Statens regionala indelning

Transkript

1 (8) Avdelningen för Ekonomi och styrning Bo Per Larsson Statens regionala indelning Bakgrund Denna PM behandlar statens regionala indelning utifrån kommun- och landstingssektorns perspektiv. Bakgrunden är den översyn som för närvarande görs av utredningen om den statliga regionala förvaltningen. Utredningen har bl.a. till uppdrag att föreslå hur statens regionala förvaltning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningens förslag ska innebära förbättrade förutsättningar för dels statlig samordning, dels samordning mellan staten och den kommunala nivån. Utredaren ska också överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras eller på annat sätt hanteras så att länsgränser efterföljs som indelningsgrund för en regional organisation. SKL har kongressens uppdrag att verka för att slagkraftiga regioner med ett vidgat utvecklingsuppdrag bildas efter 2014 års val samt att indelning och beslutsnivåer inom berörda statliga myndigheter underlättar ett fungerande samspel. SKL:s uttalade uppfattning är att staten och regionerna bör ha en gemensam regional indelning. Det finns ett starkt ömsesidigt intresse av samverkan och samordning som underlättas av en gemensam geografi. Förbundets utgångspunkt är att en ny statlig regional indelning bör anpassas efter de nya regioner som föreslås bildas. Samtidigt kan vi konstatera att det inte kommer några ansökningar om att bilda större regioner från Om man undantar Stockholm, Västra Götaland och Skåne är vår bedömning att nuvarande landsting är för små för att utgöra grund för en ny länsstyrelseorganisation och för en regional indelning som är gemensam för flera statliga myndigheter. Det betyder att såväl SKL som våra medlemmar behöver ta ställning till hur man ska förhålla sig till kommande förslag om en ny statlig regional indelning. För att kunna påverka utredningens förslag och kommande riksdagsbeslut behöver SKL ha konkreta synpunkter på hur indelningen bör se ut. Vi vet att frågan om statens indelning har diskuterats och att det ses som en fördel om denna utformas så att den inte försvårar för berörda landsting att i ett senare skede bilda nya regioner. Vi vet också att skilda uppfattningar om regionindelningen kan återspeglas i synen på statens indelning. Den fortsatta diskussionen får utvisa om det går att komma fram till en bred samsyn om statens indelning. I denna promemoria ger vi ett underlag inför de dialogträffar den 8 mars som Arbetsutskottet inbjudit till. Sveriges Kommuner och Landsting Post: Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel , Fax: info@skl.se Org nr:

2 (8) Statsförvaltningens geografiska organisation I en promemoria , Analys av statsförvaltningens geografiska organisation 1 konstaterar utredaren att det finns flera brister i statsförvaltningens geografiska organisation som till stor del kan hänföras till den nuvarande strukturen med 21 län och olika geografiska indelningar inom statsförvaltningen: 21-länsstrukturen försvårar en nationellt sammanhållen styrning av länsstyrelsernas verksamheter vilket ökar risken för oavsedda variationer i verksamheterna. Uppdelningen i 21 enheter gör att många verksamhetsgrenar inom länsstyrelsen blir mycket små vilket försämrar möjligheten att bedriva verksamheterna effektivt. Nationella myndigheter har regionala verksamhetsområden som är färre än de 21 länen men som också skiljer sig åt i fråga om storlek och geografiska gränser. Den statliga geografiska variationen försvagar länsstyrelsernas samordningsuppdrag och gör att det saknas en ändamålsenlig regional samordningsstruktur. Enligt utredarens bedömning är de nuvarande 21 länen inte längre en hållbar geografisk verksamhetsstruktur för att statsförvaltningen ska kunna hantera de krav och utmaningar som samhällsutvecklingen medför. I promemorian redovisas en sammanställning av vissa statliga myndigheters geografiska verksamhetsområden: Myndighet Antal geografiska områden Följer länsgränserna? Arbetsmiljöverket 3 (10) Ja Försäkringskassan 4 (59) Ja Skogsstyrelsen 5 (34) Ja Skolinspektionen 5 Ja Socialstyrelsen 6 Ja Livsmedelsverket 6 Nej Riksantikvarieämbetet 6 Ja ESF-rådet 8 Ja Tillväxtverket 8 Ja Trafikverket 6 Ja Arbetsförmedlingen 10 (68) Nej Jordbruksverket 4, 5, 7 Ja Länsstyrelsen 21 Ja 1

