Yttrande: Förändrad assistansersättning - en översyn av ersättningssystemet (SOU 2014:9)

Transkript

1 Socialdepartementet STOCKHOLM Yttrande: Förändrad assistansersättning - en översyn av ersättningssystemet (SOU 2014:9) STIL, Stiftarna av Independent Living i Sverige, är ett kooperativ av personer med funktionsnedsättning som arbetar för att alla människor ska ha rätt till självbestämmande oavsett funktionalitet. Vi bildades redan 1984 och var den drivande kraften bakom assistansreformen. Vi kunde i projektform bevisa att vi själva var kapabla att vara arbetsgivare åt våra personliga assistenter. Idag består kooperativet av cirka 200 medlemmar med personlig assistans. Vår assistansverksamhet är icke vinstdrivande och alla intäkter går på ett eller annat sätt till medlemmarnas assistans. Förutom att bedriva personlig assistans arbetar vi i kooperativet även med andra delar som berör och utvecklar principen om självbestämmande. STIL anser att personlig assistans är en förutsättning för ett självbestämt liv för oss som lever med en funktionsnedsättning. Personlig assistans har gett oss möjlighet att leva det liv vi själva önskar, precis enligt lagstiftarens syfte. Det är därför av största vikt för oss att villkoren inte förändras på ett sådant sätt att målen med assistanslagstiftningen går förlorade. En springande punkt är att vi, assistansanvändarna, får våra kostnader för vår personliga assistans täckta till fullo. STIL var inte inbjuden till en kontinuerlig dialog med utredaren, vilket vi anser var ett stort misstag. Vi sitter på en enorm kunskap och erfarenhet eftersom vi arbetat med frågan i 30 år. Vi skickade skriftligen in synpunkter, som dock enbart beaktades till ringa del. Dessa synpunkter tar vi i något omarbetad form med i detta yttrande. STIL vill också rikta kritik till att enbart en person från assistansanvändarhåll fick sitta med i utredningens expertgrupp. En utredning som på ett sådant genomgripande sätt kan förändra en persons villkor till ett jämlikt liv i frihet ska naturligtvis ta med oss det berör i stor utsträckning. Vi är de verkliga experterna på våra behov. STIL ställer sig därför till fullo bakom experten Pelle Kölheds särskilda yttrande i utredningen. Som STIL ser det har utredaren i stort misslyckats i sitt huvudsakliga uppdrag. Dels genom att inte lyssna in oss assistansanvändare och assistansanordnare som vet vilka behov som faktiskt finns. Dels genom att utredningen inte fått tillräckligt med tid för att hinna genomföra sitt uppdrag. STIL anser därför att utredningen ska göras om. 1

2 Förslag till ny ersättningsmodell (avsnitt 8.4) STILs uppfattning är att assistansersättningen även fortsättningsvis måste vara schabloniserad. Genom en schablon minskar den administrativa bördan samtidigt som utrymme skapas till individuella fördelningar utifrån assistansanvändarens behov. Vi kan, precis som utredaren, se att schablonen skulle kunna differentieras utifrån OB-tid. Antal timmar förlagda under OB-tid är den i särklass största orsaken STIL ser till snedfördelning av assistansersättning. Utredningens förslag är vi dock ytterst kritiska till. Vissa beräkningar i utredningen De beräkningar som ligger till grund för utredningens förslag om en ny ersättningsmodell är mycket bristfälliga. Utredaren har helt klart haft otillräcklig tid och kompetens för att göra en ordentlig kostnadsundersökning. Den undersökning som har gjorts är inte statistisk säkerställd och frågorna var ställda på ett sätt som inte överensstämmer med hur redovisningen hos anordnare görs. Att den över huvud taget tas med i utredningsunderlaget är anmärkningsvärt. Utredningen har också tittat på SCBs statistik över löneläget och kommit fram till att snittlönen hos privata aktörer ligger på 126 kr i timmen, något som STIL ställer sig tveksam till. STILs snittgrundlöner under 2013 låg på 128:90 kronor timmen exklusive semesterersättning och OB. Vår totala lönekostnad låg på cirka 86 % av schablonen. Varför utredningen vidare anser att månadslön ska vara utgångspunkten när de allra flesta personliga assistenter får timlön är svårt att förstå. Vi tror