RAPPORT. Spärregister för e-postreklam

Transkript

1 RAPPORT Spärregister för e-postreklam

2 Innehållsförteckning Sammanfattning 1. Inledning och bakgrund 2. Tillvägagångssätt 3. NIX-Telefon 4. Amerikanska erfarenheter 5. Näringslivets inställning till ett spärregister för e-postreklam 5.1 Näringslivets Delegation för marknadsrät 5.2 Swedish Direct Marketing Association 5.3 Gemenskapen för Elektroniska Affärer 5.4 Branschföreningen för innehålls- och tjänsteleverantörer på onlinemarknaden i Sverige 5.5 Tele2 AB 5.6 Svensk Internet Operatörs Forum 6. Synpunkter från andra berörda aktörer 6.1 Föreningen Internetombudsmannen 6.2 Sveriges Konsumentråd 7. Identifierade problemställningar 8. Krav som måste ställas på ett spärregister 8.1 Krav enligt regeringsuppdraget 8.2 Krav enligt direktiv 2000/31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden 8.3 Krav enligt förslag till direktiv om uppgiftsskydd och privatliv inom telesektorn 9. Analys 10. Slutsatser

3 Sammanfattning Regeringen har gett Konsumentverket i uppdrag att utreda möjligheterna att inrätta ett nationellt s. k. spärregister för e-postreklam dit fysiska personer kan anmäla att de inte vill ha reklam via elektronisk post. Vi har begärt in yttranden från ett flertal intressenter för att få deras syn på ett spärregister för e-postreklam. Samråd har ägt rum med vissa myndigheter. Vi har vidare fört diskussioner med Swedma om det nationella register Swedma planerar att upprätta och om de krav som måste ställas på ett register för att det skall kunna fungera effektivt. Vidare har vi identifierat olika problemställningar som kan uppstå och gått igenom de krav som måste ställas på ett register. För att ett spärregister för e-postreklam ska kunna fungera effektivt krävs det att alla som marknadsför sig kontrollerar sina utskick mot ett register och att konsumenter vet att det existerar och har förtroende för det. För att konsumenter ska få kännedom om ett register krävs en massiv informationskampanj. E-postmarknadsföring är ett billigt, enkelt och snabbt sätt att marknadsföra sig på till skillnad från mer traditionella marknadsföringsmetoder. Sannolikheten att mindre nogräknade marknadsförare kommer att sända e- postreklam utan att kontrollera mot ett register är således hög. Det finns heller inga avskräckande sanktioner knutna till överträdelse av kravet att förhandskontrollera. För att ett spärregister ska få konsumenternas förtroende krävs dock att registret verkligen medför att konsumenterna inte får obeställd e-postreklam annat än i ursäktliga undantagsfall. Det är inte troligt att denna målsättning kommer att uppfyllas. Vår bedömning är att det i dagsläget inte är möjligt att inrätta ett effektivt spärregister som i längden har konsumenternas förtroende. Det är inte tillfredställande från konsumentsynpunkt att obeställd e- postreklam är tillåtet samtidigt som ett effektivt spärregister saknas. Swedma planerar att starta ett spärregister knutet till det amerikanska e- mpsregistret. Det spärregister som Swedma planerar bör därför startas så snart som möjligt, eftersom ett system är bättre än inget alls. Regeringen bör dock på nytt överväga en lagstiftning som bygger på opt-in. Det bör enligt vår bedömning vara förbjudet att sända e-postreklam till dem som inte i förväg samtyckt till reklamen. Ett sådant system bör förenas med en kraftfull sanktion. 4

4 1. Inledning och bakgrund Riksdagen har mot bakgrund av proposition 1999/2000:40 om obeställd reklam m. m. beslutat om ett tillägg i marknadsföringslagen (1995:450) som medför att en näringsidkare vid marknadsföring till en fysisk person bara får använda telefax och automatiska uppringningsanordningar om den fysiska personen har samtyckt till detta på förhand (s. k. opt-in). Andra metoder för individuell kommunikation på distans får näringsidkare använda om inte den fysiska personen motsatt sig att metoden används (s. k. opt-out). Beträffande obeställd e-postreklam innebär ändringen i marknadsföringslagen att en fysisk person i varje enskilt fall måste kontakta reklamavsändaren för att slippa få ytterligare e-postreklam från samme avsändare. Bestämmelsen sanktioneras med förbud som kan förenas med vite. Överträdelser kan prövas av domstol. Etiska nämnden för direktmarknadsföring kan också pröva överträdelser. Ändringen trädde i kraft den 1 maj Regeringen har i propositionen konstaterat att en opt-outlösning inte kan anses vara förenlig med en aktiv konsumentpolitik och därför i praktiken bör vara villkorad av att ett nationellt spärregister kan byggas upp och bli etablerat. Konsumentverket har mot bakgrund av detta fått i uppdrag av regeringen att utreda möjligheterna att inrätta ett s. k. spärregister dit fysiska personer kan anmäla att de önskar avböja reklam via elektronisk post. I uppdraget ingår att föra diskussioner med företrädare för näringslivet för att utreda möjligheterna för näringslivet självt att inom ramen för ett egenåtgärdsprogram upprätta, sköta och finansiera en central kontaktpunkt, exe m- pelvis en webbplats, där fysiska personer kostnadsfritt och användarvänligt skall kunna anmäla att de inte vill få e-postreklam. Vidare ingår att påverka näringslivets berörda företrädare till att stimulera ett så brett företagsengagemang som möjligt när det gäller anslutning till ett spärregister. Dessutom ingår att i samråd med näringslivet utreda om och på vilket sätt registret NIX-Telefon kan tjäna som förebild i arbetet samt dra lärdom av eventuella utländska lösningar i form av spärregister. Uppdraget skall genomföras efter samråd med Datainspektionen, Post- och Telestyrelsen, IT-kommissionen, Konkurrensverket och övriga berörda aktörer. 2. Tillvägagångssätt Konsumentverket har berett följande företag och organisationer tillfälle att yttra sig. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Swedish Direct Marketing Association (Swedma), Gemenskapen för Elektroniska Affärer, Branschföreningen för innehålls- och tjänsteleverantörer på onlinemarknaden i Sverige, Tele2 AB, Svensk Internet Operatörs Forum, Föreningen Internetombudsmannen, Sveriges Konsumentråd och Konsumenter i samverkan. Konsumentverket har vidare fört diskussioner med Swedma. Dessutom har samråd med Datainspektionen, IT-kommissionen, Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen skett. 5

