KTH. Följeforskning av Områdesprogrammen för ett social hållbart Malmö Programmen som byggs runt fysiskt skelett och sociala muskler

Transkript

1 KTH Följeforskning av Områdesprogrammen för ett social hållbart Malmö Programmen som byggs runt fysiskt skelett och sociala muskler Sandra Karlsson & Göran Cars 11/01/2013 1

2 Innehållsförteckning Följeforskning av Områdesprogrammen för ett Socialt Hållbart Malmö, Malmö Stad Introduktion Följeforskningens syfte Metod Disposition... 6 DEL 1: Programmets bakgrund, mål och centrala begrepp Programmets bakgrund och mål Centrala begrepp Programövergripande delprojekt Central organisation DEL 2: Kartläggning och analys av enskilda områdesprogram HERRGÅRDEN, ROSENGÅRD, MALMÖ Dokumentation av området och inledande arbete Stabilisering av programmets roll och uppgift Medborgardelaktighet Förankring och samverkan Goda exempel och utmaningar LINDÄNGEN, FOSIE, MALMÖ Dokumentation av området och inledande arbete Stabilisering av programmets roll och uppgift Medborgardelaktighet Förankring och samverkan Goda exempel och utmaningar SEGEVÅNG, KIRSEBERG, MALMÖ Dokumentation av området och inledande arbete Stabilisering av programmets roll och uppgift Medborgardelaktighet Förankring och samverkan Goda exempel och utmaningar

3 SEVED, SÖDRA SOFIELUND, SÖDRA INNERSTADEN, MALMÖ Dokumentation av området och inledande arbete Stabilisering av programmets roll och uppgift Medborgardelaktighet Förankring och samverkan Goda exempel och utmaningar DEL 3: Programövergripande analys Kopplingen till Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö Tydliggörande av mandat och roller Samspelet mellan områdesprogram och fackförvaltningar och nämnder DEL 4: Avslutande kommentarer och rekommendationer LITTERATUR Tabeller Table 1: Områdesprogram Herrgårdens prioriteringar och insatser Table 2: Områdesprogram Lindängens prioriteringar och insatser Table 3: Områdesprogram Segevångs prioriteringar, insatser och åtgärdslista Table 4: Områdesprogram Seveds prioriteringar och insatser

4 Följeforskning av Områdesprogrammen för ett Socialt Hållbart Malmö, Malmö Stad Programmet som byggs runt fysiskt skelett och sociala muskler 1. Introduktion KTH, Institutionen för Samhällsplanering och miljö, har sedan 2010 ett samarbete med Malmö Stad via Stadskontoret, Stadsbyggnadskontoret och Rosengård Stadsdelsförvaltning. I sitt samarbete har KTH bland annat medverkat som rådgivare och bollplank för Rosengård stadsdelsförvaltning. Genom följeforskningen av områdesprogrammen så formaliseras och utvecklas KTH och Malmö Stads samarbete. Följeforskningen inkluderar en systematiserad kartläggning, jämförelse och analys av fyra av de fem områden där programmet genomförs 1 ; Kirseberg, Fosie, Södra Innerstaden och Rosengård. Malmö Stads Områdesprogram för ett socialt hållbart Malmö introducerades under år 2010, efter ett beslut av Kommunstyrelsen. Programmet kommer att drivas under fem år med målet att dels förbättra levnadsvillkoren i områden där välfärden är som lägst dels uppgradera den fysiska miljön (Områdesprogram, 2010:3). Fokus ligger på ekologisk, ekonomisk och främst social hållbarhet. Social hållbarhet är huvudmålet i programmet där fokus är att stärka hela familjen: Stärker man familjen stärker man också ungdomen. I en nyligen framlagd strategiplan har det beslutats att programmet ska vila på två ben: Framtidens arbete och Framtidens lärande, för hela familjen. Med fokus på det lokala området satsas tid och resurser på individuellt anpassade aktiviteter: istället för att göra samma sak på många platser, är avsikten nu att göra många saker på samma plats. Genom att sammanföra aktörer från de offentliga, privata och kommersiella sektorerna ämnar programmet skapa en grogrund för innovativa lösningar till de olika områdenas utmaningar. För att genomföra detta arbete har de 22 olika förvaltningarna i Malmö stad fått i uppgift att samverka med områdesprogrammen. Områdesprogrammens övergripande mål är knutna till kommunens budgetmål: arbete och tillväxt, trygghet delaktighet och demokrati, barn och ungas livsvillkor, integration och minskade klyftor och kultur och fritid. 1 Hyllie utgår då området redan etablerat annan följeforskning. 4

5 2. Följeforskningens syfte I samband med EU s stora satsning på Strukturfondsprogrammen under satsades det på en relativt nytänkande form av utvärdering. En utvärdering som inte har till enda uppgift att visa på måluppfyllelse, effekter och effektivitet vid varje projekts avslutande utan också lade störst vikt vid lärandeprocesser under projektens genomförande. Utvärderingsmodellen har sedan anammats av andra organisationer och har blivit mer och mer vanlig. I utformningen av områdesprogrammen hade följeforskningen en viktig roll, ändå tog det nästan ett helt år innan den kom igång. Det finns ett ambitiöst förslag utformat av Malmö Högskola som enligt de intervjuade av oklara anledningar aldrig kom igång. Utvärdering är ofta en prekär aktivitet som blir eftersatt i budget och resurser. En anledning som nämns i relation till varför det första uppdraget aldrig genomfördes är att det fanns en otydlighet kring vem som har ansvar för denna process, speciellt det ekonomiska ansvaret. När KTH antog uppdraget för följeforskningen under våren 2012 stod det klart att det var ett mindre antagande som efterfrågades. Följeforskningen, som den var tänkt från början, fick utgå eftersom utvärderare inte varit medverkande vid uppstart och programmens första tid. Ytterligare en förändring från det första förslaget var att istället för att ha en forskare knuten till varje enskilt område så har ett forskarteam arbetat övergripande. Följeforskningens syfte är att systematiskt dokumentera, jämföra och analysera utvecklingen av Områdesprogrammen i Kirseberg, Fosie, Södra Innerstaden och Rosengård, för att nå en förståelse för hur de olika områdena arbetar, deras likheter och skillnader, styrkor och svagheter, samt att föra en diskussion om vidareutveckling av programmet och hur stadsdelsförvaltningarna kan utveckla förhållningssätt och agera strategiskt för att driva frågor av gemensamt intresse. 3. Metod På ett möte med samtliga områdesprogramkoordinatorer den 23e maj 2012 diskuterades de intressen som fanns för följeforskningens genomförande. Samtliga hade arbetat med projektet sedan det startade och hade i egenskap av koordinator upplevt att det fanns några centrala frågor som följeforskningen borde fokusera på. Följeforskningen är till skillnad från traditionell utvärdering ett redskap som kan användas under programmets livstid för lärande och utveckling av de aktiviteter som genomförs. Därför är det av vikt att följeforskningen utvecklas i nära samarbete med involverade aktörer och att lärdomar återknyts till organisationen. De centrala frågorna för följeforskningen är områdesspecifik kartläggning av genomförande och processer, organisation, förankring, medborgardelaktighet, och samverkan. Dessa punkter upplevs av programmedarbetare både som imperativa för programmets hållbarhet och om fokus för uppmärksammad problematik. Informationsinsamlingen består av en dokumentanalys, observationer och intervjumaterial från ett trettiotal intervjuer som har genomförts med personer som är berörda av programmet. Intervjuerna har genomförts dels med personer direkt engagerade i Områdesprogrammen. Dessutom har de fyra berörda stadsdelscheferna och tjänstemän på andra förvaltningar intervjuats. 5