3 (8) Polisen 21 Ja Sammanställningen visar att det endast är länsstyrelserna och länspolismyndigheterna 2 som har geografiska verksamhetsområden som sammanfaller med de 21 länen. Övriga aktuella myndigheter har mellan 3-10 regionala verksamhetsområden, dvs. ett klart färre antal regionala verksamhetsområden än de 21 länen. Vissa myndigheter har två nivåer av geografisk områdesindelning för samma verksamhet. Det finns även myndigheter som har geografiska indelningar för olika delverksamheter. Flera myndigheter har geografiska verksamhetsindelningar som följer länsgränserna genom att deras verksamhetsområden omfattar ett antal hela län. Några myndigheter har dock områdesindelningar som inte fullt ut följer länsgränserna. Vissa av länsstyrelsernas verksamheter kommer under innevarande år att koncentreras till sju länsstyrelser. Det handlar i huvudsak om uppgifter med begränsad omfattning 3. Vattenmyndigheterna är förlagda till 5 länsstyrelser och ansvarar för större geografiska områden. Från 2012 har miljöprövningsdelegationernas antal minskat till 12 och förlagts till vissa länsstyrelser. I bilaga 1 redovisas kartor som visar några myndigheters regionala indelning. Regionbildningsplaner Under det senaste året har intensiva regiondiskussioner förts i olika delar av landet och det har i några fall handlat om att ansöka om att bilda en större region från Dessa diskussioner har dock avbrutits och det står idag klart att det inte kommer att ske några förändringar av den nuvarande landstingsindelningen från Däremot har landstingen i Kronoberg, Kalmar och Blekinge samt Region Skåne beslutat om avsiktsförklaringar om att bilda en ny gemensam region från I Skåne och Kalmar har man samtidigt beslutat att närmare utreda konsekvenserna av en sådan regionbildning och av alternativa regionbildningar. Därutöver har följande landsting fattat beslut där man tagit ställning till hur man ser på en ändrad länsindelning: Uppsala, Sörmland och Västmanland. Gävleborg Jönköping Värmland 2 Polisorganisationskommittén lägger under våren 2012 förslag till ny organisation för polisen. 3 Det handlar om verksamheter inom följande ärendegrupper: Medborgarskap, överförmyndare, begravningsfrågor, pantlåneverksamhet, bilskrotning, ensamrätt till sjunket gods, lönegaranti, deponerade medel, Allmänna arvsfonden, häradsallmänningar, bevakningsföretag, lotterier och bitillsyn. Det rör knappt 1,2 procent av det totala antalet anställda vid länsstyrelserna.

4 (8) Förutsättningar för en statlig indelning Hänsyn till initiativ om indelningsförändringar Enligt direktivet till utredningen om den statliga regionala förvaltningen ska uppdraget genomföras med hänsyn till de lokala och regionala initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. Utredaren ska, utifrån de ansökningar som inkommit till Kammarkollegiet, utarbeta förslag på hur en ändrad länsindelning bör utformas och genomföras. Vidare är ett syfte med utredningen att se över möjligheterna att i ökad utsträckning koordinera viss statlig verksamhet med landstingsindelning. Det gäller både i de fall landstingsindelningen är oförändrad och då en ny indelning övervägs. Det skulle kunna innebära att utredaren anpassar förslag till länsindelning så att de överensstämmer med avsiktsförklaringar om att bilda en ny region från Å andra sidan kan utredaren ifrågasätta en avsiktsförklaring med förbehåll som innebär att avsikten inte är entydig och därför skulle kunna omprövas. En sådan omprövning kan ju leda till att helt nya regionkonstellationer blir aktuella. Det är också möjligt för utredaren att även beakta ömsesidiga beslut från två eller flera landsting om att ingå i samma län. Sådana ansökningar kan anses vara uttryck för en gemensam vilja att bilda en region längre fram inom en viss geografi. Hänsyn till de statliga myndigheternas regionala indelning Det är vare sig möjligt eller meningsfullt att utifrån de statliga myndigheternas nuvarande regionala indelningar vaska fram en minsta gemensam nämnare i form av en ny gemensam indelning. Man kan dock anta att indelningen för myndigheter som Trafikverket, Tillväxtverket och Arbetsförmedlingen är mer grundad på funktionella geografiska samband än tillsynsmyndigheter som Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen och Socialstyrelsen eller myndigheter som Lantmäteriverket och Försäkringskassan, dvs. myndigheter vilkas verksamheter har en relativt jämn spridning över landet. Man kan anta att sådana myndigheter snarare eftersträvar en ändamålsenlig storlek än en viss geografi. Samma sak gäller för de delar av länsstyrelsernas verksamheter som koncentrerats. Vi kan inte bedöma om dessa antaganden är riktiga och vilka geografiska samband som har särskilt stor betydelse ur ett statligt perspektiv - det är en uppgift för utredningen. Utifrån kommun- och landstingssektorns perspektiv bör tillväxtperspektivet - dvs. det perspektiv som väger tyngst i regiondiskussionerna - tillmätas särskilt stor betydelse. Hur stora kan länen vara? I regionbildningsdiskussionerna har Ansvarskommitténs kriterier spelat en viktig roll. I flertalet landsting finns en mer eller mindre stor majoritet för uppfattningen om att framtidens regioner behöver vara större än dagens landsting. Utöver befolkning så har antalet kommuner lyfts fram som en viktig faktor (se tabell nedan).

