VAD HÄNDER MED DEN HÅLLBARA UPPHANDLINGEN?

Transkript

1 Miljöstyrningsrådet Rapport 2010:4 VAD HÄNDER MED DEN HÅLLBARA UPPHANDLINGEN? KONSEKVENSANALYS AV STATSKONTORETS FÖRSLAG TILL BILDANDE AV Sven-Olof Ryding

2 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 2 (60) SAMMANFATTNING Regeringen gav i maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Statskontoret hade i uppdrag att kartlägga vilka statliga aktörer som bedriver upphandlingsstödjande verksamhet; vilken slags verksamhet de bedriver; analysera för- och nackdelar med att i en gemensam organisation samla den statliga inköpssamordningen och övriga upphandlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi samt föreslå hur den samlade upphandlingsstödjande verksamheten bör följas upp. Miljöstyrningsrådet har flera invändningar på det sätt Statskontoret genomfört sitt utredningsuppdrag på. Bland annat kan nämnas att enligt Statskontorets egna kartläggningar tycks inte skälen för regeringens bedömning av att genomföra utredningen föreligga i verkligheten, Miljöstyrningsrådets verksamhet ingår inte i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet (som det definieras i utredningsdirektiven) och borde därmed inte ha ingått i utredningen, det kanske mest realistiska utredningsalternativet har utelämnats, kommuner och landsting ingår inte i utredningen men väl till mycket stor del som remissinstanser samt att Statskontorets förslag saknar stöd och referenser till andra utredningar eller dokumenterade erfarenheter inom området. Miljöstyrningsrådets verksamhet omfattar hållbar offentlig och annan professionell upphandling och har ingått i uppdraget. Miljöstyrningsrådet har bistått Statskontoret i deras utredningsuppdrag med de underlag som behövs för Statskontorets bedömningar. Vid genomläsning av Statskontorets slutrapport har Miljöstyrningsrådet konstaterat att alla de argument som framförts som nackdel för Miljöstyrningsrådet om verksamheten måste fortsätta i myndighetsform över huvud taget inte omnämnts och således helt lämnats utan beaktande. Miljöstyrningsrådet finner detta högst anmärkningsvärt då det klart framgår att direktiven till uppdraget att Statskontoret ska inhämta och redovisa synpunkter från berörda myndigheter och AB Svenska Miljöstyrningsrådet [1]. Statskontorets utredning beskriver inte på ett rättvisande sätt de stora nackdelar utredningsförslaget för med sig för såväl Miljöstyrningsrådets verksamhet som för arbetet i stort i Sverige med miljöanpassad offentlig upphandling. Inte heller beskrivs de ekonomiska konsekvenserna av utredningsförslaget. Därmed ges remissinstanserna en ofullständig bild av hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan bedrivas i framtiden med största möjliga samhällsnytta baserad med effektiv användning av skattemedel. Av denna anledning har Miljöstyrningsrådet genomfört denna konsekvensanalys av Statskontorets förslag till en ny upphandlingsmyndighet. Konsekvensanalysen har identifierat ett stort antal nackdelar, vilka delats upp i tre avsnitt direkta och omedelbara konsekvenser, allmänna konsekvenser på sikt och storskaliga ekonomiska konsekvenser. Av dessa kan t.ex. nämnas att: Miljöstyrningsrådet inte kan fullfölja ålagda uppgifter enligt regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling

3 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 3 (60) Den unika process med att utarbeta kriterier i en öppen och förtroendefull samverkan med inflytande av intressenter från näringslivet kommer inte att kunna fortsätta i den form som nu sker Det detaljerade stödet och rådgivningen via färdiga upphandlingskriterier och Helpdesk samt utbildning till upphandlare i stat, kommun och landsting måste upphöra Ökad byråkrati sätter hinder för ett effektivt arbetssätt att utarbeta allmänna råd Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska framöver Förvirring kommer att uppstå på marknaden med nya initiativ till upphandlingsverktyg Färre små och medelstora företag kommer att kunna delta i framtida offentliga upphandlingar Mindre fokus på miljöfrågor i statliga upphandlingar samt lättnader i deras redovisning av ställda miljökrav Att överföra Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet i en myndighet får dessutom stora ekonomiska konsekvenser. Statens investeringar i uppbyggnad av ett samlat nationellt upphandlingsstöd tillsammans med kommuner och landsting samt näringslivet sedan slutet av 1990-talet med en samlad resursinsats på drygt 150 miljoner kronor går till stor del förlorad. Dessutom går den offentliga sektorn miste om stora kostnadsbesparingar på nästan 7 miljarder kronor per år.

4 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 4 (60) INNEHÅLL Sammanfattning Inledning Konsekvensanalysens utgångspunkter och inriktning Konsekvensanalysens resultat Direkta och omedelbara konsekvenser Allmänna konsekvenser på sikt Storskaliga ekonomiska konsekvenser Övriga viktiga reflektioner Referenser Bilaga 1 Miljöstyrningsrådets arbete med att bistå Statskontoret i deras uppdrag Bilaga 2 Statskontorets fullgörande av givna utredningsdirektiv Bilaga 3 Offentlig upphandling är inte myndighetsutövning Bilaga 4 Allmänna råd Bilaga 5 Omfattning av konsekvensanalyser för småföretag Bilaga 6 Notifiering Bilaga 7 Beräkning av ekonomiska konsekvenser Bilaga 8 Offentlig upphandling och småföretag Bilaga 9 Miljöstyrningsrådets skriftliga inlaga till Statskontoret Bilaga 10 Miljöstyrningsrådets skriftliga inlaga till Statskontoret Bilaga 11. Sammanfattning av konsekvensanalysen... 56

