2. Om MRTV:s beskrivning av public service-bolagens marknadspåverkan

Transkript

1 Stockholm den 2 juli 2015 Myndigheten för Radio och TV Box 32, Stockholm Svaret översänds per post samt med e- post till uppdrag@mrtv.se Svar på inbjudan att lämna kommentar på rapportutkast angående public services konkurrenseffekter på mediemarknaden 1. Inledning För Bonniers mer fullständiga syn på det tema som rapportutkastet ( rapporten ) behandlar hänvisar vi till vårt yttrande från den 20 januari 2015 (bilagt nedan). Nedan kompletterar vi med Bonniers övergripande synpunkter på Myndigheten för Radio och TV:s ( MRTV) rapport, samt en mer specifik bedömning av MRTV:s förslag på modifiering av systemet med förhandsprövning. I avsnitt 3 nedan utvecklar vi också vår syn på de konkurrensrisker som är förenade med public servicebolagens verksamhet på kommersiella annonsfinansierade teknikplattformar; en fråga som fått förhöjd aktualitet sedan remisstiden i januari. 2. Om MRTV:s beskrivning av public service-bolagens marknadspåverkan Avseende konkurrenssituationen så gör MRTV i rapporten i huvudsak en nulägesanalys och lämnar därtill en redogörelse för innehållet i olika intressenters remissyttranden. De synpunkter Bonnier har på rapporten avser inte i första hand några brister i den redogörelsen. Däremot hade det varit värdefullt om rapporten tagit ett steg vidare från den grundläggande beskrivningen i sak, till att ge direkta policy-rekommendationer, eller åtminstone tydligt peka på områden som utifrån ett konkurrensperspektiv borde vara föremål för vidare politiska överväganden och beslut. Att public servicebolagen har en marknadspåverkan bekräftas i rapporten. Men eftersom mycket lite sägs om graden av påverkan, om proportionaliteten givet public services uppdrag, och om nuvarande regelverks lämplighet utifrån ett konkurrensperspektiv, så är risken stor för att rapporten inte kommer att bidra till att föra policy-diskussionen framåt. En belysande formulering finns på s.38, i det avsnitt av rapporten som berör public service-bolagens s.k. kompletterande verksamheter. Där skriver MRTV att det är alltså sammanfattningsvis [public service-] bolagen som har tolkningsföreträdet och inte Myndigheten för radio och tv:s sak att ta ställning till vilka verksamheter som hör till kärnverksamhet respektive kompletterande verksamhet. Sida 1 av 9

2 Senare i samma avsnitt skrivs att myndigheten inte heller vill ta ställning till om enskilda verksamheter/ / uppfyller kriterierna i anslagsvillkoren om att de ska utveckla och stödja samt utgå från och ha en tydlig koppling till kärnverksamheten. Rapporten reflekterar här dagens förhållande; att public service-bolagen i praktiken sätter sina egna gränser och fritt uttolkar sina styrdokument. Sedan avstår rapporten från att problematisera detta utifrån ett konkurrensperspektiv mycket centrala förhållande. Rapporten konstaterar alltså att det i nuläget finns en konkurrens mellan licensfinansierade och privata aktörer, att den ökar som en följd av marknadsutvecklingen, men gör inte någon som helst värdering av huruvida de ramar som reglerar public service är lämpliga, eller av hur den nuvarande verksamheten förhåller sig till de ramarna. Det vore önskvärt att slutversionen av denna rapport på ett tydligare sätt pekade ut möjliga vägar framåt för public service-politiken. En ordning där public service-bolagen även fortsatt har tolkningsföreträdet gällande den egna verksamhetens ramar riskerar att få allt allvarligare följder för konkurrensen gentemot privata svenska mediebolag, i takt med att globalt ledande medie-plattformar strävar efter att själva kunna tillgängliggöra lokal journalistik inom ramen för sina tjänster(se avsnitt 3, nedan). 