5 3. NIX-Telefon Konsumentverket och Föreningen för konsumentskydd vid marknadsföring per telefon träffade i december 1999 en överenskommelse om spärregistret NIX-Telefon. Överenskommelsen innebär att konsumenter kan spärra sina telefonnummer mot obeställd marknadsföring per telefon. Konsumenten anmäler sig per telefon och får sedan en personlig anmälningskod. Därefter kan konsumenten med hjälp av anmälningskoden begära att få bli införd i spärregistret NIX-Telefon. Överenskommelsen tog drygt två år att förhandla fram. NIX-Telefon innehåller uppgifter om konsumentens telefonnummer, namn, postadress och anmälningskod. Själva telefonnumret inhämtas från kons u- menten medan namn och postadress inhämtas från respektive teleoperatör. Sema Data InfoGroup AB tillhandahåller anmälningskoder. Telefonnummer, namn, postadress och anmälningskod skall tas bort ur spärregistret om abonnenten begär det skriftligen, om telefonnumret ändras på abonnentens initiativ, om abonnemanget överlåts eller om tre år förflutit. Senast 35 månader efter anmälan till registret skall konsumenten per post påminnas om att numret är registrerat och att detta kommer tas bort ut registret om inte en ny anmälan görs. En ny anmälningskod skall ingå i påminnelsen. Kontroll mot registret sker genom att de telefonnummer som förekommer i registret tas bort från den lista över konsumenters telefonnummer som marknadsföraren övervägt att ringa till. Marknadsförare kan också prenumerera på en kopia av registret och själv utföra kontrollen. I följande fall krävs dock inte kontroll mot registret. Om ett etablerat kundförhållande föreligger, om ett uttryckligt medgivande till telefonkontakt finns eller om information om att man kan avböja vissa kontaktvägar har lämnats i samband med att personuppgifterna inhämtades. Det strider mot god marknadsföringssed att i försäljnings-, marknadsförings- eller insamlingssyfte ringa till en konsument vars nummer finns med i spärregistret. Etiska nämnden för direktmarknadsföring, DM-nämnden, handhar ärenden avseende reglerna rörande NIX-Telefon. I början av september 2000 handlade DM-nämnden några anmälda ärenden rörande NIX-Telefon, men dessa hade ännu inte bedömts. Konsumentverket har också mottagit anmälningar angående NIX-Telefon. NIX-Telefon uppdateras löpande, normalt med en månads intervall. I september 2000 hade omkring konsumenter anmält sig till registret NIX-Telefon, som togs i bruk den 1 maj Vissa övergångsregler tilllämpas fram till den 1 december

6 4. Amerikanska erfarenheter I USA har The Direct Marketing Association (DMA) sedan början av året inrättat ett spärregister mot oönskad e-postreklam, Preference Service (e-mps). Storbritanniens DMA har också nyligen anslutit sig till regis t- ret. Till registret kan konsumenter anmäla att de inte vill ha e-postreklam genom att gå in på en webbplats och anmäla sin e-postadress till registret. Några andra personuppgifter kan inte registreras och registreringen gäller under ett år. Registret fungerar på så sätt att en näringsidkare som vill marknadsföra sig via e-post måste skicka in sin e-postadresslista. Ungefär ett dygn senare får näringsidkaren tillbaka en tvättad lista. Då har alltså de adresser som finns med i registret tagits bort från den inskickade listan och de adresser som finns kvar är sådana som inte finns med i registret. Näringsidkaren kan sedan skicka e-postreklam till de som finns med på den tvättade listan 1. Uppgifter saknas om hur många e-postadresser som anmälts till registret liksom hur stor uppslutningen bakom registret är på näringslivssidan. I USA har olika försök med spärregister för e-postreklam tidigare geno m- förts, men enligt uppgift till Konsumentverket har inga av dessa fungerat tillfredställande. Enligt en amerikansk undersökning fick varje e-postbrevlåda under 1999 i snitt 4,4 spammeddelanden per dag. 2 Obeställd reklam via e-post är ett problem för många konsumenter i USA. Staten Virginia antog som första stat i USA i februari 1999 en lag som kriminaliserar otillbörlig användning av e- post Näringslivets inställning till ett spärregister för e-postreklam 5.1 Näringslivets delegation för marknadsrätt Näringslivets delegation för marknadsrätt (NDM) anser att förutsättningar för ett spärregister finns. NDM är beredd att tillsammans med Konsumentverket och närmast berörda organisationer inom näringslivet diskutera frågan om upprättandet av ett nationellt spärregister för reklam via e-post. Det är dock inte NDM som i första hand har förutsättningar och resurser att driva ett sådant register utan Swedma och Föreningen för konsumentskydd vid marknadsföring per telefon skulle vara lämpligare parter U S Federal Trade Commissions Internet Investigations Traning 2000: Protecting Online Consumers s SOU 1999:106 s. 202 f. 7

