Borås Stad Granskning av upphandlingsprocessen i Borås Stad. Oktober 2010 Harald Jagner, Pernilla Lihnell, Marcus Carlsson

Transkript

1 Borås Stad Granskning av upphandlingsprocessen i Borås Stad Oktober 2010 Harald Jagner, Pernilla Lihnell, Marcus Carlsson

2 Innehåll 1. Inledning 1 2. Identifieringsfasen 5 3. Genomförandefasen 7 4. Trender och tendenser Slutsatser Förslag på utvecklingsområden 41 Bilaga 1 Sammanställning stickprov 44

3 1. Inledning BAKGRUND Deloitte AB har av Borås Stads Revisionskontor fått i uppdrag att granska upphandlingsprocessen inom Borås Stad. Upphandlingsprocessen inom Borås Stad är en strategiskt viktig process då den till stora delar påverkas av den lagstiftning som omger denna typ av verksamhet samt av interna riktlinjer inom Borås Stad. Aktuella lagar är Lagen om Offentlig Upphandling (LoU), Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUFS), Avtalslagen samt Konkurrens- och Miljölagstiftning. Beaktat att Borås Stad och dess verksamheter och bolag har många avtal samt löpande tecknar många nya avtal föreligger det en risk att upphandling ej sker i enlighet med aktuell lagstiftning och Borås Stads interna riktlinjer. Vidare finns en risk att verksamheterna och bolagen i Borås Stad ej följer redan ingångna avtal (s k avtalstrohet). Detta kan i händelse av en efterföljande juridisk prövning ge upphov till konsekvenser för Borås Stad och dess bolag. SYFTE Granskningens syfte är att erhålla en helhetsbild avseende hur Borås Stad hanterar sin upphandling. Granskningen ska ha ett riskperspektiv, d v s analysera och belysa de olika riskerna i Borås stads upphandlingsprocess. METOD OCH GRANSKNINGSINRIKTNING Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med berörda befattningshavare inom kommunledning, Upphandlingsavdelningen samt inom ett antal bolag och förvaltningar (se vidare under genomförandefasen). Granskningen har delats in i följande fem faser: identifiera, kartlägga rutiner mm intervjuer och genomgång av material (genomförandefasen) utvärdera rutiner och eventuella förbättringsområden faktakontrollera rapporter, iakttagelser och slutsatser avrapportering till Revisionskontoret och övriga intressenter Identifieringsfasen Granskningen har inletts med att vi med hjälp av COSO-modellen tillsammans med Revisionskontoret och den aktuella verksamheten identifierat de risker som påverkar upphandlingsprocessen inom Borås Stad. Vi har främst inriktat oss på risker förknippade med verksamheten (operations) och efterlevnad av riktlinjer och lagar (compliance) då risker förknippade med finansiell rapportering till största delen täcks in av redovisningsrevisionen. Vid denna riskidentifiering har vi identifierat väsentliga risker för utvärdering och bedömning av intern kontrollmiljö. Efter att riskidentifieringen har utförts har vi genomfört en riskklassificering. Vår utgångspunkt har varit att större icke återkommande upphandlingar har en högre riskklassificering än mindre rutinmässiga upphandlingar. Andra faktorer som påverkat riskklassificeringen är verksamheternas erfarenhet av upphandling, mängden transaktioner en upphandling genererar samt om det är ett förtroendekänsligt område eller ej. Riskklassificeringen har sedan styrt omfattningen av vår granskning samt vår utvärdering av vad som är lämplig kontrollstruktur. 1

4 Genomförandefasen Baserat på ovanstående moment har vi utfört en övergripande flödesbeskrivning av upphandlingsprocessen. Delmoment i flödesbeskrivningen har granskats utifrån dess riskklassificering. Granskningen består huvudsakligen av intervjuer. Förslag på intervjupersoner på kommunledning, upphandlingsavdelningen, förvaltningar och bolag har erhållits från Borås Stads Revisionskontor och är följande: Kommunledning Börje Hedström Christer Johansson Svante Stomberg Upphandlingsavdelningen Bo Ekdahl Anette Kjellström Förvaltningar Ingemar Persson Gunnar Isackson Lars Nordin Dan Persson Bolag Gunnar Peters Lars Holmqvist Sven Liljegren Per Gottfridsson Lennart Johansson Administrativ chef Ekonomichef Biträdande kommunchef Upphandlingschef Upphandlare Servicekontoret Gatukontoret Lokalförsörjningskontoret Socialkontoret Borås Energi och Miljö AB Borås Lokaltrafik AB AB Bostäder i Borås Borås Elnät AB Borås Kommuns Parkeringsbolag AB Utvärdering av rutiner och eventuella förbättringsområden Därefter har vi utvärderat samt testat den interna kontrollmiljön. Testningen har huvudsakligen bestått av stickprovsgranskning samt test av systembaserade kontroller. Där har vi valt ut tre upphandlingar som vi granskat mer i detalj (en för respektive Upphandlingsavdelningen, ett bolag samt en förvaltning, se bilaga 1). Faktakontroll/Avrapportering Granskningsarbetet inklusive analys och slutsats sammanfattas i denna rapport samt avrapporteras muntligen till Revisionskontoret för vidare diskussioner och arbete. Rapportens innehåll har faktakontrollerats med berörda personer/verksamheter. TILLÄMPLIGA LAGAR I UPPHANDLINGSPROCESSEN I nedan avsnitt kommer tillämpliga lagar inom upphandling att beskrivas. I avsnittet kommer även olika varianter av upphandling såsom ramavtal, objekts- och direktupphandling att framställas. Till slut kommer även framtida uppdateringar av tillämplig lagstiftning samt tröskelvärden vid annonsering att belysas. Aktuella lagar är Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) samt Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUFS). LoU Den senaste versionen av LoU (2007:1091) trädde i kraft den 1 januari 2008 och bygger på den tidigare versionen av LoU (1992:1528) samt EG-direktivet om offentlig upphandling. Enheter som omfattas av lagstiftningen är främst statliga och kommunala myndigheter, vilka benämns i lagstiftningen som upphandlade myndigheter. Med offentlig upphandling som inkluderas i lagstiftningen avses exempelvis de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. LUFS Den 1 januari 2008 trädde den senaste versionen av LUFS (2007:1092) i kraft. Lagen bygger, i likhet med LoU, på den tidigare versionen av LoU (1992:1528) 2