6 Erfarenheter från utvärderarna har under processen återknutits till programorganisationen genom presentationer i olika sammanhang och det genomfördes ett workshop en kort tid innan rapportens färdigställande där på programorganisationens inbjudan deltagare fick möjlighet att analysera preliminära resultat och fördjupa sig i frågeställningar rörande organisation, medborgardelaktighet och samverkan som är några av de viktigaste punkterna för följeforskningen. 4. Disposition Den första delen av rapporten designeras åt en diskussion om programmets bakgrund och viktiga begrepp. I del två, för att betona det områdesspecifika fokus som programmen har så har vi i rapporten valt att först presentera varje område för sig. Programmens arbetsmetod är experimentell och förlitar sig mycket på den lokala kontexten varför det är av värde att se hur uppgiften har tagits ombord olika i de olika områdena, beroende på deras specifika potentialer, utmaningar och möjligheter. I denna första del presenteras individuellt en kartläggning av genomförande och processutveckling. Kartläggningen knyter an de centrala frågorna för följeforskningen. Programmen är presenterade i alfabetisk ordning. Texterna är problematiserande och mer generella analyser kommer först i del tre, följt av en sista del med avslutande kommentarer och rekommendationer. DEL 1: Programmets bakgrund, mål och centrala begrepp 1. Programmets bakgrund och mål Malmö har under senare år genomgått en radikal förändring, från att gå ifrån industristad till kunskapsstad och att idag tacklas med skapandet av holistisk hållbarhet. Förvandlingen började med industriernas minskade inflytande. Malmö och stadens befolkning var under den tiden beroende av industrierna så fallet var tungt. Många blev utan arbete och staden började söka en ny identitet. Idag, med Malmö högskola, den fasta förbindelsen till Danmark genom Öresundsbron, Västra hamnen, Citytunneln, nya bostadsområden och en uppgradering av stadens offentliga platser växer ett nytt Malmö fram, Kunskapsstaden Malmö. Den nya staden har arbetat hårt och länge med ekonomisk och ekologisk hållbarhet och stoltserar idag med några av Sveriges mest attraktiva innovationer inom området (Områdesprogram, 2010). Dock finns det fortfarande stora sociala utmaningar. Den sociala hållbarheten är ett område som tidigare legat i skymundan, men som nu har fått fotfäste i den allmänna debatten. Hållbarhetskonceptet drivs fram av tre komponenter; social, ekonomisk och ekologisk hållbarhet. De två sistnämnda är väl utvecklade, definierade och lätta att sätta fingret på. Social hållbarhet däremot är ett besvärligare koncept, till viss del för att det ännu är relativt outforskat men också på grund av att det är föränderligt och kontextuellt. Social hållbarhet handlar om människor, så mycket kan vi vara överens om, men att fästa specifika indikatorer vid det är problematiskt. Forskning visar att hälsa och välfärd är ojämlikt fördelad mellan olika befolkningsgrupper och olika områden i Malmö. Områden där hälsotalen och välfärden är lägre kännetecknas av höga omflyttningar, bidragsberoende, låga skolresultat och arbetslöshet. Den här problematiken ligger till grund för flera insatser som i Malmö arbetar för social hållbarhet. Ett av dessa är områdesprogrammen för ett socialt 6

7 hållbart Malmö. Ambitionerna med programmet är att förbättra levnadsvillkoren i områden där välfärden är som lägst. I februari 2010 startades ett ärende i kommunstyrelsen som uttryckte att Malmös fortsatta utveckling måste kännetecknas av social hållbarhet [där] alla Malmöbor ska inkluderas och integreras i samhället och få del av välfärden (Reepalu, 2010:2). Den 3 mars 2010 beslutade Kommunstyrelsen att, med Stockholms Järvalyftet som förebild, anta områdesprogram för ett socialt hållbart Malmö. Uppdraget att utforma programmet gick till Stadskontoret som fick uppdraget att utarbeta en gedigen strategi för att bryta utanförskapet i områdena Seved, Herrgården, Lindängen och Holma-Kroksbäck. Ett av villkoren för utformningen var specifikt att involvera det lokala näringslivet och medborgarna i insatsen och att genomföra kontinuerliga uppföljningar. Samtidigt fick de fyra stadsdelsförvaltningarna uppdraget att utforma fyra områdesplaner för ställningstagande i Kommunstyrelsen under september Kommunstyrelsen var i sin skrivelse tydlig med att programmen skulle ägas av respektive stadsdelfullmäktige med anledning av tidigare erfarenheter, som till exempel Välfärd för alla, som var toppstyrt. Genom lokalt ägande blir stadskontorets roll att koordinera och stödja de olika processer som sätts igång, vilka istället styrs lokalt. Eftersom stadsdelen får ansvar för programmen så blir det en del av det ordinarie arbetet istället för att drivas som en parallell process. På så vis skapas förutsättningar för att programmens värdeskapande integreras i den lokala organisationen och kan leva kvar längre. Det var också en av anledningarna till varför man valde att inte ge programmen egna projektbudgetar, för att förtydliga att det inte handlar om en extrainsats, utan snarare en intern utvecklingsmöjlighet. Den organisatoriska målbilden är att förändra arbetssätt som bidrar till integrerat fokus på denna typ av frågor. Stadskontoret och stadsdelsförvaltningarna samarbetade i framtagandet av dessa dokument som mynnade ut i ett övergripande och gemensamt styrdokument för skapandet av ett socialt hållbart Malmö och fyra områdesspecifika program, även kallade verksamhetsplaner. Som en del i detta utarbetades ett kunskapsunderlag (Stadskontoret, 2011a) med statistik om befolkningssammansättning, utbildning, bostäder, näringsliv, sysselsättning samt inkomster. Områdesprogrammen har sedan dess intrigerats i stadskontorets årliga Välfärd och Tillväxtrapport (Stadskontoret, 2011b). Verksamhetsplanerna arbetades fram av skrivargrupper med representanter från Malmös olika förvaltningar, fastighetsägare/förvaltare, föreningar, polis och räddningstjänsten. De områdesspecifika programmen utgår från lokala utvecklingspotentialer och problematik. Med fokus på det lokala området satsas tid och resurser på individuellt anpassade aktiviteter, vilket tydliggörs av att programmet istället för att göra samma sak på många platser, är avsikten nu att göra många saker på samma plats. Genom att sammanföra aktörer från de offentliga, privata och kommersiella sektorerna ämnar programmet skapa en grogrund för innovativa lösningar till de olika områdenas utmaningar. Inför budgetåret 2011 beslutades det att ännu ett område skulle anknytas till projektet. Segevång i Kirsebergs stadsdel blev inkluderat, vilket betyder att fem av Malmös tio stadsdelar nu är representerade i programmet. Om remissen till dagens förslag på omstrukturering av stadsdelarna blir 7

