G20:s svek mot de fattiga

Transkript

1 G20:s svek mot de fattiga Sven Elander och Kenneth Hermele 23 september 2009 Bild: Nicolas Axelrod

2 Sammanfattning 3 Kampen om arenan 4 Så slår krisen mot de fattigaste 6 Vad lovade G20? 7 Vad har G20 levererat? 8 Sammanfattning av G20:s löften och svek 20 Internationella folkrörelsekrav inför G20 20 Författare: Sven Elander arbetar med Världsbanken, IMF och biståndspolitik vid enheten för Globala Utvecklingsfrågor på Forum Syd. Sven nås på eller sven.elander@forumsyd.org Kenneth Hermele är ekonom och författare som bland annat arbetar med finanskrisen, Världsbanken och IMF vid enheten för Globala Utvecklingsfrågor på Forum Syd. Kenneth nås på eller kenneth.hermele@forumsyd.org Denna skrift har publicerats med ekonomiskt stöd från Sida, som dock ej medverkat vid utformningen och ej heller tagit ställning till skriftens innehåll. 2(21)

3 Sammanfattning Den september träffas ledarna för världens 20 största ekonomier i Pittsburg, USA. Vid G20:s förra möte i London i april fattade G20 en rad beslut om att kraftigt öka stödet till krisdrabbade länder, ta krafttag mot skatteparadisen och göra krispaketen gröna. Det står nu klart att de fattigaste länderna kommer drabbas värst av krisen. Samtidigt får dessa länder klart minst av G20:s krispaket. Bara 26 av de 877 miljarder dollar, 3 procent, som kanaliseras genom IMF och Världsbanken går till de fattigaste länderna. Det står också klart att bara ca 15 procent av krispaketen blev gröna. En historisk möjlighet att ställa om ekonomin håller på att glida G20 ur händerna. Sverige har bromsat viktiga IMFinitiativ för att få fram mer pengar till de fattigaste och göra lånevillkoren mer flexibla. Så gick det med G20:s löften Löfte Biljonpaketet Bättre reglering Grön krislösning Reform av internationella finansiella institutioner Resultat Mycket till medelinkomstländer och litet till de fattiga Vissa bra planer tillkännagivna (skatteparadis, bonusar) men inget helhetsgrepp En stor besvikelse Myrsteg för att öka legitimiteten Internationella folkrörelsekrav inför G20: G20 bör agera snabbt och kraftfullt för att de fattigaste inte ska bli de största offren i en kris som de själva inte skapat. 1. Fram med pengarna! De fattiga behöver pengar nu för att undvika en mänsklig katastrof i krisens spår. G20 kan fatta beslut som ger de fattiga upp till 300 miljarder dollar extra. 2. Reformera institutionerna på riktigt! Demokratisera Världsbanken och IMF och ge de fattiga länderna mer makt. Fattiga länder måste tillåtas att föra en självständig, expansiv ekonomisk politik för att möta krisen. 3. Nya institutioner för att lösa gamla problem! Öppna upp skatteparadisen och ge fattiga länder möjlighet att beskatta utländska företag. Skapa en internationell skuldsaneringsmyndighet för att lösa skuldtvister mellan länder. 4. Gör ekonomin grön innan det är för sent! Statligt krisstöd bör omedelbart styras till gröna jobb, grön infrastruktur och förnyelsebar energi. Ett misslyckande på detta område blir långt dyrare än finanskrisen. 3(21)

4 Kampen om arenan Den september träffas ledarna för världens 20 största ekonomier i Pittsburg, USA. Mötet är det tredje i den serie diskussioner mellan världens största ekonomier som USA:s förre president George W Bush tog initiativ till i slutet av förra året. Det första mötet hölls i Washington i november 2008 och det andra i London i april G20 har på kort tid etablerats som det självklara politiska maktcentrat när det gäller övergripande frågor om världsekonomin och det globala svaret på finanskrisen. Det får ses som ett klart framsteg mot när G7/8 trodde att de var satta att ensamma styra världsekonomin, men även G20 har en tendens att tänka mest på sig själva och lämna världens mindre och fattigare länder utanför. Det är här FN kunnat vara ett alternativ. När krisen på allvar slog till i september 2008 erbjöd sig också FN att hålla ett globalt kristoppmöte i New York, men initiativet fick kalla handen av de stora aktörerna. President George W Bush bjöd istället in de 20 största ekonomierna till ett möte i Washington i november 2008 och alla viktiga beslut om politiska reformer och samordnade åtgärder i krisens spår har därefter tagits av G20 utan hörande av världens många länder. 1 Många utvecklingsländer har, tillsammans med ett stort antal folkrörelser, drivit att den här typen av övergripande diskussioner bör föras inom FN där alla länder har en röst. Sverige har intagit en märklig position i debatten genom att å ena sidan protestera mot G20:s brist på legitimitet och representativitet 2 samtidigt som man å andra sidan bidragit till att tona ner FN:s roll genom att inte skicka någon ministerrepresentant till de FN-konferenser som arrangerats om krisen. Sverige har istället propagerat för att frågorna ska lösas inom IMF, där de forna ekonomiska stormakterna har ett kompakt maktövertag, och där Sverige har förhållandevis mycket att säga till om. Men trots att FN manövrerades ut av de rika länderna redan i november 2008 gav man sig inte. FN tog istället initiativ till en kommission under ledning av ekonomen och nobelpristagaren i 1 Ordföranden i generalförsamlingen tycker om att tala om FN som G 192, en grupp som därmed kan ses som mer representativ än G20 trots att G20 representerar en mycket stor del av världens befolkning och ekonomi. 2 Recent Policy Developments in the International Monetary Fund, Report 2009/1, The Nordic-Baltic Office, IMF, sid 2. Den nordisk-baltiska valkretsen samlar de fem nordiska och de tre baltiska staterna bakom en styrelserepresentant i IMF såväl som i Världsbanken. För närvarande innehas den stolen i IMF av Jens Henriksson, f d statssekretare i finansdepartementet i den tidigare S-regeringen. 4(21)

