Samverkansplaner för värdefulla kustoch havsområden. Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete

Transkript

1 Samverkansplaner för värdefulla kustoch havsområden Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete rapport 6471 december 2011

2 Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2011 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Helene Ek Henning, Göran Blom

4 Förord har varit ett nationellt pilotprojekt som initierades av Naturvårdsverket år 2008 och som pågick till och med våren Projektet har bestått av fem regionala pilotprojekt under ansvar av länsstyrelserna i Västernorrlands, Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Västra Götalands län. Det huvudsakliga målet för projektet har varit att utveckla samverkans planer för vård, skydd och hållbart nyttjande för de fem pilotområdena som en grund för den framtida förvaltningen. Eftersom pilotområdena helt eller delvis är rapporterade som skyddsvärda områden till antingen Helsingforskonventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (HELCOM), eller Oslo-Paris konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR), har målsättningen även varit att förvaltningen ska uppfylla dessa konventioners riktlinjer för marint skyddade områden. Arbetet har fokuserat på lokal förankring, delaktighet och samverkan. Sam verkansplanerna har därför tagits fram i nära samarbete med berörda kommuner, organisationer och människor som bor eller arbetar i pilotområdena. Naturvårdsverket tackar de regionala projektledarna, kommunerna och alla andra regionala och lokala aktörer som t.ex. intresseorganisationer och fastighetsägare som deltagit i arbetet, ofta på sin fritid. Denna rapport innehåller både dokumentation och analys av erfarenheter och resultat i pilotprojekten. De slutsatser och rekommendationer som förs fram i slutrapporten är projektets, men kommer tillsammans med synpunkter från remissen utgöra underlag för Naturvårdsverkets och övriga myndigheters vidare arbete. Naturvårdsverket hoppas även att projektets erfarenheter kan tjäna som inspiration för länsstyrelser, kommuner och övriga aktörer som arbetar med samverkansprocesser i olika sammanhang och naturmiljöer. Projektledare på Naturvårdsverket har varit Jorid Hammersland och Soheil Haghbayan. Slutrapporten har sammanställts av Jorid Hammersland. Lena Callermo Naturvårdsverket

5 4

6 Innehåll Förord 3 Sammanfattning 7 Summary 13 1 Slutsatser och rekommendationer Vad är en samverkansplan? När är samverkansplaner ett ändamålsenligt förvaltningsverktyg? Samverkansplanerna ett verktyg i miljö målsarbetet Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden? Är samverkansplaner ett lämpligt verktyg för tillämpning av ekosystemansatsen? Att tänka på vid framtagande av en samverkansplan Vad bör en samverkansplan innehålla Samverkansplaneområdenas status, förvaltning och finansiering Processledningsstöd och processledare Förhållandet mellan samverkansplaner och befintliga lagreglerade förvaltningsverktyg Samordnat stöd för olika samverkansprocesser inom naturvård och hållbart nyttjande 39 2 Inledning Rapportens innehåll samt läsanvisning Remiss 41 3 Bakgrund varför utveckla samverkansplaner? Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Sveriges åtaganden att förvalta internationellt utpekade skyddsvärda marina områden Utveckling av ekosystemansatsen i marin miljö Syfte och mål 46 4 Samverkansplaner rätt i tiden en omvärldsanalys 48 5 Förutsättningar och riktlinjer Lokal förankring och förvaltning i samverkan Målstyrd och kunskapsbaserad adaptiv förvaltning Balans mellan bevarande och nyttjande Uppfylla HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden Juridiskt bindande eller inte bindande planer? Analys av övriga styrinstrument/förvaltningsverktyg 55 5

7 6 Organisation och genomförande Uppdraget och urval av pilotområden Organisation och bemanning Genomförande 58 7 Beskrivning av pilotprojekten Höga Kusten, Västernorrland Stora Nassa-Svenska Högarna, Stockholm St Anna-Missjö, Östergötland Blekinge Arkipelag, Blekinge Norra Bohuslän, Västra Götaland 76 8 Analys och resultat Förankring och delaktighet Kunskap, målstyrning och uppföljning förutsättningar för adaptiv förvaltning Lärandeprocesser och adaptivitet Open Standard och MIRADI ett stöd Förslag till förvaltning av områdena Samverkansplanernas status och hemvist Ansvar för genomförande och finansiering av åtgärder Hur används befintliga lagreglerade förvaltningsverktyg i samverkansplanerna? Övriga styrinstrument och finansierings möjligheter av vikt för områdenas förvaltning Bidrar samverkansplanerna till att nå miljömålen? Hur uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s krav på förvaltning? 116 Referenser 120 Akronymer 122 Bilagor 123 6

