolor och välja bort dåliga inte har blivit verklighet. Elevernas val av skola påverkas av många fler parametrar än skolans kvalitet. Kommitténs slutsats är att mer information och kunskap behövs för att göra skolmarknaden tillräckligt transparent. Malmö kommun vill påtala att Skolverket redan idag har till uppgift att göra nationell statistik inom skolområdet tillgänglig för allmänheten. Ett betydande problem är dock den eftersläpning på cirka sex månader som statistiken är behäftad med. Korrekta grundskolebetyg finns inte alltid vid antagningstillfället bland annat beroende på att grundskolebetyg kan ändras på grund av prövningar, grundskolebetyg sätts också i gymnasieskolas introduktionsprogram. En nationell databas med grundskolebetyg skulle kunna fylla mer än ett syfte om landets antagningskanslier kunde hämta betyg härifrån istället för från lokala skolor. Malmö kommun vill påpeka att det är viktigt att databasen byggs upp på ett för eleverna rättssäkert sätt. Databasen ska innehålla ekonomisk information på skolnivå. Detta förutsätter att det finns detaljerade riktlinjer för redovisning. Malmö kommun är därför tveksam till att Skolverket helt kan styra denna i kommuner och företag/koncerner. Informationen påverkas av exempelvis olika räkenskapsår för kommunala och fristående skolor, olika redovisningssystem, fördelning av intäkter och kostnader kan göras på många olika sätt beroende på huvudmannens och skolans organisation

14 Kommittén menar att systemet bland annat ska innehålla information insamlad genom kundenkäter. Det innebär i så fall att staten framöver kommer att ålägga kommunala och fristående skolhuvudmän att genomföra och administrera en statlig kundenkät, till både elever och föräldrar, vartannat år. Dessa ytterligare enkäter och hanteringen av dem, kommer att ta tid från det övriga arbetet inom skolan. Malmö stad instämmer inte i kommitténs åsikt att skolhuvudmännen redan idag lämnar in det mesta av den information som systemet framöver ska innehålla. Förslaget innebär en påtagligt ökad arbetsbörda. 4 (6) Diskussionen om skolhuvudmännens ökade uppgiftslämnarbörda kan också appliceras på elever och föräldrar. Genom skollagen har staten ålagt skolhuvudmännen och skolorna att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. Inom skolans kvalitetsarbete kan skolan eller huvudmannen genomföra egna kundenkäter med utgångspunkt i det kvalitetsarbete som bedrivs lokalt. Om samhället begär att föräldrarna ska svara på ett flertal enkäter kring kvaliteten på deras barns skolgång riskerar urvalet bland de svarande att påverkas. Med största sannolikhet kommer vissa föräldragrupper i större utsträckning välja att svara på enkäterna, medan andra grupper av föräldrar kommer att avstå i högre utsträckning. Risken är därmed att alla skolundersökningar ger ett sämre kunskapsunderlag. Kommitténs förslag att genomföra ytterligare kundenkäter är naturligtvis tänkt att sporra skolorna till kvalitetsförbättringar, men detta och dylika förslag har mycket begränsad nytta och bidrar till att ytterligare splittra och försvåra skolans redan komplexa uppdrag. Skolorna och skolhuvudmännen behöver istället tydliga och långsiktiga uppdrag, riktlinjer och styrsystem, resurser och kompetenser, samt förtroende för sin kapacitet att klara uppdraget och arbetsro att genomföra det. Kommittén konstaterar att helst bör utvecklingen gå mot att en större del av resurserna kan användas till utbildning. Malmö kommun instämmer. Med den utgångspunkten är det inte hållbart att alltför ofta presentera nya förslag och riktlinjer som skolor och skolhuvudmän ska anpassa sig efter. Staten bör noga överväga vilka parametrar inom utbildningssystemet den vill styra, tydliggöra dessa och sedan överlämna genomförandet till skolhuvudmännen. När kommittén konstaterar att utgångspunkten vid utvecklingsarbetet måste vara att så långt som möjligt undvika tillkommande kostnader, men det kan komma att kräva anpassningar av huvudmännens system för resursfördelning, ekonomisk redovisning och återrapportering öppnar den för fler förändringar i regelverken. Dessa anpassningar av huvudmännens system i landets 290 kommuner tar resurser från arbetet i klassrummet och fokus från det systematiska kvalitetsarbetet. När kommittén har valt att bortse från dessa konsekvenser, har den gjort det för att göra det möjligt för elever och föräldrar att jämföra skolor i hela landet utifrån vissa valda parametrar. Malmö kommun ifrågasätter om elever och föräldrar har behov av att jämföra skolor i hela landet, särskilt då det gäller grundskolan. Det behovet återfinns snarare hos staten.

