CO 2 -snåla hus så blir det möjligt. Framtagen av Econ Pöyry AB på uppdrag av Villaägarnas Riksförbund

Transkript

1 CO 2 -snåla hus så blir det möjligt Framtagen av Econ Pöyry AB på uppdrag av Villaägarnas Riksförbund

2 Innehåll: SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER INLEDNING Syfte och frågeställning Hinder för investeringar i energieffektiviserande åtgärder Dagens stödsystem inom småhussektorn Energideklaration Energibesparing, omställning och utsläppsminskning UTFORMNING OCH ADMINISTRERING AV STÖDSYSTEM Miljöbonus Rabattcheck Ansökan till myndighet Avdrag i deklarationen För och nackdelar med de olika formerna av miljöbonus Räntefria lån Statliga lån Fond med statliga medel Återförsäljaren sköter lånet För och nackdelar med olika sorters räntefria lån AVGRÄNSNING AV MILJÖBONUS OCH RÄNTEFRIA LÅN SAMHÄLLSASPEKTER Kostnader för staten med miljöbonus och räntefria lån Ekonomiskt värde av minskade utsläpp MÖJLIGHETER ATT INFÖRA BÅDE MILJÖBONUS OCH RÄNTEFRIA LÅN Samverkan mellan miljöbonus och räntefria lån Slutsatser REFERENSER ANNEX 1. BESPARINGSBERÄKNINGAR ANNEX 2. ENERGIDEKLARATIONEN ANNEX 3. BESKRIVNING AV ÅTERBETALNINGSKRAV SAMT ENERGIBESPARINGAR... 43

3 Sammanfattning och slutsatser Sammanfattning Denna rapport beskriver hur ett nytt statligt system med miljöbonus och räntefria lån kan utformas, där syftet är att främja investeringar i energieffektiva och utsläppsreducerande åtgärder i småhus. Rapporten innehåller en genomgång av hur stöden praktiskt kan administreras, hur de påverkar småhusägarens investeringskalkyler samt sannolika statsfinansiella konsekvenser av förslagen. Vidare görs uppskattningar av de samhällsekonomiska effekterna och beräkningar av den potentiella CO 2 -besparingen. Förslaget om en miljöbonus skulle uppskattningsvis leda till att antalet investeringar i energieffektiva åtgärder ökar med 38 procentenheter. För räntefria lån är motsvarande siffra 32 procentenheter. Denna slutsats utgår från att alla investeringar som är lönsamma med stöd sker. Givet detta antagande skulle kostnaden för staten uppgå till cirka 4,8 miljarder för miljöbonus och 2,9 miljarder för räntefria lån. Det är dock osannolikt att samtliga investeringar skulle ske under ett och samma år. De statsfinansiella utgifterna skulle därför spridas över flera år. En kalkylering av den potentiella CO 2 -besparingen visar att den uppgår till ca 2,2 miljoner ton per år för miljöbonus och 1,9 miljoner ton per år för räntefria lån, vilket är ca 3,3 procentenheter respektive 2,8 procentenheter av Sveriges totala utsläpp år I förhållande till kommande klimatmål för 2020, som väntas bli ca 17 procentenheter lägre än 2005 års nivå för den icke-handlande sektorn, är 3,3 procentenheter en mycket stor andel. Den utsläppsreduktionen som explicit följer av att en för småhusägaren olönsam investering blir lönsam med stöd uppskattas till ca ton CO 2 för miljöbonus respektive knappt ton CO 2 för räntefria lån. Denna utsläppsreduktion inkluderas i ovan nämnda siffror som även omfattar investeringar som är lönsamma utan stöd. Bakgrund Idag finns en rad stöd såsom stöd för investeringar i energieffektiva fönster som småhusägare kan ansöka om då de har investerat i energieffektiviserande och/eller utsläppsreducerande åtgärder i sina hem. Det har under årens lopp visat sig att dessa bidrag är utformade på ett komplicerat sätt, vilket har lett till att många inte vet hur man skall ansöka och vilka regler som gäller. Ytterligare har pengarna från statsbudgeten inte räckt till alla som ansökt, med konsekvensen att många inte fått stöd för sin planerade investering. Mot denna bakgrund föreslår Villaägarnas Riksförbund att nya stödsystem utformas för att eventuellt ersätta dagens. Aktuella förslag är miljöbonus och räntefria lån som båda skall vara teknikneutrala, dvs. ge samma stödnivå till alla teknologier. Detta innebär att varje hushåll själv kan bestämma vilken teknik som skall användas i hemmet efter att ha genomfört en energideklaration som föreslår lämplig teknologi. Med teknikneutrala stöd 1

