Utvärdering av 2008 års höjning av kväveoxidavgiften

Transkript

1 Utvärdering av 2008 års höjning av kväveoxidavgiften rapport 6528 november 2012

2 Utvärdering av 2008 års höjning av kväveoxidavgiften

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2012 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2012 Omslagsbild: David Ritter / SXC

4

5 Förord Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) infördes den 1 januari 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från större, energiproducerande förbränningsanläggningar. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläpp. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med Energimyndigheten, utvärdera effekterna av höjningen med avseende på hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher. I den här rapporten redovisas Naturvårdsverkets utvärdering av effekterna av avgiftshöjningen. Utvärderingen är baserad på tre delstudier; en statistisk analys (multipel regressionsanalys), en intervjustudie och en branschfördelningsanalys. Rapporten innehåller presentationer av resultaten från analyserna. Utvecklingen av NOx-utsläppen mellan 1992 och 2011 analyseras, liksom effekterna av höjningen på NOx-utsläppen och NOx-reducerande åtgärder samt hur fördelning av utgifter mellan branscher förändrats sedan Utvärderingen innehåller även en diskussion om olika faktorer som kan förklara effekterna av höjningen. Utvärderingens resultat och slutsatser ligger till grund för Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget till Regeringen. Utvärderingen har utförts av Naturvårdsverket mellan mars och oktober Arbetet har genomförts av Ficre Zehaie, Hans Hjortsberg och Linda Wennler på Enheten för samhällsekonomiska analyser, Claes Englund, (Sektionen för operativ tillsyn) Hans ten Berg (Sektionen för utvärdering) och Kerstin Åstrand (projektledare, Enheten för regeringsuppdrag och remisser). Vi vill rikta ett särskilt tack till Per Strömberg (Enheten för samhällsekonomiska analyser) som bidragit med värdefull kunskap om ekonometri. Vi vill även tacka Karl Kjäll och Nicklas Lindström på Ramböll management för arbetet med intervjustudien. Ett tack riktas också till Gunilla Söderström, Staffan Asplind, Tea Alopaeus och Anna Engleryd på Naturvårdsverket samt Tobias Persson på Energimyndigheten som bidragit med betydelsefulla synpunkter på utkast. Slutligen riktas ett stort tack till de verksamhetsutövare som ställt upp på intervjuer. 3

6 Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 5 SUMMARY 8 BEGREPP, ENHETER OCH FÖRKORTNINGAR 12 1 INTRODUKTION Uppdraget Syfte Bakgrund - Allmänt om NOx-avgiften och höjningen Utgångspunkter och fokus Genomförande och metoder Disposition 26 2 RESULTAT EFFEKTER AV HÖJNINGEN AV NOX-AVGIFTEN Utvecklingen av NOx-utsläppen Effekter av höjningen på NOx-utsläppen Avgiftshöjningens effekter på NOx-reducerande åtgärder Förändrad fördelning av utgifter mellan branscher 46 3 VAD FÖRKLARAR EFFEKTERNA AV HÖJNINGEN? 52 4 SLUTSATSER 58 5 KÄLLFÖRTECKNING 61 BILAGA 1. SAMMANFATTNING AV TIDIGARE STUDIER 63 4

7 Sammanfattning Inledning Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) introducerades 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i större förbränningsanläggningar. Avgiften omfattar pannor och gasturbiner för el- eller värmeproduktion och som har en energiproduktion som överstiger 25 gigawattimmar (GWh) per år. NOxavgiften består av en avgift med återföring till de företag som har lägre utsläpp än genomsnittet av de anläggningar som ingår i avgiftskollektivet. I korthet är tanken bakom NOx-avgiften att den ska leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder utan att straffa verksamheterna eller branscherna i sin helhet och istället omfördela pengarna till företag med en utsläppseffektiv produktion. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 kronor till 50 kronor per kilogram. Syftet är att utvärdera effekterna av höjningen med fokus på NOx-utsläppen och på hur företagens ökade utgifter fördelats mellan olika branscher sedan höjningen. Utvärderingen är baserad på tre delstudier; en statistisk analys (multipel regressionanalys), en intervjustudie och en branschfördelningsanalys. Resultaten och slutsatserna av utvärderingen sammanfattas i korthet nedan. Resultat Begränsad effekt på NOx-utsläppen Effekten av höjningen av kväveoxidavgiften från 40 till 50 kr per kilogram utsläpp har undersökts inom ramen för den statistiska analysen och intervjustudien. Resultaten visar att utsläppen av kväveoxider per producerad energienhet (s.k. specifika utsläpp) fortsätter att minska, precis som de gjort sedan avgiftens introduktion Sedan 2007 har utsläppen per producerad energi i genomsnitt minskat från 0,2 kg/mwh till 0,18 kg/mwh. Höjning av avgiften skulle kunna förväntas öka minskningstakten, men vi ser inte en sådan ökning efter 2008, vilket tyder på att effekten av höjningen varit begränsad. Intervjustudien bekräftar bilden av att avgiftshöjningen inte haft någon större effekt på NOx-utsläppen eller på företagens investeringar i NOx-reducerande åtgärder. När de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna undersöktes i utvärderingens statistiska analys kunde vi inte heller fastställa ett samband mellan den höjda NOx-avgiften och de totala utsläppen. De totala utsläppen efter 2008 har snarare ökat. Avsaknaden av effekt av avgiftshöjningen på NOx-utsläppen, kan delvis förklaras av de relativt kalla vintrarna 2009 och 2010 som i kombination 5

8 med driftstörningar i kärnkraften under samma period som medförde en ökad energiproduktion och därmed ökade NOx-utsläpp. Eftersom 50 kr/kg år 2011 motsvarar en real avgift på 37,3 kr/kg i 1992 års priser kan höjningen av avgiften också ses som ett sätt att motverka (om än inte helt) inflationens urholkning av avgiftens reala värde. Att utsläppen per energienhet minskar över tid, utan att de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna gör det finns det flera förklaringar till. En förklaring är att energiproduktionen, som är huvudverksamhet för ca 50 % av de avgiftspliktiga anläggningarna (kraft-och värmeverksbranschen och avfallsförbränningsbranschen), har ökat i takt med svensk ekonomi. En annan förklaring är att NOx-avgiftens återföringsmekanism, både kan stimulera företagen till att vidta NOx-reducerande åtgärder vilket förklarar att utsläppen per producerad energienhet minskar över tid och kan stimulera energiproduktionen hos de avgiftsbelagda anläggningarna, något som i sin tur kan öka NOx-utsläppen. Analysen visar också att marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen uppvisar stora variationer med kraftigt varierande produktion och utsläppsförändringar mellan åren. Variationerna har försvårat möjligheterna att identifiera tydliga trender och dra säkra slutsatser från den statistiska analysen. Begränsad stimulans av NOx-reducerande åtgärder Vad gäller avgiftshöjningens effekt på investeringar i NOx-reducerande åtgärder visar resultaten från intervjustudien att drygt hälften av de intervjuade företagen uppger att de investerat i NOx-reducerande åtgärder sedan Majoriteten av dessa åtgärder handlar om trimning av pannor, men det finns också ett fåtal exempel på ombyggnation av pannor och investeringar i rökgasrening. Cirka en tiondel av de intervjuade uppger att åtgärderna inom deras verksamheter har genomförts som en direkt följd av den höjda NOx-avgiften. Ett mindre antal uppger att den höjda NOx-avgiften har drivit på och tidigarelagt en del investeringar. För hälften av de intervjuade företagen har inte höjningen av avgiften medfört fler NOx-reducerande åtgärder sedan 2008, oavsett om deras återföring av medel har ökat eller minskat. Enligt en majoritet av dessa beror det på att avgiftshöjningen inte gjort det lättare att räkna hem nya investeringar jämfört med tidigare. I intervjustudien framkommer att andra faktorer än NOx-avgiften påverkar om företagen vidtar NOx-reducerande åtgärder. Tillståndsprövningen enligt miljöbalken uppfattas i en del fall som mer styrande än NOx-avgiften. Hur NOxavgiften styr företagens NOx-utsläpp i relation till tillståndet beror dock på vilka utsläppskrav som tilldelats i tillståndet. Val av bränsle är enligt de intervjuade en faktor som i hög grad styr NOx-utsläppen. Bränslevalet styrs snarast av andra energi-, klimat och miljöstyrmedel än kväveoxidavgiften. Till exempel har olika statliga åtgärder för att minska koldioxidsutsläpp medfört en ökad användning av biobränslen, avfall och gas framför olja i den avgiftsbelagda energiproduktionen. 6

9 Viss omfördelning av utgifter mellan branscher I analysen av avgiftshöjningens påverkan på fördelning av utgifter mellan olika branscher har vi fokuserat på nettoeffekterna av avgiftsystemet (dvs. total återföring minus total avgift) för respektive bransch, vilket visar vilka som blir vinnare respektive förlorare i systemet. Analysen visar att avgiftshöjningen initialt har inneburit ökade intäkter till kraft- och värmeverk och avfallsförbränningsbranschen, som ökade sina nettointäkter från avgiftssystemet med 18 % respektive 34 % mellan 2007 och Efter 2008 har kraft- och värmeverken först haft stigande nettobelopp men därefter en nedgång Avfallsförbränningsbranschen är fortsatt vinnare efter 2008, men efter den initiala uppgången av nettobeloppet har de haft en negativ utvecklingen. Massa- och pappersindustrin ökade sina nettokostnader med 15 % mellan 2007 och Därefter har massa- och pappersindustrins nettobetalningar till systemet minskat, så att nettokostnaderna 2011 är lägre än För träindustrin ökade branschens nettokostnad med närmare 50 % mellan 2007 och 2008 men därefter har inte nettokostnaderna förändrats så mycket. Kemiindustrin är fortsatt nettobetalare efter avgiftshöjningen, även om nettobetalningarna minskat över tid. För livsmedelsindustrin som fortsatt är nettovinnare verkar inte avgiftshöjningen haft någon avgörande effekt, då skillnad mellan avgift och återföring har varit relativt liten de sista åren 6-7 åren. Metallindustrin, gick från en knapp nettointäkt på ca kr, 2007, till en nettokostnad på ca 1,4 Mkr Därefter har de fortsatt varit nettobetalare. Även om metallindustrins nettobeloppsförändringar är relativt små i förhållande till flera andra branscher är metallindustrin den enda bransch som förändrat sin position i avseende vinnare respektive förlorare efter Övriga branscher har inte påverkats i den bemärkelsen, även om det inom andra branscher finns enskilda anläggningar som har fått försämrad respektive förbättrad konkurrenskraft till följd av avgiftshöjningen. Sammantaget har de förändringar av fördelningen av kostnader mellan olika branscher som skett till följd av avgiftshöjningen till stor del varit initiala och förändrats under de sista åren. På grund av detta och yttre faktorer som stora väderförändringar etc., finns även på detta område svårigheter med att dra säkra slutsatser av avgiftshöjningens påverkan på fördelningen av kostnader för avgiften mellan olika branscher. Sammantagna slutsatser Sammantaget är slutsatserna från utvärderingen, trots vissa osäkerheter, att NOxavgiftens effekt på NOx-reducerande åtgärder och NOx-utsläpp inte stärkts i den omfattning som förväntades inför höjningen. Höjningen har endast i begränsad omfattning skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder som inte skulle ha genomförts utan avgiftshöjningen. Vad gäller fördelningen av kostnaderna mellan olika branscher har höjningen haft viss påverkan på branschernas nettokostnader respektive intäkter, särskilt initialt. Förhållandena med avseende på vilka branscher som är vinnare respektive förlorar i NOx-systemet är dock i stort desamma 2011 som 2007, bortsett från metallindustrin som tidigare var vinnare (om än knappt) men numera är en förlorarbransch. 7