5 ekonomi, Joseph Stiglitz, som skulle ta fram rekommendationer om hur krisen bör lösas. 3 Den stora skillnaden mellan dessa två processer (FN och G20), som alltså pågått parallellt efter krisens utbrott, handlar om vilka institutioner som man vill skapa. Medan G20 huvudsakligen vill stärka det existerande systemet, särskilt IMF, argumenterade FN-kommissionen inte bara för skarpare regler utan dessutom för helt nya institutioner. Så föreslog FN-kommissionen en serie nya instrument och institutioner för att förebygga spekulativa härdsmältor och framtida finanskriser. 4 Gemensamt för förslagen är en misstro mot existerande institutioner, och då särskilt mot IMF vilket är förståeligt mot bakgrund av hur IMF bidrog till den asiatiska finansiella krisen för drygt tio år sedan och dessutom tvingade igenom svångremspaket på redan sköra ekonomier som hade behövt stöd för en expansiv ekonomisk politik. Tyvärr blev det inte så mycket av FN-kommissionens ambitiösa förslag. När förslagen väl kom upp på förhandlingsbordet i FN vid en konferens i juni lyckades de rika länderna urvattna dem till oigenkännlighet. 5 Ett exempel där motsättningen FN G20 syns tydligt är den nya skuldkris som kan vara under uppseglande när allt fler fattiga länder skuldsätter sig. Här hade den stora Sydgruppen inklusive Kina gjort ett kraftfullt uttalande inför FN-mötet och krävt mer kontroll över kapitalflykt, skatteplanering och dessutom föreslagit att skuldsatta fattiga länder ska ges respit med sina räntebetalningar: ett moratorium på utestående skuldförpliktelser tills krisen är övervunnen. 6 Samtidigt ville man se att världssamfundet upprättade en internationell konkursdomstol (International Bankruptcy Court), krav som folkrörelser sedan länge fört fram. Det blev inte så, FN-deklarationen nämner visserligen ett skuldmoratorium, men bara som en sista desperat åtgärd, a last resort, efter det alla andra möjligheter är uttömda. 7 Lika svaga och till intet 3 FN-processen har en egen hemsida där bakgrundspapper och slutdeklaration finns, se 4 I Forum Syds tidigare rapport I krisens skugga. G20:s blinda fläck vad bör göras? som publicerades inför G20:s möte i London i april i år, finns en genomgång av Stiglitzkommissionens förslag. Bland annat föreslås ett nytt ekonomiskt säkerhetsråd, Global Economic Coordination Council, samt nya internationella myndigheter: Financial product safety, Global financial regulatory authority, Global competition authority. 5 Resolution antagen av generalförsamlingen, nr 63/303: Outcome of the Conference on the world financial and economic crisis and its impact on development, 6 G 77 dvs Sydländerna som grupp plus Kina drev på konferensen en ganska aktiv linje som dock inte fick några större genomslag i slutresolutionen. En sammanfattning av vad G 77 och Kina stod för återfinns i South Centres South Bulletin nr 38, 7 juli 2009, 7 Artikel 15 i FN resolutionen. 5(21)

6 förpliktigande är skrivningarna om reglering av skatteparadis och olagliga kapitalflöden. 8 Därmed kan vi säga att G20:s linje om att göra små förändringar i den finansiella arkitekturen vunnit. Så slår krisen mot de fattigaste Den ekonomiska krisen verkar varken bli så lång eller så djup som man tidigare trott och fruktat, redan nästa år kan ekonomin vända uppåt igen och tillväxten återupptas. Det är budskapet i den senaste rapporten från IMF som talar om en stabilisering av världsekonomin på grund av makroekonomiskt och finansiellt stöd av en omfattning som aldrig tidigare skådats. 9 IMF skriver därför upp sina prognoser: världsekonomin väntas bara krympa med 1,4 procent i år och redan 2010 växa med så mycket som 2,5 procent. Men sådana genomsnittsiffror döljer två ojämlikheter. För det första varierar läget starkt för olika länder, och för en gångs skull till Syds förmån. Medan Nords ekonomier förväntas minska i år med hela 3,8 procent, fortsätter Syds att växa, om än ojämnt. Länder som Kina och Indien kommer även i år växa med imponerande 7 respektive 5 procent, medan motsvarande siffra för Afrika söder om Sahara blott är 1,5 procent. För det andra missar genomsnittsiffror hur fattigdomen och hungern fördjupas, trots att det i genomsnitt ser ganska bra ut. Så räknar Världsbanken 10 liksom Action Aid 11 med att antalet människor som hungrar kommer att överstiga miljardstrecket under 2009, och att antalet extremt fattiga ökar med 100 miljoner människor i år, eller med om dagen. En av orsakerna är den tilltagande fattigdomen i krisens fotspår som gjort de redan fattiga än fattigare. Dyrare bränsle och dyrare mat som fortfarande har mycket höga priser även om de inte är lika extrema som för ett år sedan 12 tvingar fattiga människor att vandra utför mat och bränslekedjorna, de nödgas ersätta högkvalitativ mat med enklare och billigare grödor, som samtidigt har lägre näringsvärde; och de byter fotogen och kol mot brännved och träkol, trots att dessa kräver mer arbete och längre tid att samla in och dessutom leder till ökade sjukdomar på grund av luftföroreningar och brännskador i hemmen. 8 Artikel 38 och IMF World Economic Outlook, Update, 8 juli 2009, 10 Världsbanken: Rising food and fuel prices: Addressing the risks to future generations, oktober 2008, siteresources.worldbank.org/devcommext/resources/food-fuel.pdf 11 ActionAid: Let them eat promises: How the G8 are failing the billion hungry, juli 2009, 12 Oljepriset toppade i mitten av 2008 på nästan 150 dollar/fat och har sedan dess sjunkit till hälften, men har ändå under 2009 varit dubbelt så dyrt (i reala termer) som under 1970-talets oljekris. Se Världsbanken, aa, sid 2. 6(21)