5 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 5 (60) 1 INLEDNING Regeringen gav i maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Statskontoret hade i uppgift att kartlägga vilka statliga aktörer som bedriver upphandlingsstödjande verksamhet och vilken slags verksamhet de bedriver; analysera för- och nackdelar med att i en gemensam organisation samla den statliga inköpssamordningen och övriga upphandlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi samt föreslå hur den samlade upphandlingsstödjande verksamheten bör följas upp. Statskontoret överlämnade den 5 november sin utredningsrapport En ny upphandlingsmyndighet (2010:23) till Finansdepartementet. Uppdraget kommer att slutrapporteras den 10 januari 2011 när Statskontoret redovisar de återstående delar av uppdraget som berör stabsstödet till Regeringskansliet, Ekonomistyrningsverkets (ESV) ramavtalsverksamhet och den transaktionsdatabas (TDB) som ESV ansvarar för. Miljöstyrningsrådets verksamhet omfattar hållbar offentlig och annan professionell upphandling och har ingått i uppdraget. Miljöstyrningsrådet har bistått Statskontoret i deras utredningsuppdrag med de underlag som behövs för Statskontorets bedömningar. Detta sammanfattas och återges i Bilaga 1, 9 och 10. Miljöstyrningsrådets verksamhet har nyligen varit föremål för en omfattande utvärdering av Naturvårdsverket med synpunkter inför den framtida verksamheten, varför det finns gott om lättillgängliga underlag om Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet. Miljöstyrningsrådet har tagit del av Statskontorets slutbetänkande med rekommendation att samla all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet. Vid genomläsning av Statskontorets slutrapport har Miljöstyrningsrådet konstaterat alla de argument som framförts som nackdel för Miljöstyrningsrådet vid ett sådant scenario över huvud taget inte omnämnts och således helt lämnats utan beaktande. Miljöstyrningsrådet finner detta högst anmärkningsvärt då det klart framgår att direktiven till uppdraget att Statskontoret ska inhämta och redovisa synpunkter från berörda myndigheter och AB Svenska Miljöstyrningsrådet [1]. Miljöstyrningsrådet har flera invändningar på det sätt Statskontoret genomfört sitt utredningsuppdrag på. Utredningen är heller inte komplett utförd i och med att Statskontoret inte fullgjort de uppgifter som förelagts det i utredningsdirektiven (se Bilaga 2). Dessutom återger Miljöstyrningsrådet ytterligare några reflektioner i detta sammanhang i kapitel 5. En mycket allvarlig brist är avsaknaden av en konsekvensanalys som belyser både de verksamhetsmässiga som ekonomiska konsekvenserna både för de organisationer som omfattas av utredningen som för den offentliga handlingen i stort i Sverige. Statskontorets uppdrag bestod i att utreda och lämna förslag på hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas [1]. I den inledande kartläggning av den upphandlingsstödjande verksamheten som SWECO Eurofutures genomförde framgick att det allmänna upphandlingsstödet mätt i resursinsats har en begränsad omfattning med undantag av Miljöstyrningsrådet, som främst ger svar på detaljerade frågor [2]. De upphandlingsstödjande verksamheter som omfattas av

6 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 6 (60) utredningen bedrivs, enligt Statskontoret, i princip endast av två organisationer Kammarkollegiet med 15 personer och Miljöstyrningsrådet med 12 personer. De nackdelar med att samla all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet beskrivs i utredningen för Kammarkollegiets del i en mening: att överföring i en ny myndighet kan skapa turbulens under en övergångsperiod, vilket temporärt kan hämma effektiviteten i upphandlingsstödet [1]. Nackdelar för Miljöstyrningsrådets verksamhet kommenteras inte vidare trots att Miljöstyrningsrådet inkommit med två inlagor till Statskontoret om att verksamheten inte kan bedrivas i myndighetsform (Bilaga 9 och 10) utan Statskontoret föreslår kortfatta att bolaget bör avvecklas. Miljöstyrningsrådet har i flera sammanhang till Statskontoret framfört det faktum att bedriva Miljöstyrningsrådets arbete i myndighetsform innebär mycket stora och allvarliga konsekvenser inte bara för Miljöstyrningsrådets organisation, medarbetare och verksamhet, som totalt slås sönder. Det kommer dessutom att medföra en successiv nedmontering av det, under så många år, förebyggande, framgångsrika, och i ett internationellt perspektiv, ledande arbetet i svenska statliga myndigheter, kommuner och landsting med miljöanpassade offentlig upphandling. Det nationella upphandlingsstödet och på det sätt Miljöstyrningsrådet arbetar med kriterieutveckling är och har varit mycket framgångsrikt även i ett internationellt perspektiv. I höstas fick det högsta betyg i en utvärdering som EU genomfört av liknande arbetet i EU:s ledande medlemsländer inom området. Statskontoret har valt att helt bortse ifrån regeringens höga mål och framåtsyftande handlingsplan med miljöanpassad offentlig upphandling och värdet av att bibehålla denna ambition i framtiden. Istället görs endast följande bedömning om fokus på miljöfrågor i en ny myndighet i framtiden: att på kort sikt blir beaktandet av miljöaspekter på en lägre grad än tidigare, men på lång sikt i hög grad [1] en bedömning utan närmare refererande av dokumenterade erfarenheter inom området, trots att större delen av Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste läggas ned i den form som nu sker. Miljöstyrningsrådet ser inga fördelar för en verksamt effektiv miljöanpassad offentlig upphandling med Statskontorets förslag utifrån sitt verksamhetsområde. Miljöstyrningsrådet har sedan många år goda kontakter med ett flertal statliga myndigheter och verk och hjälper till i deras upphandlingsarbete där så önskas. Miljöstyrningsrådet har deltagit och samordnar Kammarkollegiets nätverk för ramavtalsmyndigheterna avseende den miljöanpassade offentliga upphandlingen. Enligt en utvärdering som Naturvårdsverket nyligen gjort är det egentligen bara Miljöstyrningsrådet som har ett tydligt löpande uppdrag inom detta område, vilket gör det lätt för upphandlande myndigheter och enheter att nå och dra nytta av de tjänster Miljöstyrningsrådet erbjuder [3]. Statskontorets slutrapport beskriver inte på ett rättvisande sätt de stora nackdelar utredningsförslaget för med sig såväl för Miljöstyrningsrådets verksamhet som för arbetet i Sverige med miljöanpassad offentlig upphandling. Inte heller beskriver Statskontorets slutrapport de stora negativa ekonomiska konsekvenserna av utredningsförslaget. Därmed ges remissinstanserna en ofullständig bild av hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan bedrivas effektivt och hållbart i framtiden. Av denna anledning har Miljöstyrningsrådet genomfört denna

7 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 7 (60) konsekvensanalys av Statskontorets slutförslag till bildande av en ny upphandlingsmyndighet. 2 KONSEKVENSANALYSENS UTGÅNGSPUNKTER OCH INRIKTNING Enligt Handbok i författningsskrivning (Ds 1998:43 S 63 ff) ska konsekvensanalyser göras för att begränsa kostnadsökningar och andra negativa effekter av en reglering, varvid det är viktigt att myndigheter både vid arbetet med nya regler och i den löpande uppföljningen av gällande regler gör noggranna kalkyler över reglernas ekonomiska konsekvenser och kartläggning av övriga effekter. Regeringen har i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst understrukit vikten att konsekvensanalyser sker med en sådan inriktning. Ambitionsnivån för en konsekvensanalys måste anpassas syftena med analysen och möjligheter att få fram underlag. När en myndighet i inledningsstadiet av ett författningsprojekt gör en avvägning mellan olika alternativ är det emellertid många gånger tillräckligt med en grov kostnadsmässig beräkning av vad olika alternativ innebär. I Miljöstyrningsrådets konsekvensanalys, med den mycket begränsade tid som stått till buds att genomföra den ca arbetsvecka får ambitionsnivån därför bli måttlig avseende de ekonomiska aspekterna. Å andra sidan ger enkla överslagsberäkningar klara fingervisningar om de stora och allvarliga ekonomiska konsekvenser Statskontorets förslag för med sig. De verksamhetsmässiga konsekvenserna belyses däremot med större detaljinriktning, då de redan är kända och tidigare till stor del dokumenterade. En konsekvensanalys bör, som utgångspunkt, ta fasta på ett antal givna förutsättningar i dagsläget men också utifrån beskrivna framtidsscenarior. Miljöstyrningsrådet har därvidlag utgått förutsättningar som beskrivits såväl ur ett EU-perspektiv [4,5], miljöanpassad offentlig upphandling utifrån ett nordiskt innovationsperspektiv [6] och direktiven till regeringens utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken i Sverige [7]. Baserat på denna information har Miljöstyrningsrådet baserat sin konsekvensanalys på följande utgångspunkter: Fullgöra regeringens mål och höga ambitioner i arbetet med den miljöanpassad offentliga upphandlingen Tillse att den miljöanpassade offentliga upphandlingen förblir det kraftfulla styrmedel som regeringens anser att det är i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion Beakta generella syften med ett gemensamt nationellt upphandlingsstöd för hela den offentliga sektorn i såväl stat, kommun som landsting Beakta att statliga anslag ska säkerställa en effektiv användning av medborgarnas skattemedel