5 samt EG-direktivet om offentlig upphandling. Enheter som omfattas av lagstiftningen är statliga och kommunala myndigheter som driver verksamhet inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Det innebär att antingen behöver upphandlande myndigheter efterfölja LoU eller LUFS, tillämplig lag är beroende på organisationens verksamhet. Kortfattat är reglerna i LUFS något mer flexibla än LoU, främst gällande upphandlingsförfarandet, tröskelvärden etc. Ramavtal Enligt lagstiftningen är ett ramavtal ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. Objektsupphandling Objektsupphandling innebär att en upphandlande myndigheten utför en särskild upphandling av specificerade varor, tjänster eller entreprenader vid ett enskilt anskaffningstillfälle. Direktupphandling Med direktupphandling avses enligt lagstiftningen ett förfarande utan krav på anbud. Dock återfinns interna riktlinjer (se vidare nedan). Tröskelvärden vid annonsering Vid en upphandling gäller olika bestämmelser i lagarna beroende på om värdet på upphandlingen beräknas vara över eller under tröskelvärdet. Tröskelvärdena är antagna av Europakommission och varierar om upphandlande myndigheten efterföljer LoU eller LUFS samt vad upphandlingen avser (varor, tjänster eller byggentreprenader). Överskridelse av tröskelvärde (dvs värdet på upphandlingen) innebär för både LoU och LUFS att regelverket utvidgas och även inkluderar procedurregler som omfattas av EG-direktivet. Det innebär exempelvis att det återfinns högre krav på upplysning, exempelvis vad gäller annonsering. Uppdaterad lagstiftning Från och med den 15 juli 2010 har lagstiftningen i LoU och LUFS uppdaterats. Förändringarna avser främst följande delar: Ökad uppföljning där ej annonsering av upphandling sker enligt lagstiftningen, dvs otillåten direktupphandling. Domstol ska kunna ogiltigförklara dessa avtal. Har införts sanktioner (upphandlingsskadeavgift) vid fall där det uppsatta regelverket ej efterföljs. Avgiften kan maximalt uppgå till 10 MSEK, dock högst 10 procent av kontraktsvärdet. I lagstiftningen benämns även en tydligare gräns för tröskelvärdet för direktupphandling. Den tidigare skrivelsen om ett lågt värde som gräns för direktupphandling har bytts ut mot ett fastställt tröskelvärde om 15 procent av ett tröskelvärde fastställt av Europakommissionen. Det innebär ett tröskelvärde om ca SEK för LoU samt SEK för LUFS. INTERNA RIKTLINJER INOM BORÅS STAD TILLÄMPLIGA I UPPHANDLINGSPROCESSEN De interna riktlinjer som påverkar upphandlingsprocessen är antagna av Borås Stad. Riktlinjer som är applicerbara är främst Riktlinjer för upphandlings- och inköpsverksamheten i Borås Stad vilka är antagna av Kommunfullmäktige den 17 mars Dessa riktlinjer stipulerar principer för upphandlingsförfarandet inom LoU och LUFS. De beskriver kortfattat de olika upphandlingsformerna som finns beskrivna inom lagstiftningen, delger kommunens mål med riktlinjerna samt att de även tar ställning till lågt värde för tröskelvärde vid direktupphandling. Kommunens mål med riktlinjer för upphandlings- och inköpsverksamhet Kommunens mål för upphandling är följande: Genom samordning och strategisk hantering av inköpsverksamheten skapa en helhetssyn och därav uppnå en bättre totalekonomi, 3

6 exempelvis genom lägre inköpspriser, effektiv administration samt höga kvalitetskrav. Aktivt medverka till inköp av miljövänliga produkter och tjänster. Endast anlita godkända leverantörer. Optimera antalet leverantörer med hänsyn till upphandlingens beskaffenhet. Upphandlingsavdelningen Upphandlingsavdelningen är en servicefunktion för Borås Stads förvaltningar, bolag och externa kunder, vilket innebär att enheten arbetar för en samordnad upphandling av varor och tjänster för kommunen. Till de externa kunderna återfinns fyra andra kommuner i närområdet, Svenljunga, Tranemo, Ulricehamn och Bollebygd. Dessutom återfinns Räddningstjänsten samt Sjuhärads kommunalförbund. Direktupphandling Riktlinjer för direktupphandling, dvs en upphandling utan annonseringskrav och infordrande av skriftliga anbud, är följande: Tillämpligt om tröskelvärde understiger två basbelopp för köp av varor samt tre basbelopp för köp av tjänster. Erhålla offerter av minst tre leverantörer för att ej göra avkall på affärsmässigheten. Grunderna för köpbeslutet ska dokumenteras. Upphandlingsavdelningen arbetar med både ramavtal och objektsupphandlingar. Ramavtalen tecknas övergripande för Borås Stad, vilket inkluderar samtliga bolag och förvaltningar inom staden. För att inneha möjligheten avropa på tecknade ramavtal betalar samtliga kommuner en förvaltningsavgift till Upphandlingsavdelningen. Liknande avgift betalas även av förvaltningarna och bolagen. Enheten har vunnit pris för bästa upphandling under Ett pris som är instiftat av tidningen Offentliga affärer. Priset har enligt enheten inneburit att deras efterfrågan på tjänster har ökat. TCO:s uppförandekod Inom Borås Stad har TCO:s uppförandekod antagits av kommunstyrelse i maj Koden reglerar grundläggande rättigheter för arbetstagare i upphandlingskontraktet. 4

7 2. Identifieringsfasen Granskningen har inletts genom att vi tillsammans med revisionskontoret och den aktuella verksamheten identifierat de risker som påverkar upphandlingsprocessen inom framförallt verksamheten och efterlevnad av riktlinjer och lagar. Efter riskidentifieringen har vi genomfört en riskklassificering. Denna ser olika ut mellan Upphandlingsavdelningen, förvaltning och bolag beroende på hur ofta och hur stora upphandlingar som utförs, vilken erfarenhet verksamheten har av upphandling, mängden transaktioner en upphandling genererar samt om det är ett förtroendekänsligt område eller ej. Nedan har vi dock försökt att klassificera de identifierade risker utifrån hur det generellt ser ut i Borås Stad. Den med högst risk kommer först. Nedan diagram belyser de risker som har noterats i samband med identifieringsfasen. 5

8 1. Efterlevnad lagstiftning 6. Information och uppföljning av ramavtal Risk att enheterna medvetet eller omedvetet ej följer tillämplig lagstiftning inom upphandling såsom Lagen om offentlig upphandling (LoU) samt Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUFS). Risk att upphandlingsavdelningen och verksamheterna inte tillräckligt tydligt kommunicerar ut i verksamheten vilka ramavtal som gäller samt följer upp efterlevnaden av dessa vilket kan leda till att inköp ej sker enligt ramavtal. 2. Efterlevnad kommunens riktlinjer Risk att enheterna medvetet eller omedvetet ej följer uppsatta riktlinjer för upphandlings- och inköpsverksamhet i Borås Stad och bryter därmed mot Borås Stads uppsatta policies avseende upphandling och inköp. 3. Kunskap om upphandling Risk att kunskap om upphandling hos enheterna inte är tillräckligt stor vilket skulle kunna föranleda en risk att upphandlingarna ej håller en hög kvalitet och upphandlingen strider mot lagar och policies. 4. Rutiner för upphandling 7. Attestinstruktioner Risk att enheterna ej innehar formella och tillräckliga attestinstruktioner för att hindra att inköp görs av fel av leverantör eller vara och tjänst. 8. Val av leverantör 9. Ramavtal Risk att någon leverantör premieras före annan leverantör, framför allt vid direktupphandling. Risk för att behov av nya ramavtal samt förnyelse av befintliga ramavtal ej identifieras inom verksamheterna inom Borås Stad. Om ej formella och skriftliga processbeskrivningar återfinns uppstår en risk att anställdas roller och arbetssteg ej tydligt kommuniceras, att vissa steg i upphandlingsprocessen ej utförs och att kunskap inom enheter försvinner då viss personal avslutar sin anställning. 5. Kvalitet i förfrågningsunderlaget Risk att förfrågningsunderlaget i anbudsförfrågan ej håller tillräckligt hög kvalitet och är tillräckligt tydligt och genomtänkt vilket kan medföra att fel typ av leverantörer anlitas, lagar och regler ej efterlevs, felaktiga utvärderingsparametrar används och att enheten ej erhåller den tjänst eller produkt som tänkt. 6