10 Summary Introduction The nitrogen oxides charge and refund system (NOx charge) was introduced in 1992 with the intent of reducing emissions of nitrogen oxides from energy generation in large combustion plants. According to the NOx Act the charge is to be paid for emissions of nitrogen oxides from boilers, stationary combustion engines and gas turbines with a useful energy production of at least 25 gigawatt hours (GWh) per year. The NOx charge is based on actual recorded emissions. It is imposed irrespective of the fuel used. The system is designed so that all revenue except the cost of administration is returned to the participating plants, in proportion to their production of useful energy. Boilers with high emissions relative to their energy output are net payers to the system, and sources with low emissions relative to energy output are net recipients. Up until 2007, the charge was SEK 40 per kilo of emissions of nitrogen oxides. On 1 January 2008, the charge was increased to SEK 50 per kilo of emissions of nitrogen oxides. The Swedish Government has commissioned the Environmental Protection Agency (Naturvårdsverket) to evaluate the effects of the increase in the NOx charge from SEK 40 to SEK 50 per kilo. The purpose of this study is to evaluate the effects of that increase with a focus on NOx emissions, and to analyse how the cost to businesses has been distributed amongst various industries since the increase. The evaluation is based on three component studies: a statistical analysis (multiple regression analysis), an interview study, and an industry distribution analysis. The results and conclusions of this evaluation are briefly summarized below. Results A limited effect on NOx emissions The effect of the increase in the NOx charge from SEK 40 to 50 per kilo of emissions has been investigated through the statistical analysis and the interview study. The results show that emissions of nitrogen oxides per unit of energy produced (known as "specific emissions ) continue to decrease, as they ve done since the introduction of the charge in Although increasing the charge might have been expected to accelerate this decrease, we have not observed any such acceleration since This would indicate that the effect of the increase was limited. When the total emissions for plants required to pay the charge were investigated in the statistical analysis portion of the evaluation, we were also not able to establish a correlation between the increase in the NOx charge and total emissions. In fact, total emissions after 2008 have actually increased. Even though the emissions per unit of energy are decreasing over time, it is not certain that total emissions follow suit. There are several explanations for this. One 8

11 explanation is that energy production, which can be viewed as the main activity of about 50% of the plants required to pay the charge (the combined heat and power industry and the waste incineration industry), has increased apace with the Swedish economy. Another explanation is that the charge and refund system, in addition to inducing businesses to take NOx-abatement measures, stimulates energy production, and thus also increases emissions. One can see this most clearly when observing trends in emissions by the energy producers and industry. The energy producers, who are generally the winners in the charge and refund system, have reduced their emissions per unit of energy produced by 60%, since 1992, whilst industrial companies, who generally can be viewed as losers, have reduced their emissions by 40%. The total emissions of the industrial group have decreased by 30% since 1992 (if we disregard the lowering of the threshold for becoming subject to the charge in 1996 and 1997). Total emissions of the energy-producing group, on the other hand, have exhibited a slight increase. The analysis also shows that the market for energy production subject to the charge shows great variations with especially large fluctuations in production and changes in emissions from year to year. These variations have made it more difficult to identify clear trends and draw conclusions from the statistical analysis. The interview study, however, confirms the impression that increasing the charge did not have any significant effect on NOx emissions or on business investments in NOx-abatement measures. One explanation for the lack of effect of the increased charge on NOx emissions can well be the relatively cold winters of 2009 and 2010 coupled with nuclear energy plant malfunctions during the same period, which resulted in increased energy production, and thereby increased NOx emissions. As SEK 50/kg in 2011 is the equivalent of SEK 37.30/kg in 1992 prices, the increased charge can also be viewed as a way of preventing (albeit not fully) the inflationary undermining of the real value of the charge. Limited stimulus of NOx-abatement measures Regarding the increased charge s effects on investments in NOx-abatement measures, the results of the interview study showed that more than half the businesses interviewed reported having invested in NOx-abatement measures since The majority of these relate to increasing efficiency of boilers, but there are also a few examples of reconstructing boilers and investing in flue gas cleaning. About one-tenth of those interviewed reported that the measures relating to their businesses have been implemented as a direct result of the increased NOx charge. Others report that the measures have either only partially or not at all related to the increased charge. Of those who reported not having taken any NOx-abatement measures since 2008, some state that they already took the measures they were able to take, and others reported that they have planned to take measures but have not yet implemented them. A smaller percentage of those interviewed asserted that the investments had paid off for their businesses. The majority, however, stated that investments in NOx-abatement measures were not profitable, and that the NOx charge, after its increase, had not changed the situation. Others who were 9

12 interviewed asserted that the increased NOx charge had stimulated and moved up planned major investments. There are other factors that affect the possibilities of implementing NOx-abatement measures. The companies that are affected by the NOx charge vary greatly in their nature and their capability of taking these measures. In addition, there are policy incentives other than the NOx charge that affect the selection of measures to be taken. The choice of fuel, which, according to the companies subject to the charge, is the most important measure for reducing nitrogen oxides emission, is determined more by other energy and climate-related measures than by the NOx charge. The interview study revealed that licensing pursuant to the Environmental Code may be deemed as the strongest factor, and exerts more influence than does the NOx charge. How the NOx charge controls the NOx emissions of businesses in relation to the license, however, depends on the emissions requirements allocated in the license. Some redistribution of costs among industries The analysis of the effect of the increase in the charge on the distribution of costs among various industries has focused on the net effects of the charge and refund system (i.e. total energy production refund minus total charge, hereinafter net revenue or net cost ) on each industry. This shows which industries are winners and which are losers in the system. The analysis demonstrates that the increased charge initially meant increased net revenues for combined power and heating plants and for waste incineration industry. These industries increased their net revenues by 18% and 34%, respectively, between 2007 and After 2008, combined power and heating plants showed rising net revenue, but then encountered a downturn in The waste incineration industry continued to be a winner after 2008, but after an initial rise in the net revenue, has recently encountered a decrease. The paper and pulp industry increased its net costs by 15% between 2007 and Subsequently, that industry s net payments to the system have declined so that net costs in 2011 were lower than those of Net costs for the wood industry increased by close to 50% between 2007 and 2008, but subsequently, there has not been much of a change in net costs. The chemical industry continued to pay more than it receives after the increased charge, although net payments have decreased over time. The food industry continued to be a net winner, and the increased charge does not seem to have had any important effect, as differences between the charge and the refund have been relatively small for the past 6-7 years. The metal industry went from a slight net revenue of about SEK 260,000 in 2007, to a net cost of about SEK 1.4 million in 2008, and continues to show a net cost since then. Although the changes in the net amounts for the metal industry have been small in relation to many other industries, the metal industry is nevertheless the only industry that has changed its position from winner to loser. The other industries have not been affected in this manner, although other industries include individual facilities that have increased or decreased competitiveness as a result of the increased charge. Many of the changes that have 10

13 resulted from the increased charge were initial and temporary and did not remain constant in recent years. Because of this and external factors, such as major changes in weather, it has been challenging to draw reliable conclusions regarding effects of the increased charge in several industries. General conclusions The conclusions of the evaluation, despite some uncertainty, are that the effect of the NOx charge on NOx-abatement measures and NOx emissions has been limited. The increase has created only a limited incentive for NOx-abatement measures that would not have been implemented without the increase. These have mainly related to improving the efficiency of boilers. Regarding winners and losers in the system, the relationship between the industries in the NOx system is essentially the same in 2011 as 2007, except of the metal industry which previously was barely a winner, and now is a loser industry. 11

14 Begrepp, enheter och förkortningar Begrepp Förbränning Nettoavgift NO X -avgiften NO X -utsläpp Nyttiggjord energi Specifikt utsläpp En oxidationsprocess i vilken kemiskt bunden energi överförs till värme. Miljöavgift minus återföring. (Om nettoavgiften är ett negativt tal är återföringen högre än avgiften.) Kväveoxidavgiften Utsläpp av NO och NO 2. Om mängden utsläpp anges som vikt avses summan av NO och NO 2 uttryckt som om även NO är NO 2 Nyttiggjord energiproduktion är ett begrepp som främst används för att jämföra energiproduktionen vid olika produktionsenheter. Ibland är den nyttiggjorda energin detsamma som energiförsäljning (ofta i kraft- och värmeindustrin). För andra industrier som inte säljer energin definieras energin som hetvatten, ånga eller el producerad i panna och används i produktionsprocesser eller t.ex. för uppvärmning av fabriksbyggnader. NO X -utsläpp i förhållande till energimängd. Utsläpp i förhållande till nyttiggjord energi redovisas i den här rapporten med enheten kg per megawattimme nyttiggjord energimängd (kg/mwh). Utsläpp i förhållande till tillförd energi redovisas med enheten milligram per megajoule (mg/mj) eller gram per megajoule (g/mj). Förkortningar CO NO NO 2 NO X SCR SNCR VOC Kolmonoxid Kvävemonooxid Kvävedioxid Kväveoxider (kvävemonooxid och kvävedioxid) Selektiv katalytisk reduktion Selektiv icke-katalytisk reduktion Flyktiga kolväten Enheter mg J MJ GJ Wh kwh MWh GWh milligram (tusendels gram) joule (1 J = 1 / Wh), (energimängd) megajoule (miljon joule) gigajoule (miljard joule) wattimme (1 Wh = J), (energimängd) kilowattimme (tusen wattimmar) megawattimme (miljon wattimmar) Gigawatti mme (miljard wattimmar) 12

15 1 Introduktion 1.1 Uppdraget Utsläpp av kväveoxider (NOx) från förbränning är ett globalt miljöproblem med negativa effekter på hälsa och miljö. Utsläppen bidrar till försurning och övergödningen av sjöar, vattendrag och hav. Kväveoxider bidrar också till att marknära ozon bildas. Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) introducerades 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i större förbränningsanläggningar (prop. 1989/90:141). Enligt Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion omfattas förbränningsanläggningar med pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner som har en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh per år av NOx-avgiften. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Skälen till regeringens beslut om höjning var bland annat att Sverige inte bedömdes klara av att uppfylla sitt åtagande inom ramen för EU:s takdirektiv för vissa luftföroreningar. 1 Sveriges utsläppstak för kväveoxider innebar att Sveriges NOxutsläpp inte fick överstiga ton år Beräkningar angav dock att utsläpp av kväveoxider snarare skulle uppgå till cirka ton år En höjning av NOx-avgiften med 10 kronor per kilogram kväveoxider bedömdes kunna ge en betydande effekt till 2010 samt på längre sikt (prop. 2007/08:1). Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera effekterna av höjningen, med avseende på hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher, se box 1. I den här rapporten presenteras den effektutvärdering som ligger till grund för Naturvårdsverkets rapportering av uppdraget till regeringskansliet. Box 1. Regeringsuppdraget NOx-avgiften Naturvårdsverket ska, efter samråd med Statens energimyndighet, utvärdera effekterna av höjningen av kväveoxidavgiften för energi- och produktionsanläggningar enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxidavgifter vid energiproduktion (kväveoxidavgiften) från 40 kronor till 50 kronor per kilogram som genomfördes 1 januari Utvärderingen ska beakta hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher. Perioden för utvärderingen bör vara åren I takdirektivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (Dir. 2001/81/EG) anges nationella "tak" för utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider, kolväten och ammoniak som inte får överskridas från och med Direktivet reviderades i maj Ett nytt eller ytterligare reviderat takdirektiv kan komma att antas under 2013, vilket kan innebära krav på ytterligare minskningar av luftutsläpp. 2 Detta åtagande var identiskt med delmålen om utsläpp av kväveoxider under miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. 13

16 1.2 Syfte Syftet är att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider till 50 kronor som genomfördes I fokus för utvärderingen är dels frågan vilken effekt avgiftshöjningen haft på utsläppen av NOx, dels frågan hur företagens utgifter för avgiften fördelats mellan olika branscher sedan höjningen? Följande frågeställningar har utformats utifrån uppdragsbeskrivningen och varit vägledande för utvärderingen: Hur har NOx-utsläppen förändrats sedan höjningen av avgiften introducerades 2008? Beror de identifierade förändringarna av utsläppen på höjningen av avgiften? Vilka incitament till NOx-reducerande åtgärder har avgiftshöjningen skapat? Hur har fördelningen av kostnader mellan olika branscher påverkats sedan höjningen av avgiften? Bakgrund - Allmänt om NOx-avgiften och höjningen NOx-avgiften är ett marknadsbaserat styrmedel som infördes 1992 som ett komplement till tillståndsprövningen enligt dåvarande miljöskyddslagen (numera miljöbalken) i syfte att påskynda ytterligare begränsningar av NOx-utsläppen från fasta anläggningar. 4 När avgiften infördes utgjorde utsläpp av kväveoxider från fasta förbränningsanläggningar nästan en fjärdedel av de totala svenska NOxutsläppen (Naturvårdsverket 2003). Idag utgör dessa utsläpp ca 10 % av de totala utsläppen Sverige. Övriga kväveoxidutsläpp kommer i huvudsak från väg- och sjötransporter samt från arbetsmaskiner (Miljömålsportalen 2012). NOx-avgiften består i praktiken av en avgift med återföring till de företag som har lägre utsläpp än genomsnittet av de anläggningar som ingår i avgiftskollektivet. Avgiften omfattar pannor och gasturbiner för el- eller värmeproduktion och som har en energiproduktion som överstiger 25 gigawattimmar (GWh) per år. För mer information om hur avgiften fungerar i praktiken, se box 2. 3 I uppdraget från regeringen används begreppet utgift. Vi har dock valt att använda begreppet kostnad istället, eftersom vi anser att det begreppet bättre fångar hur företagens beslut är direkt beroende av hur resurser förbrukas. 4 Företag som bedriver verksamhet som har betydande miljöpåverkan måste sedan 1999 söka tillstånd hos tillståndsgivande myndighet för sin verksamhet. Tillståndsgivande myndighet är oftast länsstyrelsen, men i fall där verksamheten förväntas ha betydande miljöpåverkan söker företaget tillstånd direkt hos miljödomstolen. Innan miljöbalken trädde i kraft gjordes motsvarande tillståndsprövning mot den gamla miljöskyddslagen. 14