8 Sammanfattning Inledning och bakgrund Samverkansplaner för värdefulla kust och havsområden har varit ett nationellt pilotprojekt som initierades av Naturvårdsverket år 2008 och som har pågått till och med våren Projektet har bestått av fem regionala pilotprojekt under ansvar av länsstyrelserna i Västernorrlands, Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Västra Götalands län. Naturvårdsverkets arbete under med utvärdering av miljö målet Hav i balans samt levande kust och skärgård, förvaltning av internationellt utpekade marina områden och ekosystemansatsen, hade visat på behov av att utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden. Även naturvårdspolitiken förespråkade att skydd och förvaltning ska ske i nära dialog med markägare och lokala aktörer. Mål och syfte Det huvudsakliga målet för projektet har varit att utveckla samverkansplaner för vård, skydd och hållbart nyttjande för de fem pilotområdena som en grund för den framtida förvaltningen. Eftersom samtliga områden även helt eller delvis är rapporterade som BSPA-områden (Baltic Sea Protected Areas) till Helsingforskonventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (HELCOM), eller som MPA (Marine Protected Areas) till Oslo-Pariskonventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR), har målsättningen även varit att förvaltningen ska uppfylla dessa konventioners riktlinjer för förvaltning av marint skyddade områden. Syftet med projektet har varit att: Utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen. Bidra till att nå nationella miljökvalitetsmål. Uppfylla HELCOM:s krav på förvaltning av BSPA-områden. Genomförande Arbetet har letts av Naturvårdsverket genom en nationell arbetsgrupp och styrgrupp. Länsstyrelserna i de fem pilotområdena har ansvarat för arbetet med att ta fram planerna. Arbetet har haft fokus på lokal förankring, delaktighet och samverkan. Länsstyrelserna har använt sig av två olika tillvägagångssätt för att förankra och skapa legitimitet för arbetet med samverkansplanerna. Det ena har främst handlat om att bygga upp samarbetet med de lokalt direkt berörda genom att bjuda in dessa att vara med och utforma förvaltningsstrategier. Det andra har handlat om att i större utsträckning bygga upp samarbetet med berörda kommuner och större intresseorganisationer. Övriga förutsättningar för arbetet har bl.a. varit målstyrd och kunskapsbaserad förvaltning, balans mellan bevarande och nyttjande, HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden och effektivt nyttjande av övriga styrinstrument och förvaltningsverktyg. 7

9 De fem pilotområdena är olika i många avseenden, till exempel vad gäller områdesstorlek, kunskapsunderlag, andelen skyddade områden och nyttjandeintressen. Projekten har också haft olika inriktningar. Samverkansprocesserna har därför sett olika ut och gett olika resultat i de fem områdena. Fyra av fem pilotområden har tagit stöd i processledningsverktyget Open Standards for the Practice of Conservation med tillhörande mjukvaran MIRADI. Projektet har externutvärderats av Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Institutionen för stad och land. Resultaten av utvärderingen finns i Naturvårds verkets rapport 6435 Framtidens Flexibla Förvaltningsformer? En utvärdering av projektet (Norrby et al. 2011). Stockholm Resilience Centre har genom finansiering från FORMAS fått medel för en långtidsuppföljning av pilotområdena. Vad är en samverkansplan? Begreppet samverkansplan kan ha olika innebörd beroende på i vilket sammanhang begreppet används. Denna rapport utgår från att en samverkansplan definieras som följande: En samverkansplan är ett verktyg för att långsiktigt bevara och hållbart nyttja större, värdefulla områden med många intressen och komplicerade förvaltningsförutsättningar. Verktyget syftar till att komplettera och samordna annan lagreglerad planering och förvaltning och är därför icke juridiskt bindande. Samverkansplaner ska ses som ett komplement till områdesskydd som t.ex. naturreservat och Natura 2000-områden och kan inte ersätta dessa. Processen ska utgå från ekosystemansatsens principer, och samverkan och förankring ska ske på lämplig lokal nivå. Planerna bör vara kunskapsbaserade, målstyrda, åtgärdsinriktade och uppföljningsbara. En samverkansplan bör, efter bred samverkan och förankring, fastställas av förvaltningsmyndighet (vanligen länsstyrelsen) eller annan för området beslutad förvaltningsorganisation. Samverkan bör normalt ske med kommunernas översiktsplanering. Planerna kan då anses utgöra ett överenskommet vägledande underlag för alla aktörers planering och förvaltning av området. Slutsatser och rekommendationer Projektet anser att de slutsatser och rekommendationer som ges i avsnittet till stor del är allmängiltiga för alla typer av landskap och naturmiljöer, samt för olika typer av samverkansprocesser som t.ex. arbete med integrerad kustzonsförvaltning (ICZM), landskapsstrategier, biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutveckling, etc. När är samverkansplaner/processer ändamålsenliga? Samverkansplaner kan utgöra ett effektivt verktyg för förvaltning i avgränsade områden där det finns goda förutsättningar för dialog med berörda fastighetsägare och verksamhetsutövare. I större, men fortfarande välavgränsade områden/landskapsavsnitt, med ett större antal invånare, aktörer och komplexa förvaltningsförutsättningar kan samverkansplanen utgöra ett sek- 8

10 torsövergripande samlat planeringsunderlag, strategi eller vägledning för en överenskommen förvaltningsinriktning. I stora områden med flera kommuner, stor befolkningsmängd och ett flertal komplexa frågeställningar kan samverkansprocesser användas för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag. Storleken på området och förvaltningsstrukturernas komplexitet är avgörande för detaljeringsnivån i arbetet. Det medför att en samverkansplan kan få olika status och roll beroende på områdets utformning och förutsättningar. Bidrar samverkansplaner till att nå miljökvalitetsmålen? Samtliga samverkansplaner har tagit fram strategier och åtgärder som direkt kan knytas till föreslagna preciseringar av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Områden med fastställda samverkansplaner bör redovisas i miljömålsuppföljningen som verktyg för att nå preciseringen Bevarande och skydd av värdefulla marina områden och Hållbart nyttjande. Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s riktlinjer för FÖRVALTNING av BSPA-områden? För samtliga områden anses att en fastställd samverkansplan möter HELCOM:s riktlinjer för förvaltning, under förutsättning att en långsiktig förvaltningsorganisations tryggas. I BSPA-området Höga Kusten saknas förslag på förvaltningsorganisation vilket är en förutsättning för att trygga förvaltningen och genomförandet av planen. BSPA-området Torhamns skärgård utgör enbart 5 % av biosfärområdet Blekinge Arkipelag och saknar bl.a. därför tydliga åtgärder. Värdet i en mer övergripande förvaltningsplan för hela biosfärområdet ger i detta fall bättre nytta. Är samverkansplaner ett verktyg för tillämpning av EKOsystemansatsen? Naturvårdsverket gav SLU i uppdrag att bl.a. analysera hur viktiga aspekter av ekosystemansatsen uppfattats och praktiskt genomförts i pilotområdena, samt att diskuterar vilka förutsättningar detta ger för den framtida förvaltningen i områdena (Norrby et al. 2011). Samverkansplaner är ett viktigt steg på vägen som förvaltningsmodell för tillämpning av ekosystemansatsen. Det behövs dock en uppföljning över tid för att utvärdera hur väl tillämpningen lyckas. Så länge samverkansplaner tas fram på myndigheternas initiativ nås inte heller riktigt ekosystemansatsens ambition att processer ska komma till stånd utifrån det lokala initiativet. Förstudie och klargörande av Samverkan Att ta fram en samverkansplan för ett område är en resurskrävande och lång process. En sådan process bör därför föregås av en förstudie för att utvärdera om förutsättningarna för att lyckas med att ta fram en välförankrad samverkansplan finns samt att den framtida förvaltningen i området kan tryggas. 9