9 3. Genomförandefasen Utifrån den riskanalys som har utförts i kapitel 2 samt från utförda intervjuer och granskat material har en övergripande flödesbeskrivning av upphandlingsprocessen gjorts, vilken beskrivs nedan. På nästkommande sida kommer respektive steg i upphandlingsprocessen beskrivas mer i detalj för förvaltning, bolag och upphandlingsavdelning. Där kommer också framgå Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering vilken risk (som tidigare identifierats) som är kopplad till det specifika området för att se hur upphandlingsavdelning/bolag/förvaltning hanterar denna/dessa risker i sin process. Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Exempel på de områden som kommer belysas mer i detalj framgår nedan: Exempel på områden som kommer att belysas Behovsanalys - Hur identifieras behovet att identifiera en ramavtalsupphandling alternativt en objektsupphandling? Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/ beslut om tilldelning Implementering 5 av avtal Uppföljning av avtal - Efterföljs kommunens riktlinjer för upphandling? - Vilka tröskelvärden används för utförandet av en direktupphandling? - Vilken rutin återfinns vid upprättande av förfrågningsunderlag? - bildande av projektgrupp? - anlitande av externa konsulter? - kontroller av leverantör? (exempelvis ekonomisk brottslighet) - utvärderingsparametrar (pris vs kvalité) - kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget? -I vilka medier sker annonsering av förfrågningsunderlaget? - Hur sker utvärdering av erhållna anbud? - Vem tar beslut om tilldelning? - Hur sker implementering av avtalet hos enheten? - Hur säkerställs att erforderlig kunskap återfinns av lagstiftning och regler? - Återfinns mål för avtalstrohet och hur sker uppföljning? - Attestinstruktioner? - Återfinns avtalsdatabas? - Eventuella överprövningar av utförda upphandlingar? - Hantering av tilläggsköp och underhåll? - Policy för mottagande av eventuella gåvor? 7

10 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Övergripande behov Risk: Efterlevnad lagstiftning Ramavtal Objektsupphandling Övergripande behov identifieras och beslutas i samband med förvaltningarnas investeringsbudget för året, exempelvis underhåll eller entreprenadprojekt. Övergripande beslut om budget tas av nämnden. Ramavtal Vissa förvaltningar innehar stickprovskontroller avseende avtalstrohet vilket kan föranleda att behov triggas att teckna nya ramavtal (för utförligare beskrivning vv se avsnitt avseende uppföljning av avtalstrohet). Många övergripande behov av ramavtal identifieras i en samverkansgrupp där behov av nya ramavtal för Borås Stad identifieras. I denna grupp ingår även vissa förvaltningschefer. Direktupphandling Upphandlingar understigande tröskelvärdet utförs löpande i förvaltningarna, allt eftersom behov uppstår. Objektsupphandling Övergripande behov identifieras och beslutas oftast i samband med bolagens investeringsbudget för året, vilket kan vara allt från anläggning av ny transformatorstation till ommålning av hyreshus. Övergripande beslut om budgeten tas av styrelsen. De större bolagen har även löpande under året olika forum av avdelningschefsmöten, ledningsmöten etc där behovet av nya projekt och eventuella omprioriteringar av projekt diskuteras. De bolag som innehar en verksamhet där ett flertal projekt drivs igenom årligen nämner att det är vanligt att vissa delar går att köpa på befintliga ramavtal dock är det ofta mer affärsmässigt att utföra en objektsupphandling på det specifika projektet. Ramavtal Behov identifieras i samband med att ett befintligt ramavtal löper ut. Ett bolag har som löpande rutin att identifiera återkommande inköp som överstiger tröskelvärdet för direktupphandling och därmed eventuella behov av ett nytt ramavtal (för utförligare beskrivning av rutin vv se avsnitt avseende uppföljning av avtalstrohet). Merparten av bolagen har en informell rutin att löpande följa upp inköpen på bolaget för att identifiera eventuella områden där ramavtal saknas. På de mindre bolagen sker detta främst av ledningen på bolaget (VD). Direktupphandling Upphandlingar understigande tröskelvärdet utförs löpande i bolagen, allt eftersom behov uppstår. Objektsupphandling Objektsupphandlingar utförs på konsultbasis till förvaltningar eller bolag inom Borås Stad samt med de kranskommuner där avtal finns. Upphandlingsavdelningen kan utföra hela upphandlingen i egen regi eller endast vara konsult vid vissa delar av upphandlingen, exempelvis vid kvalitetssäkring av förfrågningsunderlag eller vid utvärdering av inkomna anbud. Ramavtal Behov av att teckna ramavtal för Borås Stad identifieras av en samverkansgrupp som består av två förvaltningschefer, två kommundelschefer, en utbildningschef samt en övergripande administrativ chef. Direktupphandling Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt. 8

11 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Kommunens riktlinjer Risk: Efterlevnad kommunens riktlinjer Val av leverantör Direktupphandling Merparten utav förvaltningarna har implementerat kommunens riktlinjer avseende tröskelvärden för direktupphandling (2 basbelopp för varor och 3 basbelopp för tjänster). Flertalet förvaltningar följer kommunens riktlinjer avseende att efterfråga underlag ifrån minst tre leverantörer vid direktupphandling. De förvaltningarna som ej efterlever riktlinjerna anser att det ej finns så många leverantörer, utan att det oftast enbart finns en leverantör som kan tillhandahålla tjänsten eller varan. Gåvor Samtliga förvaltningar har en restriktiv policy vad gäller mottagandet av gåvor. De flesta förvaltningarna har ingen skriftlig policy avseende hanteringen av gåvor utan hänvisar till Borås Stads interna policy. Direktupphandling Kommunens riktlinjer avseende tröskelvärden för direktupphandling (2 basbelopp för varor och 3 basbelopp för tjänster) tolkas olika av bolagen. o Borås stads riktlinjer för tröskelvärden vid direktupphandling har implementerats av ett bolag. De övriga har i sin policys för direktupphandling tröskelvärden från två basbelopp oberoende av tjänst eller vara till 5 basbelopp oberoende av tjänst eller vara. o Bolagen som tillämpar LUFS tillåter ett högre tröskelvärde (5-6 basbelopp) för direktupphandling i sin interna policys. Dessa bolag anser att det finns ett högre tröskelvärde för direktupphandling för de som tillämpar LUFS. o Det inträffar även att bolagen överskrider sina egna beslutade tröskelvärden för direktupphandlingar. Detta kan exempelvis bero på att inköp sker av en unik vara eller tjänst eller att det finns ett behov inom ett kort tidsintervall. Merparten av bolagen har som rutin att offerter av minst tre leverantörer bör efterfrågas vid direktupphandlingar. Dock finns oftast ingen skriftlig policy och det skiljer sig åt mellan bolagen är hur ofta detta utförs i praktiken. Där det ej sker offert av minst tre leverantörer sker oftast inköpet av en leverantör som innehar en unik kompetens eller vara. o Ett av bolagen har implementerat en skriftlig rutin som hanteras via deras beställningssystem Direktupphandling Innehar kunskap avseende kommunens riktlinjer och dess tröskelvärden för inköp via en direktupphandling. Dock ej applicerbart på enhetens verksamhet. 9

12 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Gåvor Kommunens riktlinjer (forts) Risk: Efterlevnad kommunens riktlinjer Val av leverantör Frekvens av upphandlingar Risk: Kunskap upphandling Det skiljer sig mellan förvaltningarna hur många upphandlingar de utför per år, från ca en upphandling årligen till ca upphandlingar årligen. De upphandlingar som utförs av förvaltningarna själva är främst objektsupphandlingar. Gemensamt för samtliga bolag är att det är en mycket restriktiv inställning till erhållna gåvor och middagar etc som kan erhållas från leverantörer och kunder. Flertalet av bolagen nämner att de vid ett flertal tillfällen har avböjt erbjuden som de ej anser affärsmässiga. Dock anser de att luncher i affärsmässigt syfte är okey. De flesta bolagen har ingen skriftlig policy avseende hanteringen av gåvor utan hänvisar till Borås Stads interna policy. Antalet upphandlingar årligen skiljer sig markant mellan bolagen. Vissa har endast ett fåtal upphandlingar årligen medan vissa bolag har ett 20-tal upphandlingar årligen. De bolag som utför mest upphandlingar årligen utför främst objektsupphandlingar avseende specifika projekt. Endast ett fåtal av upphandlingarna är rena ramavtal. Upphandlingsavdelningen utför överstigande 50 upphandlingar årligen, främst rena ramavtal. Dock utförs även vissa objektsupphandlingar på konsultbasis. 10