5 (8) Vad som är en optimal länsstyrelseorganisation ur ett renodlat statligt perspektiv kan vi inte bedöma. Men vi kan se att en bättre samordning mellan olika statliga myndigheter kräver större geografiska områden. Ansvarskommitténs riktmärke med intervallet 6-9 kan ge en fingervisning för vad som är ett realistiskt antal län. Viktigare ur kommun- och landstingssektorns perspektiv är att länsindelningen överensstämmer med en ny regionindelning. Men eftersom den nya regionkartan inte är på plats så bör den nya indelningen i vart fall inte försvåra möjligheterna att bilda större regioner. Län Befolkning 31/ Antal kommuner AB Stockholm C Uppsala D Sörmland E Östergötland F Jönköping G Kronoberg H Kalmar I Gotland 57 1 K Blekinge M Skåne N Halland O Västra Götaland S Värmland T Örebro U Västmanland W Dalarna X Gävleborg Y Västernorrland Z Jämtland AC Västerbotten BD Norrbotten Summa Frågeställningar I inbjudan till dialogträffen finns följande frågor angivna: 1. Hur bör statens regionala indelning bör se ut? 2. Vilka myndigheter bör ha en gemensam indelning? 3. Hur kan det regionala inflytandet hävdas i stora län med små landsting.

6 (8) Fråga 1: Hur bör statens regionala indelning se ut? Norra Sverige Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten tillhör samma sjukvårdsregion. Under de diskussioner som förts i Norrland om större regioner så har signalerna från utredaren uppfattats som att dels Västernorrland och Jämtland och dels Västerbotten och Norrbotten bildar var sitt statligt område, även om den exakta gränsdragningen mellan dessa två nya norrlandslän inte varit given så länge frågan om ny regionbildning var aktuell. I Trafikverkets regionala organisation bildar Västerbotten och Norrbotten en region medan Västernorrland och Jämtland bildar en region tillsammans med Dalarna och Gävleborg. Västernorrland och Jämtland tillhör samma strukturfondsområde medan Västerbotten och Norrbotten tillhör samma strukturfondsområde. Mellansverige Man kan anta att Stockholm kommer att föreslås utgöra ett eget länsstyrelseområde, eventuellt tillsammans med Gotland. Till Mellansverige räknas i detta sammanhang Uppsala, Sörmland, Värmland, Örebro, Västmanland, Dalarna och Gävleborg. Landstingen i dessa län bildar tillsammans en sjukvårdsregion. Sörmland, Örebro och Västmanland förberedde en ansökan om att bilda en gemensam region men avbröt arbetet i slutet av januari. Dessutom finns ett ställningstagande från Uppsala, Sörmland och Västmanland om att man inte vill se en länsgräns mellan dessa tre län. Gävleborg har uttalat att man inte vill se en länsgräns mellan Gävleborg och Uppsala. Värmland har tidigare diskuterat bildandet av en region tillsammans med Västra Götaland och har uttalat att man inte vill se en statlig gräns mellan Västra Götaland och Värmland. I Trafikverkets regionala organisation bildar Uppsala, Västmanland, Sörmland och Örebro en region tillsammans med Östergötland. Dalarna och Gävleborg bildar region tillsammans med Västernorrland och Jämtland medan Värmland tillhör en västlig region tillsammans med Västra Götaland och Halland. Uppsala, Västmanland, Sörmland och Örebro tillhör samma strukturfondsområde tillsammans med Östergötland medan Värmland, Dalarna och Gävleborg tillhör samma strukturfondsområde. Västra Sverige Här ingår Halland, Västra Götaland och Värmland (som också ingår i Mellansverigegruppen ). Västra Götaland och norra Halland ingår i samma sjukvårdsregion. I Trafikverkets regionala organisation utgör Halland, Västra Götaland och Värmland en region. Halland och Västra Götaland tillhör samma strukturfondsområde medan Värmland tillhör samma strukturfondsområde som Dalarna och Gävleborg. Västra Götland är tillräckligt stort för att för att kunna utgöra ett eget län. Det gäller dock inte Halland och Värmland som båda har starka samband gentemot Västra Götland men som också skulle kunna bilda län i andra riktningar.