7 Hur mycket pengar krävs? En rad uppskattningar har gjorts av hur mycket pengar de fattiga länderna behöver för att möta krisen. Alla bör tas med en stor nypa salt. Men att det kommer krävas betydligt mer än vad som hittills lagts på bordet står klart. Världsbanken bedömde i våras att utvecklingsländerna kan förlora miljarder dollar på grund av krisen bara i år. 13 FN menar att samma länder behöver hela en biljon dollar (tusen miljarder) extra under 2009 och 2010 för att klara krisen. 14 Men Syd är inte en homogen grupp av länder, snabbväxande ekonomier i Asien eller Latinamerika kan klara tillfälliga betalningsbalansproblem eller konjunktursvackor genom att ta lån, och betala tillbaka dessa när ekonomin vänder uppåt igen. Men de fattigaste länderna 15 varken kan eller bör ta lån som riskerar att skapa en ny skuldkris inom några år. Det är också dessa länder som glömts bort i krisens kölvatten. Vad lovade G20? G20-ländernas möte i London den 2 april 2009 har beskrivits som ett avgörande ögonblick för världsekonomin, då världens ledare äntligen lyckades enas kring en plan för att ta världsekonomin ur krisen. I dagsläget är det dock högst oklart vilken verkan G20:s åtgärder förutom de nationella stimulanspaketen kommer att ha, om de löften om ökad reglering och nya stimulanspaket som gavs kommer att ge effekt, och om G20-länderna ens kommer att infria sina löften. G20 fattade en rad beslut vid mötet den 2 april. De viktigaste kan sammanfattas i följande fyra punkter: Biljonpaketet. G20 beslutade om ett stimulanspaket på 1100 miljarder dollar (1,1 biljon) för att få fart på den fastfrusna ekonomin och hjälpa krisdrabbade länder. Totalt 850 miljarder skulle tillföras IMF och de multilaterala utvecklingsbankerna. Bättre reglering. Här har det talats om behovet att genomlysa skatteparadis för att motverka penningtvätt och olagliga affärer och samtidigt möjliggöra att skattinkomsterna ökar. Likaså behöver finansmarknaderna regleras så att de kan verka 13 Tal av Världsbankschefen Robert Zoellick i London, 31 mars 2009: web.worldbank.org/wbsite/external/news/0,,contentmdk: ~pagepk:34370~pipk:42770~thesi tepk:4607,00.html 14 Brev från FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon till G20-länderna inför Londonmötet, 20 mars 2009: 15 Begreppet de fattigaste länderna eller långinkomstländerna inkluderar i denna rapport oftast 61 länder med en sammanlagd befolkning på ca 2,5 miljarder människor. I något fall inkluderas fler länder eftersom tex Världsbanken erbjuder särskilda så kallade IDA-lån till en större grupp länder, dock är gruppen aldrig mindre. 7(21)

8 stabiliserande i stället för pådrivande när de spekulativa krafterna sätter in. Ett tredje område där nya regelverk och institutioner krävs handlar om ett rättvist och väl fungerande skuldsaneringssystem. Grön krislösning. G20 lovade att på bästa sätt använda stimulanspaket för att bygga en hållbar och grön återhämtning av ekonomin. Här handlar det framför allt om att G20-ländernas nationella stimulanspaket, som totalt uppgår till över 5 biljoner dollar, ska investeras i gröna jobb och grön infrastruktur snarare än i fossilbaserade eller andra traditionella och gammaldags lösningar. Reformera internationella finansiella institutioner. Internationella institutioner som IMF och Världsbanken ska göras mer representativa, utvecklingsländerna inklusive de fattigaste ska få mer att säga till om. De hårda ekonomiska detaljkrav som ställs på låntagarländer ska också göras mer flexibla. Vad har G20 levererat? Biljonpaketet 1. Ökad utlåning Ungefär hälften av G20:s biljonpaket, 500 miljarder dollar, är pengar som ska tillföras IMF från medlemsländer med starka reserver. Därefter ska dessa pengar kunna lånas ut till krisdrabbade länder i akut behov av resurser. IMF har sedan tidigare en utlåningskapacitet på ca 250 miljarder dollar och tillskottet skulle alltså innebära en tredubbling av denna, till ca 750 miljarder dollar. Hittills har medlemsländerna lovat att bidra med (ej betalat ut) totalt 421 miljarder dollar. På denna punkt ser G20 ut att komma rätt nära det man lovade. Eftersom röstetalen i IMF:s styrelse baseras på hur mycket kapital medlemsländerna pytsat in kan man tro att detta enorma kapitaltillskott radikalt skulle förändra maktbalansen i IMF. Så är det dock inte. Tillskottet sker inom ramen för det så kallade New Arrangements to Borrow, NAB, som är ett frivilligt initiativ vid sidan av IMF:s ordinarie låneverksamhet, som inte påverkar röstetalen över huvud taget. 8(21)