7 5.2 Swedish Direct Marketing Association Swedish Direct Marketing Association (Swedma) anser att förutsättningarna för ett svenskt spärregister är mycket goda. Ett sådant register ligger i både konsumenternas och näringslivets intresse. Utgångspunkten för ett spärregister är att det skall bygga på anmälningar från konsumenter och att registrering sker med automatik utan mänsklig inblandning. Det föreligger mycket goda tekniska förutsättningar för att inrätta ett spärregister och storleken på ett register bör kunna bemästras med modern teknik. Vid en utveckling av ett svenskt spärregister kommer Swedma att ansluta det svenska registret till det ovan nämnda amerikanska registret, e-mps. Detta arbete har redan påbörjats. En konsument som vill anmäla sig till registret anmäler sin e-postadress på en speciell webbplats 4 samt medger att adressen får registreras i USA. Därefter får konsumenten en bekräftelse på att han eller hon är registrerad i registret. Webbplatsen där anmälan kommer att kunna göras kommer att vara på svenska och vara användarvänligt utformad. Det kommer vara gratis för konsumenter att anmäla sig till registret. Det amerikanska systemet innehåller metoder både för gallring och avregistrering. Registret har samma höga säkerhetsnivå som det amerikanska systemet. Frågan om denna typ av register kan strida mot personuppgiftslagen (1998:204) kommer att föredras för Datainspektionen. Det svenska registret kommer att bli en underavdelning till det amerikanska registret. De svenska marknadsförare som vill skicka obeställd e-postreklam kommer att få skicka in en fil med e-postadresser till USA och sedan markeras de adresser som finns med i registret. Marknadsförarna får sedan tillbaka listan via e-post. Kostnaden för marknadsförarna kommer att bli 100 US$ per år. Den svenska underavdelningen bör vara fullt funktionell före årsskiftet. Swedma kommer att informera alla sina medlemmar om registrets funktion samt om att medlemmarna måste kontrollera mot registret innan de gör e- postreklamutskick. Konsumenter kommer att informeras om registret genom bland annat press och på andra lämpliga sätt. NIX-Telefon kan användas som förebild exempelvis genom att de avgränsningar som finns i NIX-Telefon angående vad som är pågående kundförhållande kan användas även vid ett spärregister för e-postreklam. Swedma bedömer att konsumenternas förtroende för ett spärregister är beroende dels av att registret drivs på ett ansvarsfullt sätt och dels av att marknadsförare regelmässigt kontrollerar mot registret innan de kontaktar konsumenter via e-post i marknadsföringssyfte. Swedma känner ingen oro för att konsumenter inte skall känna förtroende för ett spärregister som drivs av 4 8

8 Swedma eller med Swedma som en av intressenterna. I fråga om marknadsförares benägenhet att kontrollera sina adresser mot ett register synes en hög medvetenhet föreligga vad gäller den legala skyldigheten att utnyttja spärregister innan reklam skickas till konsumenter. Det ligger också i det svenska näringslivets tradition och kultur att följa såväl gällande rätt som näringslivets egenåtgärder. Marknadsförare har också ett egenintresse av att kontrollera med ett spärregister eftersom det är negativt för dem att sända e- postreklam till konsumenter som inte vill få sådan reklam. Detta skulle kunna skada näringsidkarens kundrelationer eller varumärke. Därför görs bedömningen att också merparten av de icke-branschanslutna näringsidkarna kommer att kontrollera med ett spärregister innan de sänder e-postreklam till konsumenter. Swedma ser inte s. k. spamming som ett egentligt marknadsföringsproblem, och utgår ifrån att massutskick av e-postreklam kommer att kontrolleras mot ett spärregister. DM-nämnden kommer att kunna pröva fall där marknadsförare skickar obeställd e-postreklam utan att först ha kontrollerat mot registret. Swedma arbetar för att obeställda e-postmeddelanden skall kunna identifieras redan i ärenderaden på ett e-postbrev, genom att exempelvis ordet Reklam står där. På så sätt kan konsumenter på en gång slänga oönskad e- postreklam eller alternativt låta installera ett program som gör det. Swedma kommer att inom ramen för ett egenåtgärdsprogram upprätta, sköta och finansiera ett spärregister för reklam via e-post. Skilda branschorganisationer vars medlemmar använder sig av e-post i sin marknadsföring kommer att samverka på samma sätt som ett antal branschorganisationer samverkar i föreningen NIX-Telefon. 5.3 Gemenskapen för Elektroniska Affärer Gemenskapen för Elektroniska Affärer (GEA) anser att förutsättningar och behov av ett spärregister föreligger, men att det är avhängigt den praktiska lösningen. De tekniska förutsättningarna för ett register bör finnas. De problem som kan uppstå är att säkerställa att avsändare kontrollerar mot ett spärregister innan de sänder iväg e-postreklam. Det torde vara svårt att få utländska avsändare att kontrollera mot ett svenskt register. En följd av detta är att allmänhetens tilltro kan rubbas när man märker att registret inte är heltäckande. GEA föreslår att de som har ansvar för de andra NIX-registren ombeds ta ansvar även för ett eventuellt spärregister för e-postreklam. 9