att man genom en sådan utgångspunkt kan ha tappat kostnader i omräkningen mellan de två lönetyperna. Utredningen missar vidare att lönen per assistanstimme räknat är högre än själva grundlönen. Assistansersättning betalas enbart ut för utförd assistans inte för annan tid. Annan tid kan vara lön under introduktion, utbildning och personalmöten. Det kan också vara uppsägningslöner eller lön vid hastiga schemaändringar där en assistent blir arbetsbefriad. Dessa lönekostnader måste slås ut över samtliga timmar utförd assistans och därefter läggas ovanpå grundlönen. Såsom utredaren gjort sina beräkningar har nivån på grundschablonen blivit alltför låg. Den beräknade tilläggsschablonen är inte heller tillräckligt hög för att kompensera OB-kostnaden för många assistansanvändare. STIL vill istället hänvisa till Arbetsgivarföreningen KFOs remissvar och kostnadsundersökning gällande branschens kostnader. Fördelning av kostnader Utredningen konstaterar att fördelningen 87 % till löner och 13 % till övriga kostnader inte längre gäller, utan att förhållandet nu är 82/18. Detta ska ha skett genom en felberäkning när ersättningen höjts de senaste åren, samt de påstådda lägre snittlönerna. Utredaren vill därför åter balansera kostnaderna till 87/13 genom en frysning av assistansersättningen under tre år och därefter förhindra att obalansen sker igen. I detta ställer STIL sig frågande hur utredningen kan påstå att just 87/13 är den korrekta fördelningen. Siffrorna uppkom när den schabloniserade ersättningen infördes 1997 i ett allmänt råd (ej bindande) från Riksförsäkringsverket. Hur dessa siffror en gång beräknats är dock höjt i dunkel. Innan en sådan reglering eventuellt sker måste bättre underlag över ett faktiskt kostnadsläge finnas. STIL konstaterar att det sedan 1997 har 2

3 skett en rad förändringar både i lagstiftning, krav från andra aktörer samt i samhället i stort som kan ha gjort att övriga kostnader idag är något högre än 13 % av schablonbeloppet. Tilläggsschablon STIL ser inte att förslaget med tilläggsschablon kommer att lösa den problematik som finns med nuvarande konstruktion av assistansersättningen. Till att börja med är förslaget snävt beräknat då enbart assistans under nätter och helger ska vara grundande för tilläggsschablonen. Har en assistansanvändare aktiv assistans dygnet runt hamnar tid för natt- och helg-ob på cirka 55 % av totala assistanstiden under en normalvecka. Om personen har dubbelassistans är procentsatsen helt beroende på vilken tidpunkt den dubbla assistansen utförs. Sker det mestadels under dagtid vardagar krävs det inte många timmar för att hamna under 50 %. Samtidigt är OB-kostnaderna för assistansanvändaren fortsatt mycket höga. STIL ser vidare en fara att Försäkringskassans handläggare hellre kommer att neka tilläggsschablonen än bevilja den när personen ligger vid gränsen till att få en tilläggsschablon. Resultatet tror vi kommer att bli fler kostsamma överklagningar än vad som sker idag. Enbart två nivåer kommer att leda till att det fortfarande finns många som antingen får för mycket eller för lite ersättning till OB. Förvisso ska det fortfarande gå att söka förhöjt belopp vid höga OB-kostnader, vilket är bra. Men när en hel del fortfarande får för hög ersättning i förhållande till sina behov är det inte ett tillfredsställande resultat av utredningens uppdrag. Försäkringskassan har meddelat att de i början av 2015 kommer att införa efterskottsbetalning av assistansersättningen. Det bör då vara relativt lätt att betala ut en grundschablon utifrån totala antal timmar och ett tillägg i olika nivåer utifrån de faktiska timmarna under respektive OB-tid. Att hävda att ett sådant förfarande skulle vara kostnadsdrivande är att påstå att det inte är behovet av personlig assistans som styr schemaläggningen utan ersättningens storlek. Resonemanget faller då all extra ersättning som erhålls kommer att gå till OB-ersättningen. Det finns därmed inget egenvärde för en assistansanvändare eller en assistansanordnare att erhålla en högre schablonnivå. Förhöjt belopp Utredningen föreslår att möjligheten till förhöjt belopp ska