8 accepterad skulle det betyda att det blir ett områdesprogram i varje stadsdel. Segevång var alltså inte en del av programmet när underlagsrapporten togs fram (Stadskontoret, 2011b). Utifrån ett helhetsperspektiv arbetar programmet med både fysiska och sociala förändringar och innovationer, dock betonar Ilmar Reepalu, kommunstyrelsens ordförande, att när det gäller de speciella utvecklingsområdena behöver de sociala/mänskliga aspekterna överordnas den fysiska stukturen och anpassas till skilda sociala behov (Reepalu, 2010). Det tvåeggade fokuset brukar refereras till att områdesprogrammen byggs runt ett fysiskt skelett (fysiska investeringar)och sociala muskler (investeringar i människors kunskap och kapacitet). Det räcker inte att lyfta individer utan målet är att skapa social stabilitet i områdena och för att lyckas med det så krävs det även ett lyft av den fysiska strukturen. Dialog och partnerskap är centrala koncept i programmet och man arbetar tvärsektoriellt och med medborgarna. De nya processerna och metoderna önskas leda till varaktig social hållbarhet där alla människor har möjlighet att utveckla sin fulla potential. En nyckelaspekt av programmen är att tänka nytt, att experimentera med nya vägar för social samhällsutveckling. Efter en tids arbete samlade man medarbetarna och utvecklade en gemensam målbild för alla områdesprogram (Stadskontoret, 2011d): Insatserna i områdena resulterar i förbättrade levnadsförhållanden, ökad trygghet, fler jobb och bidrar till en ur alla aspekter hållbar stad Skolorna attraherar elever från hela Malmö Områdena är attraktiva och trygga Människor med lika förutsättningar och bakgrund väljer att bosätta sig och vistas här Den fysiska utvecklingen är en bärande kraft som stödjer den sociala utvecklingen i sådan grad att den blir en förebild för sociala förändringar Näringslivs- och innovationsklimatet är sådant att entreprenörer väljer att etablera sig i områdena Kultur- och fritidsaktiviteter lockar människor från hela Malmö och Skåne Men det är inte bara målbilden som är viktig utan mycket fokus läggs också på medlen; hur man når denna utveckling. De viktigaste punkterna för arbetsmetoder är som följer: Vi utgår från behov, utmaningar och möjligheter i de fem områdena Områdena blir Malmös nya innovationsområden Vi sätter Malmöborna i centrum. Vi går från åt och för till med och tillsammans Vi stimulerar öppen och jämlik samverkan mellan offentlig, privat och ideell sektor Vi stimulerar ett prövande och experimenterande arbetssätt Vi testar och skalar upp metoder och idéer som kan spridas lokalt, nationellt och internationellt 8

9 2. Centrala begrepp Social hållbarhet Områdesprogrammen strävar efter att uppnå social hållbarhet men ändå är det inte ett begrepp som har definierats på ett slutgiltigt sätt av någon av aktörerna involverade i processerna. Som en övergripande förståelse av begreppet tar programmen stöd i EU-kommissionens mål att leverera starkare sysselsättning, produktivitet och social sammanhållning (Stadskontoret, 2011c). I ljuset av denna beskrivning kommenterar Stenquist, f.d. strateg för programmen, att social hållbarhet kan förstås som formella och informella strukturer och processer [som] samverkar för att skapa livskraftiga, hälsosamma och delaktiga samhällen (Stadskontoret, 2011c:1) I Välfärds- och tillväxtrapport 2011 (Stadskontoret, 2011b:4) talar man om att det inte finns någon enkel lösning som genererar social hållbarhet. Programmens utmaning är att arbeta kvalitativt och engagerat för att omsätta begreppet i handling i linje med den potential och de behov som finns i varje område. Definitionen som rapporten erbjuder är att Social hållbarhet handlar om att bygga ett långsiktigt stabilt och dynamiskt samhälle där formella och informella strukturer och processer bidrar till att grundläggande mänskliga behov uppfylls och allas kapaciteter tas tillvara. Forskare erbjuder olika möjliga definitioner till begreppet men fortfarande idag finns ingen slutgiltig definition. År 1994 startades ett program inom UNESCO för sociala transformationer med mål att generera kunskap om multietnicitet, multikulturalism, samhällsbyggnad och globaliseringens effekter, samt att bygga broar mellan forskning, policy och praktik, med det övergripande målet att städer måste tjäna människorna som bor i dem. Inom projektet har man antagit en vid förståelse av begreppet. Social hållbarhet kan förstås som policys och institutioner som integrerar olika samhällsgrupper och kulturella praktiker i ett rättvist och jämlikt samhälle. För att nå social hållbarhet krävs det därför också att vi kommer bort från sektoriella approacher utan närmar oss samhället utifrån en tvärsektoriell ansats. (Stren & Poliése, 2000; se även UNESCO, 2012) Det övergripande målet med områdesprogrammen är att skapa en vilja och en kultur som sätter det sociala perspektivet i första rummet. Människan ska sättas i centrum och de hårda strukturerna verka stödjande. För att nå denna utveckling så finns det en förståelse inom programmet att man måste börja med en attitydförändring, ett paradigmskifte som också måste ske politiskt. Områdesprogrammets roll i denna förändring är både att verka för attitydförändring mot ett mer socialt perspektiv och också att vara en pionjär, en vägvisare, som genom sin praktik testar olika vägar för att nå arbetssätt där stadsdelen koordinerar den lokala utvecklingen som utförs genom tvärsektoriella samarbeten, informerade av och i samverkan med de boende. Den här utvecklingen sker parallellt och är både strategiskt och praktiskt driven. De viktigaste uppgifterna för områdesprogrammen som har identifierats i följeforskningen är att: tillsammans med medborgarna och det civila samhället utveckla en framtida vision för social utveckling i områdena, inklusive vilka möjliga vägar att ta för att komma dit, 9