11 Samverkan är ett begrepp som kan tolkas på olika sätt, vilket medför att förväntningarna på och förståelsen av en samverkansprocess eller samverkansplan kan se olika ut. Det är därför viktigt att från start tydligt definiera vad som avses med samverkan. Det är också viktigt att tydligt definiera vad som avses med lokal nivå i samverkansprocessen i det specifika området. Om det är kommunerna, större organisationer, företrädare för markägare och verksamhetsutövare eller de enskilda markägarna och aktörerna i området som utgör den lokala nivån. Sektorsövergripande samarbete En samverkansplan bör normalt samordna olika sektorers förvaltningsverktyg för det specifika objektet. Vilka sektorer detta innebär kan dock variera. Länsstyrelserna är statens sektorsövergripande regionala myndighet. Det är därför lämpligt att länsstyrelserna normalt ansvarar för framtagande av en samverkansplan samt är samordnande för områdets förvaltning. Det kan dock finnas andra förvaltningslösningar som t.ex. i biosfärområden, där ideella föreningar är en möjlig lösning. Inför uppstart av större resurskrävande samverkansprocesser bör relevanta myndigheter gemensamt diskutera förutsättningar för stöd och finansiering av processen, förvaltningsorganisation och viktiga åtgärder. Anpassning till pågående processer och kommunal översiktsplanering Det bör alltid värderas om arbetet med att ta fram en samverkansplan kan eller bör anpassas, i tid och rum, till befintliga eller planerade processer och samarbeten. Det är även viktigt att blicka bakåt och ta till vara tidigare ut arbetade program eller samarbetsstrukturer. Arbete med samverkansplanerna bör så långt möjligt samverka med den kommunala översiktsplaneringen. Ett nära samarbete med kommunerna är därför viktigt. Planernas status och förvaltningsansvar En grundläggande förutsättning för långsiktig förvaltning är att det är tydligt för alla parter vad samverkansplanen har för status, vem som beslutar om planen och innebörden av beslutet. Dokumentets status och betydelse för olika aktörer måste därför beskrivas utförligt (vägledning, strategi, åtgärdsplan, planeringsunderlag, etc.). Det måste också vara tydligt vem som ansvarar för uppföljning och beslut om revidering. Det finns ingen given lösning för vilken status planen bör ha och vem som tar beslut. Detta behöver utformas specifikt för varje område. Lika viktigt är det att det finns en fastställd organisatorisk lösning för områdets långsiktiga förvaltning. Utformningen av en förvaltningsorganisation bör påbörjas tidigt i processen, helst i förstudien. Det medför även att aktörer tidigt i processen får en tydlighet i sin framtida roll i området, vilket kan underlätta samverkansprocessen. Förvaltningsorganisationen bör få ett välavgränsat ansvarsområde och dess roll och mandat måste tydligt framgå. Det bör klarläggas hur representanter väljs och vilka dessa representerar. 10

12 Finansiering av förvaltningsorganisation och åtgärder Det är sannolikt nödvändigt att skilja på finansieringen av förvaltningsorganisationen och finansieringen för att genomföra åtgärder även om dessa i många fall är beroende av varandra. Det har lagts ner stora resurser på att ta fram samverkansplaner i de fem pilotområdena. Det är viktigt att ta tillvara det samarbete och förtroende på lokal nivå som har byggts upp i områdena genom processen. En lämplig lösning kan vara att en koordinator för områdets förvaltning utses på länsstyrelsen. Koordinatorn bör ansvara för att vara sammankallande för förvaltningsorganisationen men framförallt ha ansvar för att söka ytterligare medel till förvaltningsorganisationen och för genomförande av åtgärder etc. Var finansiering bör sökas är avhängigt planernas syfte och inriktning. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör under budgetåren , om möjligt och på lämpligt sätt, lämna ekonomiskt stöd till uppbyggande av förvaltning för vård och skötsel i pilotområdena. Behoven av ekonomiskt stöd skiljer sig dock avsevärt mellan områdena. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör även aktivt ge råd och vägledning till pilotområdena om finansieringsmöjligheter för genomförandet av åtgärder. Förutom från myndigheternas sakanslag kan finansiering sökas genom befintliga program och stödsystem som t.ex. LOVA(Lokala vattenvårdsprojekt)-bidrag, miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet, Interreg, LIFE+, fiskets strukturfonder och Tillväxtverkets regionala strukturfonder. Processledningsstöd och processledare En samverkansprocess är en resurskrävande dialog under en längre tid. Projektledarens kompetens och erfarenhet är därför avgörande. Det bör också värderas om arbetet kan underlättas genom användande av någon form för processledningsstöd. Ett processledningsstöd som t.ex. Open Standards for the Practice of Conservation med tillhörande mjukvaran MIRADI, kan säkerställa att alla viktiga moment och diskussioner kommer med i processen och i rätt följd. Open Standard har den fördelen att systemet utgår från ekosystem ansatsen och säkerställer att bl.a. viktiga bevarandemål prioriteras genom tydlig påverkansanalys och strategier. Samverkansplanens förhållande till befintliga lagar och REGELVERK Det finns en bred samsyn att samverkansplaner inte ska göras juridiskt bindande. Samverkansplanerna behöver inte heller vara juridiskt bindande för att uppfylla HELCOM:s krav på förvaltning av BSPA-områden. Det är däremot viktigt att tydliggöra hur samverkansplanerna förhåller sig till övrig lagreglerad förvaltning. Projektet anser t.ex. att en samverkansplan kan utgöra en vägledande förvaltningsstrategi för fler skyddade områden, men kan inte åsidosätta det beslutade områdesskyddet. En samverkansplan kan även utgöra del av statens samlade planeringsunderlag till kommunernas översiktliga planering och kunskapsunderlag vid t.ex. tillståndsprövning, men rekommenda- 11