9 Tabell 1: Medlemsländers bidrag till IMF:s ökade utlåning Land Löfte om bidrag (ännu ej verkställt) Japan $100 miljarder EU:s medlemsländer $100 miljarder (varav Sverige 3,4 mdr $) USA Kina Brasilien Ryssland Sydkorea Indien Kanada Schweiz Övriga TOTALT $100 miljarder $50 miljarder $10 miljarder $10 miljarder $10 miljarder $10 miljarder $10 miljarder $10 miljarder $11,5 miljarder $421,5 miljarder Källa: G24 Policy Brief No. 47, Genom de ökade tillskotten kan IMF:s utlåning öka kraftigt. Så har också skett: IMF:s utlåning har exploderat sedan finanskrisen bröt ut. Sedan september 2008 har IMF tecknat låneavtal värda över 150 miljarder dollar. De största lånen har gått till medelinkomstländer i Östeuropa och Latinamerika. Förutom tillskott av resurser krävs också att krisländerna ges tillräckligt stort politiskt handlingsutrymme för att utforma en effektiv politik för att möta krisen. IMF:s ledning har den här gången, tydligare än någonsin tidigare, förespråkat statliga stimulanspaket som ett sätt att möta krisen och undvika ett scenario likt 1930-talets depression. Men i praktiken har IMF i en rad fall krävt att låntagarländer genomför stora besparingar och skär ner på offentlig verksamhet. Men en stor del av världens fattiga kommer över huvud taget inte alls att se skymten av dessa 500 miljarder. Pengarna kommer nämligen att lånas ut antingen genom så kallade Stand by Arrangements, som är IMF:s vanliga lån till medelinkomstländer, eller genom den nyligen inrättade Flexible Credit Line, utan hårda ekonomiska detaljkrav. Båda dessa lån ges på ganska marknadsmässiga villkor, och de fattigaste länderna har varken råd eller möjlighet att ta sådana lån. 9(21)

10 Låginkomstländerna får en helt annan typ av lån, med mycket längre återbetalningstid och nästan ingen ränta. Det har varit betydligt svårare att skaka fram pengar till sådana lån. Vid sidan av IMF:s extrapengar kommer också Världsbanken och andra utvecklingsbanker att öka sin utlåning till krisdrabbade länder. Utlåningen från dessa kommer att öka med 88 miljarder under enligt Världsbanken. Men även här går det mesta till medelinkomstländer. 16 De fattigaste länderna fick under förra året låna 14 miljarder dollar av Världsbanken, vilket också är en ökning men knappast i nivå med medelinkomstländerna. 17 Världsbanken har också på kort tid startat ett stort antal särskilda krisfonder med namn som Vulnerability Financing Facility, Rapid Social Response, Infrastructure Recovery Assets Platform etc. Det är närmast omöjligt att överblicka Världsbankens alla alternativ och ännu svårare att få en samlad bild av hur mycket pengar som egentligen hamnar i de krisdrabbade länderna. 18 Kritikerna menar att många av de nystartade fonderna egentligen är mer av ett spel för gallerierna, att ta initiativ till en ny fond med ett fint namn framstår som väldigt handlingskraftigt men behöver inte innebära något åtagande. Men det finns ett lättare sätt att ta reda på hur mycket mer pengar som egentligen hamnar i de fattiga länderna. Eftersom alla dessa Världsbanksinitiativ till största del finansieras med bidrag från givarländerna krävs att dessa länder ökar sitt bistånd varje gång Världsbankens utlåning till de fattigaste ska öka för att vi ska kunna tala om en verklig påfyllning med nya pengar. Några sådana har dock inte skett, och Världsbankens nya initiativ skulle därför kunna beskrivas som en ompaketering av redan utlovade pengar. För mottagarlandet spelar det inte så stor roll om pengarna kallas Rapid Social Response, IDA Fast Track eller ges i form av vanligt bilateralt bistånd. 2. Special Drawing Rights En del av G20:s åtgärdspaket som det talats mycket om är påfyllnaden av de speciella dragningsrätterna, SDR. SDR är en reservvaluta som skapats av IMF och som gör det möjligt för 16 Världsbanken: Global Development Finance (2009), sid 85: 17 Pressrelease från Världsbanken 1 juli 2009, World Bank Group Support to Crisis-Hit Countries at Record High: 370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html 18 Världsbanken har alltid haft en dragning till bokstavsförkortningar, vilket kan vara praktiskt, men det blir nästan komiskt på sid 5 i det här Världsbankspapperet där man försöker sammanfatta de olika krisfonderna: 10(21)

11 medlemsländerna att utnyttja varandras tillgångar när behov uppstår att stärka den egna ekonomin. 19 Den nuvarande krisen är ett sådant läge då många länder behöver pengar för att finansiera sina egna stimulanspaket. SDR-systemet, som skapades av IMF 1969, innebär att varje medlemsland får sig tilldelade SDR i enlighet med IMF:s vanliga fördelningsnyckel, det vill säga efter ekonomiernas storlek. Samtidigt har ett land rätt att byta sina SDR mot konvertibla valutor det vill säga valutor som är internationellt gångbart, även kallade hårdvalutor till ett värde som motsvarar landets tilldelning. För dessa SDR, förvandlade till hårdvaluta, betalar det lånande landet en ränta. 20 Hårdvalutan betalas sedan tillbaka till långivarna när låntagaren kan, det vill säga när landets utländska balans så tillåter. G 20:s beslut innebär nästan en tiodubbling av SDR, från 33 till 316 miljarder USD, men på grund av fördelningsnyckeln hamnar det mesta av dessa potentiella reserver på de rika ländernas bord: 45 procent går till G7, medan låginkomstländer bara får tillgång till 20 miljarder USD. Därav får Afrika söder om Sahara nöja sig med 10 miljarder, mindre än 5 procent av påfyllnaden (som är på totalt 283 miljarder). 21 Den här bristen i IMF:s påfyllnad av pengar är allvarlig, eftersom en majoritet av de länder som befinner sig i utsatt läge behöver mycket mer resurser än vad den för dem blygsamma SDRpåfyllnaden möjliggör. En genomgång visar att en ny skuldkris är trolig, många länder har redan idag skuldtjänstkvoter (det vill säga räntans andel av exportinkomsterna) som överstiger 15 procent. 22 För en övervägande majoritet av dessa länder innebär påfyllnaden av deras SDR-kvoter ingen lösning, de behöver mycket mer stöd. 19 SDR beskrivs ofta missvisande som att IMF kan skapa pengar. Men SDR är en reserv som kan förvandlas till hårdvaluta. IMF själv kallar SDR för a potential claim on the freely usable currencies of IMF members. Se IMF: Special Drawing Rights, augusti 2009, En av de stora skillnaderna mot IMF:s många andra låneformer är att SDR delas ut utan förhandsvillkor. 20 Räntan beräknas som det vägda genomsnittet för de valutor som utgör SDR:s bas: USD, euro, yen och brittiska pund. 21 ActionAid/Bretton Wood Project/Eurodad/Third World Network: IMF financial package for low-income countries: Much ado about nothing?, augusti 2009, G20:s krispaket var på 250 miljarder USD medan IMF sedan tidigare beslutat om en påfyllnad på 33 miljarder, vilken framför allt var avsedd att bereda utrymme för de nya medlemmar i IMF i första hand gamla kommuniststater som inte fått några kvoter sedan tidigare. 22 Chowla, Peter: The potential development implications of enhancing the IMF s resources, G 24 Policy Brief No 47, I endast 13 av 70 undersökta låginkomstländer är SDR-kvoterna av tillräcklig omfattning för att länder ska kunna köra med underskott på 3-5 procent av BNP en vanlig storlek på en 11(21)