3. Om public service-bolagens närvaro på kommersiella plattformar I förhållande till Bonniers yttrande den 20 januari, och i förhållande till myndighetens rapport, ger marknadsutvecklingen under första halvåret 2015 anledning att utveckla resonemanget om public servicebolagens verksamhet på kommersiella plattformar. Det är en fråga som ökar snabbt i betydelse genom att dominerande globala aktörer som Facebook och Google uttryckt en tydlig ambition om att integrera publicistiskt innehåll på sina plattformar, med lokala/nationella mediebolag som leverantörer. Facebook genomför en pilotsatsning på instant articles där man låter mediehus publicera direkt i Facebooks sajt och app, till skillnad från att publicera länkar till mediehusens egna plattformar. Bland de tio medieföretag fem i Europa och fem i USA som deltar i satsningen finns bland annat brittiska BBC News. Ambitionen är att i partnerskap med lokala medieaktörer få tillgång till ett efterfrågat lokalt innehåll. Facebook bearbetar nu mediebolag i Sverige i just det syftet. Som rapporten (i kapitel 4) nämner har public servicebolagen redan idag en betydande närvaro på plattformar som Facebook och Youtube, där man publicerar sig i en kommersiell kontext. Medan svenska publicistiska verksamheter inte får tillgång till licensfinansierat innehåll från till exempel Melodifestivalen, så tillgängliggörs detta genom Youtube och skapar därmed kommersiella värden. Det är därför rimligt att redan utifrån dagens situation granska hur public servicebolagens innehåll distribueras och används för en direkt annonskonkurrens med privata medieföretag. I ett scenario där exempelvis SVT överväger att på ett än mer omfattande sätt tillgängliggöra innehåll direkt i sociala nätverk, i format liknande Facebooks instant articles, så skulle effekterna bli långt allvarligare. Det gäller framför allt ur ett konkurrensperspektiv avseende kundernas tid och annonsförsäljning, men även gällande de privata medieföretagens förhandlingsposition gentemot Facebook, Youtube/Google m.fl. En situation där globala teknikjättar fritt använder licensfinansierat medieinnehåll, till låg eller ingen egen kostnad, och med det innehållet som vapen konkurrerar mot inhemska svenska medieföretag är entydigt negativt utifrån ambitionen att upprätthålla mångfald på den svenska mediemarknaden. Sida 2 av 9

3 Den här frågan kommer att växa i betydelse allteftersom de stora aktörerna utvecklar sina satsningar. Under nuvarande regelverk och tillämpning är det naturligt att public service-bolagen verkar för att maximera sin spridning. Ansvaret för att agera rimligt och återhållsamt på de här plattformarna kan därför inte läggas på public servicebolagen själva. Det ansvaret ligger på den som formulerar regler och gränser för verksamheten. MRTV bör i slutversionen av rapporten tydligare beskriva den här utvecklingen och de risker den för med sig ur ett konkurrensperspektiv. 4. Om MRTV:s förslag angående förhandsprövning Den nuvarande förhandsprövningen av nya tjänster är fullständigt verkningslös, vilket MRTV också antyder i rapporten. Inte en enda tjänst har hittills anmälts till prövning. Bonnier syn på den nuvarande icke-fungerande ordningen beskrivs i vårt tidigare yttrande (se bilaga), och rapportens förslag till förändring löser inte det grundläggande problemet: att den aktör vars satsning ska granskas har ett veto mot att granskningen över huvud taget görs. Bonnier vill här, liksom i vårt bilagda tidigare remissvar, understryka att det finns en tydlig rekommendation från Europeiska Kommissionen om att medlemsstaterna bör se till att en verkningsfull förhandsprövning finns på plats (enligt kommissionens meddelande 2009/C 257/01). En rekommendation som Sverige i nuläget inte följer. Stockholm som ovan David Salsbäck Kommunikationschef Bonnier AB Sida 3 av 9

4 Bilaga: Bonnier AB:s inlaga till MRTV, daterad 20 januari 2015 Svar på MRTV:s Inbjudan att lämna synpunkter på myndighetens regeringsuppdrag att analysera public service och mediemarknaden Bonnier AB ( Bonnier ) är moderbolag i Nordens ledande mediekoncern. Koncernens bolag är verksamma inom affärs- och fackpress, böcker, dagspress, digitala medier, filmproduktion och -distribution, radio, tidskrifter och TV, och har mer än medarbetare i 16 länder. Bonnier har sedan starten 1804 kombinerat affärsmässighet med ett engagemang för det fria ordet. Företaget är helägt av familjen Bonnier, som i dag driver bolaget i sjunde generationen. 