17 Box 2. NOx-avgiften så funkar den Omfattning Enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion ska avgift betalas för utsläpp av kväveoxider (NOx) från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar per år. Produktionsenheter där ånga, hetvatten, varmvatten eller hetolja produceras är avgiftspliktiga liksom gasturbiner och stationära förbränningsmotorer. Kriteriet för avgiftsskyldighet är också att den producerade energin används för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller i industriella processer. Utsläpp från direkt processförbränning, exempelvis förbränning i ugnar för direkt upphettning och smältning av råvaror och mellanprodukter, omfattas däremot inte av avgiftssystemet. Dessutom undantas skogsindustrins sodapannor och lutpannor. Deklaration och återföring De anläggningar som är med i systemet, deklarerar hur stora kväveoxidutsläpp de har haft och hur mycket energi de har producerat under året. Deklarationen ska lämnas in till Naturvårdsverket, som är beskattningsmyndighet, senast 25 januari året efter produktionen. De avgiftsskyldiga ska vara registrerade hos Naturvårdsverket. När alla deklarationer är granskade summeras alla kväveoxidutsläpp samt hur mycket energi som har producerats och den sammanlagda avgiften beräknas. Från den sammanlagda avgiftssumman dras Naturvårdsverkets administrativa kostnader bort (normalt mindre än 1 %). Sedan beräknas återföringsbeloppet det belopp som anläggningarna får tillbaka för den energi de har producerat. Återföringsbeloppet beräknas genom att dela den kvarvarande avgiftssumman (summa kg kväveoxid x 50 kr/kg minus administrativ kostnad kr) med den energi som har producerats (MWh). Det ger ett återföringsbelopp uttryckt som kr/mwh. När återföringsbeloppet är beräknat så fastställs det av regeringen. Därefter beräknas varje anläggnings nettobelopp (antal MWh producerad energi x återföringsbeloppet kr/mwh) - (antal kg kväveoxid x 50 kr). De anläggningar som ska betala får en faktura i slutet av augusti. När de fakturorna är betalda, betalas pengar ut till dem som har låga utsläpp i förhållande till sin energiproduktion. Beräkning av avgiften Avgiften är 50 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknat som kvävedioxid (NO 2 ). Enligt 5 i lag 1990:613 kan avgiften beräknas på två sätt. Den som kontinuerligt mäter och registrerar utsläppen med hjälp av en mätutrustning, som uppfyller särskilda krav, får beräkna avgiften på grundval av dessa mätvärden. Om mätutrustning är installerad men mätdata saknas får utsläppen under högst timmar per kalenderår då mätning inte skett beräknas som en och en halv gånger den mängd kväveoxider, räknat som kvävedioxid, som uppmätts under jämförbara driftförhållanden. I annat fall tillämpas en schablon där utsläppen NOx-avgiftens målgrupp Målgruppen är de företag som äger energiproducerande anläggningar av viss karaktär, se box 2. Det så kallade avgiftskollektivets sammansättning har förändrats under åren. Systemet utvidgades 1996 då produktionsenheter som producerar mer än 40 GWh nyttiggjord energi per år blev avgiftspliktiga. Ytterligare en utvidgning gjordes 1997 då även de som producerar mer än 25 GWh inkluderades. 15

18 År 1992 fanns 127 avgiftspliktiga anläggningar. År 2011 hade antalet ökat till 279 stycken, vilket motsvarar 421 stycken avgiftspliktiga produktionsenheter. Antalet avgiftspliktiga anläggningar och produktionsenheter har varierat över åren. År 2010 till exempel, var antalet högre än 2011, vilket antas bero på den kalla vintern 2010 som innebar att fler anläggningar än normalt producerade mer 25 MWh och därmed kom med i kväveoxidsystemet. Företagen i NOx-systemet kan delas upp på olika branscher: Avfallsförbränning, kemiindustri, kraft- och värmeverk, livsmedelsindustri, massa- och pappersindustri, metallindustri och träindustri. Kraft- och värmeverk är den största gruppen och motsvarar cirka hälften av det totala antalet företag. Näst störst är avfallsförbränningsbranschen, tätt följt av massa- och pappersindustrin, samt träindustrin. Alla tre med drygt 12 procent av anläggningarna. De minsta aktörerna i avgiftssystemet är kemiindustrin, livsmedelsindustri och metallindustri. Alla med mindre än 10 procent av totala antalet anläggningar Bakgrund till höjningen Höjningen genomfördes för att öka NOx-avgiftens styreffekt, som hade avtagit under åren. Tidigare studier hade visat på att avgiften som varit oförändrad sedan systemet infördes 1992 styrande effekt på minskade NOx-utsläpp och på investeringar i till exempel nya produktionsenheter och ombyggnad av befintliga anläggningar hade avtagit. I tre rapporter lämnade Naturvårdsverket förslag till regeringen om förändringar av avgiften (Naturvårdsverket 2003; 2004; 2005). Naturvårdsverket (2005) föreslog bl.a. att avgiftskollektivet skulle kunna differentieras, dvs. delas in i två grupper. Den ena gruppen skulle utgöras av det befintliga kollektivet, och den andra gruppen bestå av nytillkommande verksamheter (vissa industriella processer). Ett annat förslag var att avgiften inledningsvis skulle höjas till 50 kronor per kilogram för att sedan, efter en utvärdering, eventuellt höja avgiften ytterligare. En avgiftshöjning till 50 kronor uppskattades kunna skapa incitament till fler utsläppsreducerande åtgärder. En uppskattning av effekten på NOx-utsläppen var att höjningen skulle minska utsläppen med ca ton vid de avgiftspliktiga anläggningarna (Naturvårdsverket 2004). Vidare föreslog Naturvårdsverket att kretsen av avgiftsskyldiga skulle utvidgas till att omfatta skogsindustrins sodapannor och sulfitlutpannor samt förbränning inom industriella processer (under vissa förutsättningar och överväganden). Breddningen av NOx-avgiften bedömdes kunna minska utsläppen med ytterligare ton (ibid.). Regeringen valde att inte utvidga systemet utan beslutade om att höja avgiften med 10 kronor per kilogram kväveoxider och att höjningen borde utvärderas efter två år. Regeringen bedömde att en höjning skulle kunna höja avgiftens styrande effekt och minska utsläppen med cirka ton per år. Vidare ansågs en avgiftshöjning vara en åtgärd som dels kunde införas relativt omgående för att komma närmare målet enligt EU:s takdirektiv om ton kväveoxider Dels bedömdes höjningen som en enkel åtgärd i sammanhanget som samtidigt var 16

19 statsfinansiellt neutral, kostnadseffektiv och som inte krävde omfattande administrativa åtgärder (prop. 2007/08:1). 1.4 Utgångspunkter och fokus Den här utvärderingen är en effektutvärdering. I en effektutvärdering analyseras orsaksambandet mellan en insats och förändring av ett tillstånd som insatsen är avsedd att påverka. En effekt kan definieras som en förändring som inte skulle ha uppstått utan en vidtagen åtgärd (ESV 2006). I utformningen av utvärderingen har vi utgått från hur NOx-avgiften är tänkt att fungera i teorin. I korthet är tanken bakom NOx-avgiften att den ska leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder utan att straffa verksamheterna eller branscherna i sin helhet och istället omfördela pengarna till företag med en utsläppseffektiv produktion. Effekten på kort sikt är alltså investeringar i NOx-reducerande åtgärder. Exempel på utsläppsminskande åtgärder är byte av bränsle, byte till effektivare pannor och reningsutrustning. Åtgärderna kan göras i produktionsprocessen så kallade förbränningstekniska åtgärder och/eller genom investeringar i rening i så kallad end-of-pipe-technology. Åtgärderna ska sedan leda till den avsedda huvudeffekten (NOx-avgiftens mål) minskade NOx-utsläpp. En effekt som i sin tur förväntas ge miljö- och hälsoeffekter på längre sikt i form av till exempel minskad försurning och övergödning, se figur 1. Ett styrmedel som NOx-avgiften kan också skapa bieffekter. Bieffekter kan vara förutsedda, oförutsedda, positiva och negativa (Vedung 2009). Med utgångspunkt från teori om marknadsbaserade styrmedel redogör vi nedan för hur avgiftens konstruktion är tänkt att skapa incitament till åtgärder som leder till minskade NOx-utsläpp. Figur 1. Effektkedja över NOx-avgiften efter höjnigen. Figuren illustrerar hur avgiften är tänkt att fungera efter höjningen. Pilarna visar de förväntade orsak-verkan-sambanden mellan avgiftshöjningen och effekter på kort och medellång sikt. 17

20 1.4.1 Incitament till åtgärder skapas genom återföring av medel NOx-avgiften kan beskrivas som en kombination av utsläppsskatt och en subvention (Fischer 2011). Företagen betalar en utsläppsskatt per kg utsläppta kväveoxider i ett första steg. I ett andra steg återförs avgiften tillbaka till de utsläppsbeskattade företagen på grundval av andel producerad energi. 5 I teorin syftar utsläppsskatten till att företagen betalar för de miljökostnader de orsakar. Dels kan skattedelen av avgiften leda till att företagens produktion av energi minskar eftersom produktionskostnaderna stiger, dels till att skapa en marknad för utsläppsminskande åtgärder. Marknaden skapas genom att det lönar sig att investera i kväveoxidreducerande åtgärder till en kostnad som på marginalen är lika med utsläppsskatten (Baumol and Oates 1988). 6 Dessa effekter av avgiftens skattedel motverkas dock av att avgiften återförs till företagen. Även om ett enskilt företag kan räkna med positiv eller negativ nettoavgift är systemet nästan ett nollsummespel för kollektivet som helhet där den genomsnittliga nettoavgiften är nära noll. 7 Återföringen, å andra sidan, är tänkt att skapa incitament att minska utsläpp med utsläppsminskande åtgärder genom att medel omfördelas från de verksamheter som har relativt höga utsläpp till dem med relativt låga utsläpp. Drivkraften till åtgärder ligger i att de företag som producerar lägre utsläpp per producerad energienhet i förhållande till andra avgiftsskyldiga företag gynnas, eftersom de får tillbaka mer medel än de betalar in till avgiftssystemet. Företag med en relativt utsläppsintensiv energiproduktion missgynnas däremot och får betala mer än de får tillbaka. I teorin skapar avgiftssystemets återföringsmekanism konkurrens om att minska utsläpp med utsläppsminskande åtgärder. Återföringen är alltså avgiftssystemets huvudmekanism för att minska utsläppen. Vidare kan återföringen ses som en mekanism som stimulerar energiproduktion, givet att de företag som får tillbaka medel från NOx-systemet använder dessa till att öka sin energiproduktion. Man bör dock ha i åtanke att det inte nödvändigvis föreligger ett linjärt samband mellan energiproduktion och NOx-utsläpp Omfördelning av medel skapar vinnare och förlorare Återföringsmekanismens omfördelning av medel skapar vinnare och förlorare i NOx-systemet. Företag med förbränningsanläggningar som har höga specifika utsläpp och där kostnader för utsläppsreducerande åtgärder inte kan motiveras av NOx-avgiften, blir nettobetalare i avgiftssystemet och därmed förlorare i systemet. 5 Avgiften återförs nästan i sin helhet. En mindre summa på ca 0,3 % av totala avgiften går till administrativa kostnader. 6 Att kostnaden på marginalen är lika med utsläppsskatten innebär att kostanden att minska utsläpp med ytterligare en enhet kväveoxid är lika med skatten. Om vi väljer att mäta minskning av kväveoxider i kg innebär det att företagen bör investera i åtgärder upp till en punkt där kostnaden att minska ett kg kväveoxid utsläpp är 50 kr. 7 Nollsummespel är ett spel där summan av vinsten och förluster är noll. 18