13 tioner eller riktlinjer i samverkansplanerna har i sig ingen juridisk betydelse vid en prövning. Genomförande av förvaltningen i samverkansplanerna bör aktivt nyttja de befintliga lagar och regler som finns till hands och som är relevanta för det specifika området. I praktiken är detta en av grundförutsättningarna för att bl.a. uppnå en integrerad kustzonsförvaltning (ICZM) i kustområden. Samordnat stöd för olika samverkansprocesser inom NATURVÅRD och hållbart nyttjande Samverkansplanerna är resultatet av en samverkansprocess som följer vissa principer och i detta projekt, en särskilt metod. Projektet anser att principerna och metoden kan användas i en mängd olika förvaltningssammanhang där komplexa frågor behöver lösas. Några exempel är arbetet med landskapsstrategier, biosfärområden, förvaltning av fjällområden, marina strategier, vattenråd, rovdjursförvaltning, landsbygdsutveckling. Projektet föreslår att Naturvårdsverket, i samarbete med andra berörda myndigheter, tar fram ett samordnat stöd för arbete med samverkans processer för bevarande av värdefull natur och hållbart nyttjande. Arbetet bör ske ut ifrån erfarenheterna från arbete med samverkansplaner, biosfärområden, landskapsstrategier och andra relevanta arbeten. Detta kan vara i form av t.ex. metodstöd, interaktiva checklistor och kortfattad tipsbank. 12

14 Summary Introduction and background Collaboration Plans for Valuable Coastal and Marine Areas was a national pilot project, initiated by the Swedish Environmental Protection Agency in 2008 and continuing to the end of spring It consisted of five regional pilot projects, led by the county administrative boards of Västernorrland, Stockholm, Östergötland, Blekinge and Västra Götaland. Over the period , through its work on an evaluation of the environmental quality objective A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos, management of internationally designated marine areas and the ecosystem approach, the Environmental Protection Agency had identified a need to develop management arrangements for the conservation and sustainable use of more extensive valuable coastal and marine areas. Nature conservation policy, too, called for protection and management to be undertaken in close dialogue with landowners and local stakeholders. Aims and purpose The principal aim of the project was to develop collaboration plans for the conservation, protection and sustainable use of the five pilot areas, as a basis for their future management. Since all of these areas also have been reported, in their entirety or in part, as Baltic Sea Protected Areas (BSPAs) under the Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area (HELCOM), or as Marine Protected Areas (MPAs) under the Oslo Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR), another aim was that management of the areas in question should meet these conventions guidelines for the management of marine protected areas. The purpose of the project was: To develop management arrangements for the conservation and sustainable use of more extensive valuable coastal and marine areas, guided by the ecosystem approach. To help achieve national environmental quality objectives. To meet HELCOM s requirements for the management of BSPAs. Implementation The project was led by the Environmental Protection Agency through a national working group and steering group, while responsibility for developing the plans was entrusted to the county administrative boards covering the five pilot areas. The focus was on promoting local support, participation and collaboration. The county administrative boards used two different approaches to secure support and create legitimacy for the development of collaboration plans. One was chiefly concerned with building cooperation with those directly affected at the 13

15 local level, by inviting them to be involved in designing management strategies. The other involved building closer cooperation with the local authorities (municipalities) and major stakeholder organisations affected. Other guiding principles for the process included goal-driven and knowledge-based management, a balance between conservation and use, HELCOM s guidelines for the management of BSPAs, and effective use of other governance instruments and management tools. The five pilot areas differ in many respects, for example regarding their extent, availability of data, the proportion of the total area that is protected, and existing user interests. The individual projects also had different emphases. The collaboration processes therefore differed in character and produced differing results in the five areas. Four of the five pilot areas made use of the Open Standards for the Practice of Conservation process management tool, with the associated Miradi software. The project was externally evaluated by the Department of Urban and Rural Development at the Swedish University of Agricultural Sciences (SLU). The results of this evaluation are presented in Swedish Environmental Protection Agency Report 6435, Flexible Management Arrangements for the Future? An evaluation of the project Collaboration Plans for Valuable Coastal and Marine Areas (Norrby et al. 2011, in Swedish with a summary in English). The Stockholm Resilience Centre has received funding from the Swedish Research Council Formas for long-term follow-up of the pilot areas. What is a collaboration plan? The expression collaboration plan can have different meanings, depending on the context in which it is used. This report works on the basis of the following definition: A collaboration plan is a tool for the long-term conservation and sustainable use of more extensive valuable areas with many stakeholder interests and complex conditions for management. It is intended to complement and coordinate other statutory planning and management and is therefore not legally binding. Collaboration plans are to be regarded as a complement to site protection designations, such as nature reserves and Natura 2000 sites, and cannot be a substitute for them. The process should be guided by the principles of the ecosystem approach, and collaboration and consultation should take place at an appropriate local level. Plans should be knowledge-based, goal-driven, action-oriented and monitorable. Following broad collaboration and consultation, a collaboration plan should be adopted by a management authority (usually the county administrative board) or some other management body established for the area. The process should normally involve interaction with municipal comprehensive planning. The collaboration plan can then be regarded as constituting agreed basic guidance for planning and management of the area by all stakeholders. 14