13 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Förfrågningsunderlag Risker: Efterlevnad lagstiftning Rutiner för upphandling Kvalitet i förfrågningsunderlaget Objektsupphandling Förvaltningarna har olika rutiner för upprättande av förfrågningsunderlag. Det som framförallt skiljer sig mellan förvaltningarna är hur mycket Upphandlingsavdelningen är involverad vid framtagande av förfrågningsunderlag. De förvaltningarna som ej använder Upphandlingsavdelningen vid upprättande av förfrågningsunderlag använder en extern konsult för att säkerställa att förfrågningsunderlag överensstämmer med uppsatta krav enligt lagstiftningen. Det är enbart en av förvaltningarna som använder Upphandlingsavdelningen under hela upphandlingsprocessen, men kravspecifikationen (dvs vilken vara eller tjänst är det som efterfrågas samt vilka utvärderingsattribut är viktiga för enheten) tas alltid fram av enheten själva. Objektsupphandling Flertalet av bolagen har en standardmall för förfrågningsunderlag som är upprättad tillsammans med en extern konsult. Gemensamt för samtliga bolag är att inget bolag har uteslutande upprättat förfrågningsunderlaget själva, utan konsultation av extern konsult eller Upphandlingsavdelningen har skett avseende formalia och administrativa delar i underlaget för att säkerställa att förfrågningsunderlaget överensstämmer med lagstiftningen. Ramavtal Samma rutin som för objektsupphandling ovan. Dock är kravspecifikationen generellt ej lika utförlig då det oftast handlar om mindre avancerade produkter eller tjänst än exempelvis en byggentreprenad. Objektsupphandling Enheten innehar en standardmall för förfrågningsunderlag i deras elektroniska system (Tendsign). Mallen inkluderar i rubrikform vilka delar som alltid måste återfinnas i förfrågningsunderlaget. Vid varje upphandling ska mallen användas, dock behöver den alltid appliceras beroende på vad upphandlingen avser. Ramavtal Samma rutin som för objektsupphandling ovan. 11

14 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Förfrågningsunderlag (forts) Risker: Efterlevnad lagstiftning Rutiner för upphandling Kvalitet i förfrågningsunderlaget Ramavtal Samtliga förvaltningar använder ramavtal tecknade av Upphandlingsavdelningen, dock upprättar hälften av förvaltningarna vissa egna ramavtal. Samma rutin som för objektsupphandling. I de fall förvaltningen använder Upphandlingsavdelningen vid tecknandet av ett ramavtal är det alltid förvaltningen som gör kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget. 12

15 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Bildande av projektgrupp Risker: Kunskap om upphandling Efterlevnad kommunens riktlinjer Objektsupphandling För att kunna hantera upphandlingen på ett bra sätt i samband med objektsupphandling bildas alltid på samtliga förvaltningar en projektgrupp. Två av förvaltningarna har många upphandlingar per år och bildar där en projektgrupp med personer enbart från förvaltningen. Vilka personer som ingår anpassas utifrån vad upphandlingen avser. I de övriga förvaltningarna ingår alltid (förutom personer från verksamheten) en person från en extern konsultfirma eller från Upphandlingsavdelningen. Ramavtal För de förvaltningar som upprättar egna ramavtal är processen liknande som för objektsupphandling. Objektsupphandling Samtliga bolag bildar en projektgrupp i samband med att en upphandling startar. För de större bolagen finns skriftliga rutiner för upprättandet av projektgrupper i samband med upphandlingsstart. I de fall Upphandlingsavdelningen hanterar hela upphandlingsprocessen (1 bolag) bildas en informell projektgrupp inom bolaget med en kontaktperson på Upphandlingsavdelningen. Ramavtal Processen är liknande som för objektsupphandling. Objektsupphandling Vid objektsupphandling bildas en projektgrupp, dock tillsätts projektgruppen efter samspråk med den enhet som Upphandlingsavdelningen har inlett ett samarbete med. Ramavtal Varje upphandling som utförs på enheten har en ansvarig handläggare, vilken även blir projektledare för upphandlingen. Det är även projektledaren som tillsätter en referensgrupp till den specifika upphandlingen. Referensgruppens uppgift är utarbeta kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget. I referensgruppen ingår ofta personer med kunskap om den specifika tjänsten eller varan som ska upphandlas. Tillsättning av referensgruppen sker med utgångspunkt från vilka som var med i förra upphandlingen (om ersätter gammal), annars efter professionell bedömning. 13

16 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Bildande av projektgrupp (forts) Risker: Kunskap om upphandling Efterlevnad kommunens riktlinjer Anlitande av expertis Risker: Kunskap om upphandling Efterlevnad lagstiftning Samtliga förvaltningar använder expertis i upphandlingsprocessen och upprättande av förfrågningsunderlag. Antingen från externa konsulter, Upphandlingsavdelningen eller de interna stadsjuristerna. Merparten av tjänsterna från de externa konsulter som används har köpts via direktupphandling. Övervägande delen av bolagen använder externa konsulter, t ex advokatbyråerna Mannheimer Swartling, Gärde Wesslau, när de behöver expertkunskap. Vissa bolag använder även Upphandlingsavdelningen, dock är det enbart ett bolag som använder Upphandlingsavdelningen genom hela upphandlingsprocessen. I de fall som externa konsulter används anser bolagen att kunskapen avseende deras unika verksamhet och bransch ej återfinns hos Upphandlingsavdelningen. Det finns ingen formell rutin inom Upphandlingsavdelningen avseende att informera samtliga förvaltningar eller bolag att en ny upphandling är på gång och därav efterfråga om det finns något behov att medverka i referensgrupp Bildandet av en referensgrupp (för ytterligare information avseende vilka som ingår i referensgruppen vv se avsnitt avseende bildande av projektgrupp) inkluderar den expertis som är nödvändig vid upprättandet av förfrågningsunderlaget. Kunskap avseende att förfrågningsunderlaget efterlever lagstiftningen finns inom Upphandlingsavdelningen. 14

17 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Kontroll av leverantör Risker: Kvalitet i förfrågningsunderlaget Efterlevnad lagstiftning Samtliga förvaltningar kontrollerar att leverantörerna betalar skatter och avgifter. I vissa fall kontrolleras även: o Leverantörens betalningsförmåga o Miljökrav, exempelvis ISOcertifiering Hälften av förvaltningarna har även TCO:s uppförandekod som ett krav på leverantörerna i förfrågningsunderlaget. Samtliga bolag har i sina förfrågningsunderlag vissa grundläggande delar som alltid kontrolleras. Exempelvis: o Leverantörens förmåga att betala skatter och avgifter o Registreringsbevis från Bolagsverket o Giltigt försäkringsbevis I förfrågningsunderlag ingår även för vissa bolag och vissa upphandlingar exempelvis följande moment som kontrolleras: o Att leverantören intygar att de har den efterfrågade tjänsten eller varan o Att leverantören kan visa att den har en god ekonomisk ställning o Miljökrav (förändras beroende på upphandling), exempelvis ISO-certifiering o Att leverantören förbinder sig att följa TCO:s uppförandekod (avser att rimliga arbetsförhållanden råder) Merparten av de bolag som ej har TCO:s uppförandekod som ett krav på leverantören i förfrågningsunderlaget har ändå med vissa delar i förfrågningsunderlaget, exempelvis skäliga anställningsvillkor samt rimliga löner I förfrågningsunderlaget finns vissa grundläggande delar som alltid kontrolleras vid Upphandlingsavdelningens upphandlingar, exempelvis: o Leverantörens förmåga att betala skatter och avgifter o Inhämtande av F-skattebevis och Registreringsbevis från Bolagsverket o Miljökrav (förändras beroende på upphandling) o Att leverantören förbinder sig att följa TCO:s Uppförandekod (avser att rimliga arbetsförhållanden råder) 15