9 5.4 Branschföreningen för innehålls- och tjänsteleverantörer på onlinemarknaden i Sverige Branschföreningen för innehålls- och tjänsteleverantörer på onlinemarknaden i Sverige (BitoS) delar i stort Swedmas uppfattning och anser att Swedma är väl lämpat att handha ett spärregister för e-postreklam. 5.5 Tele2 AB Tele2 AB anser att det saknas förutsättningar för att upprätta ett effektivt och varaktigt nationellt spärregister för e-postreklam. Visserligen medför marknadsföringslagens nuvarande utformning att det föreligger ett behov av ett spärregister, men ett sådant register kan antas bli en mycket dyr, ineffektiv och dåligt fungerande lösning. Ett nationellt spärregister kommer inte att kunna fylla sitt syfte, i vart fall inte sett över en längre tidsperiod om ett till två år. Dessutom kan det inte ske till en rimlig kostnad. För att ett nationellt spärregister skall fungera krävs att alla berörda organisationer, såsom ISP:er (operatörer), reklambranschen m. fl., deltar vid utvecklandet och driften av registret. Tele2 ifrågasätter möjligheten att registret får ett sådant stöd om det inte lagstiftas om deltagande i registret. Det räcker med att en organisation avstår från att delta för att spärregistret skall tappa förutsättningarna för att kunna uppfylla sitt syfte på ett effektivt sätt. Det ifrågasätts om det går att göra nationella särregleringar effektiva på grund av Internets internationella karaktär. Internetanvändare är rörliga, irrationella och förfogar över en internationell struktur som medger oändliga möjligheter att sända spam trots nationella spärregister. Ett nationellt register hindrar exempelvis inte utländska organisationer från att skicka spam från Sverige, vilket innebär en akut risk för att internationella IPS:er stänger av svenska IPS:er från Internet. Sådana avstängningar har tidigare ägt rum i framförallt Nordamerika. I flera delstater i USA har olika spärregister prövats, men inget spärregister har förmått uppfylla det avsedda syftet, i vart fall inte över en längre tidsperiod. Internet är i sin essens en internationell företeelse med en synnerligen internationell struktur. Internet är vidare snabbväxande, irrationellt och obeständigt jämfört med mer traditionella bransch- och företagsstrukturer. Den enhetlighet som ett nationellt spärregister förutsätter finns inte. Rent tekniskt är det inte så svårt att skapa ett nationellt spärregister. De tekniska problem som kan uppstå rör snarare den varaktiga driften av och uppdateringar av registret. Internetanvändare har minst två personliga e- postadresser och utgör en mycket lättrörlig abonnentkategori. Detta ställer höga krav på spärregistrets förmåga att hantera flera adresser för varje person och dess förmåga att uppdatera adresserna. Ett nationellt register kommer alltså att bli ett gigantiskt register som kräver en oerhörd administrativ insats. 10

10 Syftet med registret, att säkerställa att innehavare av e-postadresser inte i onödan får motta oönskad och obeställd och ofta integritetskränkande reklam, medför att höga krav måste ställas på säkerheten. Säkerhetsnivån är dock inte den enskilda fråga som kommer vara avgörande för konsumenterna. Istället kommer frågan om vilken tilltro konsumenter kommer att sätta till registret att vara avgörande för registrets effektivitet. När en konsument anmält sig till ett register förutsätter denne att han eller hon aldrig mer kommer att få oönskad e-postreklam. Om konsumenten ändå får oönskad e- postreklam kommer allmänhetens förtroende för registret snabbt att upphöra. 5.6 Svensk Internet Operatörs Forum Svensk Internet Operatörs Forum (SOF) är principiellt mot opt-out och för opt-in lösningar vad gäller e-postreklam. Vad gäller spärregister får det anses tveksamt om detta överhuvud är en framkomlig väg. Det är exempelvis alltför lätt att kringgå ett sådant register genom att placera servrar utomlands. De olika försök och erfarenheter som gjorts på området i USA förskräcker också. Visserligen finns det på marknaden flera seriösa aktörer som säkerligen skulle komma att använda ett eventuellt spärregister, men frågan är hur man gör med aktörer som av olika skäl, exempelvis kostnadsskäl, inte är intresserade att använda sig av ett register. Den svenska marknaden har hittills varit relativt förskonad från e- postreklam. En av anledningarna till detta är antagligen att det i dagsläget inte är så enkelt för olika aktörer att få tillgång till abonnenters e- postadresser från operatörerna. Flera operatörer har uttryckt oro för den nya situation som skisseras i PTS katalogutredning, närmare bestämt förslaget att operatörerna kommer att tvingas att lämna ut e-postadressregister till aktörer som bygger kataloger både i tryckt men framförallt i elektronisk form. Förslaget innebär att det blir enkelt för allehanda spamaktörer att få tillgång till en stor mängd e-postadresser. 6. Synpunkter från andra berörda aktörer 6.1 Föreningen Internetombudsmannen Föreningen Internetombudsmannen (IO) anser att det är svårt att finna några förutsättningar under vilka ett svenska nationellt spärregister för e- postreklam skulle kunna fungera effektivt, funktionellt och leva upp till de förväntningar som allmänheten skulle komma att ha på det. Allmänheten vill ha kontroll över vad som kommer in i de egna elektroniska brevlådorna. En person som anmäler sig till ett nationellt spärregister kommer att förvänta sig att få ha alla sina elektroniska brevlådor skyddade mot oönskad e-postreklam. Undersökningar visar på att obeställd direktreklam via e-post tas emot mycket negativt av konsumenter, men att de är inte negativa till e-postmarknadsföring i sig. 11