3. Inledning Bonniers principiella utgångspunkt i de frågor som berörs här är dels en positiv inställning till ett starkt, tydligt och av kommersiella intäkter oberoende public service, dels en övertygelse om att man vid utformningen av public service-verksamheternas ramar bör analysera public service som en del av mediemarknaden och med påverkan på densamma, snarare än i isolering. Ett antal sakförhållanden är grundläggande för den bedömning vi lämnar nedan: (1) TV-marknaden har under lång tid sett en exponentiell ökning av det totala utbudet. Detsamma gäller stora delar av medieutbudet, framför allt det mer nöjesinriktade programinnehållet, exempelvis tv-serier och sport. (2) Samtidigt som det totala medieutbudet som är tillgängligt för den enskilde har ökat dramatiskt så står finansieringen av professionell nyhets-, samhälls- och kulturjournalistik inför stora utmaningar, något som påverkar redaktioner runtom i landet inom såväl dags- och veckopress som inom tv. Det gäller globalt, och framför allt inom små språkområden så som det svenska. (3) Konvergensen på mediemarknaden gör att konkurrensförhållandena trotsar de gamla medieslagsgränserna, vilket gör att SR:s, UR:s och i ännu högre utsträckning SVT:s verksamheter påverkar långt fler än enbart TV- och radioaktörer. En tydlig illustration av hur olika aktörskategorier närmar sig varandra var då Expressen och Aftonbladet anordnade direktsända partiledardebatter under den gångna valrörelsen. Omvänt så konkurrerar naturligtvis en online-satsning på det skrivna ordet som debattsajten SVT Opinion, eller SVT:s app, på ett påtagligt sätt med tidningars nyhets- och debattsidor eller med renodlade onlinemedier. (4) Det finns idag inga egentliga begränsningar för public service-bolagens verksamhet avseende vare sig innehåll eller plattform. Det faktum att inte en enda tjänst anmälts för förhandsprövning illustrerar dagens frånvaro av ramar och checks and balances. I det här yttrandet vill vi nedan framför allt betona och illustrera (1) hur de licensfinansierade verksamheterna i allt större utsträckning hamnar i en direkt konkurrenssituation med fler och fler kategorier av medieaktörer (mer om detta i avsnitt 3: Om konkurrens och konvergens) och (2) hur det i dagsläget saknas mekanismer för att utvärdera eller mildra negativa konkurrenseffekter och hur det därför är angeläget att reformera systemet med förhandsprövning (se avsnitt 4 om förhandsprövning). Sida 4 av 9

5 4. Bonniers verksamhet utifrån MRTV:s indelning Bonniers verksamheter omfattar alla de beskrivna delområdena i MRTV:s indelning (rättigheter produktion mediebolag distribution konsumenter). Samtidigt som vissa bolag inom Bonnier endast är verksamma inom något eller ett fåtal av kedjans delområden, innefattar många av Bonniers verksamheter samtliga av de steg som MRTV redogör för. Såväl TV4 som de dagstidningar som ägs av Bonnier både producerar och/eller köper in upphovsrättsskyddat material, publicerar det och distribuerar det till slutkonsumenter. 3. Om konkurrens och konvergens Public servicebolagens verksamhet är av stor betydelse för förutsättningarna på den svenska mediemarknaden. Att detta gäller för TV-marknaden är lätt insett och väl känt sedan länge. Det har naturligtvis också alltid funnits åtminstone en indirekt konkurrens med andra aktörer, till exempel dagstidningar, avseende nyhetskonsumenternas tid, uppmärksamhet och uppskattning. Men genom tilltagande konvergens blir gränserna mellan olika medieslag och aktörskategorier alltmer porösa. Denna utveckling mot en allas tävlan mot alla gör att public services villkor är en fråga som påverkar hela mediebranschen. (se mer nedan, i avsnitt Konkurrens om konsumenter ). En tydlig inhemsk illustration av konvergensen är vid större nyhetshändelser, då TVbolag och tidningar konkurrerar om tittarna med direktsändningar. Samtidigt som allt fler aktörer konkurrerar med rörlig bild ökar också framför allt SVT, sitt utbud av tjänster bortom rörlig bild. Förutom glidningen mellan medieslag så ser även en glidning mellan helt andra aktörskategorier; exempelvis