10 etablera en socialt driven tvärsektoriell samverkanskultur med offentliga, privata och kommersiella aktörer som har intressen i områdena, och att tillsammans med ovan nämnda aktörer koordinera socialt drivna utvecklingsinsatser som utgår från visionen Programmens olika ansatser gör att de kommit olika långt i olika delar och det är svårt att på något vis jämföra. Vad som är viktigt är ändå att poängtera att det inom alla fyra områden pågår aktivt arbete inom alla tre uppgifter. För att nå social hållbarhet är det viktigt att medborgaren sätts i centrum i både policys och institutioner som arbetar med samhällsutveckling. För att nå ekologisk hållbarhet så är det imperativt att först nå social hållbarhet. Men vad är då social hållbarhet och hur kan vi veta när vi uppnått den? Enligt forskning så är ett första steg att just sätta medborgaren i centrum för politiken (Stren & Poliése, 2000). Ett andra steg är att samla de aktörer som arbetar med samhällsutveckling kring ett gemensamt fokus på just sociala frågor. Förutom den sociala infrastruktur och service som fortfarande drivs av offentlig verksamhet så finns det genom ökad privatisering av idag en uppsjö av olika aktörer som tar anspråk på olika samhällsfunktioner och utvecklingsfrågor. Samhällsplanerarens roll har i samma utveckling gått från att vara en expertroll till att koordinera alla dessa aktörer som är involverade i planeringspraktiken (Mouffe, 2005). Områdesprogrammets roll i detta är att kanalisera intressen mot socialt fokus och koordinera planeringsinitiativ med dessa aktörer, samt att främst skapa strukturer där medborgarna är medskapande i utvecklingen. I detta arbete är det viktigt att förstå underliggande processer och vilka möjligheter som finns, alltså vilket handlingsutrymme de olika aktörerna har för sitt deltagande i utvecklingen. Programmen upplever själva att de har etablerat kontakt med aktörer från olika sektorer och lyckats driva igenom flera lyckade insatser där det sociala perspektivet varit ledande. Tyvärr, säger man sig dock fortfarande uppleva att samverkan inte är organisatoriskt förankrad utan att det beror mycket på de individer som driver frågorna vidare inom respektive verksamhet. Förhoppningen är att dessa individer ska ta erfarenheterna med sig tillbaka till sina hemorganisationer och förankra arbetssättet där, men hur detta skulle kunna gå till upplevs däremot mindre uppenbart. Den allra viktigaste frågan vi måste ställa oss är varför samverkan; samverkan för vad? I det här fallet handlar det om samverkan för att utveckla gemensamma strategier för social utveckling. Detta kräver samarbete mellan många aktörer och skapande av nätverk för att länka våra strategier till materiella resurser och reglerande befogenheter för urbana utvecklingsprocesser, samt förståelse för den urbana dynamiken (Healey, 2007). I sin roll som koordinator har inte områdesprogrammen makten att bestämma vad som ska utföras av varje enskild aktör, vilket gör det extra viktigt att först identifiera deras individuella handlingsutrymme och också intressen och prioriteringar. För en kommersiell aktör så är kanske inte social utveckling prioriterat och det är därför viktigt att förstå hur vi ändå kan hitta modeller för samverkan. Genom att 10

11 etablera en relation till dem underbygger vi både möjligheten att lära oss vad de vill uppnå och samtidigt får utrymme att påverka. Experimentellt arbetssätt Samhällsplanering för social hållbarhet innebär ovisshet, ibland både vad gäller mål och tekniker. I programmet används principiellt två olika arbetsmetoder. Programmets fyra första områden arbetar efter en modell där både mål, insatser och tekniker är öppna, men i Segevång, det område som blev inkluderat först cirka ett år efter de andra, finns det en lista på insatser som programmet ska arbeta med under sin livstid. Det övergripande målet för dem alla är att skapa social hållbarhet i sina respektive områden, men arbetssätt och möjliga handlingsalternativ för att nå målen skiljer sig åt i och med de olika angreppsätten. Även om Segevång också genomför insatser utanför ramen för aktivitetslistan så finns den alltid där som en bas utifrån vilken programmet på ett eller annat vis bockar av genomförda insatser. I de andra områdena finns ingen sådan lista vilket betyder att insatserna som utförs har möjlighet att utformas i samverkan med olika aktörer. Det finns en risk att Segevångs möjlighet att samverka begränsas till redan förutbestämda insatser. Vilka implikationer detta kan få för programmets utförande är fortfarande svårt att säga. Utförandet av aktivitetslistan antyder att beslutstagarna har haft en annan utgångspunkt än i de tidigare programmen. Det har funnits en önskan att styra in programmet på vissa specifika aktiviteter som också har godkänts av Kommunstyrelsen. Vad denna önskan kommer sig av är svår att veta. Rent praktiskt finns det en risk att idéer från andra aktörer inte hörsammas eller kanske inte heller efterfrågas om de inte ligger i linje med dessa aktiviteter, inte minst medborgarnas förslag. Det kan också vara problematiskt för programmet att tänka utanför traditionella ramar, att arbeta experimentellt, när det finns en så tydlig referensram att arbeta utifrån. En tredje problematik med detta är att det finns en risk att fokus hamnar på utförande av insatser, som traditionell stadsplanering och att det övergripande syftet att föra samman olika aktörer mot social hållbarhet hamnar i bakgrunden. En möjlig effekt av åtgärdslistan förutom att det hindrar experimentering med nya metoder, typer av insatser och angreppssätt är att arbetet blir statiskt och måldrivande där målen är viktigare än medlen. Det kan också leda till passivitet hos deltagare om styrningen blir alltför inskränkande på deras egenmakt. Sociala innovationer och innovationsområden Sociala innovationer är ett annat viktigt begrepp för programmets utveckling, och inte heller här finns det definitiv definition. Vissa upplever till och med att det är ett ganska obekvämt begrepp eftersom det inte finns någon tydlig inramning, vilket skapar osäkerhet. Begreppet har dock genom praktiken fått nya inneboende meningar som används av de som arbetar direkt med det. Den generella uppfattningen är att sociala innovationer relaterar till både arbetssätt och idéer. Den experimentella arbetsmetoden skapar utrymme för att testa olika modeller och för att sedan gradvis skala upp de som fungerar bra. På så vis skapas en innovationskultur runt programmet och dessa områden som ofta kallats för 11