7 (8) Sydöstra Sverige Här ingår Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Blekinge Skåne och Halland (som också ingår i Västra Sverige-gruppen (se ovan). Östergötland, Jönköping och Kalmar utgör en sjukvårdsregion liksom Kronoberg, Blekinge, Skåne och södra Halland. I Trafikverkets regionala organisation utgör Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Blekinge och Skåne en region medan Halland tillhör en västlig och Södermanland en mellansvensk region. Skåne och Blekinge tillhör samma strukturfondsområde liksom Jönköping, Kronoberg, Kalmar och Gotland. Halland tillhör samma område som Västra Götaland. Fråga 2: Vilka myndigheter bör ha en gemensam indelning? Ur kommunsektorns perspektiv är det angeläget att den statliga och kommunala regionindelningen överensstämmer. Vi ser det också som angeläget att forma en gemensam geografisk indelning för myndigheter med betydande samordningsbehov. Arbete med samhällsplanering, regional utveckling, miljö, infrastruktur, kollektivtrafik, utbildningsfrågor, innovationssystem, landsbygdsutveckling, folkhälsa, integration, krisberedskap, trygghet och brottsförebyggande, rehabilitering o.s.v. kommer att vara mer framgångsrikt om det bedrivs i ett väl fungerande samspel mellan dels berörda statliga myndigheter dels mellan myndigheter och den lokala och regionala nivån. Vi anser att en geografisk indelning som är gemensam för regioner och de statliga myndigheter som har en viktig roll i det regionala tillväxtarbetet samt myndigheter med tydliga lokala och regionala samverkansbehov skapar bättre förutsättningar för samverkan. Det kan förutom länsstyrelserna handla om följande myndigheter Trafikverket, Tillväxtverket och ESF-rådet (dvs. strukturfondsområdena), Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Polisen, Lantmäteriverket, Skolinspektionen, Arbetsmiljöverket Socialstyrelsens tillsynsenheter Myndigheten för yrkeshögskolan Är detta en korrekt redovisning av myndigheter där samordningsbehovet är stort? För vilka av myndigheterna är i så fall samordningsbehovet störst? Är det andra myndigheter vars regionala indelning behöver samordnas och i så fall varför?

8 (8) Fråga 3: Hur kan det regionala inflytandet hävdas i stora län med små landsting. Frågan om det regionala utvecklingsansvaret kommer att behandlas i Sjöstrandsutredningen. En förändring av den statliga regionala indelningen från 2015 förväntas innebära att antalet länsstyrelser blir färre och att deras områden omfattar mer än ett län. Länen blir enbart landstingets eller regionens territorium. Länsstyrelsens geografiska ansvar omfattar således ett större geografiskt område som dessutom kan vara gemensamt för flera statliga myndigheter. De nya länsstyrelserna skulle därför - utifrån ett statligt perspektiv kunna anses ha förutsättningar att samordna olika aktörers insatser. Frågan blir särskilt brännande i nya länsstyrelseområden där ett samverkansorgan har ansvaret i ett län och länsstyrelsen i ett annat. Den situationen kan bli aktuell i både Norrland och Mellansverige. Utifrån SKL:s perspektiv är regional utveckling en genuin politisk fråga som bör tilldelas direktvalda församlingar på regional nivå i enlighet med Ansvarskommitténs förslag. Konsekvensen blir därför att det regionala utvecklingsansvaret under kommande mandatperiod utövas med de gamla länen som geografisk bas. Det faktum att de nya länsstyrelseområdena innefattar flera län och därmed flera landsting/regioner innebär visserligen en nackdel utifrån ett samverkansperspektiv - på samma sätt som de statliga myndigheternas indelningar är ett problem idag. Men det kan betraktas som övergående om den nuvarande landstingsindelningen blir bestående även efter I flera län pågår diskussioner att ansöka om att landstinget istället för samverkansorganet övertar det regionala utvecklingsansvaret redan från På andra håll har man tills vidare avvisat den lösningen. Även frågan om samverkansorganens framtid kommer att behandlas av Sjöstrands utredning. Finns det synpunkter och idéer om hur det regionala inflytandet ska hävdas där flera landsting/regioner ingår i ett större län? Till sist De synpunkter som kommer fram vid dialogträffarna kommer att dokumenteras och analyseras och om möjligt sammanfattas i ett förslag till statlig regional indelning utifrån kommun- och landstingssektorns perspektiv.