8 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 8 (60) Utgå från de verkliga behov som föreligger på upphandlingsområdet, dvs. att tillgodose de önskemål som framförs av upphandlare om detaljerat stöd i deras enskilda upphandlingar Utgå från dokumenterade erfarenheter och kunskap inom området för att undvika alltför mycket egna bedömningar Miljöstyrningsrådet har i sin konsekvensanalys valt att dela upp den i tre avsnitt: Direkta och omedelbara konsekvenser det är viktigt att belysa effekterna av Statskontorets förslag, inte bara på den egna verksamheten, utan även på andra etablerade och fungerande system i samhället. Man brukar tala om en effektkedja och inverkan på redan existerande åtaganden i stat, kommun och landsting. Allmänna konsekvenser på sikt det är också viktigt med ett långsiktigt perspektiv på Statskontorets förslag då konsekvenser inte enbart uppstår i inledningsskedet utan täcker in en längre tidsperiod i framtiden. Det har i upphandlingssammanhang starkt samband med utvecklingen inom EU. Detsamma gäller för den påverkan av svenska verksamheter på den internationella utvecklingen i stort, då Sverige uppfattas som ett ledande land inom området miljöanpassad offentlig upphandling. Storskaliga ekonomiska konsekvenser det är av största vikt att ange de ekonomiska konsekvenserna av Statskontorets förslag så att man, enligt regeringens önskemål, nyttjar skattemedel på bästa sätt och får maximal utväxling av detta för kommuner, landsting, näringsliv och allmänhet. En god ekonomi gynnar arbetet mot en hållbar utveckling och uppfyllande av de svenska miljökvalitetsmålen. 3 KONSEKVENSANALYSENS RESULTAT Mot bakgrund av de begränsningar myndighetsutövning medför jämfört med den verksamhet Miljöstyrningsrådet för närvarande utövar (se Bilaga 4, 5 och 6) är Miljöstyrningsrådet av den uppfattningen att Statskontorets förslag innebär stora, vittgående och långsiktiga nackdelar inte bara för Miljöstyrningsrådets verksamhet, utan för hela det framgångsrika arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling i Sverige. Vidare innebär förslaget stora ekonomiska förluster då både tidigare investeringar och årliga besparingar går förlorade. Dessutom påförs upphandlande myndigheter och enheter nya ekonomiska pålagor vid utebliven detaljrådgivning. Små och medelstora företag måste återigen i större grad anpassa sina anbud till olika krav i förfrågningsunderlag för samma produkter från olika upphandlande myndigheter och enheter i landet. En sammanfattning av slutsatserna av konsekvensanalysen ges i Bilaga 11.

9 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 9 (60) 3.1 DIREKTA OCH OMEDELBARA KONSEKVENSER REGERINGENS MÅL OCH AMBITIONER MED DEN MILJÖANPASSADE OFFENTLIGA UPPHANDLINGEN MONTERAS NER Med Statskontorets förslag kan inte Miljöstyrningsrådet längre fullgöra de uppgifter regeringen ålagt rådet att göra i det löpande arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling. Miljöstyrningsrådet har av regeringen utsetts som nyckelaktör i Sverige för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt [8]. Regeringen har nyligen förstärkt medlen till Miljöstyrningsrådet för att arbeta vidare med handlingsplanen för perioden Centrala uppgifter är att säkerställa kompetens bland upphandlare och att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg. För att fullgöra detta och tillgodose marknadens önskemål handlar det huvudsakligen om att informera, utbilda och ge detaljerad vägledning (via färdiga upphandlingskriterier att använda och rådgivning via Helpdesk) i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Då denna typ av uppdrag enligt utredningsdirektiven inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet samt att myndighetsutövning inte får riskera att hämma konkurrensen på den privata marknaden måste denna del av Miljöstyrningsrådets verksamhet upphöra DEN UNIKA KRITERIEUTVECKLINGSPROCESSEN I BRED SAMVERKAN KAN INTE FORTSÄTTA SOM TIDIGARE Miljöstyrningsrådets unika process med att utarbeta kriterier i en öppen och förtroendefull samverkan med inflytande av intressenter från näringslivet kommer inte att kunna fortsätta i den form som nu sker. Miljöstyrningsrådets kriteriearbete har under årens lopp successivt byggts upp efter vunna erfarenheter om hur man på bästa sätt kan utarbeta förslag till upphandlingskriterier med största möjliga inflytande från berörda intressenter. Förutom offentliga aktörer har näringslivets representanter utgjort den viktigaste målgruppen för att förankra förslagen i leverantörsled och se till att de upphandlingstekniskt blir praktiska genomförbara. Kriterieverksamheten har byggts upp enligt verksamhetsledningssystemet ISO med en oberoende extern revision i slutfasen av arbetet. Detta arbetssätt är Miljöstyrningsrådet ensamma om och det har lett till stor uppmärksamhet i andra länder och bidragit till att Sverige placerade sig i topp vid jämförelser med andra ledande EUländer. Detta arbetssätt kommer inte att kunna fortsätta om verksamheten bedrivs i myndighetsform. Det har flera gånger kommit Miljöstyrningsrådets kännedom av de intressenter som ingår i Miljöstyrningsrådets expertgrupper, att det är Miljöstyrningsrådets öppna konsensusprocess kring utarbetandet av upphandlingskriterier som gör att de kan, och får medgivande av sina arbetsgivare, att delta i Miljöstyrningsrådets kriterieutvecklingsarbete MILJÖSTYRNINGSRÅDETS DETALJERADE STÖD TILL STAT, KOMMUNER OCH LANDSTING MÅSTE UPPHÖRA Det detaljerade stödet och rådgivningen via färdiga upphandlingskriterier och Helpdesk till upphandlare i stat, kommuner och landsting måste upphöra. Regeringens