12 problemområden blir nu istället innovationsområden. Inom programmen är man medveten om att det finns de som anser att begreppet innovationsområden kan leda till ytterligare stigmatisering, men då initiativet grundar sig i en tanke om att det är viktigt att understryka att det finns mycket potentiell tillväxtkraft i områdena så upplever man att det har mer positiv än negativ inverkan. Genom att fokusera på innovationer istället för problem när man försöker lösa sociala problem så bidrar det nya språkbruket till att förändra hur vi ser på och pratar om dessa områden och deras potential. Ambitionen är att fler aktörer ska bli intresserade och samlas för att samarbeta till förändringsprocesserna. Programmet ska fungera som ett innovationsforum där nya idéer kan växa fram och på sikt lyfta hela Malmö (Stadskontoret, 2011b:4). Arbetsmetoden är prövande och experimenterande och man hoppas förvandla dessa områden till attraktiva och innovativa förändringsområden. Välfärds- och tillväxtrapport 2011 beskriver att sociala innovationer handlar inte längre bara om kommersiella produkter eller tjänster, utan är även en metod att tackla samhälleliga utmaningar. Kännetecknande för en social innovation är oftast nedifrån- och upp perspektivet, att brukarna involveras i både idégenerering och implementering, att man börjar i mindre skala för att hitta rätt modell, som sedan kan tillämpas i andra områden. (Stadskontoret, 2011b:4) I lägesrapporten hösten 2012 refereras det till ett antal workshops som genomförts i samarbete med Medea på Malmö högskola med avsikt att utveckla visioner kring en framtida inkubator för social innovation. Här talas det om sociala innovationer i relation till entreprenörer och den kommersiella marknaden. Vad som saknas i denna diskussion är sociala innovationer som ett uttryck för nya arbetssätt och nya processer som kan leda till mervärde; inte genom att skapa en ny produkt eller tjänst utan genom möjliggörandet för nya sätt att arbeta och för nya typer av processer. Bland medarbetarna talas det oftare om sociala innovationer på detta sätt. Det kan vara olika saker, det kan ju vara både processer och sedan kan det ju vara outputs. För mig är det något nytt som kan förändra dels hur man arbetar med sociala frågor, eller så kan det vara processer som gör att man involverar nya aktörer utifrån, till exempel från ideell sektor. Då kanske det inte är kommunen som står för de här idéerna utan de kommer utifrån men att man har en beredskap att ta till sig de här nya idéerna och tankarna. Att man har en öppenhet för det innovativa. (Intervju) Som ett medel för att hitta innovativa lösningar så har programmet anammat ett experimentellt arbetsätt. Det innebär att det är en testbädd vilket implicerar vissa risker eftersom inte alla insatser kommer att bli framgångsrika. Det betyder också att alla parter måste förstå, respektera och våga ta dessa risker, vilket inte alltid är helt lätt. I områdena talar man om utlysningen till den Sociala Investeringsfonden, men är osäker på hur ett områdesprogram har möjlighet att delta på grund av att det är en risk som tas; att det kanske misslyckas och inte skapar den återbäring som krävs. För att kunna arbeta experimentellt så tycker man att det inte finns stöd i alla led. Det kan vara svårt, men det kan också vara såpass enkelt att det till exempel handlar om att en privat aktör som kommer in i skolans verksamhet genom en läxhjälpsinsats; något som ingen har tänkt på innan. 12

13 Gemensamma spår Det områdesspecifika angreppssättet gör, som vi kommer att se i de senare kapitlen, att programmen ser lite olika ut; de organiserar sitt arbete olika och de arbetar med olika insatser. Dock finns det några riktlinjer som är gemensamma och det är att hitta lösningar på sociala problem och stärka social hållbarhet genom att arbeta experimentellt och innovationsinriktat. Det är denna experimentella arbetsmetod som har gett utrymme för individuella tolkningar av hur man bäst skapar social hållbarhet i enlighet med områdets specifika kontext. Efter att projektet varit igång i ungefär ett år beslutades under en strategidag den 8 september 2011 att samtliga program skulle fokusera på två gemensamma spår, Framtidens lärande och Framtidens jobb. Bakgrunden till detta låg i att samtliga under programmets gång funnit att dessa två faktorer är grundläggande för att skapa social hållbarhet. De gemensamma spåren är idag en del av den framtida målvisionen och all aktivitet inom programmen. Som en del av utvecklingsprocessen i det skedet tog man också beslutet att uttryckligen jobba med hela familjen konceptet. Utgångspunkten är att man måste arbeta med hela familjen, alltså även med barnens och ungdomarnas föräldrar, om barn och ungdomar ska må bra och leva ett tillfredställande liv. Områdena i programmet har många utmaningar men de generellt låga utbildningsnivåer och låg förvärvsfrekvens var de faktorer som ansågs vara av högsta prioritet. Skolverket, skriver man i Välfärdsoch tillväxtrapport 2011, rapporterar att de största orsakerna till försämrade resultat i svensk skola är ökad segregation, differentierad och individualiserad undervisning samt den decentraliserade styrningen av skolan. De elever som inte klarar betygen har svårare att komma in på arbetsmarknaden och har större risk att hamna i utanförskap. Därför är det viktigt att arbeta med barn och ungdomar i det kommunala arbetet så att de blir erbjudna förutsättningar att klara skolan och komma ut i arbetslivet. (Stadskontoret, 2011b) Områdena har en heterogen befolkningsstuktur och många är nyanlända i Sverige, vilket kan medföra språkliga och kulturella utmaningar. Det är därför viktigt att anpassa utbildningen efter hur befolkningen ser ut idag. Både utbildningsnivåer och förvärvsfrekvens är lägre i dessa områden än generellt i Malmö och det finns tydliga skillnader i frekvensnivå mellan svensk och utlandsfödda malmöbor, vilket indikerar att det är ett socialt men också strukturellt problem. (Stadskontoret, 2011b) Den lägsta förvärvsfrekvensen finns i Herrgården där bara 17 procent av de mellan år har arbete. Segevång har högst förvärvsfrekvens med sina 56 procent. Alarmerande så har förvärvsfrekvensen i områdena sjunkit under de senaste fem åren. (Stadskontoret, 2011b) De unga som bor i socialt utsatta och segregerade bostadsområden har svårare att klara av skolan och får det tuffare på arbetsmarknaden visar en rapport från Ungdomsstyrelsen (se Stadskontoret2011 för utförligare diskussion). Man har även funnit att det finns klara kopplingar mellan de som inte har gymnasiebehörighet och de som hamnar i utanförskap. (Stadskontoret, 2011b) 13

14 3. Programövergripande delprojekt Inkubator Den 30 november beslutade kommunstyrelsen att stadskontoret skulle inleda arbetet med att utveckla en inkubator för nya jobb och innovationer. Arbetet som påbörjades i början av 2012 resulterade i Tillväxt Malmö som är en inkubator utvecklad i samarbete med Malmö stad, Stiftelsen Uppstart Malmö och Malmö högskola. Inkubatorn är finansierad av den Europeiska regionala utvecklingsfonden till oktober 2014 och drivs av MEDEA. Hela Malmö ingår i upptagningsområdet, speciellt kopplad till lokalområden och boendeområden med hög arbetslöshet. Inkubatorn arbetar dels lokalt med god förankring i stadsdelarna och områdesprogrammet och dels Malmöövergripande med rådgivning, mentorskap, nätverk och stöd till nyföretagande. Målet är att skapa jobb och stödja entreprenörer, med fokus på medborgare som bor i områdena som ingår i programmen. Områdesprogrammets koppling till Tillväxt Malmö är i dagsläget fortfarande under utveckling och det är tydligt att man inom de olika områdena fortfarande inte har sett hur inkubatorn i den form som den har idag kommer att stödja programmets aktiviteter lokalt. Det finns också en uppfattning om att inkubatorn i sin nuvarande form skiftat fokus från socialt ansvarstagande till att ekonomisk bärkraft har blivit central. Områdesprogrammens uppfattning anser att det åligger stadskontoret att göra denna koppling ännu tydligare och också att säkerställa att inkubatorn inte byter inriktning. Hur inkubatorn kan bli ett medel för samarbete och kommunikation mellan de stora arbets- och näringslivsaktörerna och områdesprogrammen. Erfarenhetsbank En arbetsgrupp som är placerad inom stadskontoret har tillsatts för att arbeta fram ett koncept av erfarenhetsbanken och för att söka upp information om kunskaper och erfarenheter, genom dokumentanalys och intervjuer. Förhoppningen är att lära av gamla erfarenheter i dagens insatser; både misslyckanden och framgångar. Banken är fortfarande under uppbyggnad, men ingen av programmens deltagare medverkar i processen som upplevs skulle kunna utgå från de erfarenheter som finns inom områdesprogrammen för att bygga vidare från de lärdomar som dragits. 4. Central organisation Områdesprogrammet utformades enligt en skrivelse från kommunstyrelsen men ansvaret för programmen ligger nu ute i respektive stadsdelar, hos stadsdelsfullmäktige. Tidigare projekt har legat på central nivå och varit övergripande och nu när man ville arbeta lokalt, utifrån lokala behov, så var det naturligt att också beställarrollen decentraliserades. I varje område finns en koordinator som leder arbetet där och det finns också en central arbetsgrupp på Stadskontoret som har ansvaret för handläggning och centrala kopplingar. Stadskontoret är sammankallande för arbetsprocesserna, mötesytorna och initierar samt stöttar utvecklingsarbetet. Arbetslaget på stadskontoret har tre funktioner fördelade på en och en halv tjänst. Funktionerna är samordning, kommunikation och kopplingen till Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö. Produktionsmässigt har arbetslaget huvudansvaret för de olika rapporter som programmen genererar: 14