internetoperatörer som utvecklar innehållstjänster, eller distributörer, som Netflix eller Amazon, som producerar serier och långfilm Konkurrensen utifrån MRTV:s indelning Som beskrivet ovan ser vi idag alltmer av en direkt konkurrens mellan public service och andra medieaktörer. Det gör det särskilt angeläget att överväga konkurrenseffekterna av public servicebolagens verksamhet. Tittar man på de av MRTV definierade kategorierna så konkurrerar public servicebolagen avseende rättigheter, programformat och distribution i första hand med andra TV-aktörer, inklusive OTT-tjänster (vilket beskrivs nedan i och 3.1.2). Avseende konkurrensen om konsumenter tittare, lyssnare och läsare befinner sig public service däremot i allt större utsträckning i en direkt konkurrenssituation gentemot en stor del av mediemarknaden, inte minst mot dagspressen och andra journalistiskt inriktade verksamheter. Även om det finns angelägna frågor avseende exempelvis sponsring vid rättighetsköp, så är det därför vår bedömning att konsumentdimensionen dvs. hur public servicebolagen utformar sitt utbud och erbjudande mot konsumenterna är den viktigaste att beakta för att förstå public services påverkan på det totala medielandskapet Konkurrens om konsumenter Ett mediebolag som inte har tillgång till licensmedel har möjlighet att finansiera sin verksamhet genom två huvudsakliga intäktskällor: konsumentintäkter och intäkter från annonsörer. Båda dessa intäktsströmmar är naturligtvis avhängiga vilket intresse, inte minst mätt i tid, som konsumenterna ägnar en medieprodukt. Sida 5 av 9

6 Detta gör konkurrensen om konsumenterna till den absolut viktigaste konkurrensdimensionen. Hur konkurrenseffekterna ser ut gällande konsumenterna avgörs av vilken inriktning framför allt SVT väljer i sitt programutbud i kärnverksamheten, hur man väljer att utforma sitt digitala erbjudande, och vilka satsningar som görs utanför kärnverksamheten. Avseende programutbudet innebär en inriktning som i hög utsträckning fokuserar på tittarsiffror och liknar de kommersiella aktörernas utbud en risk för mångfalden i utbudet, som tar sig två uttryck. För det första genom att kanalisera licensmedel till programkategorier som klarar sig bra på marknadsvillkor på bekostnad av det programinnehåll som utgör public services kärna, och för det andra genom att tittarmaximering från public servicebolagen underminerar intäktsbasen för marknadsfinansierade medier. Avseende satsningar på nya plattformar inte minst det satsningar som beskrivs som kompletterande i förhållande till kärnuppdraget hamnar SVT i direkt konkurrens mot andra medieaktörer än de som primärt är verksamma inom TV eller rörlig bild. Med sin nyhets-app hamnar SVT exempelvis i en direkt konkurrenssituation gentemot dagspressens digitala editioner, SVT Opinion konkurrerar med debattsidor och -sajter och SVT:s spelsajter med utvecklare av digitala barnspel och -leksaker. Att SVT, SR och UR är marknadspåverkande är en självklarhet. Att förändra mediemarknaden genom att bredda utbudet, inte minst inom programkategorier såsom nyheter, samhällsbevakning, kulturjournalistik, inhemsk dramaproduktion och program med god tillgänglighet för funktionshindrade, är önskvärt, och en del av uppdraget. Men det finns en risk i att public service, i frånvaro av ramar och gränser för verksamheten, och med en stabil och konjunkturoberoende finansiering, skadar mångfalden på mediemarknaden genom att krympa underlaget för andra medieaktörer. Ett sammanfallande av konvergens på mediemarknaden och frånvaro av ramar för public service avseende både innehåll och plattformar gör att samtliga svenska digitala medietjänster idag kan försättas i en direkt konkurrenssituation SVT eller SR Program och rättigheter Ett av public service-bolagens utmärkande särdrag ska vara frånvaron av kommersiell finansiering och därigenom av kommersiella hänsyn. Avseende program och rättigheter bör MRTV i första hand eftersträva maximal klarhet kring förekomsten av kommersiella intäkter i SVT idag, analysera vilken effekt dessa har på priserna på de programkategorier som är