få finnas kvar, vilket är bra. STIL saknar dock ett skäl för att kunna ansöka om det, nämligen höga assistansomkostnader. Inom STIL finns många personer som arbetar, studerar på högskolan, har förtroendeuppdrag, bildar familj och idrottar på hög nivå. Det är inte ovanligt att de arbeten, studier eller uppdrag vi har innebär resor, både inom och utanför Sveriges gränser. Genom att förvärvsarbeta får vi större ekonomisk möjlighet till vår fritid än för personer som av olika anledningar inte har samma inkomst. Vi går på teater, bio, museum, träffar släkt och vänner, går ut på krogen, åker till ett lantställe eller på en semesterresa, är med och engagerar oss i olika föreningar och så vidare. Detta är möjligt tack vare att våra personliga assistenter är med oss under våra aktiviteter. I prop. 1992/93:159 sidan 50 står: Målet för verksamheten enligt den nya lagen bör vara att människor med omfattande funktionshinder skall kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatserna skall vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att 3

4 leva ett självständigt och oberoende liv och att delta aktivt i samhällslivet. Som vi ser det är våra liv ett bevis på att assistansreformen har varit lyckad. Det bekräftas också av Maria Larsson genom en replik på en debatt i Dagens samhälle den 16 oktober 2013: LSS har stor betydelse för att ge personer med funktionsnedsättning möjlighet att vara delaktiga i samhället. Att delta aktivt i samhällslivet innebär dock att assistansomkostnaderna blir höga. Har vi inte möjlighet att betala för våra medföljande assistenter kommer det innebära att vi själva utesluts från aktiviteten, och i förlängningen att lagens intentioner går om intet. En assistansanvändare som exempelvis reser i mycket tjänsten kommer snabbt upp i höga summor i resekostnader för sina personliga assistenter. På grund av såväl arbetsrättsliga lagar som assistansens kvalitt och assistentens hälsa är det sällan möjligt att enbart en personlig assistent följer med och arbetar under resan. Kostnaden för de personliga assistenterna, som är den kostnad assistansersättningen ska täcka, blir således mångdubbelt den kostnad som assistansanvändaren eller dennes arbetsgivare har. STILs assistans- och personalomkostnader ligger i snitt på strax under 4 % av den totala schablonen. Vi har dock medlemmar som kommer upp i det dubbla (nästan 8 %) enbart i resekostnader för sina personliga assistenter. Dessa medlemmar har arbeten som kräver resor. Skulle de förlora möjligheten att resa, genom att assistansersättningen inte täcker assistenternas resekostnader, skulle de också förlora sina jobb. Möjligheten att få ett annat arbete är inte stora. Personer med funktionsnedsättning har sämre möjligheter på arbetsmarknaden. En färsk rapport från SCB, Förutsättningar i arbetslivet, visar att endast 44 % av personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga har ett arbete, att jämföra med 71 % av övriga befolkningen. På sidan 64 i prop. 1992/93:159 står: För vissa personer kan personlig assistans vara en viktig förutsättning för att de skall kunna arbeta eller studera. Ett arbete är därför ett sådant skäl anser vi, mot bakgrund av lagstiftningens syfte, som ska väga lika tungt som exempelvis ett behov av omfattande utbildning av de personliga assistenterna för att få en förhöjd ersättningsnivå. STIL vill också poängtera att 12 % av grundschablonen i reella pengar kommer bli lägre än idag. Det finns assistansanvändare som nu använder högsta nivån av ersättning utan att ha så mycket OB-tid att de skulle kunna få tilläggsschablonen. För dem skulle detta innebära en katastrof. Den förhöjda ersättningen måste ligga kvar på dagens nivå reellt sett. Det optimala vore att även den förhöjda ersättningen schablonerades, eventuellt i flera delar, utan det redovisningskrav som idag finns. Det nuvarande systemet med att Försäkringskassan i efterhand godkänner eller nekar till kostnader skapar en enorm osäkerhet för de av oss assistansanvändare som har det. Det finns heller ingen flexibilitet i ersättningen, då kostnaderna måste följa budget för att godtas. Sjuklön STIL välkomnar utredningens förslag att inkludera sjukersättningen i schablonen under förutsättning att ersättningen höjs med en rimlig nivå. Idag är administrationen kring sjuklöner mycket hög då alla kommuner och stadsdelar vill ha underlagen på sitt sätt. Det kan också vara 4