4 undviker man snedvridande effekter som påverkar valet av teknologi, vilka normalt medföljer teknikspecifika stödsystem. Problem och metod Villaägarnas Riksförbund har gett Econ Pöyry i uppdrag att undersöka hur miljöbonus och räntefria lån kan utformas, administreras och avgränsas. Utgångspunkten har varit att skapa stöd som ger incitament till småhusägaren att genomföra energibesparingar och utsläppsminskningar som annars inte skulle ske, bland annat på grund av att det krävs stora kapitalinsatser vid investeringstillfället. Förutsättningarna för att nya stödsystem skall lyckas överkomma existerande hinder är bland annat att stöden skall vara enkla, långsiktiga och trovärdiga. Enkla stödsystem där både köpare och administratör lätt förstår hur ansökningsprocessen går till och vilka krav som gäller, har större möjlighet att få genomslag i form av fler investeringar. Långsiktighet och trovärdighet är också viktigt. Småhusägare måste känna trygghet i att systemet finns kvar och fungerar när man har bestämt sig för att genomföra en större investering i bostaden. För att stöden också skall göra största möjliga samhällsnytta i form av minskade utsläpp krävs att stödnivån baseras på minskade CO 2 -utsläpp som sker till följd av investeringen. De minskade CO 2 -utsläpp kan schablonmässigt beräknas utifrån den minskade energiförbrukningen. Med hjälp av befintlig litteratur och statistik studerar Econ Pöyry i denna rapport hur miljöbonus och räntefria lån kan utformas och vilken institution som skall ha det övergripande ansvaret för att systemet fungerar. Vidare avgränsas systemen och beräkningar görs på hur mycket de skulle kunna kosta staten eller annan ansvarig institution. Slutsatser För att stödsystem över huvud taget skall lyckas med att nå de mål som är uppsatta krävs att de utformas på ett sätt som är enkelt, långsiktigt och trovärdigt samt garanterar stöd till alla den dag det blir aktuellt. Om målet med stödsystemet först och främst är att nå största möjliga utsläppsminskning, bör stödnivån bestämmas utifrån minskningen i CO 2 -utsläpp. En pragmatisk ansats kan vara att använda minskningen i energiförbrukningen. En högre besparing måste då leda till en högre ersättning. Detta är en viktig förändring jämfört med dagens system, vilket troligtvis leder till att fler investeringar sker där effektiviseringen eller utsläppsreduktionen blir den avgörande faktorn för investeringen. Med andra ord innebär det att besparingen blir större med ett system där besparing premieras om allt annat är lika. Med de stödnivåer som har skisserats i rapporten har andelen investeringar som genomförs till följd av stöden uppskattats utifrån antaganden om spridning i energibesparing och krav på återbetalningstid hos hushållen. Givet antagandena, uppskattas denna additionalitet till 38 % för miljöbonus och till 32 % för räntefria lån. En tidigare studie som utvärderat det nuvarande stödet för konvertering från direktverkande el har fått en betydligt lägre siffra för additionaliteten, vilken ligger mellan 5 % och 12 %. 1 1 Econ Pöyry (2007) 2