12 SDR-tillskottet är alltså inget svar på fattiga och utsatta länders behov av extra resurser både för att möta krisens krav och för att förebygga en ny skuldkris. Med andra ord innebär bristen på resurser att den minskning av IMF:s vanliga lånevillkor som kunnat skönjas och som inneburit att IMF börjat tillåta krisdrabbade länder att föra en mer expansiv politik, ändå inte leder till den önskade expansionen eftersom det saknas pengar för att vara offensiv. När det alltså äntligen blir möjligt att gå till offensiv kan de fattiga inte utnyttja den öppning som ges. 3. Pengar till de fattigaste Mycket talar för att de fattigaste länderna blir de största förlorarna i denna kris. De fattigaste har minst marginaler och drabbas därför hårdast av krisens globala effekter, som nedgången i BNP eller minskade investeringar. Men de är också förlorare därför att de åtgärder som satts in mot krisens effekter i mycket liten grad träffar de fattigaste. Av IMF:s mångmiljardpaket kommer bara en bråkdel att gå till de fattigaste länderna. Detsamma gäller för Världsbanken. I juli 2009 fattade IMF:s styrelse ett beslut om att öka utlåningen till låginkomstländerna med 8 miljarder dollar under de kommande två åren, och att den totala utlåningen till denna grupp skulle uppgå till 17 miljarder fram till Det är en mycket blygsam summa jämfört med de 500 miljarder dollar som ska kunna lånas ut till medelinkomstländer, även om det är en ökning jämfört med vad man erbjuder idag. Det finns ytterligare en hake. Av det finstilta framgår att hela 14 av de 17 miljarderna som ska lånas ut kommer från bilaterala bidrag, alltså bidrag från medlemsländerna. Dessa har ännu inte inkommit, och en del av dessa pengar kommer dessutom att tas från ländernas bistånd. Endast de 3 miljarder dollar som kommer från IMF:s egna resurser har hittills säkrats. Världsbankens utlåning till de fattigaste länderna, genom lånefönstret IDA, ökade med ca 3 miljarder under 2009 jämfört med Om vi utgår från att IDA lånar ut lika mycket under 2010 blir det sammanlagt 6 miljarder extra till de fattigaste länderna under denna period. Men en stor del av dessa pengar är framtida lån som betalas ut snabbare, förmodligen minst hälften. expansiv budget när krisen drabbat och ändå befinna sig över gränsen med reserver i utländsk valuta som räcker till tre månaders import i utländsk valuta, en annan tumregel för vad som behövs. 23 Världsbankens redovisningsår börjar i juni och slutar i juli; 2009 började alltså 1 juli 2008 och slutade 30 juni (21)

13 Tabell 2: Så fördelas G20:s krispaket 24 Resurskälla Medel- och höginkomstländer Låginkomstländer IMF: Ökad utlåning 500 miljarder USD 3 miljarder USD 25 IMF: SDR-påfyllning 263 miljarder 20 miljarder VB: Ökad utlåning 88 mdr 3 miljarder 26 Totalt under : 851 miljarder 26 miljarder Figur 1: G20:s krispaket uppdelat på länder Här hamnar pengarna 26 Hög- och medelinkomstländer Låginkomstländer 851 Om vi räknar ihop de delar av G20:s krispaket som kanaliseras via IMF och Världsbanken (totalt ca 850 mdr dollar) finner vi därmed att endast 26 miljarder dollar hamnar i de fattigaste länderna. Då har vi räknat bort de delar som med största sannolikhet kommer att betalas med redan utlovade biståndsmedel och de delar som skulle ha betalats under kommande år men nu betalas ut snabbare (se Tabell 2 och Figur 1). Bara tre procent av krispaketet går alltså till låginkomstländerna. Det är ett underbetyg åt G20: man har inte lyckats göra tillräckligt för den absolut fattigaste delen av världen, som inte har någon som helst skuld till krisen men ändå kommer tvingas betala det högsta priset. 24 Tabellen omfattar de delar av G20:s krispaket som går via Världsbanken och IMF och som betalas ut via mottagarländers regeringar. För enkelhetens skull har vi exkluderat lån via IFC och MIGA, de regionala utvecklingsbankerna samt de handelskrediter på 250 mdr dollar som G20 utlovade, dels därför att det är för svårt att räkna ut exakt var dessa pengar kommer att hamna och dels därför att en mycket liten av dessa väntas hamna i låginkomstländer miljarder har hittills säkrats. Det kan bli mer men vi vet inte varifrån dessa pengar ska komma. 26 Här utgår vi från att Världsbankens utlåning till de fattigaste blir lika hög 2010 som 2009 (3 miljarder extra för varje år = 6 miljarder) och att hälften av den totala ökningen, 3 mdr, är additionella, dvs består av återflöden från Världsbankens övriga utlåning eller extra bidrag från givarländerna. Resten är pengar som betalas ut snabbare än man tidigare planerat eller extrapengar som redan var utlovade innan krisen bröt ut. 13(21)