21 Företag med förbränningsanläggningar med goda förutsättningar för att uppnå låga specifika utsläpp är nettomottagare i avgiftssystemet och därmed vinnare. Eftersom alla verksamheter som omfattas av NOx-avgiften inte har samma grundförutsättningar för låga utsläpp i förhållande till den återföringsgrundande produktionen kan den här effekten uppfattas som orättvis. Till exempel har vissa processindustrier svårare att uppnå låga specifika NOx-utsläpp eftersom tillverkning av deras produkter kräver vissa förutsättningar som till exempel hög temperartur och/eller högt luftöverskott vid förbränning (Naturvårdsverket 2004; Naturvårdsverket 2005). NOx-avgiften kan alltså påverka företagens konkurrensförmåga. I tidigare utredningar har framhållits att även om inte kollektivet som helhet drabbas av försämrad konkurrenskraft av en avgiftshöjning så kan enskilda anläggningar drabbas negativt (Naturvårdsverket 2004). Detta gäller främst anläggningar i vilka det av olika skäl inte är möjligt att snabbt vidta renings-åtgärder Bieffekter NOx-avgiften kan även medföra positiva såväl som negativa bieffekter. En positiv bieffekt av NOx-avgiften är att ökade investeringar i NOx-reducerande teknik även kan bidra till minskade utsläpp av andra förorenande ämnen än NOx. Vidare kan avgiften skapa incitament till minskad förbrukning av bränslen, eller byte till bränslen med jämförelsevis låga NOx-utsläpp. Avgiften kan också ha betydelse för att få fram bättre och billigare teknik för mätning och reducering av utsläpp (Naturvårdsverket 2004). Samtidigt kan NOx-reducerande åtgärder medföra att utsläpp av andra föroreningar ökar. Till exempel kan vissa förbränningstekniker som främjar låga NOx-utsläpp medföra att förbränningen försämras och utsläppen av oförbrända föreningar ökar. I anläggningar som använder ammoniak eller urea för kväveoxidreduktion (SNCR- eller SCR-teknik), kan utsläppen av till exempel ammoniak och lustgas i rökgaser bli förhöjda. 9 Vid anläggningar som använder sig av SNCR-teknik kan lustgas bildas, om urea eller ammoniak används som reduktionsmedel. Trimning av produktionsenheter är en annan vanlig åtgärd för att kväveoxidutsläppet ska minska. Detta har i många fall medfört en ökning av COhalten i rökgaserna. 10 Det finns samtidigt olika sätt som anläggningar kan reglera och begränsa utsläpp av kolmonoxid. Naturvårdsverket har bl.a. tagit fram en rapport om begränsning av CO-utsläpp i rökgas från fastbränsleanläggningar 8 Betydelsen av detta kan diskuteras. Det kan noteras att då konkurrens sker med produktpriser mellan företag inom samma bransch och inom avgiftskollektivet, har många anläggningar liknande förutsättningar för NOx-reduktion och då blir konkurrensförändringen likartad för de aktuella anläggningarna av en avgiftshöjning. 9 Vid rökgaskondensering tvättas ammoniaken i rökgasen ur och hamnar till stor del i kondensatet. Vid utsläpp kan detta ge en belastning på vattenmiljön. Vid ammoniakinjicering återfinns en del av ammoniaken i askorna. Ammoniak i askan kan ge problem med lukt och försvåra hanteringen av askan (Naturvårdsverket 2004). 10 Höga CO-halter anses ofta vara en indikator på dålig förbränning och därmed bildning av skadliga kolväteföreningar. Vid dålig förbränning ökar utsläppen av flyktiga kolväten (VOC) och därmed även risken för att tyngre, aromatiska kolväten (PAH) bildas (Naturvårdsverket 2004). 19

22 (Naturvårdsverket 2001). Angående ammoniakutsläpp och andra negativa bieffekter har Naturvårdsverket också pekat på att eftersom minskningen av NO X - utsläppen är betydligt större än motsvarande ökning av ammoniakutsläppen har införandet av SNCR och SCR ändå inneburit att de sammanlagda utsläppen av försurande och övergödande ämnen minskat. Undantaget är lustgasutsläppen som kan öka med SNCR (Naturvårdsverket 2004) Utvärderingens fokus och avgränsningar I den här utvärderingen är det effekterna av höjningen av NOx-avgiften med 10 kronor som är i fokus. Vi studerar om höjningen av NOx-avgiften lett till förändringar av dels NOx-utsläppen från avgiftspliktiga anläggningar, dels fördelningen av kostnader mellan de olika branscher som berörs av NOx-avgiften. Ett förändrat tillstånd är inte samma sak som att en effekt uppstått. För att kunna påvisa en effekt av en viss insats krävs att det finns ett orsak-verkan samband mellan insatsen och det förändrade tillståndet (ESV 2006). Här har vi alltså analyserat orsak-verkan sambandet mellan avgiftshöjningen och NOx-avgiftens mål om att minska NOx-utsläppen från de energiproducerande anläggningarna. Utvärderingen är delvis en typ av målutvärdering i den meningen att vi bedömer effekterna av höjningen av NOx-avgiften gentemot NOx-avgiftens mål om att minska NOx-utsläppen från de energiproducerande anläggningarna. Vi undersöker om höjningen fått den betydande effekt på kort sikt (för att närma sig takdirektivets mål en utsläppsnivå på högst ton i Sverige) som var en av anledningarna till höjningen enligt regeringens beslut (prop. 2007/08:1). Vidare bedömer vi NOxavgiftens styreffekt efter höjningen genom att studera huruvida höjningen av avgiften skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder. Vi studerar inte NOxreducerande åtgärder per se. De typer av åtgärder som berörs är de som framkommer i intervjustudien. Beräkningar av åtgärdskostnader ingår inte heller i denna rapport. Andra möjliga effekter, såsom bieffekter i form av till exempel ökade utsläpp av andra föroreningar eller effekterna på teknikutveckling, är inte heller i fokus utan berörs endast marginellt. Vidare studeras vare sig effektivitet, process eller organisation. Detta innebär bland annat att verksamhetsutövarnas organisatoriska förutsättningar för att vidta NOxreducerande åtgärder inte studeras. Naturvårdsverkets administration av systemet eller roll i arbetet med NOx-reducerande åtgärder ingår inte heller. Vi undersöker inte heller hypotetiska scenarier om vad som skulle kunna ha hänt om NOxavgiften hade förändrats på annat sätt än med en höjning med 10 kronor. Utvärderingen är en ex-post utvärdering, vilket innebär att vi endast blickar bakåt och inte analyserar framtida utveckling av NOx-avgiften eller dess effekter. 11 För mer information se t.ex. Naturvårdsverkets faktablad (2002) om utsläpp av ammoniak och lustgas: 20

23 I den här utvärderingen studerar vi även om, och i sådant fall hur, fördelningen av kostnader för branscherna som ingår i avgiftskollektivet har förändrats sedan NOxavgiften höjdes Vi undersöker om höjningen har påverkat någon eller några branscher mer än andra, dvs. om höjningen skapat nya vinnare och/eller förlorare i systemet. Vi studerar förändringen på branschnivå och inte på företagsnivå. Avgiftshöjningens nettoeffekter per bransch är i fokus för studien av fördelningseffekt. Studien är avgränsad till de förändringar i kostnader som är kopplade till avgiftens storlek och inrapporterade kväveoxidutsläpp. Eventuella kostnader för investeringar i reningsutrustning eller liknande är inte inkluderade i analysen. 1.5 Genomförande och metoder Utvärderingen har genomförts i tre, delvis parallella och överlappande, delstudier samt en mindre förstudie. Delstudierna har olika fokus och bidrar på olika sätt till dels analysen av avgiftshöjningens effekt på NOx-utsläppen, dels till analysen av hur företagens kostnader fördelats mellan olika branscher sedan höjningen. För att kunna fastställa om höjningen har haft avsedd effekt på NOx-utsläppen det vill säga att målet om minskade utsläpp nåtts behöver vi kunna påvisa att de utsläppsförändringar som kan identifieras är en följd av höjningen av NOxavgiften. Det är komplicerat att säkerställa orsak-verkan samband. Det finns olika sätt att göra det på. Ett sätt är att göra en före-efter jämförelse. Eftersom det saknas en studie av läget innan höjningen infördes har en sådan inte varit möjlig. Ett annat sätt att försöka säkerställa orsaksamband är att använda sig av en kontrollgrupp, dvs. man skulle kunna jämföra resultaten med en grupp av företag som liknar de företag som betalar avgiften men som är undantagna från kväveoxidavgiften. Data om utsläpp från företag som inte betalar NOx-avgiften saknas, därför gick inte en sådan jämförelse att göra. Här gör vi en typ av så kallad efterstudie utan kontrollgrupp. För att ändå försöka säkerställa orsaksambandet så långt det är möjligt kombinerar vi kvantitativ och kvalitativ analys. Den kvantitativa analysen består av en statistisk analys och den kvalitativa av en intervjustudie. Avsikten med den statisiska analysen är att studera de utsläppsförändringar som uppstått över tid och analysera avgiftshöjningens påverkan på utsläppen efter Intervjustudien fyller fler funktioner. Intervjustudien har delvis fungerat som en slags skuggkontroll genom att vi låtit personer med kunskap och erfarenhet av NOx-avgiften både före och efter höjningen bedöma effekterna av höjningen och vad som skulle ha hänt om höjningen inte införts. Vidare har data från intervjustudien fungerat som input till den statitiska analysen. Arbetet med den statiska analysen och intervjustudien har bedrivits parallellt. I intervjustudien har vi även samlat in data för att studera huruvida höjningen av avgiften skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder. 21

24 Vidare är avsikten med intervjustudien är att skapa en djupare förståelse för olika mekanismer som kan förklara varför effekterna uppstått eller inte uppstått. Den tredje studien är helt och hållet inriktad på att analysera hur företagens kostnader fördelats mellan olika branscher sedan avgiftshöjningen. Nedan följer en närmare beskrivning av de tre delstudierna samt av förstudien Förstudie Inledningsvis gjordes en mindre förstudie i form av inläsning på området. Förstudien omfattade dels Naturvårdsverkets tidigare studier av NOx-avgiften, dels vetenskapliga artiklar om NOx-avgiften, såväl empiriska som teoretiska. Förstudiens syfte var dels att få en tydligare bild av hur avgiften fungerar i teorin och praktiken, dels att få en bild av bakgrunden till höjningen. Litteraturstudien har fungerat som input till utvärderingens utformning och till diskussion av resultaten i kapitel 3. De tidigare studierna sammanfattas i bilaga Statistik analys Den statistiska analysen har genomförts i två steg. För att studera om NOxutsläppen minskat till följd av avgiftshöjningen har vi först undersökt hur utsläppen förändrats över tid. Vi undersöker både s.k. specifika utsläpp (utsläppen av kväveoxider per producerad energienhet) och totala utsläpp från de avgiftspliktiga anläggningarna. I nästa steg har vi analyserat om de förändrade utsläppen är en följd av höjningen av NOx-avgiften. Den statistiska analysen är en totalundersökning av alla anläggningar som har betalat avgiften mellan , vilket innebär att generaliserbar kunskap om avgiftshöjningens påverkan på NOxutsläppen tas fram. För att analysera sambandet mellan avgiftshöjningen och kväveoxidutsläppen, har ekonometriska metoder använts det vill säga statistiska analysmetoder på ekonomisk data. 12 Kväveoxidutsläppen mäts som totala utsläpp istället för utsläpp per producerad energienhet, som gjorts i ett flertal tidigare studier (Höglund- Isaksson och Sterner 2009; Höglund-Isaksson 2005; Naturvårdsverket 2003; Naturvårdsverket 2004; Naturvårdsverket 2005). Valet att fokusera på totala utsläpp i regressionsanalysen beror på två orsaker. För det första saknas data för viktiga förklaringsvariabler alternativt har data varit svårtillgänglig, vilket gjort det problematiskt att konstruera en modell för kväveoxidutsläpp per producerad energi. För det andra vill vi undersöka om höjningen fått den betydande effekt på kort sikt som skulle krävas för att bidra till att minska Sveriges totala NOx-utsläpp och närma sig takdirektivets mål. 12 Ekonometri innebär att tillämpa statistiska metoder på ekonomiska problem 22