5 Den potentiella CO 2 -besparingen till följd av de genomförda investeringarna uppskattas till ca 2,2 miljoner ton per år för miljöbonus och 1,9 miljoner ton för räntefria lån, vilket är ca 3,3 % respektive 2,8 % av Sveriges totala utsläpp år I förhållande till Sveriges klimatmål för 2010 som innebär en minskning med 4 % jämfört med 1990-års nivå är en utsläppsminskning på 3,3 % från småhus en mycket stor andel. Utsläppen som minskas på grund av att en för småhusägaren olönsam investering blir lönsam med stöd, uppskattas till ca ton CO 2 för miljöbonus respektive knappt ton CO 2 för räntefria lån. Skillnaden mellan dessa utsläppsminskningar och de som nämnts ovan är, att i de ovan nämnda siffrorna ingår även utsläppsminskningar som kommer från investeringar som är lönsamma även utan stöd. För både miljöbonus och räntefria lån har vi skisserat tre alternativa utformningar. Dessa har olika för och nackdelar. Ett stödsystem som är enkelt och lättbegripligt bör uppskattas av alla parter om allt annat är lika. Vidare förespråkar staten, som utbetalare av stöden, ett system med låga administrativa kostnader medan kunden föredrar att tiden till ersättningen är så kort som möjlig. De två stödmodellerna med miljöbonus (baserat på energideklarationen) respektive räntefria lån kan utformas så att de är ekonomiskt ungefär lika, sett över tid för såväl staten som för mottagarna av stödet (sett till diskonterat nuvärde). Direktstödet innebär dock en högre initiell utbetalning. Detta medför en större momentan belastning på statsbudgeten. Miljöbonusen är lättare att koppla till energibesparingen och utsläppsreduktionen, medan det räntefria lånet åtminstone i viss utsträckning blir kopplat till investeringskostnaden (lånebelopp). Det är dock möjligt att storleken på det räntefria lånet begränsas utifrån någon schablon. En sådan begränsning kan i så fall vara kopplad både till investeringens storlek och till energibesparingens storlek. För miljöbonusen ger varianterna med rabattcheck och ansökan till myndighet en relativt snabb återbetalning till småhusägaren vilket kan vara en fördel. Det är dock osäkert hur betydelsefullt det är. Detta stöd syftar inte i första hand till att hjälpa likviditetsbegränsade småhusägare, utan till att göra vissa olönsamma investeringar lönsamma. De räntefria lånen är sannolikt effektivare för att stödja likviditetsbegränsade småhusägare. För de räntefria lånen är bank- och fondlösningarna relativt lika. För- och nackdelarna är sannolikt mest kopplade till hur man kan få konkurrens om utförandet av dessa tjänster. Fondlösningen öppnar för en initial konkurrens om att få administrera fonden där ett bredare urval av organisationer kan konkurrera, vilket är en fördel. Det kan dock vara svårt att byta utförare över tid när fonden har etablerats. Banklösningen begränsar denna initiala konkurrens till bankerna, men å andra sidan kan det vara lättare att byta utförare i ett senare skede. Fondlösningen kan innebära ett mindre behov av kontroll, men detta är beroende av fondens utformning. Med en fond kan staten begränsa de tillgängliga medlen som fonden sedan får administrera. Detta bör innebära en inbyggd motvikt mot en för generös beviljning av stöd. Om banklösningen innebär att banken administrerar ett löpande statligt stöd kommer det sannolikt att krävas en mer omfattande kontroll av att banken inte är för generös i sitt beviljande, exempelvis genom att en myndighet på något sätt måste godkänna ansökningar. 3

6 Ett införande av både miljöbonus och räntefria lån är möjligt och skulle troligtvis leda till fler investeringar då kunden får fler finansieringsmöjligheter. För staten skulle det innebära mer administrering med två system än ett, men det skulle troligtvis också leda till större utsläppsminskningar. 4