18 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Kvalitetssäkring i förfrågningsunderlaget Risker: Kvalitet i förfrågningsunderlaget Efterlevnad lagstiftning Samtliga förvaltningar har en rutin för kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget (dock ej formaliserad). Denna kontroll utförs av antingen avdelningschef eller förvaltningschef. En av förvaltningarna har som rutin att beslut tas i nämnden avseende förfrågningsunderlaget innan det går ut för annonsering. Samtliga bolag har en rutin för att kvalitetssäkra förfrågningsunderlaget innan det går ut på annonsering. Dock skiljer det sig åt mellan bolagen hur formaliserad rutinen är. Ett av bolagen har i sin delegationsordning bestämt vem som ska kvalitetssäkra förfrågningsunderlaget. Merparten av bolagen har inte någon formaliserad rutin (t ex checklistor) för kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget. Upphandlingsavdelningen har implementerade rutiner för kontroll och kvalitetssäkring av upprättande av förfrågningsunderlaget. Upphandlingsavdelningen har en formell rutin som innebär att förfrågningsunderlaget alltid ska kontrolleras/granskas av en oberoende kollega på Upphandlingsavdelningen innan förfrågningsunderlaget annonseras. Dock finns det ingen checklista eller attest att kontrollen är genomförd. Alla förfrågningsunderlag ska även enligt rutinen lämnas till samverkansgruppen för genomgång innan annonsering sker. Viktigaste utvärderingskriterierna Risk: Ej tillämpligt Flertalet av förvaltningarna uppger att lägsta pris historiskt har varit den viktigaste parametern vid val av leverantör. Dock har övriga delar såsom kvalitet, miljö etc fått en allt större betydelse. Beroende på typ av upphandling kan viktning ske mellan olika delar såsom miljö, kvalitet och pris. Det är dock oftast priset som blir den avgörande faktorn. Alla bolag anser att pris är det viktigaste utvärderingskriteriet i förfrågningsunderlaget. Dock kvalitet, miljö etc är också viktiga parametrar. Vilka utvärderingskriterier som ligger till grund för utvärderingen skiljer sig åt mellan upphandlingarna och beror på komplexiteten i upphandlingen, dvs om upphandlingen avser en vara tjänst eller byggentreprenad. Ibland är det bättre att sätta upp fler skallkrav vad gäller kvalitet, miljö, etc för att pris ska bli den avgörande faktorn. Oftast ställs hårda krav vad gäller exempelvis kvalitet i förfrågningsunderlagets skallkrav, vilket innebär att pris ofta blir den avgörande faktorn. Dock har det blivit vanligare vid vissa upphandlingar att försöka vikta faktorer som kvalitet etc. 16

19 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Kunskap om LoU ute i verksamheten Risker: Kunskap om upphandling Information och uppföljning av ramavtal Efterlevnad lagstiftning Nya regler LoU och LUFS Risker: Kunskap om upphandling Efterlevnad lagstiftning Flertalet av förvaltningarna har utbildningar inom LoU för den personal som behöver utbildning. Dock finns det inget schema eller någon rutin för när och hur ofta dessa utbildningar skall utföras, utan de sker utifrån behov. Utförda utbildningar på förvaltningarna utförs av antingen externa konsulter eller via informationsmöten som Upphandlingsavdelningen anordnar. De flesta förvaltningar anser ej att den nya lagstiftningen kommer att förändra deras arbete med upphandlingsprocessen i någon större utsträckning. Den största förändringen, i och med den nya lagen, enligt förvaltningarna är risken att få sanktioner. Detta skulle kunna föranleda att förvaltningarna följer upp utförda direktupphandlingar hårdare så att dessa ej överstiger fastställda tröskelvärden. Samtliga bolag innehar rutiner för att säkerställa att erforderlig kunskap återfinns inom LoU och LUFS, dock skiljer det sig något åt mellan bolagen hur denna information inhämtas. Merparten av bolagen har ett samarbete med extern konsult, exempelvis via OPIC eller Allego, som arrangerar föreläsningar eller frukostseminarier på bolagen avseende LoU. Då bolagen har ett samarbete med dessa externa konsulter får de även tidskrifter om upphandling. Övriga bolag använder Upphandlingsavdelningen för att inhämta information avseende viktiga uppdateringar/förändringar av lagstiftningen. Alla bolag är medvetna om att det har inkommit en ny proposition från regeringen avseende nya regler för LoU och LUFS. Bolag som ej utför upphandlingar enligt LoU, exempelvis på områden inom reservdelsmarknaden eller där det endast återfinns ett fåtal leverantörer, är de bolag som indikerar att det kommer att innebära störst förändring med den nya lagstiftningen. Dessa bolag kommer försöka att bli bättre på att följa LoU även inom dessa områden. Merparten av bolagen anser att det ej kommer att innebära så stora förändringar i deras rutiner. Det som bolagen tror kommer förändras är ökning av antalet överprövanden från leverantörer. Då samtliga upphandlare dagligen arbetar med lagstiftning och policies erhåller anställda löpande uppdateringar avseende lagstiftningen. Det finns även ett kontrollmoment att förfrågningsunderlag i upphandlingen ska läsas av två personer varmed det återfinns möjlighet att lära av varandra. Enheten har god kännedom om propositionen avseende förslag till lagförändringar inom LoU och LUFS. Upphandlingsavdelningen har en anställd jurist med LOU kunskap. De nya reglerna kommer att innebära att upphandlingschefens befogenhet att medge avsteg från kommunens riktlinjer avseende tröskelvärde för direktupphandlingar kommer att försvinna. 17

20 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Nya regler LoU och LUFS (forts) Risker: Kunskap om upphandling Efterlevnad lagstiftning En av förvaltningarna anser att de kommer att öka antalet upphandlingar mot tidigare, pga att flertalet upprättade avtal ej följer lagstiftningen fullt ut (för ytterligare beskrivning vv se avsnitt avseende mål för avtalstrohet, ramavtal). 18

21 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Medier vid annonsering Risk: Efterlevnad lagstiftning Tröskelvärde vid annonsering Risk: Efterlevnad lagstiftning Samtliga förvaltningar använder OPIC vid annonsering av förfrågningsunderlag. En av förvaltningarna som använder Upphandlingsavdelningen i hela upphandlingsprocessen annonserar även i Allegos databaser. Annonsering sker i de medier som är rikstäckande. Samtliga förvaltningar har kunskap om tröskelvärdena för annonsering. Innan annonsering sker utförs en genomgång av det samlade värdet på upphandlingen för att säkerställa att det ej överstiger det fastställda tröskelvärdet för annonsering utanför Sveriges gränser. Ofta sköts detta av OPIC eller Allego. Bolagen använder de medier som är vanligast inom upphandling. Antingen används OPIC:s eller Allego:s databaser. Bolagen har avtal med antingen Allego eller OPIC, vilket innebär att dessa bolag sköter hela annonseringsförfarandet. Det bolag som använder Upphandlingsavdelningen eller extern konsult i hela upphandlingsprocessen använder fortfarande samma medier som ovan, dock är det upphandlingsavdelningen eller extern konsult som hjälper bolaget med annonseringen. Annonsering sker på de medier som är rikstäckande. Samtliga bolag har kunskap om tröskelvärdena för annonsering. Två av bolagen har som rutin att allid lägga ut sina upphandlingar på medier som täcker både Europa och Sverige och på så vis erhålla en större täckning vid sin annonsering. Merparten av bolagen utför en genomgång av det samlade värdet på upphandlingen för att säkerställa att det ej överstiger det fastställda tröskelvärdet för annonsering utanför Sveriges gränser. Ofta sköts detta av OPIC eller Allego. De medier som är vanligast förekommande är, OPIC, Allego, Borås Stads hemsida (även på övriga kommuners hemsida) och Tenders Electronic Daily (TED). Dessa är välkända medier och är rikstäckande. Annonsering sker på de medier som är rikstäckande. Upphandlingsavdelningen har kunskap avseende tröskelvärdena vid annonsering. TED används om upphandlingen behöver annonseras utanför Sveriges gränser. 19