16 Conclusions and recommendations The conclusions and recommendations set out in this section are judged to be largely applicable to all types of landscape and natural environment, and to different types of collaboration processes, such as those relating to integrated coastal zone management (ICZM), landscape strategies, biosphere reserves, local water councils, sustainable rural development and so on. When are collaboration plans/processes appropriate? Collaboration plans can be an effective tool for the management of welldefined areas where a good basis exists for dialogue with the property owners and operators affected. For larger, but still clearly demarcated areas, with larger numbers of inhabitants and stakeholders and complex conditions for management, a collaboration plan can constitute an overall, cross- sectoral planning, strategy or guidance document for an agreed management approach. In extensive regions, comprising several municipalities and with a large population and multiple complex issues, collaboration processes can be used to draw up or further develop thematic plans or an overall planning document. The size of the area and the complexity of management structures crucially determine the level of detail of the process. The status and role of a collaboration plan can thus differ, depending on the character of the area and the basic conditions prevailing there. Will collaboration plans help achieve the environmental quality objectives? All the collaboration plans developed include strategies and measures that can be directly linked to the proposed specifications of the environmental quality objective A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos. Areas for which collaboration plans have been adopted should be reported as part of follow-up of the environmental objectives, since they contribute to achieving two of the specifications: Conservation and protection of valuable marine areas and Sustainable use. Do collaboration plans meet HELCOM guidelines for the MANAGEMENT of BSPAs? For all the areas, an adopted collaboration plan is considered to meet HELCOM s management guidelines, provided that provision is made for a long-term management framework. For the High Coast BSPA, no proposals have been made for such a framework, which is crucial in ensuring management of the area and implementation of the plan. The Torhamn Archipelago BSPA constitutes only 5 per cent of the Blekinge Archipelago Biosphere Reserve and, partly for that reason, clear measures specifically relating to it have not been elaborated. In this case, a more overarching management plan for the biosphere reserve as a whole offers greater benefits. 15

17 Are collaboration plans a tool for implementing the ECOSystem approach? The Environmental Protection Agency commissioned SLU to analyse, among other things, how key aspects of the ecosystem approach had been understood and applied in practice in the pilot areas, and to discuss what conditions this had created for future management of the areas (Norrby et al. 2011). Collaboration plans are an important step towards a management model implementing the ecosystem approach. However, follow-up over time is needed to evaluate how successful implementation of that approach has been. As long as collaboration plans are drawn up at the instigation of public agencies, moreover, they will not quite achieve the ecosystem approach s aim that processes should come about on the basis of local initiatives. Pilot study and clarification of collaboration Developing a collaboration plan for an area is a resource-intensive and lengthy process. It should therefore be preceded by a pilot study to evaluate whether conditions exist for developing a well-supported plan and whether future management of the area can be ensured. Collaboration is a concept that can be interpreted in various ways, which means that expectations and understanding of a collaboration process or plan may differ. It is therefore important to clearly define from the outset what is meant by collaboration. It is also important to make clear what is meant by the local level in a collaboration process for a specific area. That is to say, whether it consists of local authorities, major organisations, representatives of landowners and operators, or individual landowners and stakeholders in the area. Cross-sectoral cooperation A collaboration plan should normally coordinate the management tools of different sectors for the area in question. Which sectors should be involved, however, can vary. County administrative boards are the cross-sectoral regional agencies of central government. Normally, therefore, it is appropriate for them to have the role of developing a collaboration plan and coordinating management of the area. Other management approaches may exist, however, for example for biosphere reserves, where non-governmental organisations offer a possible solution. Prior to the launch of a large-scale, resource-intensive collaboration process, relevant public agencies should jointly discuss the scope for financial and other support for the process, an appropriate management framework and key measures. Adaptation to existing processes and municipal comprehensive planning Consideration should always be given to whether the development of a collaboration plan can or should be adapted, in time and space, to existing or planned processes and collaborations. It is also important to look back and learn from previously developed programmes or cooperation structures. As far as possible, 16