14 G20 beslutade i april att IMF skulle sälja en del av sin stora guldreserv och använda vinsten till att finansiera förmånliga lån eller skuldavskrivningar till låginkomstländer. IMF har tidigare beslutat att sälja en del av guldet, men då för att få fram pengar till den egna verksamheten 27. Nu har dock guldpriset stigit kraftigt samtidigt med ränteintäkterna från IMF:s utlåning i takt med den ökade utlåningen och många folkrörelser menar att IMF gott och väl klarar att finansiera sin egen verksamhet och samtidigt använda fem miljarder av pengarna från guldförsäljningen till lån eller skuldavskrivningar till de fattigaste länderna. Sverige och några andra länder har dock ställt sig skeptiska till idén 28 och i det paket som IMF nu lanserat kommer bara ca 785 miljoner dollar av de 13 miljarder som guldförsäljningen ger att gå till de fattigaste länderna. 29 Sverige har istället lyft fram ökat bistånd som det bästa sättet att hjälpa de fattigaste länderna, vilket är något paradoxalt då Sverige självt bestämt sig för att minska biståndet. Någon höjning av biståndet kommer inte heller att ske i allmänhet utan biståndet kommer tvärtom att strypas när världsekonomin krymper. I det perspektivet är Sveriges skeptiska hållning mot en guldförsäljning för att ge de fattiga länderna mer pengar minst sagt anmärkningsvärd. Sveriges märkliga agerande i IMF står också i skarp kontrast till statsminister Fredrik Reinfeldts uttalande inför G20-mötet i Pittsburgh om att han ämnar vara drivande i frågan om ökat stöd till de fattigaste länderna IMF hade under den globala högkonjunkturen fram till 2007 stora problem att finansiera den egna verksamheten eftersom få länder ville låna och ränteintäkterna därmed blev små beslutade man därför, i linje med den så kallade Crocket-rapportens rekommendationer, att sälja guld som en del i lösningen för att finansiera den egna verksamheten, källa: Board backs plan to adopt new income model for IMF, Artikel i IMF Survey Magazine, 7 april 2008: 28 Sverige har vid ett flertal tillfällen markerat att man till varje pris vill skydda IMF:s nya inkomstmodell och att man därför är skeptisk till de mer långtgående förslag om guldförsäljning som skulle ge mer pengar till fattiga länder. Det är en hållning som man kan ifrågasätta i ett läge där de fattigaste länderna står inför akuta ekonomiska problem. 29 Beslutet fattades formellt av IMF:s styrelse den 18 september 2009 men detaljerna blev klara redan i juli, se IMF reforms financial facilities for Low-Income Countries, Public Information Notice No 09/94, 29 juli 2009: där summan är angiven i SDR. 30 Uttalande från Fredrik Reinfeldt under sammanträde med EU-nämnden den 15 september (21)

15 Bättre reglering? Det är nu en ganska etablerad sanning att det finansiella sammanbrottet orsakades av ett fallerande regelverk. I stället för försiktighet och utjämning av konjunkturrörelser och spekulativa förlopp, hade världens stora ekonomier byggt upp ett veritabelt kasino där regelverken täckte en allt mindre del av den verkliga finansiella aktiviteten, samtidigt som de verkade procykliskt, det vill säga eldade på den spekulativa vågen istället för att bromsa den. Den stora framgången här är hittills mest en möjlighet, inte en verklighet. Skatteparadisen, trogna sitt vanliga flockaktiga beteende, har nu det ena efter det andra sagt sig vilja vara med i det internationella informationsutbytet och följa internationella regelverk. Det är bra, men en verklig seger har två ytterligare komponenter som vi ännu inte sett: att företag och banker tvingas redovisa sin verksamhet på ett sådant sätt att det blir möjligt att se vad de gör var, samtidigt som det blir möjligt att ta in skatteinkomster från dessa verksamheter även om de ligger utanför hemländernas vanliga jurisdiktion. Samma sak när det gäller de motverkande, kontracykliska kraven. Här har regelverken skärpts, även om det är oklart om den bromsande kraften kommer att vara tillräcklig nästa gång kasinot kollapsar. En liten sak har fått stort utrymme: att bonusar till ledningarna i banker och finansinstitut ska baseras på vinster över flera år och inte bidra till att pumpa upp spekulationen som hittills. Det är bra, men viktigare är att kraven på finansinstitutionernas reserver och egna kapital skärps, samtidigt som alla de lån och verksamheter som legat utanför den sedvanliga bokföringen läggs in under kraven på säkerhet. 31 Steg i denna riktning har tagits, men vi vet inte ännu om regelverken kommer att stärkas i tillräcklig utsträckning. Grön ekonomi Många förde under våren fram idén om att förena krislösning med övergång till kretsloppsamhälle genom att rikta in de nationella stimulanspaketen på gröna jobb. Tyvärr verkar det inte som om detta synsätt fått något stort utrymme i denna kris, endast 15 procent av de miljarder som hittills aviserats kan ses som bidrag till en hållbar utveckling. 32 Fördelningen mellan länder är mycket ojämn, det gäller såväl när vi ser till andelen gröna pengar som till de absoluta beloppen (se Tabell 3). Som G20 själv säger: i några länder har en grön 31 Så var det inte tidigare och det var en av orsakerna till att det hittillsvarande säkerhetsnätet var så svagt. Ett exempel: Citibankgruppen hade "off-balance-sheet" tillgångar som översteg de som man redovisade i sina bokslut. Se artikel i IMF:s tidskrift: The Perfect Storm, Finance & Development, juni 2009, 32 HSBC: Building a green recovery, maj 2009, 15(21)