15 Delårsrapporter där programmen och alla förvaltningar rapporterar för deras medverkan i olika insatser, lägesrapporter, årsanalyser och regelbundna avstämningar. Organisatoriskt så har områdesprogrammen en relativt invecklad struktur med flera nivåer av beslutsfattande organ. På den lokala nivån, i områdena, har koordinatorerna utvecklat sina egna organisationer utifrån behov och tidigare erfarenheter. Hur detta arbete utvecklats under programmens livstid beskrivs inom varje områdes kapitel. Koordinatorerna möts regelbundet för uppdateringar, erfarenhetsutbyte och för att ta beslut i olika frågor. Arbetslaget på Stadskontoret är sammankallande för dessa möten och sitter också med som mötesförordnande. Dessa möten upplevdes initialt vara ganska visionära, sakna struktur och man upplevde att det var svårt att komma framåt i beslutsfattande eftersom det var väldigt oklart om vad och vem som hade mandat att besluta. Det visionära arbetet upplevs ha varit grundläggande för att skapa en samsyn av programmets roll i samhällsutvecklingen i Malmö; detta är också tydligt genom de olika programmens kommunikation som även om den är färgad av lokala kontexter uppvisar hög grad av samsyn för programmets syfte och målbild. Parallellt med dessa utmaningar genomförde under våren 2011 Stadskontoret en intern workshop för arbetslaget. Syftet var att förtydliga gruppens ansvarsfördelning, och det upplevs som att detta klargörande också hade positiva effekter på strukturen och beslutsfattandet under koordinatormötena. I detta senare skede har mötena fått en effektivare struktur, med presentation av frågeställningar, kort diskussion och avslut i beslut. Samtidigt är det troligt att den första tiden av visionärt arbete, även om det upplevdes ostrukturerad, lade grunden för den samsyn som underbygger möjligheten att finna lösningar och aktioner. I anslutning till en strategidag följande workshopen utarbetades ett förslag på ett beredningsorgan med målet att ytterligare effektivisera beslutsprocessen. Beredningsorganet bereder samordningsgruppens möten där stadsdelschefer, Stadskontorets arbetslag, planeringsdirektören, kulturdirektören och stadsdirektören sitter. Samordningsgruppen är den högst beslutsfattande aktören för programmen. Arbetet med beredningsorganet har resulterat i en mer stringent mötesstruktur för koordinatorsmötena och vägen till beslut är kortare. Utifrån koordinatorsmötena organiserar beredningsorganet punkterna till beslutsärenden och informationsärenden med korta och tydliga framställningar som förenklar samordningsgruppens beslutsfattande. Stadskontoret är också ansvarig för ett antal övergripande utvecklingsaktiviteter, såsom organisering av strategidagar, områdesfokuseringar, lärtillfällen och speciella kommunikationsinsatser. Man har också det övergripande ansvaret för att koordinera de gemensamma spåren, framtidens jobb och framtidens lärande. En viktig uppgift för arbetslaget är att etablera kontakt och samverkan med relevanta avdelningar på stadskontoret. Det finns många aktörer som på olika sätt arbetar med arbetsmarknadsinsatser och det är en utmaning sammanföra dessa. Som en del av utvecklingen är stadskontorets arbetslag länken mellan programmen och den nyskapade inkubatorn Tillväxt Malmö, utvecklingen av en erfarenhetsbank, etablering av öppna wi-fi system, Sociala investeringsfonden och analysgruppen som arbetar med den årliga Välfärds- och tillväxtredovisning. 15

16 I ett tidigt skede i programmet brottades den centrala koordinationen med att formulera vad kommunen kan göra när det gäller social hållbarhet. I det ligger analyser kring vad som är kommunens kompetens och vad som ligger utanför men ändå är en del av programmet. Utmaningen upplevdes ligga i identifieringen av relationerna mellan dessa roller och hur de kan kopplas till olika aktörer. Det finns många faktorer som påverkar till exempel arbetslöshet och socialförsäkringssystemet varav vissa ligger utanför kommunens räckvidd. Inom programmen anses det väldigt viktigt att förstå och hantera dessa situationer för att inte riskera att skapa en avsiktsbild som är ouppnåelig. Idag är denna diskussion inte lika påfallande och det är oklart om det beror på att man lyckades lösa uppgiften. En händelse som antyder att det inte läst sig är arbetet med de gemensamma spåren som har avstannat och att det delvis beror på att det är svårt för medarbetarna att hitta en roll i dessa frågor som inte konkurrerar med de institutioner som redan finns, t.ex. skolan. En viktig aspekt av stadskontorets ansvarsuppgifter är också att ha kontinuerlig kontakt med fullmäktige. Inom respektive område åligger det programmen att hålla likartad kontakt med den lokala politiska nämnden. En metod för Stadskontoret att sprida kunskap om de olika programmen är att bjuda in centrala politiker och från de olika områden att delta i bussturer med besök i de olika områdena där de får möjlighet att träffa lokala medarbetare och boende. Områdesprogrammen är tänkta att vara en landningsbana för de resultat som kommer fram i Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö och det ligger på Stadskontoret att samordna workshops och andra aktiviteter för att hitta former för detta. Ett första steg är att politiken beslutar om de rekommendationer som läggs fram. Ansvaret för styrning och uppföljning av programmet åligger stadsdelsnämnderna. Den roll som Stadskontoret har är att titta på hela organisationen och stödja förvaltningar och nämnder i sin samverkan med programmen. DEL 2: Kartläggning och analys av enskilda områdesprogram HERRGÅRDEN, ROSENGÅRD, MALMÖ 1. Dokumentation av området och inledande arbete a. Områdets historik och socialt sammanhang Några korta fakta om Herrgårdens befolkning utifrån rapporterna Kunskapsunderlag (Stadskontoret, 2011a) och Välfärds- och tillväxtrapport 2011 (Stadskontoret, 2011b) är att en hög andel av de boende är unga, 96 procent har utländsk bakgrund, varav 66 procent är födda i utlandet. Den totala befolkningsmängden uppgick år 2010 till 4660 invånare, en minskning på 94 personer sedan tidigare år. Det kan jämföras med statistik från hela Malmö där endast 39 procent har utländsk härkomst. Befolkningsandelen födda i utlandet domineras kraftigt av härrörande individer från Irak, följt av Libanon, Afghanistan och Somalia. Personer födda i Sverige med föräldrar födda i utlandet är flest irakier 16