18 work on a collaboration plan should interact with municipal comprehensive planning. Close cooperation with local authorities is therefore important. Status of plans and responsibility for management A fundamental prerequisite for long-term management is that it is clear to all parties what status a collaboration plan has, who takes the decision to adopt it, and what implications that decision has. The status of the document and its significance to different stakeholders must therefore be described in detail (guidance, strategy, action plan, planning document etc.). It must also be clear who is responsible for follow-up and for decisions on revisions. There is no given answer as to what the status of the plan should be or who should take decisions on it. This needs to be determined for each individual area. It is equally important that an organisational framework is adopted for the long-term management of the area concerned. The design of an appropriate management body should begin early on in the process, preferably as part of the pilot study. This will also make it clear to stakeholders at an early stage what their future roles in the area are to be, which can facilitate the collaboration process. The management body should be given a well-defined area of responsibility, and its role and mandate must be clearly stated. It should be clarified how representatives are to be chosen and whom they are to represent. Funding of the management body and measures It is probably necessary to keep funding for the management body and funding for implementation of measures separate, even if the two are often interdependent. Considerable resources have been put into developing collaboration plans in the five pilot areas. It is important to make good use of the cooperation and trust at the local level which the process has built up in these areas. A suitable approach could be to appoint a coordinator for the management of each area at the relevant county administrative board. The coordinator s responsibilities should include convening the management body, but above all applying for additional funding for the body and for the implementation of measures etc. Where funding should be sought depends on the aims and emphases of the plan in question. During the financial years , the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Agency for Marine and Water Management should, if possible and in an appropriate manner, provide financial support for the development of arrangements for management and conservation in the pilot areas. The need for such support, however, varies appreciably from one area to another. The Environmental Protection Agency and the Agency for Marine and Water Management should also actively advise and guide the pilot areas regarding possible sources of funding for implementation of measures. As well as from these agencies appropriations for specific purposes, funding can be applied for through existing programmes and support schemes, such as the local water conservation projects scheme, agri-environment payments, Interreg, LIFE+, fisheries structural funds, and the regional structural funds administered by the Swedish Agency for Economic and Regional Growth. 17

19 Process management support and process manager A collaboration process is a dialogue that requires significant inputs of resources over an extended period. The knowledge, skills and experience of the project manager are therefore crucial. Consideration should also be given to whether the work could be facilitated by the use of some form of process management support. A process management support tool such as the Open Standards for the Practice of Conservation, with the associated Miradi software, can ensure that all key steps and discussions are included in the process, and in the right sequence. The Open Standards have the advantage that they are based on the ecosystem approach and, among other things, ensure that important conservation targets are given priority through a transparent analysis of threats and clear strategies. Relationship of collaboration plans to existing laws and REGULATIONS There is broad consensus that collaboration plans should not be legally binding. Nor do they need to have that status in order to meet HELCOM s management requirements for BSPAs. On the other hand, it is important to make clear how a plan relates to other statutory management frameworks. In the view of the project, a collaboration plan can for example constitute a guiding management strategy for several protected areas, but cannot override the site protection that has been laid down. A plan can also form part of the overall central government input to local authority comprehensive planning, and constitute background data for environmental permitting, for instance, but the recommendations or guidelines included in a collaboration plan, as such, have no legal significance for permitting decisions. Implementation of the management provided for in a collaboration plan should make active use of existing legislation and regulations relevant to the specific area. In practice, this is one of the basic conditions for achieving, for example, integrated coastal zone management (ICZM) in coastal areas. Coordinated support for different collaboration processes in the area of nature conservation and sustainable use Collaboration plans are the result of a collaboration process guided by certain principles and, in this project, a specific method. The project s view is that these principles and methods can be used in a wide variety of management contexts in which complex issues need to be addressed. Examples of such contexts include landscape strategies, biosphere reserves, management of mountain areas, marine strategies, local water councils, management of large predators and rural development. It is proposed that the Environmental Protection Agency, working with other agencies concerned, should develop coordinated support for collaboration processes for the conservation and sustainable use of valuable natural areas. This should be done in the light of experience of work on collaboration plans, biosphere reserves, landscape strategies and other relevant processes. Support may for example be in the form of methodological support, interactive checklists and an advice bank. 18

20 1 Slutsatser och rekommendationer I detta avsnitt redovisas projektets slutsatser och förslag till rekommendationer i det vidare arbetet. Slutsatserna och rekommendationerna är ett resultat av egna analyser och observationer, SLU:s externa utvärdering (Norrby et al. 2011) samt alla de diskussioner som har förts i projektets arbetsgrupp och styrgrupp. Utformningen av projektet bygger till stor del på erfarenheter från tidigare liknande arbeten (Se avsnitt 4 Samverkansplaner rätt i tiden En omvärldsanalys ). Det har dock inte funnits utrymme att systematiskt jämföra projektets resultat och slutsatser från liknande projekt och vetenskaplig litteratur. De rekommendationer som ges i avsnittet är därför enbart ett resultat av erfarenheterna från projektet och synpunkter i remissvaren. Projektets målsättning var bl.a. att ge svar på följande frågor: Kan samverkansplaner anses utgöra förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen? Bidrar samverkansplaner till att nå nationella miljökvalitetsmål? Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s och OSPAR:s krav på förvaltning av BSPA- respektive MPA-områden? Både nationellt och internationellt finns det en trend mot olika former för samförvaltning och samverkansprocesser inom naturvårdspolitiken, och i utformningen av hållbar förvaltning i mer generella termer. Det finns en stor bredd av olika projekt och initiativ som bygger på samma grunder men som utformas olika beroende på områdets och processens behov och förutsättningar. Å ena sidan är det nödvändigt att tillåta en stor variation i arbetsmetoder och förvaltningsformer för att syftena ska uppnås, samtidigt som det å andra sidan finns behov av ett mer samlat förhållningssätt för att kunna ge bra vägledning och effektivitet i arbetet. Arbetet med samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden har den fördelen att områdena och förutsättningarna har varit olika i de fem områdena, samtidigt som arbetet har följt gemensamma metoder och riktlinjer. Det medför att det är möjligt att dra ett antal generella slutsatser och därmed ge övergripande rekommendationer för vidare arbete. Projektet anser att de slutsatser och rekommendationer som ges i avsnittet till stor del är allmängiltiga för alla typer av landskap och naturmiljöer och olika typer av samverkansprocesser som t.ex. arbete med Integrerad kustzonsförvaltning (ICZM), landskapsstrategier, biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutveckling. Rekommendation: Slutsatser och rekommendationer från projektet Samverkansplaner för värdefulla kustoch havsområden är till stor del allmängiltiga och kan tillämpas även i arbete med andra samverkansprocesser som t.ex. Integrerad kustzonsförvaltning (ICZM), landskapsstrategier, Biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutvecklings etc. 19