11 Konvergensen mellan medierna gör att definitionen av e-post inte längre är så klar och tydlig. För att möta allmänhetens vilja att få behålla sitt elektroniska privatliv så skulle det behövas ett nationellt spärregister för varje elektronisk kommunikationsteknik som redan uppfunnits, som kommer att uppfinnas, och för varje hybridform som uppstår när existerande kommunikationstekniker konvergerar. Det tål att ifrågasättas i vilken utsträckning ett svenskt nationellt spärregister för e-postreklam skulle respekteras av reklamavsändare i andra länder. IO har testat det idag mest etablerade spärregistret för e-postreklam, amerikanska e-mps. IO skaffade en brevlåda hos Hotmail med en slumpmässig adress. Adressen har aldrig använts på hemsidor, i diskussionsgrupper eller på något sätt exponerats på Internet annat än genom anmälan till e-mps. E- postbrevlådan har mottagit mellan obeställda e- postmeddelanden/månad oavbrutet under den tid brevlådan har funnits. Ett stort antal av dessa obeställda e-postmeddelanden har dessutom varit i HTML-format innehållandes "cookies". Syftet med dessa "cookies" är att den som har skickat brevet får veta om mottagaren har öppnat brevet och samtidigt samlar in personlig information om mottagaren. De e- postprogram som en överväldigande majoritet av svenska Internetanvändare använder är öppna för denna sorts avläsning. Förutom den kränkning av integriteten det innebär för mottagaren att bli avläst, blir reklamen tyngre att ladda ner eftersom inte bara meddelandet i sig utan även HTML-koden skall skickas. Att ta emot 20 e-postbrev a 120 öre i veckan i HTML format medför en veckokostnad på 24 kr exkl. moms. Under ett års tid handlar det således om en kostnad på över kr exkl. moms som konsumenten måste betala för något som han eller hon aldrig önskat få. Denna kalkyl är hypotetisk, men den visar på att ett icke fungerande spärregister leder till direkta kostnader för svenska Internetanvändare. Några skäl till att det amerikanska registret fungerar dåligt kan vara följande. Det tar tid att använda registret. Avsändaren lämnar in sin sändlista och kan därefter få vänta i 1-5 dagar på att e-mps skall "tvätta bort" de mottagare som inte vill ha reklam. Avsändaren kan också få fram just de adresser som inte vill ha reklam. Om avsändaren lämnar en lista med adresser och sedan får tillbaka den tvättad med bara adresser är det inte så svårt att lista ut vilka adresser som finns i e-mpsregistret. Dessa adresser kan sedan säljas vidare till hugade spekulanter som "verifierade", riktiga, adresser. Ett eventuellt svenskt register bör innehas och drivas av en part som inte står alltför nära företag som har kommersiella intressen i direktreklam, eftersom viljan att få ett effektivt register då skulle kunna ifrågasättas. Det vore fö r- ödande för registret om det skulle komma att sakna allmänhetens förtroende. Registret bör därför drivas av en organisation vars opartiskhet inte kan ifrågasättas och som i alla lägen skulle kunna motstå frestelsen att utnyttja den skatt av e-postadresser som registret skulle bestå av. IO håller på och konstruerar ett e-postregister som bygger på en kombination av opt-in och optout. 12

12 Internetoperatörer är idag beroende av sina samtrafikavtal med andra länder och andra operatörer för att meddelanden skall kunna utbytas länder och operatörer emellan. För att få behålla dessa samtrafikavtal uppställs vissa uppföranderegler" operatörer och länder emellan. I de reglerna ingår att en operatör skall kunna skydda sina system mot att användas för att sända stora mängder obeställd e-postreklam. En operatör vill även skydda sina kunder från att utsättas för obeställd e-postreklam. Det innebär att operatören, när han finner att systemen nyttjas för obeställd e-postreklam, omedelbart stänger av avsändaren. Avsändaren av obeställd e-postreklam vägras alltså tillgång till avsändarsystem. Dock har vi idag ett system där rätten att skicka obeställd e-postreklam är skyddad i lag. Det innebär att det kan uppstå rättsliga tvister mellan spamavsändare och operatörer som vägrar att distribuera den obeställda direktreklamen via e-post. Ett svenskt nationellt spärregister mot e-postreklam, som inte har 100 procentig täckning, leder till att operatören måste undersöka vilka obeställda e-postreklammeddelanden som får stängas av (mottagaren har anmält sig till registret) och vilka som inte får stängas av utan lagligen måste släppas fram (mottagaren har inte anmält sig till registret). En operatör som på grund av en rättslig tvist kring rätten att skicka e- postreklam till de personer som inte har anmält sig till ett nationellt spärregister, eller som på grund av ovan skisserade undersökning blir fördröjd i sin hantering av obeställd e-postreklam kan stängas av från det internationella Internet och från samtrafik med andra operatörer. Minst en svensk operatör har redan drabbats av detta. 6.2 Sveriges Konsumentråd Sveriges Konsumentråd anser att e-postreklam endast ska vara tillåtet att skicka till den konsument som i förväg meddelat att hon accepterar reklamen. I och med beslutet om opt-out har säkerligen reklamavsändare i övriga delar av världen insett att det är fritt fram för e-postreklam i Sverige. Om Sverige istället hade beslutat om opt-in hade Sverige sällat sig till de länder i EU som tar tydligt parti för konsumenternas intresse i denna fråga. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, för ett nationellt spärregister att bli trovärdigt i den internationella miljö som Internet är. Den konsument som anmäler sig till registret och ändå får e-postreklam kommer att misstro hela systemet. I synnerhet gäller det den konsument som upptäcker att reklamutskicken ökar. Inget spärregister, oavsett vilken organisation som står bakom det, kommer att kunna stoppa reklamen. 7. Identifierade problemställningar I huvudsak följande problemställningar har berörts under utredningen. Konsumenter vill ha kontroll över den egna e-postbrevlådan. Att få obeställd e-postreklam upplevs av många konsumenter som integritetskrän- 13