7 1 Inledning Energi och klimatfrågorna har kommit att bli mycket viktiga både globalt och i Sverige. Målet är att både trygga energiförsörjning, för att tillgodose alla behov, samt att minska förbrukningen av framförallt fossilbaserad energi, för att minska klimatpåverkan. För att bemöta båda dessa utmaningar har det bland annat lagts mer fokus på energieffektiviseringar de senaste åren. Sveriges indikativa energieffektiviseringsmål är 9 %, vilket innebär ca 32,3 TWh slutlig energi eller 41,1 TWh primär energi till Enligt SOU (2008:25) kommer Sverige att nå detta mål med marginal. Sektorn bostäder 3 och service står idag för närmare 40 % av den totala energiförbrukningen och ca 50 % av all el. Av detta går ca 30 % till uppvärmning och resten till hushållsel samt driftel. 4 Hittills har de absolut största energieffektiviseringarna skett inom byggnader, och det finns skäl att tro att det även i framtiden finns stor potential inom denna sektor. Pettersson och Göransson (2007) beräknar att bruttoeffektiviseringspotentialen för uppvärmning och elektriska apparater i småhus, flerbostadshus och lokaler uppgår till ca 64 TWh år 2020 om alla lönsamma åtgärder blir genomförda. Det bedömda verkliga genomförandet kommer dock troligen bara bli ca 10 TWh/år 2020 inräknat alla åtgärder från år Författarna drar slutsatsen att effektiviseringar måste uppmuntras och påverkas med stärkta styrmedel så att genomförandegraden ökar, vilket bedöms som fullt möjligt med en kraftfull satsning. 5 I Sverige finns idag en rad olika stöd som småhusägare kan ansöka om då de har investerat i energieffektiviserande åtgärder i sina hem. Det är dock en del problem med nuvarande system, framförallt är det svårt att förstå vad som är stödberättigat, vilket leder till att många ansökningar är bristfälliga. Ytterligare har stödbudgeten inte räckt till alla, eftersom fler än väntat har ansökt om stöd. Detta har inneburit att utbetalningarna har blivit försenade. 6 Dessa komplikationer leder troligtvis till att småhusägare tappar förtroende för stöden, vilket då leder till färre investeringar än önskvärt. Villaägarnas Riksförbund har därför föreslagit att nya system som bättre kan nå de uppsatta målen utvärderas och eventuellt införs. På förslag ligger miljöbonus och räntefria lån som båda skall vara teknikneutrala, dvs. ge samma stödnivå till alla teknologier baserat på sparad mängd energi och/eller utsläpp. Detta innebär att varje hushåll själv kan bestämma vilken teknik som skall användas i deras hem, utan att snedvridande effekter av teknikspecifika stödsystem behöver påverka valet. 2 SOU 2008:25 s 289ff. 3 Omfattar även flerfamiljshus. 4 Energimyndigheten (2007) Energiläget i siffror Pettersson och Göransson (2007), Energieffektiviseringspotential i bostäder och lokaler 6 Länsstyrelsen i Jönköpings Län (2008) 5

8 1.1 Syfte och frågeställning Denna rapport syftar till att se närmare på möjligheterna att införa miljöbonus och räntefria lån för investeringar i energieffektiviserande och utsläppsreducerande åtgärder i bostäder. Dessa två förslag skulle då antingen var och en för sig eller tillsammans ersätta dagens olika stöd. Syftet med att införa miljöbonus och/eller räntefria lån är att stödsystemet skall bli enklare för alla parter och mer långsiktigt och trovärdigt i jämförelse med dagens system. De föreslagna stödsystemen har också som mål att bidra till en större utsläppsminskning än de existerande stöden. Stöden skall därför utformas så att de ger incitament till största möjliga energibesparing och därmed utsläppsminskning. En viktig aspekt för att nya stödsystem skall få det genomslag som förväntas är att de betalas ut i ett tidigt stadium så att investeraren inte behöver hindras av att genomföra en kostnadseffektiv investering på grund av finansiella skäl. Syftet med ett införande av nya stödsystem är inte primärt att öka ersättningsnivån och därmed kostnaden för staten. Stödnivån kan mycket väl utformas så att den totala utbetalningen ligger på samma nivå som idag. Dock bör man beakta om det inte är nödvändigt att öka stödet ytterligare för att få tillstånd de energieffektiviserande och utsläppsreducerande åtgärder som är möjliga i bostäder. För att belysa hur miljöbonus och räntefria lån kan utformas för att nå de övergripande målen om långsiktighet, trovärdighet, enkelhet samt utsläppsminskningar kommer följande frågeställningar att behandlas: Hur skall miljöbonus och räntefria lån utformas för att ge husägaren incitament till att genomföra investeringar i energieffektiva och utsläppsreducerande åtgärder i sin bostad? Vem skall administrera dessa stöd för att göra sökprocessen så enkel som möjlig för alla parter som är inblandade? Hur skall miljöbonus och räntefria lån avgränsas så att det ger incitament till investeringen men samtidigt inte ges till investeringar som ändå skulle ha blivit genomförda, dvs. hur skapar man förutsättningarna för att maximera kostnadseffektiviteten för samhället? Vad kommer dessa nya stöd att kosta staten eller annan ansvarig offentlig institution då man istället för att ersätta investeraren för en viss del av investeringen satsar på att ge stöd i proportion till hur mycket energi och därmed utsläpp som sparas? Går det att implementera både miljöbonus och räntefria lån samtidigt, dvs. är de båda stöden kompatibla med varandra? 1.2 Hinder för investeringar i energieffektiviserande åtgärder Det finns idag en rad hinder som gör att husägare inte investerar i åtgärder som sparar energi och därmed utsläpp och pengar. Dessa hinder kan klassificeras i samhälleliga hinder, hushållsbaserade hinder och marknadsmässiga hinder samt en kombination av samhälleliga och marknadsmässiga hinder (Löfström, 2007). En stor del av orsaken till att kostnadseffektiva åtgärder inte genomförs kan vara bristen på information och kort 6