föremål för sponsring, och utifrån detta granska rimligheten i SVT:s argument för den direkta sponsringens nödvändighet; är sponsringen ett krav för att kunna sända de sponsrade evenemangen, eller endast en ytterligare intäktsström. Vid sidan om den direkta sponsringen finns även en utbredd indirekt sponsring som vanligtvis sker i olika former av programfinansiering. Exempelvis kan ett produktionsbolag ingå samarbete med en medfinansierande organisation, företag eller myndighet. När sedan en visningsrätt säljs till ett programföretag så kan prisbilden påverkas av vilka möjligheter som funnits till sådan samfinansiering. Effekten blir densamma som vid direkt sponsring; även genom indirekt sponsring sänks priset SVT behöver betala för en visningsrätt och därmed ökar möjligheten för att sagda program eller programidé ska visas i SVT. Gällande produktioner där SVT inte är den primära beställaren, exempelvis en amerikansk dramaserie, är givetvis programfinansieringen bortom SVT:s kontroll och ansvar. Vid en produktion där SVT:s däremot de facto agerar beställare bör SVT hämta in information rörande kommersiell finansiering av programmet och även på lämpligt sätt tillgängliggöra den informationen för tredje part som en del av public serviceredovisningen. MRTV bör granska den indirekta sponsringens utbredning och betydelse Sida 6 av 9

7 för SVT. Och vilka effekter detta har för mediebolag med kommersiella intäkter som enda finansieringskälla Distribution Avseende distribution har SVT i dagsläget en konkurrensfördel då man ensamt förfogar över en multiplex i marknätet, medan ett drygt tiotal konkurrerande kanaler delar på motsvarande utrymme. Detta har medfört att SVT:s sändningar har kunnat hålla en högre bildkvalitet. Särskilt tydligt har detta varit vid större idrottsevenemang, där exempelvis de fotbollsmatcher som sänds i SVT, för den som tittar via marknätet har fått en bättre bildkvalitet än matcher som sänds hos en kommersiell konkurrent. SVT kan därmed erbjuda en bättre produkt, trots att sändningen görs med samma utsändningsteknik som konkurrenten. 4. Om förhandsprövningen och public serviceuppdragets ramar 4.1. Nuvarande ramar för public service Frågan om förhandsprövning måste bedömas utifrån de övriga ramar och styrmedel som idag finns för att definiera vad public service bör göra. Programbolagens publicistiska verksamhet och särskilda roll som granskare av makten gör att verksamhetens oberoende från såväl kommersiella intressen som från statlig styrning och detaljreglering tillmäts stor och betydelse. Samtidigt bygger public service på en normativ idé om att medielandskapet bör tillföras ett programinnehåll befriat från kommersiella hänsyn, som inte skulle kunna tillgodoses på marknadsvillkor. Denna idé bygger i sin tur på en föreställning om att visst programinnehåll är mer prioriterat än annat, och förutsätter att dessa prioriteringar även tillåts styra verksamheten. Det uppdrag som idag anges i sändningstillståndet för SVT är så vagt att det i praktiken bara i vissa enskilda avseenden kan anses fungera som styrdokument och som grund för uppföljning och utvärdering. Sändningstillståndets sjätte paragraf anger att programinnehållet ska omfatta allt ifrån det breda anslaget till mer särpräglade programtyper, att det ska kännetecknas av hög kvalitet och nyskapande form och innehåll och som helhet ska präglas av folkbildningsambitioner. Det är utifrån styrdokumenten och public service-bolagens uttolkning av dessa svårt att se att någon medieverksamhet egentligen definieras som liggandes utanför public service-uppdragets ramar. Just i frånvaro av tydliga ramar och riktlinjer för form och innehåll i sändningstillståndet, är förhandsprövningen den enda egentliga mekanism som idag finns för att pröva rimligheten i public servicebolags satsningar. Därför är det angeläget att förbättra förhandsprövningens funktion, från dagens regelverk där förhandsprövningen helt saknat praktisk betydelse. Sida 7 av 9