13 kande. Dessutom finns det en risk för att viktiga e-postmeddelanden inte kan komma fram på grund av att brevlådan fyllts med obeställd e- postreklam. E-post är ett mycket billigt, enkelt och lätt sätt att marknadsföra sig på. Det leder till att enorma mängder med reklam kan skickas på ett sätt som inte kan jämföras med någon annan form av reklam. Internetanvändare är rörliga och förfogar över en internationell struktur som medger oändliga möjligheter att sända spam trots nationella spärregister. Dessutom är Internet snabbväxande, irrationellt och obeständigt jämfört med traditionella bransch- och företagsstrukturer. Det kan ibland vara svårt att spåra avsändare av reklamutskick via e- post, särskilt om avsändaren ändrar adress efter ett reklamutskick. Detta leder till svårigheter att beivra överträdelsen. Internetleverantörer kan på grund av massutskick riskera att bli avstängda från Internet. Hur säkerställs att e-postreklam till barn under 16 år inte skickas. Hur kan det säkerställas att ett spärregister inte strider mot bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) eller mot annan lagstiftning. Det är troligt att flera olika spärregister för e-postreklam kommer att etableras. Detta riskerar att minska effektiviteten hos dem. För att ett spärregister skall kunna fungera krävs att konsumenter känner till att det finns och har så stort förtroende för det att de finner det mödan värt att anmäla sig. Stora informationsinsatser krävs för detta. Alla som marknadsför sig via e-post, både branschanslutna och ickebranschanslutna, måste kontrollera sina utskick mot ett spärregister för att det ska bli effektivt och få bibehållet förtroende. Konsumenterna måste känna till vilka begränsningar ett spärregister har, exempelvis i vilken utsträckning det gäller för marknadsföring från utlandet. Det är möjligt att den nationella benämningen ändå leder till att många väljer att inte vända sig till registret. Om någon har en pågående kundrelation med en näringsidkare och vill ha reklam därifrån måste detta kunna ske även om man är anmäld till ett spärregister. Den som har varit kund hos ett företag bör inte få e- postreklam efter en viss tid om han spärrat sin e-postadress. Ingen obehörig skall kunna få tillgång till de e-postadresser som finns i ett spärregister och tvättningen av e-postadresser mot ett spärregister måste ske på ett säkert sätt eftersom e-postadresser har ett ekonomiskt värde. 14

14 Det är tveksamt om tillgängliga sanktioner och utredningsmöjligheter är tillräckliga för att stävja övertramp. 8. Krav som måste ställas på ett spärregister 8.1 Krav enligt regeringsuppdraget I regeringsuppdraget ingår att medverka till att näringslivet självt inrättar, sköter och finansierar en central kontaktpunkt, exempelvis en webbplats, som kostnadsfritt kan användas av fysiska personer för meddelanden om att de inte önskar erhålla e-postreklam. Vidare ingår att se till att spärregistret blir användarvänligt för de fysiska personerna och att stimulera ett så brett företagarengagemang som möjligt när det gäller anslutning till ett spärregister. 8.2 Krav enligt direktivet 2000/31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel) I punkt 30 i ingressen till direktivet om elektronisk handel stadgas att icke begärda kommersiella meddelanden per e-post kan vara oönskade för konsumenter och leverantörer av informationssamhällets tjänster och kan störa de interaktiva nätens smidiga funktion. Vidare stadgas att icke begärda kommersiella meddelanden klart måste kunna identifieras som sådana samt att de inte bör medföra merkostnader för mottagaren. I artikel 6 stadgas att det kommersiella meddelandet skall vara klart identifierbart som sådant och att den fysiska eller juridiska person för vars räkning det kommersiella meddelandet sänds skall vara klart identifierbar. I artikel 7 stadgas att de medlemsstater som tillåter icke begärda kommersiella meddelanden per e-post skall säkerställa att sådana kommersiella meddelanden från en tjänsteleverantör som är etablerad på deras territorium är klart och otvetydigt identifierbara som sådana så snart som mottagaren tar emot dem. Vidare stadgas att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att tjänsteleverantörer som sänder icke begärda kommersiella meddelanden per e-post regelbundet konsulterar och respekterar de opt-out register där fysiska personer som inte önskar erhålla sådana kommersiella meddelanden kan registrera sig. 8.3 Krav enligt förslag till direktiv om uppgiftsskydd och privatliv inom telesektorn I EU Kommissionens nya utkast till direktiv Personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector stadgas i sektion 15