10 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 10 (60) handlingsplan för den miljöanpassade offentliga upphandlingen syftar till att den ska driva på utvecklingen inom området. Miljöstyrningsrådet har uppdraget att utarbeta detaljerade miljökrav som går längre än den miniminivå vad gäller miljöprestanda jämfört med vad lagen föreskriver. Miljöstyrningsrådets detaljerade råd vid upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar sker i både skriftlig och muntlig form: Förslag till färdiga miljö- och andra hållbarhetskriterier att direkt ingå i upphandlande myndigheters eller enheters förfrågningsunderlag. Kriteriedokumenten är uppbyggda för att kunna användas i sin helhet eller för utvalda delar. I många fall används delar av kriterierna för att på bästa sätt passa i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Kriterierna avseende miljöaspekterna utarbetas på tre nivåer bas- avancerade och spjutspetskriterier (spjutspetsnivån för att stimulera innovationsoch miljöteknikutveckling). Kriterierna är i många fall utformade på en hög teknisk detaljnivå, vilket är en återspegling av både upphandlare och leverantörers behov. Individuell telefon/e-postrådgivning med direkt vägledning och tips vid upphandlande myndigheters eller enheters enskilda upphandlingar. Sådana förfrågningar inkommer i ett flertal fall i ett sent skede av upphandlingsprocessen med behov av snabb hjälp. Miljöstyrningsrådet upplever dagligen att behovet av den vägledning som efterfrågas i stat, kommun och landsting är på en mycket detaljerad nivå. Ofta behövs hjälpen snabbt i sena skeden av upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Detta har också konstaterats i Naturvårdsverkets utredning av Miljöstyrningsrådets verksamhet, där det rekommenderas att Miljöstyrningsrådet i mindre omfattning ger allmänna råd utan istället fokuserar på detaljrådgivning [9]. Många kommuner och myndigheter saknar den kompetens som behövs att för att ställa och hantera drivande miljökrav i sina upphandlingar. Tack vare Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier får de möjligheten och vågar nu ställa sådana krav i ökande omfattning. För att stödja dessa upphandlare, som inte själva har resurser och rätt kompetens att förstå den tekniska innebörden av miljökraven och motiven bakom dem i detalj, är det absolut nödvändigt med tillgången till telefon/e-postrådgivning via en Helpdesk. Upphandlingskriterierna och Helpdesken måste därför betraktas som en sammanhörande enhet tillsamman med kriterierna i den hjälp Miljöstyrningsrådet bistår upphandlare med. För att på ett nationellt plan lyckas med den miljöanpassade upphandlingen krävs både detaljerad hjälp att formulera miljökrav och att hantera dessa i samband upphandlingen och vid uppföljning. Det är orealistiskt att tro att den genomsnittliga offentliga myndigheten ska ha både resurser och kompetens att sköta detta själv utan få detaljerade råd. Miljöstyrningsrådets verksamhet liksom det s.k. EKU-verktyget har tidigare vid två tillfällen varit föremål för utredning i vilken organisationsform som är bäst att driva verksamheten vidare i. I båda fallen kom man fram till att bolagsformen var att föredra (se Bilaga 9). Olämpligheten att driva Miljöstyrningsrådets verksamhet i myndighetsform påtalades också klart av såväl Konkurrensverket och Kammarkollegiet vid de två workshops Statskontoret ordnade under utredningens gång.

11 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 11 (60) ÖKAD BYRÅKRATI HINDRAR EN EFFEKTIV KRITERIEPROCESS Att utarbeta nationella miljökrav för offentlig upphandling inom ramen för myndighetsutövning begränsas till att dessa måste vara av allmän karaktär och får inte innehålla detaljerade råd för upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Eftersom detta utgör huvuddelen av Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste denna därför upphöra. Nedanstående resonemang om detaljerade krav och råd förefaller då ologiskt att vidareutveckla, men då det finns föreställningar företrädda på sina håll bland de organisationer som ingått i utredningen att myndigheter kan ge ut detaljerade råd förs ändå ett resonemang nedan om dessa frågor. Det finns en uppenbar risk för omfattande byråkrati om kriterieutvecklingsarbete bedrivs i myndighetsform med stora tidsutdräkter och urvattnade dokument. Exempel på sådan byråkrati är behovet av omfattande konsekvensbedömningar av varje produktområde vid utarbetande av såväl nya kriterier som då kriterierna måste uppdateras. Kriterierna kommer med största sannolikhet att behöva ges ut som allmänna råd (för vidare information, se Bilaga 4). Med tanke på att främja deltagandet av små och medelstora företags i offentlig upphandling måste dessa konsekvensanalyser följa förordningen (1998:1820) om Särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företagares villkor, i vilka föreskrivs att mycket detaljerade svar ska ges på 12 frågeställningar (Bilaga 5). Miljöstyrningsrådet har genom sin unika organisatoriska plattform, för vilken både företrädare från privata, offentliga och frivilligorganisationer känner förtroende, skapat en arena där miljöfrågor och andra intilliggande frågor effektivt kan hanteras utan långa byråkratiska processer. Till risken för ökad byråkrati ska också tillföras krav på notifiering, då de allmänna råden lätt då uppfattas som bindande och blir därmed marknadspåverkande. Miljöstyrningsrådets uppdrag att utarbeta drivande miljökrav uppfattas också av många som normgivande. Som exempel på att Miljöstyrningsrådets kriterier är bindande i statliga myndigheter kan nämnas Energimyndighetens riktlinjer för statligt stöd till energieffektiviseringsåtgärder i vilka framgår att upphandlande myndigheter och enheter ska handla upp energieffektiva produkter enligt Miljöstyrningsrådet (MSR, avancerade krav, eller i de fall kriterier saknas eller egna kriterier används, motsvarande MSR avancerade kravnivå. Mer information om notifiering, Miljöstyrningsrådets kriterier som normgivande samt erfarenheter från Livsmedelsverket i att låta notifiera sina allmänna råd för Klimatsmarta matval se Bilaga SVÅRT ATT ERBJUDA ETT FLEXIBELT STÖD TILL ANDRA MYNDIGHETERS SPECIELLA UPPHANDLINGSUPPDRAG I en myndighet kan Miljöstyrningsrådet inte längre arbeta på det flexibla sätt som bl.a. nu möjliggör ett snabbt detaljerat stöd i upphandlingsfrågor till andra myndigheter. Miljöstyrningsrådet deltar ofta med kort varsel i myndigheters speciella uppdrag att arbeta med allehanda frågor med anknytning till upphandling. Exempel på detta Energimyndighetens arbete med införlivande av det s.k. Energitjänstedirektivet [10], Jordbruksdepartementets arbete med vägledning om korrekt upphandling av mat inom ramen för regeringens satsning på Sverige det nya matlandet [11]samt