9 planeringshorisont samt brist på ekonomiska incitament. Även fastighetstaxeringen kan vara ett hinder för investeringar i energieffektiviserande åtgärder, då dessa investeringar höjer taxeringsvärdet på huset. 7 Denna rapport är begränsad till att studera ekonomiska hinder som enklast bemöts med hjälp av ekonomiska styrmedel. Ekonomiska barriärer kan uppstå på grund av marknadsmisslyckanden, dvs. marknaden ger inte de rätta signalerna för att investeringarna skall ske. Detta leder då till att samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder inte genomförs. Ekonomiska barriärer som ofta omnämns i litteraturen är: Investeringskostnaden för energieffektiv teknik är hög och tillgången på kapital begränsad. Transaktionskostnaderna, dvs. kostnader för att samla in information, utvärdera alternativ etc. är hög. Det finns risker kopplade till de faktiska besparingarna och dess värde Det finns kostnadsrisker kopplade till ny teknik. För att överkomma de ekonomiska hinder som föreligger krävs troligtvis ytterligare stöd och incitament. 1.3 Dagens stödsystem inom småhussektorn Det finns en rad olika teknologier och system att investera i för att energieffektivisera och minska utsläppen i småhus. Figur 1.1 nedan visar kostnaden för att investera i några olika sorters energieffektiviserande teknologier i småhus. Bergvärme har den högsta investeringskostnaden medan investeringskostnaden för en luft-luftvärmepump är betydligt lägre, bland de redovisade teknologierna. Alla teknologier sparar olika mängd energi. För en beskrivning av hur energibesparingen har beräknats se annex 1. Det finns även mindre kostsamma alternativ såsom styr- och reglersystem och tilläggsisolering, som kostar kring kr per hus respektive kr per hus. 7 Detta diskuteras exempelvis i SOU 2008:25 s

10 Figur 1.1 Investeringskostnad för olika sorters energieffektiviseringsåtgärder i småhus Kr Investeringskostnad luft-luftvärmepump luft-vatten-värmepump Bergvärme Markvärme Sjövärme Pelletspanna Vedanläggning Solvärme Fjärrvärme Energifönster Källa: Energimyndigheten och Allt om Bostad, 2007 Dagens stöd för energieffektiviserande och utsläppsreducerande åtgärder i bostäder gäller framförallt konvertering från direktverkande el samt investeringar i energieffektiva fönster, solvärmeanläggningar och biobränsleanordningar. 8 Det fanns även stöd för konvertering från oljeuppvärmning i småhus fram till mars Stöden är alla utformade på olika sätt och betalas idag ut av respektive Länsstyrelse. Tabell 1.1 visar hur mycket pengar som utbetalades för olika investeringar under Den totala summan uppgick till 445 miljoner kr 2007 och den absolut största posten var stöd för konverteringar från oljeuppvärmning i småhus. Under 2006 beviljades 212 miljoner kr i stöd, för konvertering från direktverkande el och olja samt för solvärme. De andra stöden fanns inte då. Tabell 1.1 Beviljade stöd i kr under Stöd Stöd för investering i biobränsleanordningar Stöd för investeringar i energieffektiva fönster Stöd för investeringar i solvärmeanläggningar Stöd för konvertering från direktverkande el Stöd för konvertering från oljeuppvärmning Totalt Källa: Boverket, Stödet gäller endast för nybyggnationer. 8