15 13:1 The use of automated calling systems without human intervention (automatic calling machine), facsimile machines (fax) or electronic mail for the purposes of direct marketing may only be allowed in respect of subscribers who have given their prior consent.. Enligt förslaget skall alltså e- postmarknadsföring likställas med marknadsföring via fax och automatiska uppringningsanordningar och endast få användas om mottagaren samtycker därtill. Därmed förbjuds e-postreklam om inte mottagaren har gett sitt samtycke till att få sådan marknadsföring (s. k. opt-in). Enligt förslaget har vissa medlemstater vid implementeringen av teledataskyddsdirektivet 5 tolkat termen call för snävt och därigenom uteslutit mottagare av obeställd e- postreklam från att få samma skydd som vid automatiska uppringningsanordningar. 6 Det är troligt att förslaget kommer att behandlas under våren Analys Det är sannolikt att obeställd e-postreklam kommer att bli ett problem för en stor andel svenska konsumenter. Med tanke på att e-post är billigt och enkelt att använda är det sannolikt att näringsidkare i allt större utsträckning kommer att utnyttja mediet för reklam 8. E-postreklam kan användas till masskommunikation samtidigt som e-postbreven kan adresseras direkt till konsumenten. Detta är en betydande skillnad mot marknadsföring per telefon. Vid telefonmarknadsföring måste en näringsidkare ringa upp varje enskild konsument och samtala med denne. Detta kräver anställd personal och det tar jämförelsevis lång tid och är dyrt att marknadsföra sig på detta sätt. Det finns alltså så stora skillnader mellan marknadsföring per telefon och marknadsföring via e-post att det är svårt att jämföra medierna. E- postmarknadsföring kan i tekniskt hänseende jämföras med automatiska uppringningsanordningar, men för sådana gäller opt-in i Sverige. Flertalet av de tillfrågade i utredningen anser att det rent tekniskt inte bör vara några större problem att starta upp ett e-postspärregister. Svårigheterna ligger istället i att kontinuerligt hålla registret aktuellt och uppdaterat. Konsumenter byter e-postadress betydligt oftare än telefonnummer och bostadsadress. Dessutom har konsumenter i allmänhet mer än en e-postadress var. Swedmas förslag på spärregister, att ansluta ett svenskt register till det amerikanska e-mps, är en väg att skapa ett nationellt spärregister med internationell anknytning. Swedma handhar redan NIX-Reklam och NIX-Telefon och är beredd att sköta, finansiera och upprätthålla ett spärregister för e- postreklam. Swedma har redan inlett förhandlingar med DMA i USA om 5 Directive 97/66/EC 6 DG Information Society Working Document av den 27 april 2000 concerning personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector, s. 5, 7 och Hearing på Näringsdepartementet den 21 juni SOU 1999:106 s. 202 f. 16

16 anslutning till e-mps. Enligt Swedma kommer det planerade spärregistret för e-postreklam att vara gratis för konsumenter. Såvitt nu kan bedömas kommer det också bli enkelt att anmäla sig till och användarvänligt. Enda sättet att anmäla sig till registret skall vara genom en webbplats. Konsumentverket anser att det finns möjligheter att lösa de praktiska frågorna avseende ett registers utformning genom en överenskommelse med näringslivets representanter, liknande den som träffades om NIX-Telefon. Frågan om det kan strida mot personuppgiftslagen att sända e-postadresser till USA måste dock utredas närmare. För att ett spärregister överhuvudtaget skall kunna fungera krävs att konsumenter känner till att det existerar. Näringslivet bör därför satsa stora summor på att kontinuerligt informera om spärregistret. Även Konsumentverket och Råd och Rön kan föra ut informationen. Utöver att vara känt krävs att konsumenter känner förtroende för ett spärregister för e-postreklam. För att förtroendet på sikt ska kunna upprätthållas får få eller inga överträdelser ske och spärren måste fungera effektivt kort tid efter det att en konsument anmält sig till registret. Om registret inte kan uppfylla dessa grundkrav är risken för att konsumenternas förtroende sviktar överhängande. Detta kräver att alla som marknadsför sig via e-post, både branschanslutna och icke-branschanslutna, måste kontrollera mot ett register. Det är inte realistiskt att tro att så kommer att ske. Den avgörande frågan är hur många överträdelser som kan tolereras med bibehållet förtroende för att det ska vara lönt att anmäla sig till registret. Seriösa marknadsförare har incitament att kontrollera mot ett spärregister för e-postreklam. Det bör ligga i deras intresse att inte skicka e-postreklam till dem som inte vill ha det. Incitament att skicka e-postreklam till konsumenter som gett sitt samtycke i förväg torde dock vara ännu högre. E-postmarknadsföring är väsenskild från annan typ av marknadsföring och sannolikheten är mycket högre att mindre nogräknade näringsidkare kommer att ägna sig åt att skicka e-postreklam än exempelvis telefonmarknadsföring eller reklam i den fysiska brevlådan. Det torde vara mycket svårt att få dessa att kontrollera sina utskick mot ett register. Enligt en amerikansk undersökning av Ernst & Young läser enligt uppgift 14 procent av konsumenterna oönskade e-postreklammeddelanden, trots att de inte vill ha sådana brev 9. Om resultatet skulle vara på en liknande nivå i Sverige finns det incitament för oseriösa marknadsförare att marknadsföra sig via e-post även om ett spärregister existerar. Detta medför att konsumenter som anmält sig till ett nationellt register riskerar att få såväl utländsk e-postreklam som viss svensk e-postreklam. Detta skulle allvarigt kunna skada konsumenternas förtroende för ett register. Inga avskräckande sanktioner är knutna till överträdelser av kravet på att förhandskontrollera. Systemet är därför i huvudsak grundat på att det finns 9 Nua Internet Surveys, , 17