12 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 12 (60) Transportstyrelsens arbete med Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster [12] SYNERGIEFFEKTERNA MELLAN MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKTYG FÖR EN HÅLLBAR UPPHANDLING FÖRSVINNER Miljöstyrningsrådets framåtsyftande arbete med fokus på ökad användning av miljöledningssystem, produktrelaterad miljöinformation och miljömärkning vid offentlig upphandling omöjliggörs. Ett viktigt syfte med Miljöstyrningsrådets övergripande arbete inom upphandlingsområdet är att öka användningen av marknadsmässiga miljöverktyg, vilket kommer att underlätta arbetet för såväl upphandlare som leverantörer. Viktiga sådana verktyg är miljöledningssystem (EMAS/ISO 14001), miljörelaterad produktinformation (EPD) och miljömärkning (EU-blomman/Svanen). Till detta kan nämnas den nyligen införda förordningen om miljöledning i statliga myndigheter med rekommendationer att införa EMAS/ISO med årlig avrapportering om omfattningen av den miljöanpassade upphandlingen. Miljöstyrningsrådet har med sin organisation en världsunik möjlighet att lyckas med att föra samman olika verktyg inom ramen för upphandling då Miljöstyrningsrådet är behörigt organ i Sverige för EU:s EMAS-förordning, samlande programoperatör för det internationella EPD systemet och har utfört uppdrag till EU-kommissionen om EU:s miljömärkningssystem Blomman. Om upphandlingsverksamheten bortförs ur Miljöstyrningsrådet slås hela den samlade verksamheten sönder, och med detta omöjliggörs det övergripande syftet med verksamheten MILJÖSTYRNINGSRÅDETS FRAMTIDA SATSNING PÅ SKRÄDDARSYDDA UTBILDNINGAR MÅSTE UPPHÖRA Naturvårdsverkets konstaterar i sin utvärdering av Miljöstyrningsrådets verksamhet att utbildningar av mer allmän inriktning successivt bör avslutas då något uttalat stort intresse för sådana utbildningar inte längre förekommer i den utsträckning som tidigare [9]. Istället rekommenderas att Miljöstyrningsrådet fokuserar mer på att genomföra skräddarsydda utbildningar för olika bransch- och produktgruppsrelaterade frågor. Miljöstyrningsrådet har hittills genomfört flera utbildningar specifikt utformade för byggsektorn, vilka kommer att följas upp framöver med skräddarsydda utbildningar för upphandling av livsmedel, fordon och transportrelaterade tjänster, för energieffektivisering med flera. I utredningsdirektiven framgår att den framtida upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi måste vara medveten om var gränsen går mellan det offentliga åtagandet respektive den privata marknaden för upphandlingsstödjande verksamhet [1]. Det finns en omfattande privat marknad i Sverige för utbildningar inom upphandlingsområdet, vilket kommer att leda till att Miljöstyrningsrådets verksamhet med skräddarsydda utbildningar måste upphöra och helt överlåtas till den privata marknaden om bolagets verksamhet ska genomföras i myndighetsform. I dagsläget finns väldigt få utbildningskonsulter som besitter lämplig kompetens för att genomföra utbildningar inom dessa specialområden.

13 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 13 (60) MILJÖSTYRNINGSRÅDETS KOMPETENS OCH ERFARENHETER ÖVERFÖRS INTE AUTOMATISKT TILL EN MYNDIGHET Miljöstyrningsrådets samlade kompetens och erfarenhet inom området hållbar upphandling kommer inte att kunna garanteras en automatisk överföring till en myndighet. Statskontorets anger i sin utredning att möjligheterna till kompetensutveckling kommer att förbättras utan några närmare detaljer hur detta ska gå till. Vad avser Miljöstyrningsrådets verksamhet förefaller de utgå från att det bara är att fortsätta Miljöstyrningsrådets arbete i en myndighet på samma sätt som nu sker. Miljöstyrningsrådet kan inte uttala sig om möjligheterna till kompetenshöjning annat än för miljöområdet och kan då konstatera att ovissheten om Miljöstyrningsrådets framtid ökar risken för att strategiskt viktiga medarbetare söker sig till andra arbetsgivare SVÅRIGHETER ATT TA SIG AN VIKTIGA OCH FÖR SVERIGE STRATEGISKA INTERNATIONELLA UPPDRAG OCH PROJEKT Miljöstyrningsrådet har genom åren fått många förfrågningar från olika internationella organisationer då man sett rådet som en liten och effektiv expertorganisation. I en myndighet kommer Miljöstyrningsrådet förmodligen inte längre att arbeta på det sätt som dessa uppdrag kräver, dvs. med korta beslutsvägar i projekt- och utvecklingsarbete. Den nuvarande organisationsformen möjliggör att Sverige kan åta sig betydelsefulla internationella uppdrag som t.ex. att som första EU-land direkt bistå EU-kommissionen i dess arbete med grön upphandling (GPP) och med att utarbeta en upphandlingsvägledning för FN i deras fredsbevarande uppdrag och biståndsarbete Toolkit for efficient and sustainable UN field operations. 3.2 ALLMÄNNA KONSEKVENSER PÅ SIKT ANDELEN MILJÖKRAV I OFFENTLIGA UPPHANDLINGAR KOMMER ATT MINSKA Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska framöver efter snart tio år av oavbruten trend till ökat engagemang bland landets offentliga upphandlare. På längre sikt gör Statskontoret den bedömningen att en ny myndighet på upphandlingsområdet kan leda till en mer omfattande användning av miljökrav i offentligt upphandling, utan att närmare motivera sitt ställningstagande. Andelen ställda miljökrav i offentlig upphandling har konstant ökat sedan lång tid tillbaks. I en nyligen genomförd enkätstudie av Naturvårdsverket [13] framgår att den totala andelen offentliga upphandlare som ställer miljökrav är ca 60 %. I en europeisk jämförelse ligger Sverige mycket långt framme i detta avseende och Sverige nämns allt oftare som föregångsland för användning av miljökrav vid offentlig upphandling. Enligt mångas bedömningar är detta till stor del ett resultat av Miljöstyrningsrådets organisationsform. Om Miljöstyrningsrådets arbete med detaljerade kriterier och råd till upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar avlutas kommer detta att leda till att denna positiva trend bryts och andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer istället att minska.

14 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 14 (60) Detta konstaterande stöds i tre rapporter från Naturvårdsverket [3, 9, 14] där följande citat återfinns: Flera upphandlare tycker det är svårt att ställa miljökrav på grund av att de är osäkra på hur det kan göras inom ramen för LOU. Därtill kommer rädslan för överprövning utgör ett direkt hinder för många offentliga upphandlare att ställa miljökrav, särskilt för de som ställer miljökrav i mindre omfattning. De flesta upphandlare upplever att de inte har tillräckligt eller rätt kunskap och kompetens för att kunna ställa rätt miljökrav. För detta behövs i de flesta fall särskilt stöd. Vad gäller miljöanpassad upphandling handlar det ofta om att känna till och bergripa innebörden av att ställa miljökrav, vilket flertalet offentliga upphandlare, enligt Naturvårdsverket, måste ha hjälp med för att fortsätta (och öka) antalet upphandlingar innehållande miljökrav. Naturvårdsverket konstaterar vidare att en framgångsfaktor är därför att fortsätta erbjuda alla upphandlande myndigheter och enheter både kompetenshöjande åtgärder och centralt framtagna miljökriterier som går att använda av dem som inte besitter någon större miljökunskap. Mot bakgrund av dessa uppgifter, och konstaterandet att en ny myndighet endast kan ge ut allmänna råd, drar Miljöstyrningsrådet den slutsatsen att andelen offentliga upphandlingar i Sverige, i vilka miljökrav ingår, kommer att minska om Miljöstyrningsrådet inte längre kan vara upphandlare till hjälp i framtiden på det sätt som nu sker med efterfrågade och önskade råd i detaljfrågor SVERIGES LEDANDE STÄLLNING PÅ GRÖN OCH HÅLLBAR UPPHANDLING FÖRSVINNER Sverige och Miljöstyrningsrådet, som regeringens expertorgan i frågor om miljöanpassad offentlig upphandling, kan inte längre bibehålla sin position som ledande nation avseende grön och hållbar upphandling i Europa. I Regeringens handlingsplan för att miljöanpassa den offentliga upphandlingen framgår att Miljöstyrningsrådet bör, under ledning av Regeringskansliet, delta i arbetet med att företräda Sverige i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling. Samarbetet med EGkommissionen är av särskild vikt [8]. I Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlinsplan för miljöanpassad offentlig upphandling [9] framgår att det behöver tydliggöras att Miljöstyrningsrådet är huvudaktör med uppdrag att implementera miljöanpassad upphandling. I en omfattande EU-studie om grön och hållbar offentlig upphandling placerar sig Sverige och Miljöstyrningsrådet sig i topp jämfört med andra ledande medlemsländer [15]. Miljöstyrningsrådets arbete med att ta fram konkreta hjälpmedel och miljökrav för offentlig upphandling får högst betyg av alla. EU-studien utvärderade olika länders arbete med att ta fram upphandlingskriterier, det vill säga hjälpmedel till upphandlare i form av miljökrav med tillhörande förslag till lämpliga verifikat, utifrån flera utgångspunkter. Till exempel ambitionen i arbetet, öppenheten, omfattningen av arbetet, relevansen i underlagsmaterialet, tiden att utveckla hjälpmedlen, kvalitetssäkring, kommunikation och i vilken omfattning miljökraven används i praktiken. I ytterligare en utvärdering av olika ledande EU-länders arbete med socialt ansvarsfull upphandling placerade sig Sverige också i topp baserat på flera av de arbetsuppgifter Miljöstyrningsrådet arbetar med [16]. De stora begränsningar och restriktioner som följer av om Miljöstyrningsrådets verksamhet skulle bedrivas i myndighetsform medför att denna ledande position för