8 4.2. Förhandsprövning Om förhandsprövning och satsningar som borde ha varit aktuella för prövning Förhandsprövningen är ett verktyg för att bedöma rimligheten och konkurrenseffekterna av en ny tjänst från ett public servicebolag. Att en sådan prövning ska finnas stipuleras bland annat i ett meddelande från EU-kommissionen (2009/C 257/01). Dagens system med förhandsprövning infördes 2010, men hittills har inga tjänster anmälts eller prövats. Förklaringen till detta är helt enkelt att public service-bolagen de enda aktörerna med mandat att göra en anmälan har valt att inte anmäla några av sina egna nya tjänster. Detta trots att det funnits ett antal satsningar som borde ha varit intressanta att utvärdera, bland annat de följande: SVT:s nyhetsapp som med sin stora textdominans är en mycket närliggande konkurrent till andra läsningsbaserade nyhetsmedier och -appar. Barnkanalens sajt erbjuder en mängd spel med svag koppling till SVT:s kärnverksamhet. SVT Opinion: Hösten 2008 startade debattsajten Newsmill med Bonnier som en av delägarna. Framåt slutet av 2009 hade Newsmill etablerat sig som en ledande debattsajt, med omkring unika besökare i veckan, utsågs till bästa opinionssajt i Internets Worlds årliga ranking och nominerades till Stora Journalistpriset. Under 2010 gjorde SVT en nysatsning på sin debattsajt, SVT Debatt (idag SVT Opinion), med Newsmill som tydlig förlaga/måltavla. En av Newsmills grundare rekryterades också i samband med detta som ansvarig för satsningen. SVT Debatt använde centrala beståndsdelar i Newsmills erbjudande, samt uttryckte explicit i kontakter med återkommande skribenter på Newsmill att man hade ambitionen att få dem att istället skriva på SVT:s sajt och därigenom utmana och ersätta Newsmill. Detta är ett tydligt exempel på en ny tjänst, i direkt konkurrens med en vid tidpunkten nydanande start-up, som åtminstone borde ha varit föremål för en utomståendes prövning (denna satsning gjordes innan möjligheten till förhandsprövning infördes, men illustrerar en typ av strategiskt marknadsagerande från SVT som borde prövas) Förändringar av systemet med förhandsprövning Dagens system är verkningslöst och borde förändras. De främsta bristerna är att det, som beskrivet ovan, bara är public servicebolagen själva som kan anmäla tjänsterna, samt att undantagen från anmälningsplikten är så omfattande att de flesta nya initiativ skulle kunna klassificeras som undantag. Anmälan behöver idag enligt anslagsvillkoren inte göras om (i) verksamheten pågår i högst 12 månader, (ii) om tjänsten är begränsad geografiskt eller i fråga om publik, eller (iii) om avsikten med tjänsten är att få erfarenheter av och kunskap om en ny teknik eller innovativ tjänst. Begränsning i tid är svår att definitivt uppskatta vid en satsnings inledande. Om man sedan efter 12 månader beslutar att låta tjänsten permanenteras så har ribban för att stoppa tjänsten väsentligen höjts, genom de resurser som redan har investerats, och genom att publiken har vant sig vid tjänsten. Geografiskt begränsade tjänster kan ha mycket stora konsekvenser för andra medieaktörer vars verksamhet fokuserar på just det geografiska området, exempelvis lokala eller regionala tidningar eller nyhetssajter. Sida 8 av 9

9 Teknik- och innovationskriteriet är extremt töjbart; snart sagt varje möjlig ny tjänst skulle kunna undantas med den motiveringen. Mot denna bakgrund skulle förhandsprövningen kunna förbättras genom följande förändringar: Även andra aktörer än public servicebolagen bör kunna anmäla nya tjänster. De ovan beskrivna undantagen bör slopas. Den invändning som tidigare rests mot förhandsprövningen är att det skulle innebära en politisk inskränkning av mediernas publicistiska frihet. När det argumentet framförs bör man ha i åtanke att redan den nuvarande ordningen som alltså visat sig vara en nullitet beskrevs som ett sådant hot, och av Sveriges Radios dåvarande vd till och med kallades ett hot mot yttrandefriheten. Förhandsprövningen kan genom bland annat de två ovan föreslagna förändringarna göras mer relevant utan något som helst principiellt inkräktande på public servicebolagens publicistiska frihet. Stockholm som ovan David Salsbäck Kommunikationschef Sida 9 av 9