11 De administrativa kostnaderna av stödsystemen varierar. I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets analys från 2006 är de tidigare skattereduktionerna mycket tidskrävande att administrera. 9 I minst nio fall av tio måste kompletteringar göras enligt Skatteverket. Hos Länsstyrelserna upplever man att den administrativa bördan av nuvarande stöd är betungande. Det sägs bland annat att man är tvungen att svara på många telefonsamtal om stöden och att majoriteten av ansökningarna har behövt kompletteras. I budgetpropositionen 2007 begränsades de programanslutna kostnaderna för de existerande stöden, vilket inkluderar planering, administration, uppföljning och utvärdering. För konvertering från direktverkande el var begränsningen 7 miljoner kr av ett totalt stöd på 353 miljoner kr. Motsvarande siffror för solvärme var 0,3 miljoner kr av en total summa på 10 miljoner kr och för fönster och biobränsle 1,5 miljoner kr utav 50 miljoner kr i stöd. Detta innebär att de programanslutna kostnaderna ligger på mellan 2 % och 3 % av stödbeloppet. 1.4 Energideklaration För småhusägare blir energideklarationen endast obligatorisk från 2009 vid nybyggnation samt vid en försäljning av huset, men om man kopplar det finansiella stödet direkt till energideklarationen kommer det att ge ökade incitament till att genomföra deklaration långt innan en försäljning. Genom att genomföra deklarationen tidigt överkommer man troligtvis delar av den informationsbrist som gör att kostnadseffektiva investeringar inte genomförs idag. De förslag som beskrivs i denna rapport utgår ifrån att ovanstående rekommendationer i deklarationen, som görs av en oberoende expert, ligger till grund för ansökan om stöd. En kopia av energideklarationen skall bifogas till ansökan där det tydligt framgår hur många kwh som sparas och koppla det till påverkan på utsläppen om rekommenderad teknik används. Med utgångspunkt i detta kan ansvarig offentlig institution beräkna den ersättningsberättigade nivån, alternativt bevilja ett lån. Energideklarationen innehåller bland annat uppgifter om energianvändningen under ett år, vilken värmekälla som används och hur ägaren kan göra kostnadseffektiva åtgärder för att spara energi. De kostnadseffektiva åtgärderna delas in i antalet sparade kwh/år, kostnad per sparad kwh samt minskningen av utsläpp. En kopia av dagens energideklaration finns i annex 2. Energideklarationerna bör dock utvecklas ytterligare och bland annat innehålla mer information om schablonbesparingar, som bör vara kopplade till CO 2 utsläppen, för att de ska kunna ligga till grund för nya stöd. 1.5 Energibesparing, omställning och utsläppsminskning Mot bakgrund av att det övergripande syftet är att främja energieffektiviserande och utsläppsreducerande åtgärder finns det skäl att koppla stödets storlek till åtgärdens resultat. Med ett teknikneutralt stöd, dvs. alla tekniker får samma ersättning för ett givet resultat, minskar också snedvridningen mellan teknikval. För att stödet ska ge incitament till både stora energibesparingar och/eller lägre utsläpp bör det baseras på antalet sparade kwh och/eller utsläppsminskningar. Vid utbetalning 9 Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken 9