15 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 15 (60) Sverige i Europasamarbetet avseende både miljö- och sociala aspekter i upphandlingssammanhang kommer att gå förlorad FÖRVIRRING PÅ MARKNADEN MED NYA INITIATIV TILL UPPHANDLINGSVERKTYG OCH OSÄKERHET OM VILKA SOM KAN ANVÄNDAS En samordning av den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi inkluderat Miljöstyrningsrådets verksamhet med ett mindre fokus på miljöfrågor och endast tillgång till kriterier och vägledning på allmän nivå kommer med stor sannolikhet leda till att den fragmentisering som fanns på marknaden tidigare kommer att återuppstå med flera olika ansatser till verktyg för detaljerat stöd i samband med offentlig upphandling. Detta kommer att leda till stor förvirring bland offentliga upphandlare och leverantörer, ökade kostnader och tidsspillan för upphandlande myndigheter och enheter samt inte minst för SME-företag i deras roll som leverantörer. Tiden vrids tillbaks till slutet på 1990-talet med en splittrad bild av tillgängligt upphandlingsstöd på miljöområdet i stat, kommuner och landsting. Detta var skälet till den nationella satsningen kring det sk. EKU-verktyget, som sedermera införlivades i Miljöstyrningsrådets verksamhet. Innan EKU-verktyget upprättades fanns många andra typer av hjälpmedel, bl.a. den s.k. Västernorrlandpärmen framtagen av kommunförbundet i Västernorrland och Landstingsnätverket för Upphandling (LfU) som bildades gemensamt av dåvarande Landstingsförbundet och landstingen/regionerna med syfte att verka för utveckling, samverkan och erfarenhetsutbyte inom upphandlingsområdet FÄRRE SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAG KOMMER ATT KUNNA DELTA I FRAMTIDA OFFENTLIGA UPPHANDLINGAR Vid bildande av en ny upphandlingsmyndighet kommer Miljöstyrningsrådets detaljerade upphandlingskriterier och rådgivning till upphandlande myndigheter och enheter att upphöra. Detta kommer att leda till en större variation av miljö- och sociala krav i förfrågningsunderlag i den framtida offentliga upphandlingen. Konsekvensen blir att många leverantörer, särskilt i små och medelstora företag, kommer att behöva ägna mer tid och kostnader för att lämna anbud, vilket i sin tur sannolikt innebär att färre SMEföretag kan delta i den framtida offentliga upphandlingen. Detta strider helt mot den ambition som såväl Sverige som EU ofta påtalar att främja för småföretag att delta i offentliga upphandlingar. Dessutom fråntas leverantörer den möjlighet som finns idag att överblicka vilka miljökrav som generellt kan komma att ställas i framtiden, vilket ger dem en möjlighet att i tid anpassa sig till framtida krav. Det bör i detta sammanhang noteras att det stora flertalet leverantörer anser att tuffa och detaljerade miljökrav inte hämmar konkurrensen [17]. Det är inte kraven i sig utan hur de ställs som kan hämma konkurrensen. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier följer utvecklingen inom området och många leverantörer ser gärna fler miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv. Näringslivet accepterar jämförelsevis krävande miljökriterier så länge de uppfattas som relevanta, objektiva, vetenskapligt sunda och marknadsorienterade samt generellt är likartat utformade på deras huvudsakliga marknader (för mer information, se Bilaga 8).

16 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 16 (60) MINDRE FOKUS PÅ MILJÖFRÅGOR I STATLIGA UPPHANDLINGAR SAMT LÄTTNADER I DERAS REDOVISNING AV STÄLLDA MILJÖKRAV Statskontoret gör den bedömningen vid samordning av all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet att det finns en risk för minskat fokus på miljöfrågorna. Miljöstyrningsrådet menar, som en slutsats av denna konsekvensanalys, det inte bara är en risk utan ett faktum. Detta resulterar i en permanent nedmontering av det så framgångsrika svenska arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling under ett drygt decennium riktat in sig på att anpassa sin verksamhet till de reella kundkrav som önskar sig detaljerat stöd i upphandlingsfrågor. Dessa krav kan inte tillgodoses av en myndighet. Det förefaller också märkligt att Statskontoret föreslår en framtida organisation kring den offentliga upphandlingen i statliga myndigheter med ett mindre fokus på miljöfrågor mot bakgrund av de höga ambitioner som regeringen vid upprepande tillfällen säger sig ha med den miljöanpassade upphandlingen. Dessutom är det ojämnt i den statliga upphandlingen vad avser att ställa miljökrav, som generellt redan nu ligger på en lägre nivå jämfört andra offentliga aktörer i kommuner och landsting. Detta konfirmeras också i Statskontorets egen enkät till statliga myndigheter, vilket framgår av Tabell 7. Att därutöver föreslå ändringar i en nyligen antagen förordning om miljöledning i statliga myndigheter [18] med ytterligare lättnader i statens miljöarbete i form av en lägre ambition på redovisning av den miljöanpassade offentliga upphandlingen på grund av att Statskontoret anser den alltför betungande medför ytterligare funderingar kring Statskontorets utgångspunkter och ambition i de förslag det lämnar till regeringen KLIMATANPASSNING AV DEN OFFENTLIGA UPPHANDLINGEN AVBRYTS Miljöstyrningsrådets nyligen påbörjade och unika satsning på att klimatanpassa den offentliga upphandlingen avslutas. I Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling föreslås att klimat utpekas som ett prioriterat område och att offentlig upphandling ska bidra till att uppfylla de svenska klimatmålen [9]. Miljöstyrningsrådet har av denna anledning redan påbörjat ett arbete med att klimatanpassa den offentliga upphandlingen. Detta sker med hjälp av vetenskapligt accepterade och internationellt standardiserade verktyg baserat på livscykelanalyser och miljödeklarationer (ISO 14040, 14044, och 14025) för att beskriva produkters klimatpåverkan genom s.k. klimatavtryck (Carbon Footprint, ISO 14067). Miljöstyrningsrådets internationella initiativ på detta område genom lansering av klimatdeklarationer (som vunnit stort gehör och uppmärksamhet världen över) kommer att utgöra en väsentlig del i denna klimatsatsning. Detta kräver dock, enligt Naturvårdsverkets ovan nämnda utredning ett relativt stort arbete för Miljöstyrningsrådet att bl.a. utveckla klimatrelaterade upphandlingskriterier, utbildnings- och informationsinsatser [9]. Då denna typ av detaljerad verksamhet, enligt utredningsdirektiven, inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet och myndighetsutövning inte får riskera att hämma konkurrensen på den privata marknaden måste denna del av Miljöstyrningsrådets verksamhet upphöra.