25 Data om utsläpp och energiproduktion hos alla anläggningar som varit avgiftskyldiga mellan åren är tillgängliga i en databas som skapats för att administrera NOx-avgiften. Data från databasen som har använts är så kallad paneldata. 13 Paneldata kännetecknas av att den ger en rik och detaljerad information om utsläpp och energiproduktion för alla avgiftskyldiga anläggningar under hela den period som NOx-avgiften har existerat. Analysmetoden som vi använt oss av här är en multipel regressionsanalys på paneldata. 14 Regressionsanalysen och den bakomliggande modellen beskrivs mer i detalj nedan MODELL- OCH ANALYSMETOD Vi har byggt en modell för hur kväveoxidutsläppen varierar med hjälp av teori om hur avgiften som ett ekonomiskt styrmedel fungerar tillsammans med observationer från tidigare studier och studier av marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen. Modellen beskriver kväveoxidutsläppen som en funktion av ett antal förklarande variabler och skattas med hjälp av en multipel regressionsanalys av paneldata. En panelregression kombinerar information som varierar både över tid och mellan enskilda anläggningar och kan fånga individuella variationer över tid. Det innebär att metoden rymmer individuella förklaringsfaktorer och ger säkrare resultat än om tvärsnitts- eller tidsseriedata skulle användas. Modellen beskrivs av ekvation (1): 15 NOx it = fe it + b it X it + u it (1) Index i står för varje enskild anläggning och t för år. Ekvation (1) beskriver kväveoxidutsläpp, NOx it, som funktion av ett antal förklarande variabler, X it. Kväveoxidutsläppen (NOx it ) påverkas också i formeln av fixed effects (fe it ) och feltermen (u it). Feltermen står för den variation i utsläpp som inte förklaras av variablerna som finns i ekvationen. Fixed effects är en term som följer av att panelregressionen görs med en fixed effects-modell (FE). Något förenklat innebär FE-modellen att de förklarande variablerna varierar med tiden, så att de ökar eller minskar över åren. Ett statistisk test (s.k. Hausman test), indikerar att FE-modellen är att föredra vid skattning av modellen som beskrivs i ekvation 1. En begränsning med modellen är att variabler som är konstanta över tid, som t.ex. anläggningarnas branschtillhörighet, måste utslutas. Detta kan innebära att skattningarna utelämnar intressant information. Dock kommer skattningarna för de variablerna som inkluderas i modellen att vara korrekta Data kan benämnas olika beroende på hur de samlats in. Med tvärsnittsdata avses data som samlas in för flera enheter vid en enda tidpunkt, t.ex. BNP för alla världens länder under ett visst år. Tidsseriedata samlas däremot in över flera tidsperioder för en enda enhet, t.ex. svensk BNP årligen mellan 2000 och Paneldata kan ses som en kombination av tidsserie- och tvärsnittsdata. 14 Regressionsanalys, kan genomföras på olika sätt (enkel, multipel etc) men har i grunden målet att skapa en funktion som bäst passar observerade data. 15 I kapitel två utvecklas modellen. Där beskrivs hur modellen skrivas om för olika delmarkander i avgiftssystemet. 16 Detta kan med en statistiskt mer korrekt term beskrivas som väntevärde riktiga estimatorer. 23

26 I uppbyggnaden av modellen för NOx-utsläpp, som beskrivs av ekvation 1 ovan, har vi undersökt olika faktorer (Xit) som kan tänkas påverka utsläpp av kväveoxider och därmed förklara effekterna av NOx-avgiften, inklusive av höjningen. Den enskilda förklarande faktorn som har störst inverkar på utsläppen är energiproduktionen. Från tillgängliga data har det kunnat fastslås att kväveoxidutsläpp från fastaförbränningsanläggningar mellan följer den avgiftsbelagda energiproduktionen. Även i teorin är sambandet tydligt att utsläpp beror på mängden energiproduktion från fasta förbränningsanläggningar. De förklarande variablerna, som i övrigt antas ha störst påverkan på modellen för kväveoxidutsläppen är väder, bränsleval och tillståndsprövning. Väder lyfts fram som en viktig förklarande variabel i den analys av den avgiftsbelagda marknaden som gjorts inom ramen för den statistiska analysen. Tillståndsprövning och bränsleval pekas ut i tidigare studier av NOx-avgiften (Naturvårdsverket 2003) som faktorer som har stor inverkan på kväveoxidutsläpp från fasta förbränningsanläggningar. Resultaten från intervjustudien pekar i samma riktning. Väder är en viktig faktor som påverkar kväveoxidutsläppen, eftersom vädret och klimatet påverkar energiproduktionen i Sverige. Tillrinning är den variabel som i modellen beskriver variationen av kväveoxider från fasta förbränningsanläggningar. Data för tillrinning är årsvärden för (Svensk Energi). Till en början antogs vintermedeltemperatur ha ett starkt samband med kväveoxidutsläppen, eftersom kalla vintrar ökar efterfrågan på energi men detta fångas av variabeln energi. Däremot leder kalla vintrar i kombination med låg produktionskapacitet hos vattenkraften till en utsläppsökning som variabeln energi inte kan fånga. Under sådana förhållanden kommer efterfrågan på den avgiftsbelagda energin öka och produktion i anläggningar som vanligen inte är i bruk återupptas. Energiproduktionen i dessa reservpannor är mer NOx-intensiv med resultatet att NOx-utsläppen ökar. Hur väder påverkar utsläppen fångas därför bättre av vattenkraftens produktionskapacitet, som i sin tur beror på nederbördsmängderna och fångas bäst av variabeln tillrinning som är ett mått på vattenflödet under en viss period. Bränsletyp är en annan viktig faktor som påverkar utsläpp av kväveoxider, eftersom olika bränslen genererar olika mängder kväveoxid vid förbränning (Naturvårdsverket 2003; Höglund-Isaksson 2005). I den avgiftsbelagda energiproduktionen domineras användningen av två bränsletyper: fossilt bränsle och biobränsle. Vi har därför konstruerat en relativprisvariabel som kvot mellan pris på olja och flis. Relativprisvariabeln har konstruerats för åren eftersom prisuppgifter för år 1992 saknas. Data för oljepriset är ett skattejusterat pris på tung eldningsolja som används i bränslebaserade förbränningsanläggningar (SPBI). Biobränslepriser är svårtillgängliga och priset på flis var det enda tillgängliga för perioden Biobränsle från flis utgör en stor andel av biobränslemarknaden (Energimyndigheten 2012). 24

27 Slutligen visar tidigare studier samt intervjuundersökningen på att tillståndprövning för kväveoxider från förbränningsanläggningar spelar en viktig roll för utsläpp av kväveoxider. Data för tillståndsprövning har samlats in både via intervjuundersökningen och från NOx-databasen. Även om information finns om vilka anläggningar som idag regleras med tillståndsprövningar, saknas information om när tillståndsprövningarna infördes eller ändrades. Därmed blir datakvaliteten väsentligt sämre eftersom information om utsläpp och tillståndsvariabel 2011 innehåller begränsad information om variablernas samband Eftersom den informationen som finns tillgänglig i relation till det som saknas inte är tillräcklig bedöms den samlade datamängden inte kunna användas i skattningarna. På grund av bristfällig data uteslöts därför variabeln tillståndsprövning från modellen som beskrivs i ekvation (1) Intervjustudien 50 intervjuer med företag som berörs av kväveoxidavgiften har genomförts av de totalt 212 företag som ingick i avgiftssystemet De 50 företagen representerar sex av de sju branscher som berörs av NOx-avgiften. Urvalet av företag är ett stratifierat slumpmässig urval där antal företag i en bransch (strata) beror på hur stor branschen är i proportion till populationen av avgiftsbelagda företag och spridningen mellan företagen i branschen, mätt i nyttiggjord energi. Valet av urvalsmetod har inneburit att flest intervjuer (32 stycken) har genomförts med representanter för kraft- och värmeverksbranschen, som är den största gruppen som berörs av NOx-avgiften. Vidare har sju intervjuer genomförts med representanter för massa- och pappersindustrin, sex intervjuer genomfördes med avfallsförbränningsföretag, två kemiindustriföretag intervjuades liksom två träindustriföretag och ett företag inom livsmedelsindustrin. Valet av urvalsmetod innebär att inga intervjuer genomfördes med metallindustriföretag, som är den minsta gruppen i NOx-kollektivet. 18 Respondenterna på de utvalda företagen identifierades i första hand utifrån Naturvårdsverkets lista över företagens kontaktpersoner för rapportering av NOxutsläpp. I några fall har de identifierade personerna hänvisat vidare till andra personer i företaget. Majoriteten av respondenterna arbetar som tekniker i produktionen. 19 Även miljöchefer som arbetar med utsläppsfrågor har intervjuats liksom ett fåtal personer med andra roller såsom regionchef eller ekonomiansvarig. 17 Information finns för år 2011 men saknas för resterande delen av perioden Metallindustrin har inte så många anläggningar som berörs av avgiften. Anläggningarna motsvarar en knapp procent (0,7 %) i förhållande till totalt antal anläggningar Vidare eldar metallindustrin i huvudsak gas från stålproduktionen. Gas ger relativt låga utsläpp av NOx. 19 Tekniker är ett vitt begrepp och arbetsuppgifterna skiljer sig åt beroende på företag. I större företag tenderar teknikerna att ha mer specialiserade arbetsuppgifter än i mindre företag. Teknikerna där är ofta ingenjörer. I vissa fall är tekniker samma sak som pannskötare. 25

28 Intervjuerna genomfördes och sammanställdes av Ramböll management på uppdrag av Naturvårdsverket mellan juni och september En tematisk frågemall med öppna frågor togs fram av Naturvårdsverket i dialog med utförarna av intervjuerna. Intervjufrågorna kretsar kring tre teman. Det första temat rörde mer övergripande frågor om avgiftshöjningens effekter på anläggningarnas utsläpp. Det andra frågeområdet handlade om NOx-reducerande åtgärder om företagen genomfört åtgärder på grund av avgiftshöjningen eller grund av på andra faktorer. Slutligen har frågor ställts om företagens kostnader kopplade till NOx-avgiften efter höjningen. Med frågemallen som utgångspunkt genomfördes tematiskt semistrukturerade intervjuerna med öppna frågor. Fem stycken intervjuer genomfördes på plats och 45 intervjuer genomfördes per telefon. Intervjusvaren sammanställdes i en excelfil och sammanfattades i rapportform av konsulterna. Såväl sammanställningen som sammanfattningen har utgjort underlag till utvärderingen Analys av omfördelning mellan olika branscher I den utvärderingen undersöker vi även hur fördelningen av kostnader mellan olika branscher påverkats sedan höjningen av avgiften. Eftersom avgiftssystemet har vinnare (företag/branscher som har låga utsläpp i förhållande till sin energiproduktion) som i praktiken inte kan sägas få ökade kostnader av avgiftshöjningen är det lämpligt att fokusera på kostnadsutvecklingen för dem som är nettobetalare till avgiftssystemet. Dock är det ju fortsatt så att även vinnarna har ett incitament att minska sina utsläppskostnader (dvs. kg NOx*50 kr/kg NOx) i förhållande till andra, eftersom de då får större nettoåterföring. Tidigare utredningar har innehållit beräkningar och resonemang kring möjliga förändringar i företagens nettoavgifter och påverkan på branschers konkurrenskraft vid en avgiftshöjning (se t.ex. Naturvårdsverket 2004.) I denna analys jämför vi effekter av avgiftshöjningen på aktuella branscher genom att analysera och presentera data från Naturvårdsverkets NOx-databas angående redovisade utsläpp, återföring och nettobelopp. De identifierade förändringarna illustreras i figurer och beskrivs också procentuellt över tid. Syftet är att identifiera trender avseende hur olika branscher påverkas av avgiftshöjningen och undersöka ifall det finns några förändringar med avseende på vilka branscher som kategoriseras som vinnare respektive förlorare. 1.6 Disposition Rapporten består av fyra kapitel. Efter introduktionskapitlet följer redovisningen av resultaten från de tre studierna som genomförts. Där presenteras resultaten från den statistiska analysen, från intervjustudien liksom resultaten från analysen av omfördelning av kostnader mellan olika branscher. I kapitel tre diskuteras några faktorer som kan bidra till att förklara resultaten. Avslutningsvis presenteras utvärderingens slutsatser. 26

29 2 Resultat effekter av höjningen av NOx-avgiften I det här kapitlet presenteras resultaten från de studier vi har genomfört för att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 till 50 kronor som genomfördes De effekter av avgiftshöjningen som vi har studerat är dels effekten på NOx-utsläppen, dels effekten på omfördelning av kostnader mellan olika branscher. Två studier ligger till grund för utvärderingen av effekterna av avgiftshöjningen på NOx-utsläppen: en statistisk analys och en intervjustudie. En analys av utsläppstrender har genomförts inom ramen för den statiska analysen. En tredje studie har genomförts av effekterna på omfördelning av utgifter mellan olika branscher. 2.1 Utvecklingen av NOx-utsläppen Vi har studerat hur utsläppen har utvecklats sedan avgiften infördes Nedan diskuteras de trender som framträder när man mäter utvecklingen av NOxutsläppen i specifika utsläpp (det vill säga utsläpp per producerad energienhet) respektive som totala utsläpp. Beroende på hur man väljer att mäta utsläppen framträder två olika bilder Specifika utsläpp De specifika utsläppen (utsläpp per producerad energienhet) har minskat under hela perioden sen avgiften infördes, , se figur 2. Figuren visar att mellan 1992 och 1995 minskade de specifika utsläppen relativt kraftigt (34 %). Därefter har minskningen fortsatt men i en betydligt lägre takt. Intressant att notera är att trenden fortsätter även efter Sedan 2007 har utsläppen per producerad energi minskat i genomsnitt från 0,2 kg/mwh till 0,18 kg/mwh. Höjningen av avgiften skulle kunna förväntas stärka minskningstrenden ytterligare. Någon sådan förstärkning av trenden efter 2008 kan vi dock inte påvisa, vilket tyder på att avgiftshöjningen inte påverkat de specifika utsläppen i någon större omfattning. 27