12 av ersättningen bör man därför ta hänsyn till vilken sorts energi som används (fossilbaserad eller förnybar). Detta kan göras med hjälp av energideklarationen. Med andra ord innebär det att om man t.ex. vill byta från fjärrvärme till egen pelletspanna, bör man vara berättigad till miljöbonus om investeringen antingen bidrar till en minskad energiförbrukning och/eller leder till en renare energiförbrukning. När man ska beräkna vilken effekt en åtgärd har på utsläppen är det rimligt att använda sig av ett marginalperspektiv. Detta innebär att man ser på vilken produktion som ligger på marginalen i det aktuella energisystemet och beräkna hur utsläppen påverkas utifrån vilka utsläpp som denna marginella produktion orsakar. Motivet till detta synsätt är att en enskild åtgärd som minskar (ökar) konsumtionsnivån minskar (ökar) den marginella produktionen och inte den genomsnittliga. 10 I princip är detta enkelt, men i praktiken är det komplicerat. För det första kan det vara mycket komplicerat att geografiskt avgränsa energisystemet. Exempelvis betraktas elmarknaden ofta som nordiskt. I vissa tillfällen är den dock svensk (eller ännu mindre även om det inte syns i priserna), och i andra fall är den relevanta avgränsningen större än Norden. I tillägg till detta kommer att systemet förändras över tid. Om energiförbrukningen minskar (eller ökar i en långsammare takt) påverkar det utbyggnaden framöver. Över tiden måste man därför se på hur en förändrad energikonsumtion påverkar utvecklingen av energisystemet. Enligt ECON (2002) 11 har vattenkraft och kolkondens använts som marginell produktion (effekt), men eftersom tillgången på vattenkraft är begränsad är det kolkondensen som har tillfört den marginella energin till systemet. Vid den tidpunkten visade analysen att norsk gaskraft var den billigaste källan för att täcka ökad energiförbrukning och det skulle således ha utgjort den marginella produktionen på lång sikt. Elcertifikaten innebär dock att grön el kunde bli långsiktigt marginell produktion. Om kolkondens är att se som den marginella produktionen innebär det att en förändrad elförbrukning med 1 kwh medför en förändring av koldioxidutsläppen med ca 750 gram. Om energiförbrukningen sker med annat än el kommer dock effekten på utsläppen att vara andra. I ett fjärrvärmesystem beror naturligtvis utsläppen till att börja med på vilket bränsle som används i systemet. I ökande grad är fjärrvärmesystemen bioeldade. Detta kan antingen tolkas som att de inte orsakar några nettoutsläpp av koldioxid. Även här kan dock frågetecken resas kring systemavgränsningen. Råder det exempelvis brist på bioråvara kan det innebära att en ökad användning av bioråvara på ett ställe, leder till att denna behöver ersättas med andra bränslen på andra håll. Mot bakgrund av ovanstående är det knappast realistiskt att få en fullt ut korrekt koppling mellan energibesparing (eller konvertering) och påverkan på utsläppen, eftersom det kommer att vara beroende av en mängd faktorer. Om man önskar en koppling mellan effekten på utsläppen och åtgärderna får man istället göra schablonmässiga beräkningar som beror på om åtgärden innebär 10 Om man ska se till ett lands eller en sektors totala eller genomsnittliga påverkan kan det dock vara mer rimligt att använda sig av en ansats där man ser på utsläppen i genomsnitt, snarare än på de marginella utsläppen. Detta gäller också om man exempelvis långsiktigt ska följa upp och utvärdera effekterna. I det senare fallet kan de marginella utsläppen vara opåverkade även om de genomsnittliga utsläppen minskat. 11 ECON Rapport (2002) Marginal elproduktion och CO2-utsläpp i Sverige 10

13 energieffektivisering eller konvertering, samt vad gäller uppvärmning vilken typ av system man har (eller system som man konverterar mellan). Detta innebär att man måste göra en avvägning mellan att få så korrekta uppskattningar av effekterna på utsläppen som möjligt och att få en praktisk tillämpbar modell. Ett alternativ är att enbart utgå från sparad energi. Om energiförbrukningen mäts i förbrukningsledet innebär det i stort sett att konvertering mellan energiformer inte får något stöd alls. Detta kan antingen justeras genom att man exempelvis utgår ifrån besparingen av fossil energi, eller att man utgår ifrån primärenergin vilket skulle innebära att konvertering från el till fjärrvärme eller värmepumpar berättigar till ett stöd. 11