17 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 17 (60) EFFEKTIVT INNOVATIONSARBETE AVSEENDE MILJÖFRÅGOR GYNNAS INTE Effektivt innovationsarbete avseende miljöfrågor gynnas inte om den bedrivs i myndighetsform. Statskontoret gör bedömningen att bildande av en ny upphandlingsmyndighet i högre utsträckning kommer att främja innovationsupphandling. Sett utifrån den miljömässiga aspekten i innovationsupphandling kan man utgå från den nyligen presenterade slutrapporten av den s.k. Innovationsupphandlingsutredningen och dess bedömningar av nuvarande arbete i Sverige [19]. Inom miljöområdet skedde nästan genomgående hänvisning till Miljöstyrningsrådets arbete. Utredaren konstaterande, vid möte med Miljöstyrningsrådet under pågående utredning, att Miljöstyrningsrådets innovationsarbete i princip var det enda som med regelbundenhet genomförs i landet. I Miljöstyrningsrådets innovationsarbete bygger emellertid på förtroendeskapande innovationsdialoger (matchmaking) mellan leverantörer och beställare samt utarbetande av mycket detaljerade s.k. spjutspetskriterier ett arbetssätt som måste upphöra om Miljöstyrningsrådets verksamhet förs över i en myndighet. 3.3 STORSKALIGA EKONOMISKA KONSEKVENSER STATENS INVESTERINGAR SEDAN SLUTET PÅ 1990-TALET I UPPBYGGNAD AV ETT GEMENSAMT UPPHANDLINGSSTÖD GÅR FÖRLORAD Statens investeringar i uppbyggnad av ett samlat upphandlingsstöd tillsammans med kommuner och landsting samt näringslivet sedan mer än tio år tillbaks går till stor del förlorad. Sverige insåg tidigt värdet av att utarbeta ett centralt verktyg för att bistå med hjälp i den offentliga upphandlingen. Regeringen tillsatte 1998 en kommitté för ekologisk hållbar upphandling (EKU) för att stärka nyttan av offentlig upphandling som ett verktyg i samhällets arbete mot en hållbar utveckling. I arbetet ingick representanter för myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenskt Näringsliv (tidigare Industriförbundet). En del av arbetet bestod i att utarbeta en gemensam och allmänt tillgänglig databas med förslag till färdiga upphandlingskriterier. Denna benämndes EKU-verktyget och var ett frivilligt verktyg för användning av de som behövde hjälp i sitt upphandlingsarbete. År 2003 införlivades EKU-verktyget i Miljöstyrningsrådets arbete för fortsatt utveckling. Under inledningen av arbetet med regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling [8] ändrades benämningen av EKU-verktyget till Miljöstyrningsrådets upphandlingsverktyg. Staten har gjort stora investeringar sedan slutet på 1990-talet för att bygga upp detta verktyg tillsammans med många andra intressenter (Bilaga 7). Detta har i hög grad bidragit till ökade andel miljökrav i den offentliga upphandlingen, och är sedan fler år tillbaks ett väl fungerade upphandlingsverktyg som numera ingår som krav att använda i många kommuners och landstings politiskt beslutade miljö- och upphandlingspolicys och därmed i den praktiska upphandlingsverksamheten. De samlade resurserna som satsats uppgår till drygt 150 miljoner kronor (Bilaga 7). Då denna typ av verksamhet enligt utredningsdirektiven inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet finns en uppenbar risk att hela denna investering med tiden till stor del går förlorad. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier behöver dessutom ständigt uppdateras och

18 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 18 (60) ses över för att vara dagsaktuella, vilket kräver en löpande verksamhet av förhållandevis stort omfång DEN OFFENTLIGA SEKTORN GÅR MISTE OM STORA ÅRLIGA KOSTNADSBESPARINGAR PÅ FLERA MILJARDER KRONOR I utredningsdirektivet framgår att Statskontoret, i sitt utredningsarbete, bl.a. ska beakta att det samlade upphandlingsstödet ska leda till en effektiv användning av skattemedel till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet [1]. I detta fall berör det dels statens långsiktiga investering att bygga upp ett nationellt upphandlingsstöd tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och Svenskt Näringsliv (se ovan kapitel 4.3.1), dels kostnadsbesparing i samband med upprättade av förfrågningsunderlag samt minskade kostnader för att inköpa miljöanpassade produkter. Det är en vanlig uppfattning att miljöarbete i allmänhet kommer att resultera i ökade kostnader och därtill stigande priser på miljöanpassade varor och tjänster. Det finns gott om exempel på motsatsen att miljöarbete faktiskt kan leda till reella kostnadsbesparingar. Ett av dessa exempel, som har samband med miljöanpassad offentlig upphandling, är en EU-studie i de ledande EU-länderna där resultaten visade att miljöanpassad offentlig upphandling kan resultera i lägre kostnader i stället för högre. Genom att tillämpa livscykelkostnadsanalyser, LCC (som regelbundet ingår i Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier) framkom att den genomsnittliga ekonomiska vinsten i Sverige vid upphandling av vanligt förekommande produktgrupper var på drygt 1 procent av den totala kostnaden för offentlig upphandling. Detta motsvarar en årlig besparing på drygt 6 miljarder kronor [20]. De årliga uppskattade kostnadsbesparingarna på uppemot 0,5 miljarder kronor avseende tillgång till gemensamma miljökrav via Miljöstyrningsrådets verksamhet, vilket underlättar arbete både för upphandlare och leverantörer[21], och därtill drygt 6 miljarder kronor vid själva inköpen av produkter inkl kostnader för drift och underhåll (för mer information, se Bilaga 7) gör att den offentliga sektorn går miste om mycket stora belopp uppemot 7 miljarder kronor årligen om Statskontorets förslag till bildande en ny upphandlingsmyndighet realiseras. 4 ÖVRIGA VIKTIGA REFLEKTIONER I samband med denna konsekvensanalys finns anledning för Miljöstyrningsrådet att återge några övriga reflektioner, vilka kommer att bli föremål för mer detaljerade kommentarer i samband med Miljöstyrningsrådet remissinlaga. SKÄLEN FÖR REGERINGS BEDÖMNING FÖR ATT GENOMFÖRA UTREDNINGEN TYCKS EJ FÖRELIGGA I VERKLIGHETEN Skälen för regeringens bedömning anges i utredningsdirektiven vara: Splittringen av det statliga upphandlingsstödet drabbar främst de som har störst behov av den upphandlingsstödjande verksamheten, dvs. de mindre och små företagen, ovana inköpare och beställare på ramavtal. Dessa aktörer har ofta svårt att hitta och ta del av det statliga