16 komponent blivit en del av satsningarna på infrastruktur, en mycket svag formulering som avspeglar den mycket svaga grönfärgning som krispaketen i allmänhet har. 33 Tabell 3. Gröna krislösningar i procent och i absoluta tal Miljarder USD Andel av stimulanspaket, % Kina 216 Sydkorea 81 USA 118 EU *) 64 Sydkorea 31 Kina 34 EU *) 25 Norge 30 Tyskland 14 Frankrike 21 Japan 12 Tyskland 13 Australien 9 USA 11 Saudi Arabien 9 Storbritannien 11 Frankrike 7 Sydafrika 11 Källa: HSBC. *) EU avser stimulans via EU-kommissionen. De EU-länder som inte ingår i tabellen har i genomsnitt 1 procent grönt innehåll i sina krispaket. Här har det inte skett några förändringar under året, den gröna chansen verkar spelas bort i de flesta länder, kanske med undantag för Sydkorea och Kina. Att det handlar om ett förlorat tillfälle, i alla fall hittills, framgår också av FN:s miljöprogram UNEP:s genomgång av vad en grön lösning bör innehålla. 34 UNEP pekar på tre områden som måste stödja varandra: För det första måste de pengar som satsas gå till miljömässigt lämpliga områden, det är denna aspekt som mäts i Tabell 3 ovan. För det andra måste ländernas politik göras om så att de stimulerar en grön utveckling i allmänhet, när varningsklockorna inte ringer lika högt som nyss. För det tredje måste de internationella regelverken omvandlas och stärkas så att en fortsatt grön utveckling blir möjlig och understöds. Det är särskilt för de senare två områdena, när det gäller långsiktig omställning och nya institutioner och spelregler, som man kan hysa mest oro inför framtiden. Diskussionerna inför klimattoppmötet i Köpenhamn tyder knappast på att världssamfundet insett vikten av gröna lösningar. 33 Se kommunikén från G20:s finansministermöte, 34 UNEP: Global green new deal. Policy brief, mars 2009, 16(21)

17 Reform av IMF och Världsbanken De finansiella institutionernas mandat, verksamhet och styrning ska reformeras för att klara globaliseringens utmaningar. Utvecklingsländer inklusive de fattigaste ska få ett större inflytande. Detta lovade G20 på Londonmötet. Många menar att en genomgripande reform av i synnerhet IMF är en förutsättning för att alla de hundratals miljarder som kanaliserats genom IMF ska ge önskad verkan. Det finns en utbredd skepsis mot att en institution som kontrolleras av de länder där krisen har sitt ursprung, och som under decennier visat sig oförmögen att hantera just ekonomiska kriser, 35 ska ges rollen som främste krislösare. G20:s löfte om att reformera IMF och andra finansiella institutioner i grunden blev därmed det halmstrå som gjorde att en del av skeptikerna ändå gav sitt stöd till G20-paketet. Ett antal krisdrabbade länder behöver pengar nu, och dessa kan inte vänta på att IMF görs om. Men på sikt måste ändå en grundläggande förändring ske, det gäller både de krav som ställs på låntagarländerna och hur institutionerna styrs. 1. Flexiblare lånekrav Länder som hamnat i akuta ekonomiska problem i krisens spår har oftast inget annat val än att låna pengar av IMF. Dels för att lånet ger ett snabbt och ibland stort resurstillskott, dels för att IMF-lånet fungerar också som en biljett till andra former av stöd. Sverige och EU ville t.ex. inte låna ut pengar till Island eller Lettland innan länderna förhandlat klart ett IMF-lån och underkastat sig IMF:s ekonomiska policykrav. Många av de rika länderna har mött krisen genom olika former av ekonomiska stimulanspaket, stöd till inhemsk industri och sänkta räntor för att få fart på inhemsk konsumtion. Under det senaste året har också retoriken från IMF förändrats radikalt. Nu krävs inte bara stimulanser utan åtaganden från våra politiker om att vidta de åtgärder som krävs för att undvika ett scenario likt den stora depressionen, sa IMF:s chefsekonom Olivier Blanchard nyligen. 36 IMF-chefen Dominique Strauss-Kahn har gjort liknande uttalanden. IMF har infört ett helt nytt lån, Flexible Credit Line, som ges till medelinkomstländer med starka ekonomiska ramverk. FCL ges i princip utan ekonomiska policykrav men hittills har 35 Se tex Stiglitzkommissionens rapport. 36 IMF spells out need for fiscal stimulus, artikel i IMF Survey Magazine, 28 december 2008: 17(21)