17 en vilja att respektera reglerna. Dessutom bör konsumenternas benägenhet att anmäla näringsidkare som inte kontrollerar mot ett spärregister inte vara så stor. IO:s test av det amerikanska registret, där en helt nyregistrerad hotmailadress anmäldes till e-mps och därefter mottog ett stort antal obeställda e- postreklammeddelanden, kan tyda på att det amerikanska registret inte fungerar som det är tänkt. Enligt en rapport från Post- och Telestyrelsen 10 saknas det idag fungerande abonnentförteckningar för e-postadresser i Sverige, till skillnad mot exe m- pelvis telefonnummer. Det går knappast att bortse från att e-postadresser i sig har ett ekonomiskt värde idag. Det är därför viktigt att obehöriga inte skall kunna få tillgång till eller kunna lista ut vilka adresser som finns med i ett spärregister. Genom det sätt på vilket tvättningen av adresser sker i det amerikanska registret e-mps finns det möjlighet att lista ut vilka adresser som finns registrerade. Ett nationellt register hindrar inte utländska företag från att skicka obeställd e-postreklam från Sverige. Detta kan, såsom Tele2 har påpekat, innebära en risk för att internationella operatörer stänger av svenska operatörer från Internet. Om de svenska operatörerna stängs av från Internet drabbas de svenska konsumenterna hårt av detta eftersom de då inte kan använda Internet fullt ut. Ett nationellt spärregister tar inte hänsyn till att e-postreklam till barn under 16 år inte får skickas. Krav på att anmäla alla e-postadresser som används av barn till ett spärregister för e-postreklam låter sig knappast genomföras i praktiken. Då det är troligt att flera olika typer av spärregister för e-postreklam kommer att etableras, kan dessa komma att konkurera med varandra och vart och ett blir mindre effektivt. Dessutom uppstår frågan vilket spärregister marknadsförare måste kontrollera sina utskick emot, mot ett eller mot alla. Enligt e-handelsdirektivet bör obeställd e-postreklam inte medföra merkostnader för mottagaren. Obeställd e-postreklam innebär i dagsläget en merkostnad för konsumenter då nedladdningstiden för att ta emot meddelandet kostar pengar. För att uppfylla kraven enligt e-handelsdirektivet måste spärregistret åstadkomma att konsumenter överhuvudtaget inte får någon obeställd e-postreklam. Inom EU finns det nu ett förslag om att opt-in skall gälla för e- postmarknadsföring, precis som för faxar och automatiska uppringningsanordningar. Om förslaget antas kommer skyddet mot oönskad e-postreklam att harmoniseras så att konsumenterna måste samtycka i förväg till att få e- postreklam. Förslaget kommer troligan att behandlas under våren 2001 och skall sedan implementeras i Sverige. 10 Post- och Telestyrelsens rapport Upplysning om teleadresser , s. 89 ff. 18

18 10. Slutsatser För att ett spärregister skall kunna fungera effektivt krävs det att systemet bygger på ett internationellt initiativ med internationellt sammankoppade register. Det krävs också att alla som marknadsför sig kontrollerar sina utskick mot ett register och att konsumenter vet att det existerar för att det skall kunna få genomslagskraft. Swedmas initiativ, att knyta ett svenskt spärregister till det amerikanska registret e-mps, är ett positivt initiativ till en egenåtgärd från branschens sida. På detta sätt kan det svenska registret komma att få en viss internationell koppling. Frågan är dock om systemet blir tillräckligt effektivt för att få konsumenternas förtroende. Enligt den bedömning vi har gjort finns det svårigheter med att få till stånd ett spärregister som både har konsumenternas förtroende och som fungerar effektivt under en längre tid. Enligt uppgift till Konsumentverket har de försök med spärregister som tidigare gjorts i USA inte fallit väl ut. Det senaste försöket med e-mps är så pass nytt att man i dagsläget ännu inte kan dra några säkra slutsatser av hur det fungerar. Vissa indikationer finns dock på att det inte fungerar som det är tänkt. E-postmarknadsföring är ett billigt, enkelt och snabbt sätt att marknadsföra sig på till skillnad från mer traditionella marknadsföringsmetoder. Sannolikheten att mindre nogräknade marknadsförare kommer att sända e- postreklam utan att kontrollera mot ett register är därför hög. Det finns he l- ler inga avskräckande sanktioner knutna till överträdelse av kravet på att förhandskontrollera. För att ett spärregister skall få konsumenternas förtroende krävs dock att registret verkligen medför att konsumenterna inte får obeställd e-postreklam annat än i ursäktliga undantagsfall. Det är knappast troligt att denna målsättning kommer att kunna uppfyllas. Konsumentverkets bedömning är således att det i dagsläget inte är möjligt att inrätta ett effektivt spärregister som i längden har konsumenternas fö r- troende. Ett nationellt spärregister kan inte säkerställa att e-postreklam inte kan skickas till barn under 16 år. Det kan heller inte förhindra att utländska företag skickar obeställd e-postreklam från Sverige på grund av att många länder har opt-insystem. Om Sverige blir spamparadis kan svenska operatörer komma att stängs av från internationella Internet. Marknadsföring via Internet är olik annan marknadsföring på grund av dess interaktivitet. Detta medför att konsumenter i stor utsträckning på förhand kan meddela vad de är intresserade av, exempelvis genom att på en webbplats kryssa för vad de vill ha information om. Mediet i sig är också komplext och utvecklas fortlöpande vilket medför att nya frågeställningar uppstår hela tiden. Flera av de övriga europeiska länderna har valt att lagstiftningsvägen förbjuda e-postreklam till konsumenter som inte gett sitt samtycke till den i 19

19 förväg. Inom EU finns det dessutom för närvarande ett förslag om att opt-in skall gälla för e-postmarknadsföring, precis som för faxar och automatiska uppringningsanordningar. Om förslaget antas kommer konsumenter i hela EU få samma skydd mot oönskad e-postreklam, det vill säga att de måste samtycka i förväg för att få e-postreklam. Det är dock i dagsläget inte tillfredställande från konsumentsynpunkt att opt-out gäller samtidigt som ett effektivt nationellt spärregister saknas. Enligt Konsumentverkets uppfattning bör det system som Swedma planerar startas så snart det är möjligt eftersom vilket system som helst är bättre än inget system alls. Regeringen bör dock på nytt överväga en lagstiftning som bygger på opt-in. Det bör inte i första hand vara den enskilde konsumentens ansvar att skydda sig mot obeställd e-postreklam. Det bör enligt vår bedömning vara förbjudet att sända e-postreklam till dem som inte i förväg samtyckt till reklamen. Även ett sådant system bör förenas med en kraftfull sanktion. 20