21 1.1 Vad är en samverkansplan? Begreppet samverkansplan kan ha olika innebörd beroende på i vilket sammanhang begreppet används. Avsnittets slutsatser och rekommendationer utgår från att följande avses med en samverkansplan: En samverkansplan är ett verktyg för att långsiktigt bevara och hållbart nyttja större, värdefulla områden med många intressen och komplicerade förvaltningsförutsättningar. Verktyget syftar till att komplettera och samordna annan lagreglerad planering och förvaltning och är därför icke juridiskt bindande. Samverkansplaner ska ses som ett komplement till områdesskydd som t.ex. naturreservat och Natura 2000-områden och kan inte ersätta dessa. Processen ska utgå från ekosystemansatsens principer och samverkan, och förankring ska ske på lämplig lokal nivå. Planerna bör vara kunskapsbaserade, målstyrda, åtgärdsinriktade och uppföljningsbara. En samverkansplan bör, efter bred samverkan och förankring, fastställas av en förvaltningsmyndighet (som oftast länsstyrelsen) eller annan för området beslutad förvaltningsorganisation. Samordning bör normalt ske med kommunernas översiktsplanering. Planerna kan då anses utgöra ett överenskommet vägledande underlag för alla aktörers planering och förvaltning av området. Hur en samverkansplan enligt projektets slutsatser förhåller sig till andra lagreglerade förvaltningsverktyg framgår av avsnitt 1.10 och tabell 1 i samma avsnitt. 1.2 När är samverkansplaner ett ändamålsenligt förvaltningsverktyg? Samverkansplaner kan utgöra ett ändamålsenligt förvaltningsverktyg i värdefulla områden, där det inte är lämpligt eller möjligt att bilda stora skyddade sammanhängande områden, eller där det behövs en samlad förvaltning för ett flertal skyddade områden. Processen för att ta fram en samverkansplan är resurskrävande. Arbetssättet kommer därför sannolikt främst att användas i värdefulla områden med särskilt komplexa förvaltningsförutsättningar. I sådana områden bedömer SLU i sin utvärdering att en samverkansplan har potential för att ge en långsiktig kostnadseffektiv förvaltning. Storleken på området och antal intressenter och markägare är avgörande för detaljeringsnivån på samverkansprocessen och -planen. Det medför att en samverkansplan kan få olika status och roll beroende på områdets utformning och förutsättningar. Områden med begränsat antal markägare och intressenter I områden där det finns goda förutsättningar för dialog med berörda markägare och verksamhetsutövare eller företrädare för dessa, kan samverkansplanerna bli ett konkret och effektivt verktyg för förvaltning av området. 20

22 Pilotområdena Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö är exempel på sådana områden. Detaljerad kunskap kan tas fram och mål och åtgärder utformas på en nivå som ger konkreta riktlinjer för områdets förvaltning. Områdets storlek har betydelse för kunskapsunderlagets detaljeringsgrad och hur noggrant bevarandemålen kan följas upp. Ägarstruktur, befolkningsmängd och verksamheter i området är däremot avgörande för på vilken detaljeringsnivå åtgärder kan fastställas och genomföras. Projektet anser att det inte är lämpligt att ange anvisningar för optimal storlek på området eller antal fastighetsägare. En riktlinje kan dock vara att området inte bör omfatta fler fastighetsägare och aktörer än att de kan kontaktas brevledes och bjudas in till samverkansmöten, dvs. upprepade möten med diskussioner om konkreta mål och åtgärder. Områdena måste dock vara av en viss storlek för att de åtgärder som förvaltningen förfogar över ska kunna ha inverkan på bevarandemålen. Det kan även bli svårt för större aktörer att känna delaktighet i en process som berör ett begränsat område. Är planen väl genomarbetad kan förvaltningsorganisationen genomföra åtgärder, följa upp målen och utvärdera planen utan att ytterligare utredningar behövs. Genom tydlig målstyrning och uppföljning kan samverkansplanen vara ett effektivt verktyg för adaptiv förvaltning i samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och lokala aktörer. Större landskapsavsnitt med många intressenter I större men dock välavgränsade områden/landskapsavsnitt, med ett större antal invånare och komplex verksamhet, kan en samverkansplan fungera som sektorsövergripande samlad strategi, vägledning eller planeringsunderlag för en överenskommen förvaltningsinriktning. Planen kan också vara ett verktyg för att identifiera kärnområden som är i behov av ett mer formellt långsiktigt skydd. Exempel på sådana landskapsavsnitt är BSPA-området Höga Kusten och biosfärområdet Blekinge Arkipelag. I såpass stora områden är det svårt att ha en lokal samverkan ned på individnivå, däremot blir kommuner och intresseorganisationer viktiga samverkansparter. Höga Kusten är dock ett exempel på att det är möjligt att engagera och förankra en samverkansprocess ned på lokal nivå med ett stort lokalt engagemang som resultat. Sådana processer är dock tidskrävande. Samverkansplanen kan utgöra ett effektivt verktyg i kommunikationen kring förvaltningen mellan länsstyrelsen, kommunerna, och intresse- eller branschorganisationer etc. Ett konkret exempel är att planen kan utgöra ett avvägt statligt planeringsunderlag inför kommunernas översiktsplanering. Inför genomförande, uppföljning samt eventuell revidering av planens strategier och åtgärder kommer normalt ytterligare fördjupningar eller dialogprocesser med lokala aktörer att behöva genomföras. 21