15 Förslaget blir än mer inkonsekvent när kommittén föreslår att det bör övervägas att göra det frivilligt för skolhuvudmännen att lämna uppgifter till systemet, samt att systemägaren, d v s Skolverket, inte kommer att kunna garantera att systemets information är korrekt. Varje elev och förälder måste själv kontrollera informationen för aktuell skola eller skolor. Enligt kommittén består nyttan av systemet i att det går att söka upp och hitta t ex en skola med musikprofil, för den elev som är intresserad av det. Den möjligheten finns redan idag. 5 (6) Malmö stad ställer sig också tveksam till om den ökade information om skolan som informationssystemet förser allmänheten med, nämnvärt kommer att gagna skolan. Skolan behöver tydliga styrsystem, långsiktighet, kompetenser och resurser, förtroende samt arbetsro. Kortsiktig uppmärksamhet, från medier eller allmänhet, kring resultaten i en kundundersökning eller elevernas betygsresultat bidrar bara ytterligare till skolans fragmentarisering. Systemet ska tas i drift den 1 januari 2015 vilket innebär att data måste kunna tas fram från och med läsåret Om detta ska vara möjligt måste riktlinjer för all data tas fram senast årsskiftet 2013/ Lärarresurser Skolinspektionen har i flera uppföljningsrapporter påpekat att fristående skolhuvudmän i snitt har en lägre lärartäthet än kommunala huvudmän. Även om det inte går att ha ett absolut tal att jämföra med kan det ändå vara av vikt att Skolinspektionen har med lärartätheten i sin tillsyn Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m. m. Malmö kommun instämmer i att det kan finnas rimliga anledningar till att en fristående skola inte hinner starta upp sin verksamhet inom ett år från godkännandet. Dock bör konsekvensanalysen även bedöma hur den föreslagna regelförändringen påverkar kommunens planering. Det bör fastställas att ett uppskjutande måste meddelas kommunen via det samråd som ska hållas. Frågor om friskolans förslag till lokaler har nödvändiga bygglov, eller i vart fall förutsättningar att få bygglov, bör dessutom hanteras tydligare i ansökningsprocessen Reglering av bolagsverksamhetens syfte Kvaliteten på undervisningen måste sättas i första hand och överställas vinstuttag som drivkraft. Frågan om en förändrad reglering av bolagsverksamhetens syfte pekar på skolmarknadens problem. Aktiebolagslagen utgår från att ett bolags verksamhet bedrivs i syfte att bereda aktieägarna vinst. Det syftet kan vara svårt att förena med uppdraget att utbilda morgondagens demokratiska medborgare och med skolverksamhetens helt centrala samhällsfokus. Även om regelförändringen införs, och berörda bolags syftesformuleringar ändras, är det svårt att se vilken förändring det skulle leda till i praktiken. Malmö Stad anser därför att alla utförare inom välfärden ska ha som främsta motiv att bedriva en högkvalitativ verksamhet, och drivas av ett socialt och samhälleligt engagemang. Syftet med verksamheten ska inte vara att dela ut vinst, vilket vi menar bör framgå av stadgar el-

16 ler bolagsordning. Vi anser också att eventuell vinst i huvudsak ska återinvesteras i verksamheten. Det bör övervägas i fall det behövs en ny bolagsform som är mera lämplig för bolag som verkar inom skolan. 6 (6) Skolors utrymme för nytänkande och innovation Kommitténs ambition att inte snäva in skolors utrymme för nytänkande och innovation är mycket lovvärt. Malmö kommun välkomnar det angreppssätt som kommittén ger utryck för. Ett viktigt perspektiv för nytänkande och innovation borde vara hur utbildningen erbjuds. Inom detta område kan varje huvudman utveckla arbetssätt som ger eleverna ökad kvalitet och måluppfyllelse utifrån sina förutsättningar. Särskild synpunkt Malmö kommun beklagar att regeringens utredningsuppdrag begränsats till att behandla vissa förutsättningar för friskoleverksamhet. En utredning om friskolesystemet som sådant och friskolereformens effekter, drygt 20 år efter införandet 1992, hade varit välbehövlig. Vidare är det olyckligt att kommittén inte har diskuterat den grundläggande problematiken med styrningen av skolsystemet. Istället för att förorda tydlig styrning och långsiktighet samt att se hur avgörande tilliten till systemet och skolhuvudmännen är, fortsätter kommittén att förorda detaljförslag som ytterligare bidrar till att fragmentera skolans uppdrag. Ordförande Katrin Stjernfeldt Jammeh Sekreterare Tomas Bärring

17

18

19

20