22 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Utvärdering av erhållna svar Risker: Efterlevnad lagstiftning Rutiner för upphandling Rutinen för utvärdering av anbud skiljer sig åt mellan förvaltningarna. I hälften av förvaltningarna sker utvärdering av anbudet främst internt och av den tillsatta projektgruppen. För övriga tas hjälp av antingen extern konsult eller Upphandlingsavdelningen. Det första steget i utvärderingen, att protokollföring sker av samtliga anbud i ett s k anbudsöppningsprotokoll som signeras av två i förening, är likadant för alla förvaltningar. Rutinen för utvärdering av anbud är liknande för samtliga bolag. Det första steget är efter anbudstidsfristen har löpt ut är att protokollföra samtliga anbud i ett såkallat anbudsöppningsprotokoll. Detta signeras av två i förening. Utvärdering av erhållna anbud sker i projektgruppen som tillsattes vid upprättandet av förfrågningsunderlaget. Tillsammans går de igenom anbuden för att utföra en sammanställning mellan de utvärderingsparametrar som är uppsatta i förfrågningsunderlaget. Vid utvärdering kan i vissa fall extern hjälp tas, exempelvis om det är vissa bedömningsposter som bolaget ej känner att de har kunskap att bedöma. Vid utvärdering av erhållna anbud börjar projektledaren på Upphandlingsavdelningen tillsammans med en kollega att skriva ut samtliga anbud. Båda attesterar anbuden. Efter samtliga anbud är uttagna och attesterade sker en genomgång av projektledaren att samtliga skallkrav är uppfyllda i förfrågningsunderlaget. Om dessa ej är uppfyllda kvalificerar sig inte leverantören för utvärderingsprocessen. I det sista steget utvärderas kvarvarande leverantörer med referensgruppen på grundval av de kriterier som är angivna i förfrågningsunderlaget, eventuell uppföljning sker av vissa produkter/ tjänster och förslag tas fram till tilldelningsbeslut. Beslut om tilldelning Risker: Efterlevnad lagstiftning Rutiner för upphandling Beslut om tilldelning sker av förvaltningarna i enlighet med delegationsordningen där den enskilda nämnden är den högst beslutfattaren. För samtliga bolag följer beslut om tilldelning deras uppsatta delegationsordning. Beslut om tilldelning understigande ett visst belopp kan tas av bolagets VD övriga tas av bolagets styrelse. Tilldelningsbeslutet tas av samverkansgruppen. Delegation innehas från kommunstyrelsen för att fatta dessa beslut, krävs attest av två personer. Vid objektsupphandlingar där upphandlingsavdelningen har varit med på konsultbasis tas beslut om tilldelning av förvaltningen eller bolaget och enligt deras delegationsordning. 20

23 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Implementering av avtal Risk: Information och uppföljning av ramavtal Ramavtal Information till berörda personer avseende nytecknade ramavtal sker inom flertalet förvaltningar via e- postutskick. Återfinns även förvaltningarnas intranät. Objektsupphandling Information avseende nytecknade objektsupphandlingar inom flertalet förvaltningar sprids framförallt på särskilda avdelningsmöten/ projektmöten, då dessa upphandlingar oftast enbart berör en begränsad grupp av personer på förvaltningen. Ramavtal Information avseende tecknade ramavtal skiljer sig åt mellan bolagen. De större bolagen som även ofta har en större frekvens av ramavtal årligen har som rutin att skicka ut nya ramavtal på e-post samt lägga upp informationen på bolagets intranät. Bolag som har en mindre organisation och en mindre frekvens av ramavtal väljer att enbart informerar de personer som blir berörda av det nya ramavtalet. Objektsupphandling Information avseende objektsupphandlingar sker för både de stora och mindre bolagen oftast genom ett internt möte då det endast berör ett fårtal personer. Ramavtal Alla nya avtal läggs ut på Borås Stads intranät. Det återfinns även en uttalad policy att skicka e-post till samtliga förvaltningar och bolag att ett nytt ramavtal är tecknat. Till förvaltningarna och bolagen skickas allt som oftast även prislistor med, kan även vara utformade som produktkataloger. 21

24 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Avtalstrohet Risker: Efterlevnad lagstiftning Efterlevnad kommunens riktlinjer Information och uppföljning av ramavtal Målet för samtliga förvaltningar är att ha en så hög avtalstrohet som möjligt. Vissa förvaltningarna har till och med som mål att ha en avtalstrohet på närmare 100 %. En stor del av förvaltningarna efterlever dock ej målet om 100 % avtalstrohet. Andelen skiljer sig åt mellan förvaltningarna. Målet för samtliga bolag är att efterleva gällande ramavtal samt tecknade objektsupphandlingar till 100 %. En stor del av bolagen efterlever dock ej målet om 100 % avtalstrohet. Andelen skiljer sig åt mellan bolagen. Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt. Dock anser enheten att det återfinns ytterligare arbeta på vad gäller avtalstrohet, enligt deras uppfattning finns väsentligt mycket färre ramavtal än det finns leverantörer i leverantörsreskontran ute på exempelvis förvaltningarna. 22

25 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Uppföljning av avtalstrohet Risker: Efterlevnad lagstiftning Efterlevnad kommunens riktlinjer Information och uppföljning av ramavtal Vissa förvaltningar har uppföljning av avtalstrohet som en uppföljningspunkt i sin internkontrollplan. Denna kontroll utförs oftast genom stickprovskontroller på utförda inköp. Samtliga förvaltningar har viss uppföljning av vilka leverantörer som används, för att säkerställa att inga inköp utförs av leverantörer där avtal inte finns. Dock är det endast en förvaltning som har denna rutin skriftligt. Det är svårt att få ut rapporter från ekonomisystemet för att kunna göra en bra uppföljning av avtalstrohet. Gemensamt för bolagen är att ej finns några formellt dokumenterade rutiner avseende uppföljning av avtalstrohet, användandet av leverantörer etc som skall utföras. Bolagen innehar olika ekonomisystem (Agresso, Wisma, IBS, Bravad). Gemensamt för dessa ekonomisystem är att det är svårt att få ut rapporter för att kunna göra en bra uppföljning av avtalstrohet. Ett av bolagen använder sitt beställningssystem vid uppföljning av överskridelser av tröskelvärde för direktupphandling. Denna uppföljning används även för att identifiera om det finns ett behov av att upprätta nya ramavtal. Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt, dock anser enheten att det inte återfinns några bra uppföljningsverktyg avseende avtalstrohet. Exempelvis skulle ekonomisystemet behöva förbättras för att erhålla bättre och mer tillförlitliga rapporter. 23

26 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Användning av ramavtal tecknade av Upphandlingsavdelningen Risker: Efterlevnad lagstiftning Efterlevnad kommunens riktlinjer Uppföljning av ramavtal Risk: Efterlevnad lagstiftning Vad gäller homogena tjänster eller varor som avropas kontinuerligt använder samtliga förvaltningar nästan uteslutande de centrala ramavtal som är tecknade av Upphandlingsavdelningen. Flera förvaltningar anser att de ramavtal som tecknas av Upphandlingsavdelningen inte alltid täcker in det specifika behovet som återfinns hos förvaltningen. Förvaltningarna tecknar endast ett fåtal ramavtal och det finns därav ej någon implementerad rutin för uppföljning. Samtliga bolag har en uttalad policy att använda de ramavtal som är tecknade av Upphandlingsavdelningen. Det finns dock en skillnad mellan bolagen om de anser att varorna eller tjänsterna som ingår i ramavtalet är applicerbara på det specifika bolaget. Detta i och med att bolagen återfinns i olika branscher innebärande att kravspecifikationerna ej är homogena. Flertalet av bolagen anser att avseende homogena varor eller tjänster som avropas kontinuerligt skall de centrala ramavtal som är tecknade av Upphandlingsavdelningen användas. I de fall där ramavtal behöver upprättas för att passa kravspecifikationen för det specifika bolaget upprättas egna ramavtal. De bolag som tecknar ramavtal har en informell uppföljning av ramavtal. Kan exempelvis ske genom möten på avdelningen, kvalitetssäkring av erhållna varor eller tjänster. Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt. Upphandlingsavdelningen har som rutin att avtal tecknade av Upphandlingsavdelningen ska följas upp inom fastställda tidsintervall. Vid 6 månader sker den första uppföljningen, för att sedan inneha två ytterligare uppföljningar på 12 månaders intervall. Detta för att säkerställa att produkterna eller tjänsterna är av erforderlig kvalitet och att det följer det avtal som finns upprättat. 24