23 Stora komplexa områden I stora områden med flera kommuner, stor befolkningsmängd och ett flertal komplexa frågeställningar kan sannolikt inte en samverkansplan anses uppfylla syftet i betydelsen sektorsövergripande förvaltningsplan. Däremot kan en samverkansprocess mycket väl användas för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag. Dessa kan vara kommunövergripande för att stödja den kommunala planeringen, länsstyrelsens eller vattenförvaltningens verksamhet eller underlag till regional planering. Pilotområdet Norra Bohuslän är exempel på ett sådant område. SLU anser i sin utvärdering att storleken på området behöver vara greppbar för att ge lokala aktörer känslan av rådighet och möjlighet att ta ansvar. Det kan innebära att ansvariga behöver arbeta med samverkansplaneområden som organiseras i en flernivåförvaltning, på flera olika geografiska och institutionella nivåer. Det kan således finnas anledning att utveckla förvaltningsformer som samtidigt griper över flera nivåer och olika tids- och rumsskalor. En flernivåförvaltning torde också kunna bidra till att förädla operationaliseringen av ekosystemansatsen. Detta genom att man skapar former för att förhålla sig flexibelt till politiska, institutionella och juridiska gränser, samt till lokalt greppbara gränser i den rumsliga skala förvaltningen avser verka i. Projektet tar i denna rapport inte vidare ställning till SLU:s rekommendation om flernivåförvaltning, men anser att det svenska förvaltningssystemet i grunden bygger på sådana principer och att det bör finnas möjlighet till vidareutveckling av detta inom befintligt system. Rekommendationer: Samverkansplaner kan användas för att: Utgöra ett effektivt verktyg för förvaltning i avgränsade områden där det finns goda förutsättningar för dialog med berörda fastighetsägare och verksamhetsutövare. Utgöra ett sektorsövergripande samlat planeringsunderlag, strategi eller vägledning för en överenskommen förvaltningsinriktning i större men dock välavgränsade områden/ landskapsavsnitt, med ett större antal invånare, aktörer och komplexa förvaltningsförutsättningar. Tillhandahålla en process för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag för stora områden med flera kommuner, stor befolkningsmängd och ett flertal komplexa frågeställningar. 1.3 Samverkansplanerna ett verktyg i miljömålsarbetet I arbetet med samtliga samverkansplaner har man tagit fram strategier och åtgärder som direkt kan knytas till miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Även Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kommer in i vissa av planernas strategier. Projektet anser att samverkansplaner kan användas som ett effektivt verktyg i kustområdenas arbete med generationsmålet (se avsnitt 5.3 Balans mellan bevarande och nyttjande ). I avsnitt 8.9 Bidrar samverkansplanerna till att nå miljömålen? görs en övergripande analys av inom vilka 22

24 föreslagna preciseringar för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som samverkansplanerna kan bidra till måluppfyllelse. Preciseringarna följer de förslag som Naturvårdsverket presenterade i maj 2011 (Naturvårdsverket 2011). Dessa är inte antagna men kan utgöra grund för en övergripande analys. Det kan konstateras att en genomgång av samtliga pilotprojekts strategier och åtgärder visar att samverkansplaner kan vara ett verktyg för att bidra till måluppfyllelsen av samtliga preciseringar, men i synnerhet som ett verktyg för att arbeta med de preciseringar som rör biologisk mångfald, bevarande och skydd av värdefulla marina områden, kust- och skärgårdslandskapet, friluftsliv och rekreation, samt hållbart nyttjande. Förslag till åtgärd: Områden med fastställda samverkansplaner, som följer de rekommendationer som ges i denna rapport, bör redovisas i Miljömålsuppföljningen som ett verktyg för att nå preciseringarna Bevarande och skydd av värdefulla marina områden och Hållbart nyttjande i Miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och skärgård. 1.4 Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden? I avsnitt 8.10 Hur uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s krav på förvaltning analyseras hur väl fyra av samverkansplanerna uppfyller HELCOM:s rekommendationer för förvaltning av BSPA-områden. Projektet anser att kunskapen om områdena är tillräcklig för att kunna fastställa bevarandemål och åtgärder för områdena. Planerna för Höga Kusten, Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö uppfyller på en övergripande nivå kraven på utformning av bevarandemål och målstyrning. Det kvarstår att se hur förvaltningen hanterar bevarandemålen i samverkansplanen för Blekinge Arkipelag för att avgöra om målstyrningen är tillräcklig. Problemet i detta område är att BSPA-området enbart utgör 5 procent av samverkansplaneområdet, vilket medför att mål och åtgärder är på en övergripande nivå och inte konkretiserats för BSPA-området. Viktiga marina kärnområden är skyddade i samtliga områden genom 7 kap. miljöbalken, med visst undantag för Höga Kusten som har låg andel skyddad marin miljö. Samverkansplanerna, med undantag för Höga Kusten, uppfyller HELCOM:s guidelines gällande förvaltningsorganisation, ansvarig myndighet, revidering samt förslag på skötsel/åtgärder. Planerna är dock inte bindande varför den vidare förvaltningen beror av upprätthållandet av engagemang hos alla aktörer samt tillräcklig finansiering. Samtliga områden behöver upprätta uppföljnings- och övervakningsprogram. Projektets slutsats är att utformning och innehåll i samverkans planerna för både Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö uppfyller HELCOM:s rekommendationer. Projektet anser att det inte är möjligt att ta fram en detaljerad förvaltningsplan för ett så stort område som BSPA-området Höga Kusten, 23