17 och libaneser, följt av somalier och afghaner. Herrgårdens befolkning representerar totalt 19 ursprungsländer, inklusive Sverige. Det finns en skola inom området som heter Rosengårdsskolan. Fler elever än genomsnittet i Malmö tycker deras skola är bra, men från att ha uppnått en genomströmning på 41,5 procent år 2008 var det bara 28 procent av eleverna som år 2010 gick ur nian med behörighet till gymnasieskolan (genomsnitt i Malmö 76.4%). Herrgårdens fastigheter var byggda under miljonprogramstiden, alla flerfamiljshus och färdigställda innan 1975 och fram till 2009 har ingen nyproduktion skett i området. Det totala antalet bostäder i området uppgår till 1375 stycken. Alla är hyresrätter om främst två- och trerumslägenheter. Området har ett begränsat antal företag, år 2009 uppgick siffran till 57 stycken, varav 33 utgörs av egenföretagare utan någon anställd. Av alla boende i åldrarna 20 till 64 var endast 19 procent i sysselsättning år 2008 och många av de boende är långtidsarbetslösa. Den genomsnittliga disponibla inkomsten per person, ålder 20-64, år 2008 var drygt 100,000, varav förvärvsinkomsten uppgick till 50,000 koronor per person. Under år 2008 levde i genomsnitt drygt 550 hushåll med ekonomiskt bistånd. I områdesprogram Herrgården har medarbetarna valt att inte stirra sig blinda på dessa nedslående siffror utan att fästa blicken vid områdets potentialer. Till exempel, istället för att se den stora andelen unga som en risk har programmet valt att se dem som en outnyttjad potential. Detta synsätt är inget nytt för Rosengårdsområdet som på olika arenor redan påbörjat den diskursiva omställningen mot att stärka det positiva framför reducering av det negativa. Herrgården var det område som blev prioriterat i programmet, men i utvecklingsprogrammet för år 2011 har Rosengård lagts till (Områdesprogram Herrgården, 2011b). Anledningen är att Herrgården på grund av sin nätta storlek inte erbjöd ett tillräckligt stort handlingsutrymme. Därför beslutades det att arbeta med hela Rosengård som bas; med argumenteringen att utveckling av Rosengård betyder utveckling för Herrgården, som i sin tur betyder utveckling för Malmö. Statistiken för Rosengård är inte lika påfallande svag som den i Herrgården, även om området som helhet upplever liknande problematik. I folkmun repeteras mantrat att ut och inflyttningen är så hög att befolkningen praktiskt taget byts ut vart femte år, även fast många familjer är långtidsbofasta och aldrig har bott någon annanstans. Rosengård är främst ett bostadsområde med särliggande flerfamiljshus, kantade av stora grönytor, sammanlänkade av de många gång- och cykelvägarna som ringlar sig igenom området och över de många broarna som går över de större vägarna. På Herrgården finns det endast flerfamiljshus. Upplåtelseformen domineras av hyresrätter som fram till 2010 var otroligt nedgångna på grund av bristande underhåll och hög omflyttning. Många av bostäderna var ockuperade av både ohyra och mögel som inte bara riskerade de boendes goda hälsa utan också deras välbefinnande. Fastigheterna på Herrgården som var de mest eftersatta i området ägdes vid tillfället av tre privata fastighetsägare; som 17

18 av medarbetarna kallade för riskkapitalister utan intresse av de boendes välbefinnande. Idag har flera av bestånden tagits över av MKB och renoveras. Med sina relativt lägre hyror har området ofta blivit en första anhalt för nyanlända svenskar. Här får de sin första kontakt med det svenska samhället. Det här är något som har uppmärksammats, inte minst av stadsdelsförvaltningen som arbetar uppsökande för att informera de boende om olika aspekter av det svenska samhället. Genom fokus på området Rosengård öppnas fler möjligheter för utveckling av näringslivet, till exempel genom vidare utveckling av områden i anslutning till Rosengårds centrum som redan 2010 fick tillgång till det kombinerade bo/affärskonceptet Bokalerna, byggt av MKB. Bokalerna är kombinerade handelslokaler och bostäder som syftar till att skapa en mer levande stadsmiljö. Områdesprogram Herrgården har speciellt en utmaning som är svårlöst, vilket är Rosengårds dåliga rykte. Av de polisrapporter och anmälningar om störande beteende, vandalism, uppror och bränder som tillskrivs Rosengård i media sker majoriteten på Herrgården. Medias outtröttliga rapportering om negativa händelser i området är en ständigt återkommande uppmaning om att området inte är tryggt eller attraktivt. Även om de flesta boende inte känner igen sig i bilden så påverkas både de och området i sig ändå av den negativt. Området blir till exempel mindre attraktivt för företagsetablering och de boende internaliserar den negativa mediabilden i identifieringen av sig själva. b. Programmets första kontakt med området och lokala aktörer Områdesprogram Herrgården är organisatoriskt knuten till stadsdelsförvaltningen Rosengård. Initialt låg programmet under Förebyggande och fritidsavdelningen. Med målet att stärka det strategiska arbetet inom förvaltningen och integrera områdesprogrammet i den reguljära organisationsstrukturen så skapades en utvecklingsavdelning hösten 2011, till vilken programmet svarar idag. Utvecklingsavdelningen ansvarar främst för frågor som rör strategisk stadsutveckling. För programmet betydde det, förutom nya lokaler, att man nu tydligare kunde hävda sin strategiska position gentemot andra aktörer och också att det blev ett närmare samarbete med utvecklingsavdelningen och deras aktiviteter. Programmet har nära samarbetet med utvecklingsavdelningens personal på regelbundna möten och genom gemensamma projekt. Koordinatorn, utvecklingschefen och stadsdelsförvaltningschefen har kontinuerlig kontakt och samverkar i strategiskt övergipande frågor som rör Rosengård. Den nära kopplingen upplevs stärka programmets genomförandekraft och integreringen i utvecklingsavdelningen skapar utrymme för ett tydligt strategiskt arbete, även om det upplevs att programmets medarbetare också arbetar mycket operativt, speciellt i olika projekt och genom dagliga möten med boende. På Rosengård finns en lång tradition av att nya projekt kommer och går och det finns en upplevd projekttrötthet inom de lokala organisationerna. Eftersom områdesprogram Herrgården inte profilerade sig som ett nytt projekt utan som en del av stadsdelsförvaltningen upplever man inte att den negativa bilden påverkat programmet nämnvärt. Det finns en tanke inom programmet att det är ett verktyg, inte ett mål i sig. Rosengård stadsdelförvaltning har sedan flera år ett aktivt arbete i området med stort fokus på ungdomar och situationen för nyanlända svenskar. Därför var det naturligt för programmet att 18