30 Kväveoxidutsläpp per producerad energienhet ,5 0,4 0,3 0,2 0, utsläpp kg/gwh Figur 2. Kväveoxidutsläpp per producerad energienhet (GWh) för de avgiftspliktiga anläggningarna mellan 1992 och Totalt NO X -utsläpp De totala utsläppen av kväveoxider varierar kraftigt mellan åren, men dagens totala utsläpp ligger på ungefär samma nivå som de gjorde Som framgår av figur 3 åtföljs perioder av nedgång av perioder av uppgång, vilket medför att en tydlig trend är svår att utläsa. Vi skattar därför trenden, den röda linjen i figuren, som visar att de totala utsläppen snarare ökar än minskar över tid. Figur 3. Totala årliga NOx-utsläpp mellan 1992 och 2011 (kg NOx). Den streckade linjen visar trenden för utsläppen. 28

31 Figuren visar att de totala utsläppen svänger kraftigt mellan 1992 och Svängningar kan delas upp i olika perioder. Mellan 1992 och1995 minskar utsläppen tydligt, både de totala och utsläpp per producerad energi, medan energiproduktionen i dessa anläggningar ökar. År 1996 ökar utsläppen igen, vilket är en konsekvens dels av att gränsen för de avgiftsbelagda anläggningarna minskades från 50 MWh per år till 40 MWh per år, och nya anläggningar blev avgiftskyldiga, dels av att vintern 1996 var ovanlig kall. 20 Något överraskande minskade de totala utsläppen igen 1997, när fler anläggningar tillkom då gränsen för de avgiftskyldiga minskade från 40 GWh per år till 25 GWh per år. Därefter följer trenden för de totala utsläppen utvecklingen för den avgiftsbelagda energiproduktionen för större delen av perioden 1998 till Fram till och med år 2000 minskar både de totala utsläppen och produktionen för att därefter öka igen till år Det kan noteras att vintern 2003 var kall. Mellan 2003 och 2007 minskar de totala utsläppen igen medan energiproduktionen är kvar på samma nivå eller ökar svagt. Mellan 2009 och 2010 ökar både utsläppen och energiproduktionen markant för att vända kraftigt nedåt Utveckling av utsläpp fördelat på två typer av anläggningar energiproducenter och industri De avgiftspliktiga anläggningarna tillhör företag och branscher med väldigt olika karaktär och som också befinner sig på vitt skilda marknader. För att få en tydligare bild av utsläppstrenderna har vi delat upp de avgiftspliktiga anläggningarna i två grupper. En grupp producerar energi som slutprodukt. Den gruppen består av anläggningar i branscherna kraft- och värmeverk samt avfallsförbränning. I dessa anläggningar produceras el men framförallt värme, som del i Sveriges fjärrvärmeproduktion. Här kallar vi den gruppen för energiproducenter. Den andra gruppen består av industriföretag där energi framförallt produceras för egna behov i produktionen, dvs. energi är en insatsvara i produktionen av andra slutprodukter. Den här gruppen utgörs av anläggningarna i branscherna massa- och pappers-, kemi-, livsmedels-, metall- och träindustri. Som exempel kan man jämföra ett typiskt värmeverk där verksamheten vid pannan utgör en central del av hela produktionen, med ett bruk som tillverkar papper eller massa där man typiskt sett återanvänder restprodukter från produktionen till att försörja produktionen med ånga och el TRENDER FÖR DE TOTALA UTSLÄPPPEN När trenderna för de totala utsläppen fördelas på NOx-utsläpp som genereras hos energiproducenterna respektive industriföretagen, framkommer det två olika trender som väsentligt skiljer sig från varandra, som framgår av figur 4. Figuren visar dels att större delen av de totala utsläppen kommer från energiproducenterna. Anläggningarna som tillhör den här gruppen utgör ca 50 % av alla avgiftsbelagda 20 Det kan noteras att det händer att anläggningar taktikkörs för att komma under gränsen. 29

32 anläggningar. Figuren visar också att större delen av variationen i de totala utsläppen härrör från energiproducenterna. Figur 4. De totala utsläppen från den avgiftsbelagda energiproduktionen , samt de totala utsläppen för industrigruppen respektive för energiproducenterna under samma period. Utsläppen från industriföretagen är i jämförelse betydligt stabilare och det finns en långsam nedåtgående trend fram till Bilden tydliggörs när man tittar på hur utsläppen för företag som har varit avgiftskyldiga under hela perioden har utvecklats. Detta görs genom att titta på hur utsläpp från anläggningar som producerar mer än 50 GWh per år har utvecklats för att rensa för effekten av att antal avgiftsskyldiga anläggningar ökade när gränsen för avgiftsskyldighet 1996 och 1997 sänktes från 50 GWh till 25 GWh, se figur 5. Figur 5 visar att utsläppen från industriföretagen har minskat med 37 % och har minskat under i stort sett hela perioden avgiften har varit i kraft. Utsläppstrenden från energiproducenterna är lite mer svårtolkad eftersom utsläppen varierar kraftigt men resultaten tyder på att utsläppen ligger på samma nivå som i början av 90-talet. 30

33 Totala utsläpp för energiproduktion över 50 GWh (Ton) Totalt Energiproducenterna Industrin Figur 5 Utsläpp från den avgiftsbelagda energiproduktionen från avgiftspliktiga anläggningar med en energiproduktion som överstiger 50 GWh per år. Figuren visar den totala energiproduktionen från dessa anläggningar mellan , samt fördelad på industrigruppen respektive energiproducentgruppen TRENDER FÖR DE SPECIFIKA UTSLÄPPEN I figur 6 ser vi att energiproducenterna sänkt sina specifika utsläpp snabbare än industrin. Utsläpp per producerad energi har minskat med drygt 60 % i energiproducentgruppen, medan industriföretagen har sänkt sina med nästan 45 % sedan ,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Kväveoxidutsläpp per producerad energienhet (kg/mwh) energiproducenterna industrin tot Figur 6. Kväveoxidutsläpp per producerad energienhet (GWh) mellan 1992 och I figuren visas de specifika utsläppen för industrigruppen respektive för energiproducenterna i förhållande till de specifika utsläppen från samtliga anläggningar under perioden. 31

34 2.1.4 Totala NOx-utsläpp i förhållande till specifika utsläpp När man jämför utvecklingen av det specifika utsläppet med de totala utsläppen för avgiftskollektivet får man två motstridiga bilder. Trenden för de specifika utsläppen är att de minskar över tid. Det är också den slutsats som dragits i flera tidigare studier av den svenska kväveoxidavgiften där man just har mätt utsläppen i utsläpp per enhet energi (Höglund-Isaksson och Sterner 2009, Höglund-Isaksson 2005, Naturvårdsverket 2003, Naturvårdsverket 2004 och Naturvårdsverket 2005). Tendensen för de totala NOx-utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningar är att de snarare ökar än minskar över tid, vilket även gäller för perioden Förklaringen till de motstridiga bilderna ligger i att även om energiproduktionen i en bemärkelse har blivit renare och effektivare, så har antalet avgiftsbelagda produktionsenheter ökat liksom den totala energiproduktionen i Sverige. Energiproduktion från de avgiftsbelagda anläggningarna har sedan introduktionen av avgiften 1992 fördubblats, se figur 7 nedan. 21 Ser man till de två grupperna av företag så har de specifika utsläppen minskat i båda grupperna, om än mer i energiproducentgruppen i jämförelse med industriföretagen. Industriföretagens totala utsläpp har däremot minskat över tid, medan energiproducenternas tycks ligga kvar på i stort sett samma nivå som när NOx-avgiften infördes Som nämnt ovan har energiproduktion från de avgiftsbelagda anläggningarna ökat delvis på grund av att avgiftkollektivet har utökats när gränsen för avgiften sänktes. Även om man justerar för den utökningen och endast undersöker utvecklingen för anläggningar med en energiproduktion över 50 MWh och för perioden efter 1997, förändras inte bilden. Förutom att den avgiftsbelagda energiproduktionen har en tillväxt som är något sämre än ekonomin i övrigt. 22 Utvecklingen av totala utsläpp och utsläpp per producerad energienhet visar att trots att varje enskild anläggning i energiproducentgruppen blivit renare än anläggningarna i industrigruppen, så minskar de totala utsläppen från industriföretagen. Samtidigt är de totala utsläppen från energiproducenterna kvar på samma nivå som i början av Intressant att notera är att de avgiftsbelagda anläggningarna i energiproduktionsgruppen 2011 stod för 72 % av den totala avgiftsbelagda energiproduktionen stod de för 62 %. 21 I en jämförelse med den svenska ekonomin i stort, har den svenska energiproduktionen totalt från de avgiftspliktiga anläggningarna utvecklats i ungefär samma takt. 22 Tidigare har vi visat att den avgiftsbelagda energiproduktionen utvecklats i takt med ekonomin. När vi tar bort att senare tillkomna företag från analysen företag som tillkommit i NOx-systemet när att avgiftsgränsen sänktes blir resultatet att den avgiftsbelagda energiproduktionen utvecklas något sämre än ekonomin i övrigt. 32

35 Nyttiggjord energi Total Energiproducenterna Industrin Figur 7. Total avgiftsbelagd energiproduktion (GWh) hos energiproducenterna och industrin Både1996 och 2010 var kalla år, vilket föga förvånande ökade energiproduktionen hos framförallt gruppen med energiproduktion som främsta verksamhet av de avgiftspliktiga anläggningarna. 33

36 2.2 Effekter av höjningen på NOxutsläppen Resultat från den statistiska analysen Tendensen är att de totala NOx-utsläppen från de avgiftsbelagda anläggningarna snarare ökar än minskar över tid, vilket även gäller för perioden , se avsnitt 2.1. Avgiften kan dock ha dämpat ökningen. Det skulle innebära att avgiften kan ha fått avsedd effekt, men att andra oförutsatta händelser kan ha lett till att målen om en betydande effekt på kväveoxidutsläppen på kort sikt inte nåtts. För att få svar på om höjningen av avgiften har bidragit till att om inte minska, så åtminstone dämpa de totala utsläppen från de avgiftsbelagda anläggningarna studeras sambandet mellan höjningen och NOx-utsläppen med en multipel regressionsanalys som undersöker sambandet mellan avgiftshöjningen och de totala NOx-utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna. I den multipla regressionsanalysen är kväveoxidutsläppen en linjär funktion av energiproduktionen, tillrinning och relativpris på bränsle. Ekvation (2) beskriver modellen: 23 NOx it = fe it + b 1 Energi it + b 2 Tillrinning t + b 3 Relativpris t + u it (2) Med hjälp av statistisk analys kan utvärderingens frågeställning studeras på två olika sätt. I nästa avsnitt betraktas avgifthöjningen vara en exogen händelse dvs. en händelse som påverkar utsläppen men inte fångas av de förklarings faktorer som ingår i modellen som beskrivs av ekvation (2). Ett test undersöker om avgifthöjningen har lett till att de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna har sänkts efter I avsnittet därefter antas den reala avgiften, det vill säga avgiften justerad för den allmänna prisökningen, vara en av de förklarande faktorer som påverkar kväveoxidutsläppen. Vi undersöker hur den reala avgiften påverkar de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna för hela perioden Sambandet kan indirekt ge indikationer om hur avgiftshöjningen påverkat utsläppen Avgiftshöjningen som en exogen händelse Ett direkt sätt att svara på frågan om avgiftshöjningen 2008 har påverkat de totala NOx-utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna är att undersöka om sambandet mellan NOx-utsläppen och de förklarande variablerna energiproduktion, tillrinning och relativpris på bränsle, se ekvation (2), skiljer sig mellan tiden före och efter Utgångspunkten för analysen är att en 25 % ökning av avgiften från 40 till 50 kr per kg kväveoxidutsläpp betraktas som en plötslig extern händelse en så kallad exogen händelse som förväntas sänka de totala utsläppen från de 23 Ekvation (2) kan ses som en mer detaljerad version av ekvation (1). I ekvation (2) är de aktuella förklarande variablerna mer tydligt utpekade. 34