5 problem att över huvud taget få kostnaderna betalda. Att kommunerna istället står för vikarien har för STILs arbetsledare sällan varit ett alternativ då dessa vikarier inte fått nödvändig introduktion för att kunna arbeta hos respektive arbetsledare. Det går också emot såväl lagen som vår ideologi eftersom det skulle innebära att våra arbetsledare inte får välja vem som ska ge servicen och stödet. Istället har varje arbetsledare en egen vikariepool som hen själv valt och introducerat. Att kommunens basansvar enligt 9 2 LSS försvinner ser vi därför inte som något problem. Det är dock bra att utredningen tydligt poängterar att kommunens basansvar enligt socialtjänstlagen ligger fast så att ingen står utan stöd om det är omöjligt att få vikarie. Det är i det här sammanhanget bra att titta på vad Försäkringskassan anser var höga sjuklönekostnader när de bedömer om en arbetsgivare har rätt till ersättning för detta. Det är också viktigt att tänka på arbetet till sin natur gör det svårt att arbeta om man inte är riktigt frisk. Många assistansanvändare är svårt infektionskänsliga och ska inte utsättas för onödiga risker. En person som skulle ha kunnat arbeta på en annan arbetsplats, till exempel ett kontor, kan vara tvungen att vara hemma för att inte riskera hälsan hos personen hen arbetar hos. Det är också näst intill omöjligt att omplacera en personlig assistent till lättare arbete vid exempelvis en skadad fot, då det är vi som assistansanvändare som i slutändan bestämmer vem som arbetar hos oss. Det här gör att gör att sjuklönekostnaderna kan bli högre än i andra branscher. Vinst för assistansanordnare STIL, som ett icke-vinstdrivande kooperativ, kan inte känna igen de vinstmarginaler hos assistansanordnare som lagts fram som möjliga i denna och andra utredningar. Vi anser att det är omöjligt att göra stora vinster och samtidigt ha en god personlig assistans där assistansanvändarens liv och självbestämmande är i fokus utifrån dagens ersättningsnivåer. Vi ser vinst som ett medel för att nå målet, inte vara ett mål i sig. Allt eventuellt överskott återinvesterar vi därför i vår verksamhet. STIL menar att det enda hållbara sättet att stoppa oskäliga vinster är att enbart tillåta ickevinstdrivande kooperativ eller aktiebolag med begränsat vinstuttag inom välfärdssektorn. Det kommer annars alltid att finnas företag som hellre tar ut vinst än att ansluta sig till etiska plattformar oavsett hur väl utformade dessa är. Vi vill understryka att vi inte vill se några särlösningar för assistansbranschen utan vill i sådana fall se en förändring över alla skattefinansierade branscher. 8.5 Reglering av avtal mellan brukare och anordnare STIL anser att det är viktigt med skriftliga avtal mellan assistansanvändaren och assistansanordnaren, men kan inte se hur utredningens förslag kan fungera i praktiken. Vi ställer oss därför emot det lagda förslaget men är öppna för andra, mer genomarbetade, lösningar. Lagförslaget är skrivet som att det ska finnas ett enda avtal per arbetsledare där en myndighet ska kunna pricka av vad som ingår och hur det reglerats. Upplägget på den personliga assistansen varierar mycket över tid. Det går därför inte att ställa krav på detaljreglering av exempelvis utbildning, vikarieanskaffning och fördelning av ersättning i ett avtal eftersom detta inte ligger fast över åren. Om det ska regleras är avtalen tvungna att 5