18 endast tre länder kvalificerat sig: Mexiko, Colombia och Polen. Dessutom har en hel kategori av krav, så kallade performance criteria, 37 avskaffats från IMF:s lån. Men granskningar som gjorts av IMF:s lån det senaste året visar att IMF i praktiken knappast infriar sina egna löften om ökad flexibilitet. Nätverket Eurodad finner till exempel att sju av tio undersöka IMF-program innehåller krav på nedskärningar, och fem av tio krav på lönesänkningar. 38 Andra studier bekräftar denna bild. 39 Trots alla uppmaningar om att stimulera ekonomin från IMF-ledningen förespråkar IMF i de flesta fall en politik som är alltför åtstramande med tanke på den kris som ska hanteras. Sveriges tycks ha spelat en rent negativ roll i diskussionerna om mer flexibla lånekrav. Av en rapport från det nordisk/baltiska IMF-kontoret i Washington framgår att man är skeptisk till förändringarna av lånevillkoren och att man kämpade för att behålla performance criteria, en speciell typ av hårda krav på strukturanpassning (ofta privatiseringar eller avregleringar) som just tagits bort. Sveriges regering har tidigare, i alla fall ibland, markerat att man insett mottagarländernas rätt att själva besluta om sin ekonomiska politik. Förra året skrev biståndsminister Gunilla Carlsson i en debattartikel att givarländernas försök att detaljstyra politiken gör biståndet mindre effektivt. 40 Men i IMF driver alltså Sverige tillsammans med den nordisk/baltiska valkretsen diametralt motsatt linje, där man motsätter sig en utveckling mot flexiblare lånekrav. 2. Reform av röstsystemet IMF och Världsbanken styrs enligt den ofta kritiserade principen att länder med störst ekonomisk styrka också har största inflytande. Mycket kritik har riktats mot själva principen att ekonomisk styrka ska vara avgörande eftersom IMF och Världsbanken i första hand verkar i fattiga länder. Men när G20 talar om att reformera de internationella institutionerna så menar man snarare att uppdatera röstsystemet så att det verkligen avspeglar dagens ekonomiska maktfördelning i världen. Det är en förbättring varför ska den ekonomiska styrkan vid slutet av 37 IMF ställer två typer av krav på låntagare: strukturella krav (tex privatiseringar, avregleringar) och makroekonomiska krav (tex inflationsmål, budgetunderskott). Performance criteria, den kategori av krav som just avskaffats, var tidigare den tyngst vägande formen av strukturella krav. För en mer utförlig genomgång, se kapitel 3 i Sven Elander, Bistånd och demokrati, Forum Syd (2008). 38 Bail-out or blow-out, Nuria Molina, Eurodad (2008): 39 Se Third World Network eller Degol Hailu 40 Se Gunilla Carlssons krönika i Corren den 4 september 2008, archive.corren.se/archive/2008/9/4/jvik5q49co9r35v.xml 18(21)

19 andra världskriget än i dag vara avgörande men dessa små förändringar löser inte det grundläggande problemet: att de länder som är mest underställda institutionernas beslut har minst att säga till om. Frågan om inflytande i Världsbanken och IMF rymmer i praktiken en rad olösta knutar: Vem får flest röster? Utvecklingsländerna har ca 40 procent av rösterna i IMF trots att de representerar över 80 procent av världens befolkning. Vilka får sitta med vid bordet? I exekutivstyrelsen, som fattar de allra flesta viktiga beslut, får bara 24 exekutivdirektörer plats vid bordet. Flera europeiska länder som Storbritannien, Frankrike och Tyskland har varsin representant medan hela Afrika får dela på två. USA:s veto. USA kan fortfarande, som enda land, blockera beslut i Världsbanken och IMF då man sitter på över 15 procent av rösterna. De konkreta beslut som fattats hittills är att skynda på processen för nästa reform av röstetalen till våren 2010 (Världsbanken) respektive våren 2011 (IMF). Här ska de så kallade basrösternas andel av de totala röstetalen ökas, vilket marginellt kommer att stärka fattiga länders ställning eftersom basrösterna fördelas lika för alla länder. Men det kommer inte att ändra den verkliga maktfördelningen. Likaså kommer ytterligare en stol i Världsbankens styrelse att ställas till förfogande för Afrika, som alltså kommer att ha tre representanter i där om några år. Vidare verkar det föråldrade systemet där USA utser chefen för Världsbanken och EU chefen för IMF vara på väg att luckras upp. G20 slog fast att chefstillsättning ska vara öppen och gå efter merit, och nyligen lade man till den centrala frasen att chefsvalet skulle bortse från kandidaternas nationalitet. 41 Vi får se om detta också kommer att innebära att USA:s respektive EU:s historiska monopol härvidlag kommer att brytas. Mycket talar för att makten inom IMF och Världsbanken i allt högre grad kommer att centreras till de länder som ingår i G20. USA vill banta antalet stolar i IMF:s styrelse till 20, och det är inte så svårt att lista ut vilka 20 länder som då skulle ta plats runt bordet. Det är inte så konstigt att länder som Sverige, som under många år haft en privilegierad ställning inom institutioner som Världsbanken och IMF men saknar fast representation i G20, nu börjar höja rösten mot en 41 Se Progress report on the actions of the London and Washington g G20 Summits, 5 september 2009, p 32, 19(21)

20 sådan utveckling. 42 Förslag att samla alla EU-länder på en stol för att ge utrymme för fler utvecklingsländer runt bordet verkar inte heller vara särskilt nära. 43 Sammanfattning av G20:s löften och svek Tabell 4: Så gick det med G20:s löften Löfte Resultat Biljonpaketet Mycket till medelinkomstländer och litet till de fattiga Bättre reglering Vissa bra planer tillkännagivna (skatteparadis, bonusar) men inget helhetsgrepp Grön krislösning En stor besvikelse Reform av internationella Myrsteg för att öka finansiella institutioner legitimiteten Internationella folkrörelsekrav inför G20: 1. Fram med pengarna! De fattigaste länderna måste snabbt få tillgång till de resurser som behövs för att undvika en mänsklig katastrof i krisens spår. Oxfam har visat hur G20 genom tre åtgärder kan få fram minst 300 miljarder dollar till de fattiga länderna och därmed tredubbla biståndet: 44 Inför en skatt på valutatransaktioner (50 miljarder). för över hälften av de rika ländernas tillskott av SDR till fattiga länder (90 miljarder). tvinga skatteparadis att utbyta information och tvinga företag att rapportera vinster per land (160 miljarder i ökade skatteintäkter). 42 Recent Policy Developments in the International Monetary Fund, Report 2009/1, The Nordic-Baltic Office, IMF: Baltic%20Office%20International%20Monetary%20Fund%20Report% pdf 43 EU-kommissionens ordförande Jose Manuel Barroso tror åtminstone det: 44 Money for nothing, Oxfam (2009): 20(21)