37 avgiftspliktiga anläggningarna. Effekten av en sådan förändring kan studeras genom att undersöka om sambanden ändras efter att händelsen inträffat. Det vi undersöker är om sambandet, som beskrivs i ekvation (2), har ett så kallat strukturellt brott (dvs. att sambanden mellan NOx-utsläppen och de förklarande variablerna på kort sikt uppvisar stora förändringar). Hypotesen vi undersöker är om ökningen av avgiften 2008 leder till ett strukturellt brott i modellen som beskrivs av ekvation (2). Statistiskt kan detta analyseras genom att skatta ekvationen (2) för tiden före och tiden efter Om jämförelsen visar att fe it och b 1 b 2 och b3 (dvs. de skattade koefficienterna i ekvation (2) ) för de två tidsperioderna är signifikant skilda från varandra. Detta tyder det på att det finns ett strukturellt brott. Eftersom tidpunkten för det potentiella strukturella brottet är känd, samt ekvation (2) enbart har linjära funktioner är ett s.k. Chow test ett lämpligt statistiskt test (se t.ex. Greene (2008) och Kennedy (2011). 24 Resultaten visar att minst en av koefficienterna före 2008 är signifikant skild från motsvarande koefficient efter Slutsatsen är att 2008 finns det ett strukturellt brott i ekvation (2) som tyder på att sambandet mellan kväveoxidutsläpp och de förklarande variablerna i ekvation (2) har ändrats. Resultatet måste dock tolkas med viss försiktighet. Chow-testet säger att det finns ett strukturellt brott men det kan inte säga vad som orsakat det eller om det har med avgiftshöjningen att göra. Vid närmare undersökning noterades att det strukturella brottet går åt motsatt håll än det förväntade. Vi ser att trenden efter 2008 är brantare och ökar i en högre takt perioden efter än före 2008, tvärtemot den effekt som avgiftshöjningen förväntades ge, se figur 8. Det tyder på att det inte är avgiftshöjningen som förklarar det strukturella brottet. 24 Eftersom modellen uppvisar tecken på heteroskedasticitet har testet utförts på modellen med robustkorrigerade standardavvikelser (Baum 2006). 35

38 Figur 8. Skattade trender för totala utsläpp för perioderna och Figuren visar de totala NOx-utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna mellan 1992 och Den heldragna röda linjen visar den skattade trenden för perioden Den streckade gröna linjen visar den skattade utsläppstrenden för perioden Ett problem är att perioden efter avgiftshöjningen består av enbart fyra år (inklusive år 2008) och sannolikt är för kort för att ge ett statistiskt tillförlitligt resultat. Det tar också tid innan policyförändringringar får full effekt. Höglund- Isaksson (2005) har t.ex. observerat att NOx-reducerande investeringar har en inlärningsperiod på upp till 3 år innan företagen lär sig uppnå full kapacitet. Perioden där avgiftshöjningen har verkat är antagligen för kort. Detta innebär också att det statistiska testet för strukturellt brott är känsligt för staka avvikande observationer av utsläpp efter Detta inträffar två av de 4 åren efter avgifthöjningen. År 2009 och 2010 var efterfrågan på den avgiftsbelagda energiproduktionen mycket hög som resulterade höga utsläppsnivåer. Orsaken var ovanligt kalla vintrar samtidigt som kärnkraften drabbades av driftsstörningar. Det finns alltså starka skäl att tro att det är detta och inte avgiften som påverkat utfallet av testet Avgiften som en föklarande variabel Ytterligare ett sätt att svara på frågan om NOx-avgiftshöjningen minskat NOxutsläppen från de avgiftsbelagda anläggningarna är att undersöka hur en real avgift påverkar utsläppen. Detta kan göras genom att betrakta avgiften som en av de förklaringsfaktorer som påverkar NOx-utsläppen. Detta samband kan illustreras av ekvation (3) nedan där den reala avgiften är inkluderad som en variabel: NOx it = fe it + b 1 Energi it + b 2 Tillrinning t + b 3 Relativpris t + b 4 Avgift u it (3) En viktig aspekt av avgiften är att de incitament till åtgärder som avgiften skapar på marknaden beror på det reala priset på kväveoxidutsläpp; det vill säga priset 36

39 justerat för den allmänna prisökningen. Figur 9 visar att mellan 1992 och 2007 har avgiften i reala termer sjunkit med 20 %, till 32 kr/kg i 1992 års priser. När det nominella värdet 2008 höjdes till 50 kr/kg motsvarar det en real avgift på 38,70 kr/kg i 1992 års priser och har därefter fram till 2011 sjunkit till 37,3 kr/kg. Avgiftens nuvarande reala värde är alltså ca 7 % lägre idag än Det innebär att de incitament för miljöåtgärder som NOx-avgiften skapat var som starkast Resultaten från analysen av höjnings effekt visar att incitamenten som avgiften skapat ökade 2008 till en nivå strax under den för Därefter har incitamenten för NOx-reducerande åtgärder sjunkit ytterligare. 60,00 kr Real och nominell avgift 50,00 kr 40,00 kr 30,00 kr 20,00 kr 10,00 kr - kr Real avgift Nominell avgift Figur 9. Real kväveoxidavgiften justerat med konsumetprisindex (1992=100) och nominell kväveoxidavgiften Modellen i ekvation (2) modifieras med att real avgift läggs till som ytterligare en förklarande variabel (se ekvation 3). Resultaten från de statistiska undersökningarna (skattningarna) tyder på att avgiften, varken före eller efter höjningen, sänker NOxutsläppen. Resultaten för perioden visar t.o.m. att sambandet är positivt så att en ökning av avgiften, tvärtemot de förväntade resultaten, leder till att NOxutsläppen från de avgiftsbelagda anläggningarna ökar. Vid närmare undersökning visar det sig att resultatet drivs av extrema förhållanden de första åren avgiften introducerades. Sverige drabbades av en finanskris som drev upp inflationstakten. Detta sammanföll med den period, , då det totala NOxutsläppsminskningarna var som högst. När regressionen skattas mellan åren är resultaten mer rimliga och visar att avgiftens påverkan på utsläppen är ickesignifikant. Statitiska skattningar har också gjorts för perioden mellan På så sätt har effekten rensats från att nya produktionsenheter blev avgiftskyldiga när gränsen för avgiftsskyldiga anläggningar sänktes i två omgångar, 1996 och 1997, till 25 GWh per år. Resultaten från dessa analyser bekräftar att avgiften inte har en statistiskt signifikant effekt på NOx-utsläppen. 37

40 DEN REALA AVGIFTENS PÅVERKAN PÅ ENERGIPRODUCENTERNAS NO X -UTSLÄPP Vi har tidigare konstaterat att de avgiftskyldiga anläggningarna finns på minst två vitt skilda delmarknader. Det är därför intressant att studera om det är någon skillnad i hur avgiften påverkar respektive marknad. Därför har vi undersökt om realavgiften påverkar de totala NOx-utsläppen från de avgiftsbelagda anläggningarna i den energiproducerande sektorn (dvs. i kraft- och värmeverk samt i avfallsförbränningsbranschen). Avfallsförbränning samt kraft- och värmeverk är två branscher som 2011 tillsammans utgjorde ca 60 % av alla avgiftsbelagda anläggningar och producerade ca 70 % av den totala avgiftsbelagda energin. Branschernas andel av den totala avgiftsbelagda energin var 62 % år Kraft- och värmeverken är den bransch som gynnats mest av avgiftssystemet eftersom återföringen har varit större än den avgift som betalats. Avfallsförbränning var fram till slutet av 1990-talet en bransch som betalade mer i avgift än den återföring de fick tillbaka. Sedan dess har de dock fått tillbaka mer medel från NOx-avgiften än de betalat in. Energiproducentbranscherna kan därför i allmänhet beskrivas som en vinnarsektor i avgiftsystemet. 25 I figur 3 förklaras variationen i de totala utsläppen till stor del av den variation som finns bland energiproducenterna. Modellen för energiproducenterna behåller därför samma specifikation som ekvation (3), se avsnitt Resultaten från den statiska analysen, dvs. skattningen av ekvation (3) för energiproducenterna är snarlika dem vi fann i förra avsnittet. För perioden visar skattningarna att avgiften är icke-signifikant. Om åren inkluderas i skattningen ger de samma oväntade resultat som i analysen av utsläppstrender dvs. att sambandet är positivt i den mening att en höjning av avgiften ökar de totala NOx-utsläppen från energiproducenterna snarare än minskar dem DEN REALA AVGIFTENS PÅVERKAN PÅ INDUSTRIFÖRETAGENS NOX-UTSLÄPP I detta avsnitt undersöks om real avgift påverkar de totala NOx-utsläppen från de företag som ingår i NOx-systemets industribranscher. Den avgiftsbelagda energiproduktionen i industrin verkar skilja sig väsentligt från produktionen hos energiproducenterna (dvs. kraft- och värmeverk samt avfallsförbränningsbranschen). Modellen som beskrivs av ekvation (3) kan därför misstänkas passa industrin sämre. I figur 3 bekräftas detta av att de totala utsläppen för industrigruppen respektive för de energiproducerande företagen följer helt olika mönster mellan åren 1992 och Utsläppen i industrin är mer stabila och har en tydligt nedåtgående trend som vi inte ser för utsläppen hos energiproducenterna. En 25 Angående vinnare och förlorare bland branscherna se avsnitt

41 faktor som bidrar till denna skillnad är vädret. Vädret styr behovet av energi för uppvärmning och är en oberäknelig faktor som påverkar efterfrågan av energi från kraft- och värmeverks- och avfallsförbrännings-anläggningarna. Men, vädret har en obetydlig roll för energiproduktionen, och därmed för NOx-utsläppen, i industrigruppen. Industribranschernas kväveoxidutsläpp kan därför bättre beskrivas av ekvation (4), där vädervariabeln har tagits bort: NOx it = fe it + b 1 Energi it + b 2 Relativpris it +b 3 Avgift it + u it (4) Skattningarna visar att avgiften är icke-signifikant medan de andra förklarande variablerna är signifikanta och påverkar utsläppen som förväntat. Industrin består, till skillnad från energiproducenterna, av ett av antal branscher som sinsemellan är mycket olika. Vi har därför genomfört ytterligare regressionsanalyser där vi undersöker om avgiftens roll döljs av att anläggningarna finns i branscher med helt olika förutsättningar. Vi har följt Höglund-Isaksson (2005) och delar in industrin i två grupper: kemi- och livsmedelsindustri respektive trä-, massa- och pappersindustri. Resultaten från skattningen av ekvation (4) för kemi- och livsmedelsindustrin respektive för trä-, massa- och pappersindustrin bekräftar de tidigare resultaten om att avgiften inte har ett statistiskt förklaringsvärde för de totala NOx-utsläppen från anläggningarna i dessa två grupper Resultat från intervjustudien avgiftshöjningen har haft begränsad effekt på anläggningarnas utsläpp I intervjustudien har effekterna av avgiftshöjningen bedömts av personer med kunskap och erfarenhet av NOx-avgiften såväl före som efter höjningen av den. Resultaten från intervjustudien bekräftar i mångt och mycket resultaten från den statistiska analysen om att avgiftshöjningen inte tycks ha haft någon större effekt på NOx-utsläppen från de avgiftspliktiga energiproduktionsanläggningarna. Av de 50 intervjuade personerna är det en tiondel som bedömt att NOx-utsläppen sänkts i deras anläggningar på grund av avgiftshöjningen Ytterligare ett fåtal uppger att deras utsläpp sänkts till viss del på grund av höjningen. Slutligen finns det också en handfull företag som uppger att de minskat sina utsläppsnivåer men att det inte har så mycket att göra med avgiftshöjningen. Den övervägande majoriteten av de intervjuade har bedömt höjningen av avgiften som en mindre betydelsefull händelse med obetydlig effekt på NOx-utsläppen från deras respektive anläggningar. 2.3 Avgiftshöjningens effekter på NOxreducerande åtgärder NOx-avgiften är tänkt att leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder genom att omfördela pengarna till 39