6 skrivas om med jämna mellanrum. Avtalstexten kommer att behöva ändras varje gång en myndighet utfärdar en ny föreskrift eller beslutar om ny nivå på schablonen. Den exakta kostnadsfördelningen i en assistans beror vidare av vad som inträffar i assistansen, vilket behov som finns för tillfället och så vidare. Avtalen riskerar också bli svårlästa och bestå av textmassor som våra medlemmar i vissa fall inte kommer att kunna och i andra fall inte orkar läsa. Det kommer sannolikt även leda till ökade administrativa kostnader för att skriva om avtal och teckna om dem med alla våra arbetsledare. Det ger heller inte en känsla av att det är en varaktig tjänst vi tillhandahåller. Om det däremot inte ställs krav på att vi detaljerar kommer klausulerna i avtalen att vara mycket allmänt hållna och därmed bli tandlösa. Det är naturligtvis inte heller bra. Inom STIL har vi flera olika dokument som reglerar förhållandet mellan oss som assistansanordnare och arbetsledare, exempelvis huvudavtal, arbetsordning (en typ av egna riktlinjer) och kvalitetskontrakt (motsvarighet till genomförandeplan). På så sätt kan vi arbeta både varaktigt, tydligt och flexibelt. Något liknande skulle kunna vara en lösning för branschen som helhet, men det är som sagt inte så förslaget är utformat. STIL vet att det idag finns assistansanordnare som har extremt långa uppsägningstider och även bindningstider. Det är förkastligt och STIL ser gärna en reglering av detta. Det är möjligt att syftet med förslaget också är ett led i att kontrollera att anordnarna faktiskt ger utrymme till sina uppdragsgivare att använda ersättningen i den egna assistansen på ett sätt de själva önskar. Men i sådana fall behövs även en reglering kring transparens gentemot assistansanvändarna om hur medlen används. 8.6 Arbetsledning av den egna assistansen En av STILs grundläggande principer är att vi som assistansanvändare själva ska vara arbetsledare åt våra personliga assistenter. För medlemmar som behöver det finns även möjligheten att utse en medarbetsledare eller en administrativ assistent. Samtliga personer genomgår utbildningar för att kunna hantera sina uppgifter. Till stöd finns även personal på kontoret. STIL anser att det ska ingå i arbetsledarens uppgifter att rekrytera och schemalägga. Detta för att dessa delar så genomgripande påverkar våra liv. Att leda de personliga assistenterna i det dagliga arbetet är naturligtvis en självklar del i arbetsledningen. Vår ståndpunkt gällande arbetsmiljön för de personliga assistenterna är att ansvaret borde ligga hos varje enskild arbetsledare. Det är trots allt i våra liv och omgivningar som våra personliga assistenter arbetar. Som lagen ser ut är det dock inte möjligt att lägga ett arbetsmiljöansvar på någon som inte är anställd. Arbetsmiljöarbetet sker dock i nära samarbete med arbetsledarna. Som medarbetsledare och administrativ assistent i STIL får man en ersättning för det extra arbete som åläggs en. Det får inte arbetsledarna. Det är en orättvis fördelning, eftersom arbetet som utförs är lika. STIL ser dessvärre inte hur det skulle gå att lösa på annat sätt utifrån dagens system. Dels blir det knepigt utifrån att arbetsledarna ska vara anställda av samma bolag som de genom kooperativet äger samtidigt som de är kunder i bolaget. Dels påverkas många 6

7 arbetsledares ekonomiska situation då aktivitets- och sjukersättning, hyresbidrag etcetera. ändras vid anställning. En del anordnare har dock valt att betala ut ersättning till assistansanvändare vilket skapar konkurrensfördelar och eventuellt inlåsningseffekter. Utifrån konkurrensneutralitet ser STIL det därför som positivt att assistansanvändare inte ska få ersättning för arbetsledande arbete i sin egna personliga assistans. Andra arbetsuppgifter eller anställning för en assistansanvändare hos en assistansanordnare får däremot inte begränsas. Arbetslösheten för personer med funktionsnedsättning är hög och det får inte införas regelverk som ytterligare försvårar. Erfarenheten hos en person som själv lever med personlig assistans är ovärderlig för en assistansanordnare. Bara vi själva kan veta hur det faktiskt är. STIL ser självrepresentation som en grundläggande princip och något som bör uppmuntras i branschen. Några övriga frågor (avsnitt 8.7) Utvecklad behovsbedömning STIL ser det som positivt att utredningen tar upp att ett aktivt liv med till exempel förtroendeuppdrag och förvärvsarbete kan innebära höga kostnader för den personliga assistansen. Vi kan också se att behovsbedömningen inte fungerar helt tillfredsställande och