27 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Uppföljning av ramavtal (forts) Risk: Efterlevnad lagstiftning För att stärka medvetenheten om ramavtal hos förvaltningarna och bolagen anordnas även mässor och andra aktiviteter, exempelvis för upphandlingen av Städ och Kem anordnades en mässa där samtliga leverantörer var på plats och visade sitt produktutbud. Attest av fakturor Risk: Attestinstruktioner En av förvaltningarna har sin rutin att attest av leverantörsfakturor skall ske av minst två personer. Merparten av förvaltningarna som ej har attest av två personer är på gång att implementera detta. De inköp som endast attesteras av en person avser inköp som utförs av en individ som innehar budgetansvar eller någon form av ledarroll. I flertalet av bolagen behöver det ej alltid vara attest av två personer, exempelvis inköp av projektledare/ avdelningschef, till mindre värden, dessa attesteras endast av inköparen. Övriga inköp attesteras alltid av två personer. Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt. 25

28 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Avtalsdatabas Risk: Rutiner för upphandling Överprövningar Risk: Efterlevnad lagstiftning Arkivering av avtalen sker på olika sätt. Vissa förvaltningar har elektronisk databas på intranätet och vissa har endast arkivering i arkiv. De förvaltningar som tecknar många avtal har en uppställning även när dessa ramavtal löper ut (exempelvis om avtalen upphör ett specifikt datum). Detta för att säkerställa att upphandlingsprocessen för nästa upphandling påbörjas i tid. Alla förvaltningar utom en har erhållit överprövningar på utförda upphandlingar. Merparten av dessa har utfall varit till fördel för förvaltningarna. Bland bolagen är det vanligt att det återfinns en elektronisk databas för arkivering av upphandling och tecknade avtalet. Avseende ramavtal är det inte alltid föreskrivet i den elektroniska databasen när det specifika ramavtalet löper ut, utan ofta är det upp till bolaget att hålla reda på när det är dags att påbörja en ny upphandling. Alla bolag utom ett har haft överprövningar på sina utförda upphandlingar. Merparten av dessa har utfall som varit till fördel för bolagen. Arkivering sker av samtliga upphandlingar. Enheten har på senaste året haft två upphandlingar som har överprövats i Länsrätten. Den ena gick till Upphandlingsavdelningens fördel och den andra innebar att en ny upphandling var tvungen att utföras. Skriftliga processbeskrivningar Risk: Rutiner för upphandling Flertalet av förvaltningar innehar skriftliga processbeskrivningar avseende inköp och upphandlingsprocessen. Merparten av bolagen har ingen skriftlig formell inköpspolicy för upphandling och inköp. Bland de som ej har en policy sker dock hänvisning till riktlinjer för upphandling och inköp antagen av Borås Stad. För närvarande återfinns inga skriftliga processbeskrivningar, dock är detta under upprättande. 26

29 Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag Annonsering Utvärdering av svar/beslut om tilldelning Implementering av avtal Uppföljning av avtal Förvaltningar Bolagen Upphandlingsavdelningen Tilläggsköp vid entreprenad Risk: Efterlevnad lagstiftning Objektsupphandling I de förvaltningar där de är tillämpligt (dvs de som utför upphandlingar inom entreprenad) återfinns formella uppföljningar avseende slutbesiktning av utförda projekt, oftast en extern besiktningsman. I förvaltningar med entreprenadprojekt återfinns det även uppstyrt vem eller vilka som tar beslut om eventuella tilläggsköp vid utförandet av ett projekt. Överskriden budget gås även ofta igenom med nämnden. Underhåll av utförda projekt utförs av exempelvis olika underhållsavdelningar. Beroende på vad som har utförts sker slutbesiktning av utfört arbete. Ingen av förvaltningarna anser att det är något problem att något underhållsarbete ej skulle bli utfört. Objektsupphandling Bolag som utför många objektsupphandlingar i form av byggnadsentreprenader har formella rutiner vad gäller uppföljning av slutbesiktningar, tilläggsinköp till projektet etc. Samtliga bolag poängterar att vid större entreprenadprojekt sker alltid slutbesiktning av en extern besiktningsman som är oberoende av båda parter. Vid tilläggsinköp som går utanför den ordinarie budgeten återfinns formella rutiner hos bolagen. Vissa benämner att det finns föreskrivet i avtalet vem som har delegation att fatta beslut om tilläggsinköp samt att det alltid följs upp i budget. Vid större projekt delges även ofta styrelsen avseende utfall och vilka överträdelser som återfanns. Vid underhåll av utförda entreprenader återfinns även formella rutiner för uppföljning och utförande. Exempelvis återfinns driftsavdelningar som är ansvariga för driften. Vid större utförda underhåll sker även slutbesiktning att arbetet är korrekt utfört, kan variera beroende på storlek om intern eller extern besiktningsman anlitas. Är en serviceorganisation avseende upphandling varmed avsnittet ej anses tillämpligt. 27

30 4. Trender och tendenser Utifrån vår genomgång av material och intervjuer har vi identifierat ett antal trender och tendenser som vi vill belysa i följande kapitel. Avsnittet följer upphandlingsprocessens sex olika delmoment som finns föreskrivna i kapitel tre. I avsnittet belyses även kommunledningens svar avseende Upphandlingsavdelningen och dess roll. BEHOVSANALYS OCH UPPRÄTTANDE AV FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG Efterlevnad av kommunens riktlinjer för direktupphandling Nedanstående tabell beskriver efterlevnad av kommunens riktlinjer för direktupphandling, dvs om enheterna efterlever kommunens tröskelvärde för direktupphandling om två basbelopp för köp av varor samt tre basbelopp för köp av tjänster. I tabellen återfinns samtliga bolag och förvaltningar. Vid genomgång av tröskelvärde vid direktupphandling framkom att: 22% 11% Tröskelvärde vid direktupphandling 2 bb (varor) 3 bb 11% 11% 45% (tjänster) 2 bb (varor o tjänster) 3 bb (varor o tjänster) 5 bb (varor o tjänster) 6 bb (varor o tjänster) Fyra av nio efterlever kommunens riktlinjer för upphandling och inköpsverksamhet i Borås Stad. Tre av dessa är förvaltningar och en är bolag. Ett bolag har ett lägre tröskelvärde för direktupphandling av tjänster än vad kommunens riktlinjer föreskriver (två basbelopp för både tjänster och varor) De bolag som har högre tröskelvärden för direktupphandling än Borås Stads riktlinjer (2 bb varor o 3 bb tjänster) är de bolag som tillämpar LUFS i sina upphandlingar. Dessa bolag anser att det finns ett högre tröskelvärde för de som tillämpar LUFS än vad kommunens riktlinjer och lagstiftningen föreskriver. 28