19 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 19 (60) upphandlingsstödet som tillhandahålls. Enligt Statskontorets myndighetsenkät framgår i princip alla (9 av 10) statliga myndigheter vet vart de ska vända sig för stöd och rådgivning i upphandlingsfrågor. Detta innebär att de huvudsakliga skäl som regeringens anför för detta uppdrag, med fokus på upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi, inte synes föreligga i verkligheten. MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET BORDE ÖVER HUVUD TAGET INTE INGÅTT I UTREDNINGEN Detta konstaterade borde gjorts redan efter det att SWECO presenterade sin kartläggning av den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi [2]. Detta gällde i första hand den detaljerade nivån på de kriterier och råd som gavs i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Muntliga påpekanden om Miljöstyrningsrådets avvikande verksamhet gjordes också vid de båda möten som Statskontoret ordnade under utredningens gång av både representanter Konkurrensverket och Kammarkollegiet. I utredningsdirektiven framgår klart att I begreppet upphandlingsstödjande verksamheter ingår inte rådgivning i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar [1]. Det framgick dessutom i utredningsuppdraget att Det statliga stödet till den offentliga upphandlingen uppvisar en splittrad myndighetsbild. Det kan givetvis bero på att vissa verksamheter är mindre lämpliga att utföras i en och samma organisation [1]. Trots denna insikt från regeringens sida förekommer inga kommentarer från Statskontorets sida om att Miljöstyrningsrådets verksamhet egentligen inte skulle ha ingått i utredningen. DET KANSKE MEST REALISTISKA ORGANISATIONSALTERNATIVET ÄR UTELÄMNAT Statskontoret har analyserat för- och nackdelar med att samla den upphandlingsstödjande upphandlingsverksamheten i statlig regi utifrån fyra huvudsakliga alternativ. I utredningsdirektiven indikerades att vissa verksamheter kan vara mindre lämpliga att utföras i en och samma organisation [1]. Statskontoret är också medvetet om av att det finns ytterligare tänkbara organisatoriska alternativ, vilket visas genom påståendet i slutrapporten att det är givetvis också möjligt att tänka sig att den nuvarande strukturen till viss del behålls oförändrad samtidigt som vissa verksamheter förs samman. En fullt logisk tanke i denna förlängning vore då ett alternativ i vilket man lämnar Miljöstyrningsrådets verksamhet att fortsätta i den bolagsform som nu sker, beroende på att det är den enda verksamheten som är annorlunda och bedrivs i bolagsform och att SWECO redan tidigt i sitt kartläggningsarbete konstaterat att Miljöstyrningsrådets verksamhet skiljer sig från andra organisationer som ingår i utredningen [2]. Övrig verksamhet skulle då kunna samordnas i en myndighet med många av de fördelar som Statskontoret för fram. Dessa fördelar gäller dock inte den miljöanpassade upphandlingen utan medför enbart nackdelar. Trots detta 5:e realistiska organisationsalternativ, valde Statskontoret att inte kommentera eller behandla detta vidare.

20 MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM SIDOR 20 (60) SKA MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET EXPANDERA ELLER AVVECKLAS? Miljöstyrningsrådets verksamhet föreslås expandera i bolagsform i andra parallella utredningssammanhang samtidigt som det föreslås avvecklas. I Statskontorets utredning om miljömärkningen och statens framtida roll (som nyligen remissbehandlats) föreslås Miljöstyrningsrådet få utökade uppdrag och ta över all kriterieutveckling för såväl Svanen som EU-Blomman samt marknadsföring av båda systemen [22]. Bolagets verksamhet föreslås vidare bestå, men med översyn av styrelsen för att anpassas till de nya arbetsuppgifterna. I pressmeddelande från Miljödepartementet den 11 oktober 2010 framgick följande Regeringen har länge ansett att det är viktigt att offentliga upphandlare ställer miljökrav vid offentlig upphandling. Regeringen fortsätter att tillföra medel under åren till Miljöstyrningsrådet, Sveriges expertorgan som ger stöd till offentliga upphandlare att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Anslagsnivåerna höjs långsiktigt från och med 2011 från 5,5 miljoner kronor till sammanlagt 12 miljoner kronor per år [23]. I Statskontorets utredning om den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig föreslås Miljöstyrningsrådets verksamhet avvecklas. STATEN HAR EN GOD STYRNING AV SÅVÄL INRIKTNINGEN PÅ SOM UPPFÖLJNINGEN AV MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET I Statskontorets rapport framgår att nackdelen med att behålla den nuvarande myndighetsstruktur oförändrad är att regeringens styrning och uppföljning förblir svag och okoordinerad och att detta kanske i synnerhet gäller Miljöstyrningsrådets verksamhet som bedrivs i bolagsform. Vid den sista workshop som Statskontoret ordnade framförde Miljöstyrningsrådet att regeringen styr verksamheten i detalj punkt för punkt genom regeringens detaljerade handlingsplan, vilket också framgick i Miljöstyrningsrådets inlaga till Statskontoret (Bilaga 10) detta med stöd av en enig styrelse. Miljöstyrningsrådet redovisar varje kalenderår upparbetning av tilldelade medel område för område till Naturvårdsverket. Likaså sker uppföljning av resultatet av verksamheten årligen av Naturvårdsverket med särskilt tilldelade medel. Det vore intressant att göra en jämförelse med detta sätt att i detalj styra Miljöstyrningsrådets verksamhet (som är ett bolag) med detaljbeskrivningar i myndigheters regleringsbrev som beskriver de uppdrag de ska genomföra med därtill hörande uppföljning av resultat och ekonomisk redovisning. DET VIKTIGA SAMARBETET MELLAN OFFENTLIG OCH PRIVAT SEKTOR Det viktiga samarbetet mellan intressenter i offentlig och privat sektor kan inte längre fortsätta i den form som nu sker. Statskontoret anger i sin slutrapport att en ny upphandlingsmyndighet bör så snart som möjligt få till stånd arbetsgrupper och samarbeten mellan upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer för att inte tappa fart i den verksamhet som Miljöstyrningsrådet byggt upp inom området miljöanpassad offentlig upphandling. En avgörande framgångsfaktor för Miljöstyrningsrådets förmåga att samla stora och engagerade expertgrupper med representanter från samhållets olika aktörer, och som fått stor uppmärksamhet i andra länder, har varit dess öppna konsensusprocess