42 företag med en utsläppseffektiv energiproduktion. Den avsedda effekten av avgiften på kort sik är alltså investeringar i NOx-reducerande åtgärder. De intervjuade företrädarna för företag som berörs av NOx-avgiften har fått frågan om deras företag vidtagit åtgärder som påverkar utsläppen av kväveoxid på grund av avgiftshöjningen Drygt hälften av de 50 intervjuade företagen har angett att de har gjort investeringar som på ett eller annat sätt påverkar utsläppen av kväveoxid sedan Majoriteten av åtgärderna handlar om att trimma pannor. Två företag i pappers- och massaindustrin uppger att de har byggt om sina pannor och investerat i rögasrening. Alla åtgärderna är dock inte alltid en följd av avgiftshöjningen. 16 företag uppger att de inte har vidtagit någon åtgärd alls på grund av höjningen. Andra uppger att de delvis genomfört åtgärder till följd av höjningen. Ett mindre antal uppger att de infört åtgärder till direkt följd av avgiftshöjningen. De intervjuade har i allmänhet svårt att härleda om åtgärder genomförts enbart på grund av avgiftshöjningen och inget annat. Många av de intervjuade vill hellre prata om avgiften som sådan och åtgärder som gjorts längre tillbaka i tiden för att minska kväveoxidutsläppen. Överlag har många av de intervjuade har haft svårt att särskilja effekter av NOx-avgiften före höjningen från effekter efter höjningen Löpande investeringar vanligast De åtgärder som företagen uppger att de Box 3. Exempel på NOx-reducerande genomfört genom åren det vill säga inte åtgärder: enbart sedan 2008, är av olika karaktär, Nybyggnation av effektivare se box 3. Ofta krävs det både fasta och pannor löpande investeringar för att reducera Investering i fast kapital kväveoxidutsläppen. Exempelvis måste - Anläggning för ett företag som investerar i rökgasrening rökgasrening först investera i en anläggning för till - Förbränningstekniska exempel SNCR (selektiv icke katalytisk investeringar reduktion) eller SCR (selektiv katalytisk - Anläggning för reduktion). Sedan tillkommer löpande rökgasåterföring kostnader för reduktions-medlen - Anläggning för (ammoniak och urea) som reducerar NOx rökgaskondensering till kvävgas och vatten. I figur 10 Löpande arbete beskrivs utvecklingen av olika typer av - Trimning av anläggningar åtgärder för NOx-kollektivet mellan - Ökat inköp och användning av 1992 och reduktionsmedel 40

43 250 Antal NOx-reducerande åtgärder per panna och gasturbin SNCR SCR trim övrigt Figur 10. Antal NOx-reducerande åtgärder som vidtagits hos avgiftpliktiga produktionsenheter, dvs. förbränningspannor och gasturbiner, mellan 1992 och Att antalet åtgärder är nästan noll 1992 innebär inte att NOx-reducerande tekniker saknades helt då, utan snarare på att åtgärderna inte hann rapporteras in för att komma med i statistiken. Trim står för trimning av brännare och lufttillförsel. Posten övrigt rymmer ett flertal åtgärder: LNB (LågNOx-brännare), Over Fire Air (överluft), Rotating Over Fire Air (roterande överluft), Over Burner Air, Rökgasåterföring, Insprutning av vatten eller ånga, Kylning eller befuktning av förbränningsluft, Reburning, Natriumbikarbonat samt annat som inte går att bokföra i andra kategorier. (Källa: Naturvårdsverkets NOx-databas.) Löpande investeringar i NOx-reducerande åtgärder vanligast idag bland de intervjuade företagen. Totalt har 22 av de intervjuade företagen angett att de trimmat sina anläggningar för att effektivisera förbränningen och reducera NOxutsläppen som en följd av avgiftshöjningen Trimningen av pannorna sker, enligt de intervjuade, genom att man övervakar förbränningen och ställer in pannorna för att optimera förbränningen. Det finns exempel på ett fåtal företag som uppger att de testat nya tekniska lösningar för att minska utsläppen till följd av avgiftshöjningen, men som av olika skäl inte genomfört åtgärden. Ytterligare fyra stycken intervjuade har angett att deras företag ändrat sin användning av kemikalier för att minska NOx-utsläppen ytterligare (SNCR- eller SCR-teknik). Av de som uppger att deras löpande arbete med NOx-reducerande åtgärder inte påverkats nämnvärt av avgiftshöjningen, så finns de företag som uppger att det löpande arbetet med NOx-utsläppen var maximalt redan innan och att de därför inte kunnat göra så mycket rent drifttekniskt. Vad gäller användningen av reduktionsmedel finns god kännedom om att detta är ett effektivt sätt att få ner NOx-utsläppen på tillsammans med förbränningstekniska åtgärder. Flera intervjupersoner framhäver kostnaden som främsta hinder mot att använda sig av reningstekniska åtgärder som baseras på urea eller ammoniak. Kemikalierna är relativt dyra, särskilt i förhållande till de pengar företagen får tillbaka från kväveoxidavgiften. Ett företag uppger till exempel att endast en 41

44 fjärdedel av deras återföring blir kvar när kostnaden för ammoniaken dragits bort. Några företag uppger inte kostnaden som avgörande, utan har bedömt att åtgärder av den här typen är olämpliga för dem, antingen av tekniska skäl eller av arbetsmiljö- och säkerhetsskäl. Till exempel finns några företag bland de intervjuade som bedömt att ammoniaken påverkar pannans livslängd negativt eller att förbränningen är för ojämn för att hitta rätt temperaturfönster för att ammoniaken skall reagera optimalt med NOx. Andra företag bedömer att användningen av kemikalier inte är en bra lösning för att transport, hanteringen och förvaring (särskilt av ammoniak) är förknippade med risker för hälsa och miljö som ställer krav på säkerhetsarbete EFFEKTER PÅ UTSLÄPP AV ANDRA FÖRORENINGAR Den ökade användningen av rökgasrening där kemikalier (oftast ammoniak eller urea) tillsätts som reduktionsmedel har ökat genom åren. Detta har medfört att halterna av ammoniak och lustgas har ökat i rökgaserna. Vidare har ammoniumhalten i aska och rökgaskondensat ökat. Dessa utsläpp ger upphov till olika miljöproblem. Sambandet mellan ammoniakutsläpp och NOx-reduktion är ett problem som de intervjuade företagen vittnar om. Under normala omständigheter blir ammoniakslipen, dvs. utsläppen av ammoniak, relativt låg då denna reagerar med kväveoxiden i rökgaserna. Ju mer som blandas in, ju mindre blir marginaleffekten på utsläppen och ju större blir ammoniakslipen. Detta framhåller en del av de intervjuade som anledning till att ökad användning av reduktionsmedel inte är en given åtgärd. Några av de intervjuade företagen uppger att de möjligen har ökat inblandningen av ammoniak, men de ingen av de intervjuade tror sig ha ökat sina utsläpp av ammoniak och urea ämnen i någon större omfattning som en följd av höjningen av NOx-avgiften. I sammanhanget bör nämnas att vissa företag har ett tak för utsläpp av ammoniak till luft och vatten genom sitt tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken (se kapitel 3), medan andra företag inte har det. Beroende på hur företagets tillstånd ser ut, skapar detta skilda förutsättningar för arbetet med dessa reningsmetoder Investeringar i fast utrustning ovanliga Det är få företag som uppgett att de har investerat i fast utrustning för att minska NOx-utsläppen sedan avgiften höjdes De fåtal investeringar som gjorts av de företag som ingår i intervjustudien omfattar ombyggnation av förbränningspanna, investering i rökgasrening och införandet av övervakningssystem samt upprättandet av serviceavtal för att undvika schablonavgifter. Några av de företag som har investerat i fast utrustning uppger att de gjort den här typen av investeringar enbart för att reducera utsläppen av NOx. I andra fall är effekten av avgiftshöjningen mer begränsad i den mening att avgiften snarare bidragit till att tidigarelägga större investeringar det vill säga att avgiften har påskyndat en investering som ändå skulle ha gjorts eftersom dessa företag upplevde att det blev lättare att räkna hem en nyinvestering. 42

45 Även om majoriten av de intervjuade inte har investerat i fast utrustning, så finns det i allmänhet en medvetenhet om olika teknikers påverkan på NOx-utsläppen. Några intervjuade lyfter fram att det är stor skillnad på gammal och ny teknik. I den mån företagen planerar större investeringar finns i allmänhet en förväntan om att den nya tekniken ska ge lägre NOx-utsläpp, till exempel efter ett pannbyte. Det tycks vara relativt vanligt att företagen ställer krav på sina leverantörer om låga NOx-nivåer vid beställning av en ny panna. Pannbyte har dock inte något av de intervjuade företagen gjort sedan NOx-avgiften höjdes. I intervjuerna med de företag som inte gjort några investeringar i fast kapital sedan 2008 framkommer att skälen till det i första hand är en kostnadsfråga. Men, det kan även vara en fråga om produktionsmässiga, tekniska eller praktiska skäl. I intervjuerna framkom till exempel att förändringar av den här typen ställer krav på anläggningen då den nya utrustningen kan vara både är platskrävande och ibland störande eller på annat sätt påverka omgivningen negativt. Vad gäller kostnader är bilden från intervjuerna att så länge kostnaderna för investeringar i NOxreducerande åtgärder är lägre än återbetalningen från NOx-avgiften så stimulerar avgiften till investeringar. Det framkommer dock av intervjuerna att NOx-avgiften i regel finns med i företagens medvetande då de planerar sina framtida investeringar, och vissa uppger att den utgör en relativt stor kostnad för dem. Det råder i allmänhet delade meningar bland de intervjuade om NOx -avgiften bidrar till att göra det lönsamt att göra investeringar i åtgärder som reducerar NOxutsläppen eller inte. Många av de intervjuade menar att det inte går att räkna hem de kostnader som är förknippade med investeringar i ny utrustning. Andra menar att avgiften fungerar pådrivande, och ytterligare en grupp menar att investeringarna blir lönsamma tack vare NOx-avgiften. I sammanhanget bör nämnas att de intervjuade företagen är av väldigt olika karaktär och har olika förutsättningar att investera i NOx-reducerande utrustning. Vissa av företagen har omsättning i miljardklassen, andra har betydligt snävare ekonomiska ramar Finns skillnader mellan branscherna? Det varierar mellan olika branscher i vilken omfattning NOx-reducerande åtgärder har vidtagits genom åren, se figur hade till exempel 81 % av avfallsförbränningsanläggningarna infört rökgasrening, medan livsmedels- och metall- och verkstadsindustrierna inte hade investerat i rökgasrening alls (0 %). Vad gäller förbränningstekniska åtgärder hade till exempel 64 % av kemiindustrianläggningarna vidtagit sådana och 58 % av massa- och pappersindustrierna och avfallsförbränningsanläggningarna. I träindustrin och metallindustrierna, hade 18 % respektive 17 % vidtagit förbränningstekniska åtgärder år 2010 (Naturvårdsverket 2011). När det gäller de åtgärder som genomförts till följd av avgiftshöjningen inom ramen för intervjustudien, så har åtgärder genomförts inom alla branscherna som 43

46 omfattas av urvalet för intervjustudierna, utom inom kemiindustrin. Men det är endast företag inom livsmedelsindustrin och massa- och pappersindustrin som uppgivit att det är avgiftshöjningen som har initierat åtgärderna. Övriga åtgärder har styrts av andra faktorer. Det går dock inte att dra några alltför långgående slutsatser från detta resultat eftersom underlaget är litet och att urvalet av företag inom massa och papper- samt livsmedelsbranschen inte är representativt. Figur 11. Summan av antalet NOx-reducerande åtgärder genomförda mellan 1993 och 2011 fördelade på de branscher som berörs av NOx-avgiften Företagens åtgärdskostnader I intervjustudien delgav vissa vilka kostnader de haft för NOx-reducerande åtgärder. Utifrån dessa uppgifter kan vi konstatera att kostnaderna för åtgärder skiljer sig mycket åt mellan olika anläggningar. Skillnaderna beror på faktorer såsom anläggningens storlek, reningskrav, styrsystemets komplexitet m.m. Eftersom bilden är så pass heterogen och uppgifternas säkerhet varierar har vi valt att inte återge några exempel på kostnader för företagens åtgärder. 26 I intervjustudien framkommer dock att för företag som antingen får betala eller får tillbaka större summor från avgiftssystemet, ger avgiftshöjningen en mer påtaglig effekt på nettokostnaderna, vilket gör att det direkt märks i företagets ekonomiska räkenskaper. Den potentiella återbäringen av att investera i någon NOxreducerande åtgärd är dock något företagen aktivt måste räkna ut för att få kännedom om. I intervjuerna finns exempel på representanter för företag i NOx- 26 Uppskattningar av åtgärdskostnader i olika branscher har gjorts tidigare. Se Höglund-Isaksson (2005) eller Naturvårdsverket (2004). Höglund-Isaksson uppskattade den genomsnittliga kostnaden för NO X -reducerande åtgärder till mellan 12 och 25 kr/kg, dvs % av avgiftsnivån. 44