19 kartlägga de behov som fanns och som inte täcktes upp av det arbetet som redan utfördes av förvaltningen. Den organisatoriska strukturen i verksamhetsplanen ansågs överlappa många av de insatser och fokus som redan fanns så en första utmaning för programmets medarbetare blev att hitta sätt att komplementera där det fanns hålrum, både gällande målformuleringar och arbetssätt. En av de största förändringarna i stadsdelen direkt kopplade till områdesprogrammet var skapandet av en ny utvecklingsavdelning och att man genom denna funktion fått mandat att arbeta med den fysiska planeringen i stadsdelen. Det anses lämpligt eftersom stadsdelen har ett perspektiv som ligger närmare de boende och lokala villkor än vad de centrala förvaltningarna har. En av anledningarna som man upplever ha haft positivt verkan på möjligheten att ta sig an denna nya roll är att utvecklingschefen anställdes med krav på erfarenheter att hantera denna typ av frågor och situationer. 2. Stabilisering av programmets roll och uppgift a. Utveckling av programmets organisation Skrivargruppen tog i den första verksamhetsplanen (Områdesprogram Herrgården, 2010a) fram fem arbetsgrupper inom vilka arbetet för områdesprogram Herrgården var tänkt att utvecklas; grupperna var direkt knutna till kommunens budgetmål. Dock blev programmet snart varse om två tydliga hinder. Det första var att de arbetsgrupper som tagits fram av skrivargruppen på vissa punkter ansågs kollidera med det arbete som redan fanns välutvecklat inom stadsdelen. Detta gav upphov till en kartläggning av behov och etableringen av processgrupper. Att använda process- istället för arbetsgrupper grundar sig i en önskan att understryka flexibiliteten av grupperna. Grupperna har skapats enligt ett aktuellt behov och kan därför förändras i enlighet med nya behov. Programmet understryker vikten av att vara processinriktad där det är problemen som styr arbetsformer och inte de organisatoriska funktionerna. Arbetet med områdesprogram Herrgården är både resultatinriktat och undersökande. Den undersökande dimensionen innebär att man hela tiden provar sig fram till det som verkar vara bästa möjliga sätt för att nå de resultat som ska uppnås. Till den undersökande dimensionen hör ett processinriktat arbetssätt; där organisationen är till för att stödja processen, och där processen i sin tur är till för att nå resultatet (Områdesprogram Herrgården, 2011b:5) Det andra upplevda hindret var otydlighet i mandat. I arbetsgrupperna deltog initialt representanter från förvaltningar som i de flesta fall saknade bestämmanderätt från sin egen organisation, vilket försinkade programmets arbete och ledde till långdragna beslutsprocesser. Lösningen var att i de nya processgrupperna enbart acceptera förvaltningsrepresentanter med mandat. Ett exempel på problemets negativa effekt är att personer från en arbetsgrupp avbröt sin samverkan eftersom det ansågs vara ineffektivt. Efter omstruktureringen till processgrupper satsades det därför på snabb implementering av ett mindre projekt som kom till stånd tack vare nytt fokus och beslutsrätt hos representanter. Förändringarna för programmet har lett till en effektivisering av arbetet. Förutom att insatserna nu inte överlappar så har programmet också ett nära samarbete med stadsdelsförvaltningen vilket minskar risken för framtida kollisioner och skapar en bas från vilken programmet kan söka samverkanspartners. 19

20 Programmet upplever också att beslut kan tas snabbare och att det leder till att fler initiativ blir genomförda. Utvecklingsprogrammet som togs fram av skrivargruppen har fungerat som underlag till områdesprogram Herrgårdens strategiska program med syfte att få en tydlig och detaljerad bas att utgå ifrån. En av de saker som ansågs grundläggande var att förändra språkbruket i texten. Språkbruket i den förra ansågs följa alltför mycket gamla mönster av att fokusera på problem. Det nya strategiska programmet har en framåtriktad text med fokus på utmaningar, lösningar och visar önskad utveckling. En liknande språkförändring återfinns även i Rosengårds stadsdelsförvaltning som båda menar att om utgångspunkten är problem så ser man problem och inte möjligheter, vilket inte är effektivt. Utöver det strategiska programmet detaljeras årligen en handlingsplan med både stora och små insatser, som följs upp av delårsrapporter. Inför rapporteringen 2012 valde man aktivt att endast inkludera insatserna som utförts med samarbetspartners som aktivt tagit del i utformningen av gemensamma konkreta resultatmål. Detta för att understryka vikten av att ha en tydlig målstyrning. Koordinatorns roll i Herrgården har en strategisk karaktär, med fokus på arbetsuppgifter som är samordnande. Koordinatorn har nära kontakt med processgruppernas ledare men är inte direkt involverad i det dagliga arbetet med utförande av insatser, även om det ibland krävs olika inhopp. Det är därför inte självklart att koordinatorn är den bästa informationskällan när det gäller specifika insatser; dennes roll är istället att ha överblick över de sammantagna aktiviteterna och att söka och främja samverkan mellan aktörer som har gemensamma intressen. På samma vis är koordinatorn därför relativt anonym i området. Utvecklingschefen är processledare för processgruppen Fysisk planering och har också den ledande rollen i de fysiska projekten som är pågående i området. Möjligheten att stadsdelsförvaltningen kunde bli ledande upplever man delvis bero på att chefen blev handplockad för sina erfarenheter med frågor som rör fysisk utveckling och delvis eftersom det finns en direkt koppling till de tekniska förvaltningarna genom att tjänsten delvis är finansierad av Fastighetskontoret. Tack vare denna position så har Stadsdelsförvaltningen ökat sitt mandat gentemot andra privata och offentliga aktörer som deltar i arbetet. Det innebär att stadsdelens om naturligt har större insyn i stadsdelens behov nu kan styra utvecklingen mer än vad som varit möjligt tidigare. Tack vare utvecklingsavdelningens centrala position så har man inom stadsdelen blivit mycket mer medveten om processerna kring verksamhetsplaner och budgetprocesser vilket har lett till att man både inom stadsdelen och genom områdesprogrammet har argumenterat tydligare för de utvecklingsfokus som man anser bör prioriteras. Då områdesprogrammet inte har budgetansvar så är man inte med i de diskussioner som förs vilket ibland uppfattas som negativt eftersom man inte kan påverka direkt. Övergripande så upplevs det att det behövs mer kunskap om och att arbeta in dessa processer i linjeverksamheten. b. Social problematik och prioriteringar Områdesprogrammen har till skillnad mot tidigare insatser en kombinerad ansats där både sociala och fysiska aspekter behandlas. Det är lätt att det för en utomstående se rörigt och ofullständigt ut, som att programmet varken har huvud eller fötter, men det är också en del av den strategi som valts; 20