31 Användandet av expertis i upphandlingsprocessen Användandet av expertis i upphandlingsprocessen av bolag och förvaltningar beskrivs i nedanstående tabell. Uppdelning sker mellan om expertis inhämtas från Upphandlingsavdelningen eller extern konsultation såsom advokatbyråer etc. Resultat beskrivs enskilt för bolagen och förvaltningarna i varsin stapel. Vid vår genomgång av användandet av expertis i upphandlingsprocessen framkom följande: Användandet av konsultation i upphandlingsprocessen 100% 80% 60% 40% 20% 0% Förvaltning Det är främst förvaltningarna som använder upphandlingsavdelningen som expertis. Bolagen använder externa konsulter i större utsträckning än förvaltningarna. Inget av bolagen använder enbart upphandlingsavdelningen som expertis. 2 3 Bolag Främst Upphandlingsenheten Både extern konsultation och Upphandlingsenheten Främst extern konsultation En stor del av både förvaltningarna och bolagen använder både externa konsulter och Upphandlingsavdelningen. IMPLEMENTERING OCH UPPFÖLJNING AV AVTAL Antal överprövningar av utförda upphandlingar Antal överprövningar av utförda upphandlingar avser utförda upphandlingar hos verksamheterna som har överprövats hos juridiska instanser såsom Länsrätten etc. I nedan tabell beskrivs samtliga respondenter, dvs Upphandlingsavdelningen, förvaltningar och bolag. Vid jämförelse mellan hur många överprövningar som finns på utförda upphandlingar noteras: 100% 80% 60% 40% 20% 0% Antal överprövningar 1 Upp.enhet Förvaltning Bolag Att förvaltningarna haft mindre överprövningar på sina upphandlingar. En parallell är möjlig mot att förvaltningarna i större utsträckning använder Upphandlingsavdelningen i 2 2 Ingen upphandling En upphandling Två upphandlingar

32 processen för upphandling och därav erhåller en god kvalitetssäkring (Se nedan avseende användandet av Upphandlingsavdelningen i processen för upphandling). Det bör nämnas att en av förvaltningarna ej har en historisk erfarenhet av upphandling (har ej utfört upphandlingar på entreprenadavdelningen enligt lagstiftningen). Det har inneburit att det i tabellen ej återfinns några överprövanden i det specifika fallet, varmed förvaltningen förbättrar statistiken för förvaltningarna. 100% 80% 60% 40% 20% 0% Antal upphandlingar årligen Förvaltning Bolag Merparten av överprövningarna har ej inneburit att en ny upphandling har tvingats fram, utan utfall har oftast varit till bolagens, förvaltningarna eller Upphandlingsavdelningens favör. Den uppdaterade lagstiftningen från och med den 15 juli 2010 kommer enligt respondenterna att innebära att det kommer vara fler överprövanden från leverantörer, varmed i framtiden är det mycket möjligt att fall hos Länsrätten är högre även om kunskapen om upphandling hos enheterna ökar. Frekvens av upphandlingar Nedanstående diagram visar ungefärligt antal upphandlingar (både ramavtal och objektsupphandlingar) som utförs årligen bland förvaltningarna och bolagen. Vid en jämförelse mellan antalet upphandlingar årligen noteras att: Förvaltningarna har en högre frekvens jämfört med bolagen avseende upphandlingar årligen. Det är fler bolag än förvaltningar som endast har ett fåtal upphandlingar årligen. Upprättande upphandlingar är främst objektsupphandlingar. Generellt är det främst bolagen som upprättar egna ramavtal medan förvaltningarna oftast använder Upphandlingsavdelningen vid upprättande av ramavtal som är specifika för förvaltningen. Uppföljning av avtalstrohet Uppföljning av avtalstrohet avses förvaltningarnas och bolagens interna uppföljning av vilken efterlevnad enheterna har avseende tecknade ramavtal. Finns formella och dokumenterade rutiner för stickprovskontroller, gör de utdrag ur ekonomisystemet etc? Nedanstående diagram belyser i vilken omfattning uppföljning av avtalstrohet utförs. Graden av uppföljning av avtalstrohet delas upp i följande kategorier: 30

33 Låg Sporadisk uppföljning av avtalstrohet Medel Viss uppföljning av avtalstrohet. Finns vissa implementerade rutiner för intern kontroll. Hög Löpande uppföljning av avtalstrohet. Finns väldokumenterade internkontrollplaner samt skriftlig uppföljning. Uppföljning av avtalstrohet bra rapport från ekonomisystemet som visar på ett enkelt sätt avtalstrohet. Avsteg från lagstiftningen och interna policies vid upphandling Avsteg från lagstiftningen (LoU och LUFS) och interna policies vid upphandling avser om det finns tillfällen då bolagen eller förvaltningarna har överskridit lagstiftningen medvetet och exempelvis ej utfört någon upphandling. Diagrammet nedan visar både förvaltningar och bolag i samma cirkeldiagram Förvaltning Bolag Låg Medel Hög Avsteg ifrån lagstiftningen vid upphandling Avsteg vid större upphandlingar Direktupphandlingar som överskridet internt tröskelvärde Inga noterade avsteg 33% 22% Vid genomgång avseende uppföljning av avtalstrohet har följande noterats: 45% Inga bolag eller förvaltningar har en hög grad av uppföljning av avtalstrohet. En förvaltning och ett bolag har uppföljning som är att anse som medel. Förvaltningen har i sin internkontrollplan infört stickprovskontroller på kontonivå i ekonomisystemet avseende avtalstrohet. Bolaget har implementerat en uppföljning av direktupphandlingar och avtalstrohet i deras beställningssystem. Den låga graden av uppföljning kan exempelvis bero på att respondenterna anser att det ej återfinns någon Vid genomgång avseende avsteg ifrån lagstiftning och interna policys vid upphandling har följande noterats: Vid frågan om enheterna själva medvetet har överskridet lagstiftningen på vissa upphandlingar svarande 33 procent att det ej kunnat påminna sig själva om några avsteg. En förvaltning och ett bolag har gjort vissa större avsteg från lagstiftningen. Förvaltningen har ett flertal entreprenadupphandlingar som ej har efterlevt lagstiftningen. Detta beror enligt förvaltningen 31

34 framförallt på att konkurrerande företag ej behöver upphandla enligt LoU varmed tidsaspekten med upprättande av förfrågningsunderlag samt utvärdering etc blir för lång. Bolaget som har vissa större upphandlingar som ej efterlever lagstiftningen poängterar att detta främst avser unika leverantörer eller inköp av reservdelar. Vissa bolag och förvaltningar har överskridit tröskelvärdena i Borås Stads policy gällande direktupphandling. Detta beror framförallt enligt bolagen och förvaltningarna på att inköpen avser specifika konsulttjänster eller reservdelar där det endast finns ett fåtal leverantörer som kan leverera den unika tjänsten eller varan. Vid en parallell med uppföljning av avtalstrohet (se diagrammet tidigare i avsnittet) noteras att det endast är ca 20 procent som har en uppföljning av avtalstrohet som är att anse som medel medan det är 33 procent som anser att det ej återfinns några avsteg ifrån lagstiftningen och interna policies vid upphandling. Attest av fakturor Attest av två personer av samtliga fakturor bidrar till att stärka den interna kontrollen i bolagen och förvaltningarna. Nedan diagram visar en översikt avseende bolagens och förvaltningarnas rutin för attest av fakturor, attesteras fakturorna av en eller två personer? Tabellen delas upp i en för samtliga förvaltningar och bolag. Vid en jämförelse mellan bolagen och förvaltningarna avseende om attestering av inköpsfaktura utförs av en eller två personer framkom följande: 100% 50% 0% 3 1 Förvaltning Två personer Attest av fakturor Bolag Det är fler bolag än förvaltningar som har en attestrutin som innebär att inköpsfakturan alltid attesteras av två personer. De bolag och förvaltningar som ej har en attestrutin som innebär att två personer attesterar samtliga fakturor har vissa inköp som exempelvis utförs av någon chefsposition till ett visst tröskelvärde där endast attest av inköpande chef behövs enligt enhetens attestinstruktioner. Samtliga förvaltningar som ej har en attestrutin som innebär attest av två personer kommer implementera detta under Ej alltid två personer 32