att den borde rikta in sig på livssituationen som helhet. Det är svårt att förstå hur utredaren egentligen tänker i frågan. Vad menas med funktionsnedsättningens art och omfattning? Det verkar som om fler medicinska underlag efterfrågar. Vi vet att Försäkringskassan vill ha det på det viset. En sådan utveckling är inte önskvärd från STILs sida. Vi vill bort från den medicinska modellen och fokus på diagnoser som präglar dagens behovsbedömning. En diagnos säger inget om ens assistansbehov. Ett medicinskt underlag måste finnas vid en första bedömning för att styrka att en funktionsnedsättning faktiskt föreligger. Detta underlag bör uppfylla vissa krav. Men varken läkare, arbetsterapeuter, kuratorer eller fysioterapeuter kan objektivt avgöra till vilka delar av livet den personliga assistansen behövs. Vi kan inte se att fler, mer omfattande intyg skulle lösa och utveckla behovsbedömningen. I dagsläget har STIL inga konkreta förslag till hur den utvecklade behovsbedömningen ska gå till, men vi är ytterst angelägna om att delta på ett aktivt sätt i ett eventuellt sådant utredning om det blir aktuellt. Tillsyn, tillståndsgivning och myndigheternas samverkan Den personliga assistansen har blivit en mycket komplex socialförmån och STIL kan hålla med om att det behövs en sammanhållen samverkan kring frågan. Vi har redan idag ett ganska väl utbyggt samarbete med Försäkringskassan som i dagsläget troligen den är den instans som är mest lämpad för uppdraget. I förlängningen ser STIL dock inte Försäkringskassan som den självklara samordnaren. Personlig assistans är en mänsklig rättighet och ska därför behandlas som en. År 2000 kom regeringens nationella handlingsplan för handikappolitiken Från patient till medborgare. Idag, år 2014 ligger trots det budgetposten för personlig assistans under utgiftsområdet Hälsovård, 7

8 sjukvård och social omsorg. Samtidigt tillsynas assistansanordnare av Inspektionen för Vård och Omsorg, som har en helt annan syn på vad personlig assistans är än vad vi själva har. Det är tydligt att vi trots vackra ord fortfarande ses som patienter och inte som de medborgare vi faktiskt är. Av den anledningen anser vi att det bör tillsättas en oberoende instans som bevakar frågor rörande mänskliga rättigheter, där den personliga assistansen ska vara en självklar del. Denna instans ska ha det samordnade ansvaret. Ikraftträdande (avsnitt 8.8) Differentiering av ersättningen STIL ställer sig inte bakom de övergångsregler som föreslås avseende differentiering av assistansersättningen. Vi är emot den föreslagna konstruktionen och anser att den ej ska träda i kraft över huvud taget. Om den trots allt gör det har vi stora invändningar. Att personer över 65 år inte har rätt till tilläggsschablon är ren åldersdiskriminering. Det finns naturligtvis personer över 65 år som har behov av högre ersättning. Behoven försvinner inte över en natt. Det är också märkligt utifrån att det talas om att höja pensionsåldern. Gällande övriga personer får det antas att differentieringen enbart kommer gälla nya beslut och att övriga får behålla en högre ersättningsnivå fram till dess att omprövning sker. Skulle en assistansanvändare som har höga OB-kostnader, men som av olika skäl valt att inte söka förhöjt belopp, hamna på grundschablonnivå fram till dess omprövning sker skulle det få förödande konsekvenser. Ersättning vid ordinarie assistents sjukdom STIL ställer sig bakom såväl förslaget som sådant och ikraftträdandet. Ändrad beräkning av ersättningens nivå STIL anser att en ordentlig genomgång av kostnadsläget måste ske innan ersättningens nivå eller hur den ska beräknas ändras. Förslaget kan därför inte börja gälla innan detta har skett. Reglering av avtal mellan brukare och anordnare STIL anser att förslaget måste omarbetas grundligt innan det tas i kraft. Lön till brukare för arbetsledning av den egna assistansen STIL ser som läget är idag inga problem med att införa en bestämmelse mot lön åt assistansanvändare som arbetsleder sin egna personliga assistans. Bestämmelsen kan enligt STIL träda i kraft enligt förslaget. STOCKHOLM Maria Dahl, ordförande 8