14 2 Utformning och administrering av stödsystem Det finns en rad olika slags styrmedel att välja mellan för att åstadkomma det som markanden har misslyckats med att leverera. Dessa styrmedel brukar vanligtvis delas in i tekniskt/administrativa, informativa, forskning och utveckling samt ekonomiska styrmedel. I denna rapport tittar vi närmare på ekonomiska styrmedel i form av miljöbonus och räntefria lån för att ge incitament till investeringar i energieffektiva och utsläppsreducerande åtgärder i bostäder. Dessa stöd är framförallt till för att överkomma de ekonomiska barriärer som identifierats som troliga orsaker till att dyra investeringar inte kommer till stånd i bostäder idag. 2.1 Miljöbonus Miljöbonus är ett alternativ som skulle kunna ersätta dagens system. Utgångspunkten är att alla som gör en investering i en energieffektiviserande åtgärd har rätt till avdraget. Miljöbonus för energieffektiviseringar och utsläppsminskningar i bostäder kan utformas och administreras på olika sätt. I denna rapport studeras tre olika sätt att göra avdrag på: Rabattcheck Ansökan till myndighet Avdrag i deklarationen Alla alternativ bör utformas så att de ger samma ersättning, annars är de inte jämförbara. Samtliga alternativ utgår ifrån de i energideklarationen föreslagna åtgärder, samt att försäljaren/installatören intygar att installationen har gjorts och att åtgärden motsvarar vad som föreslagits i energideklarationen Rabattcheck Ett enkelt och lättbegripligt sätt vore att ersätta kunden med en viss engångssumma i form av en rabattcheck vid köptillfället, vilket innebär att kundens reella inköpspris sänks. Administreringen av dessa rabattcheckar kan utformas på olika sätt. Ett alternativ vore att återförsäljare av energieffektiva teknologier ger kunden en rabattcheck och att återförsäljaren sedan får ersättning från en offentlig institution, förslagsvis Boverket eller en institution på regional nivå, såsom Länsstyrelsen. Försäljaren bör vara tvungen att visa kvitto på vad som sålts och hur många kwh som kommer att besparas under den ersättningsberättigade tiden. Det krävs därför ett intyg av installatören som bekräftar att installationen har gjorts och att den motsvarar åtgärden som specificerats i energideklarationen. Kunden måste också intyga köpet/installationen. Administreringen bör ske löpande under året för att inte återförsäljaren skall behöva ligga ute med pengar, motsvarande den summa som står på rabattcheckerna, under en lång tid. Dock bör en begränsning finnas för att inte administrerande institution skall behöva betala ut ersättning till återförsäljaren mer än ett visst antal gånger per år. Eventuellt skulle ersättningen kunna betalas ut kvartalsvis. Man kan också tänka sig att 12

15 momsredovisningen sker vid samma tidpunkt som återbetalningen från myndighet till återförsäljare för att undvika stora utlägg Ansökan till myndighet Ett alternativt sätt att utforma en miljöbonus är att ge köpare av energieffektiv eller ren teknologi en möjlighet att skicka in kvitton och kopia av energideklarationen direkt till ansvarig institution. Ett intyg från installatören som bekräftar att installationen har gjorts och att den motsvarar vad som är specificerat i energideklarationen skall också bifogas ansökan. Administrerande institution kan antingen vara Boverket på nationell nivå eller Länsstyrelsen på regional nivå. För att minska den administrativa bördan vore det enklare om ansökan kan göras via internet. Då kan myndigheterna till exempel lägga in en spärr så att ansökningar som inte är fullständigt ifyllda inte går att skicka iväg. Småhusägaren skulle med detta system få en ersättning direkt av ansvarig institution baserat på antalet sparade kwh. Administreringen bör ske löpande så att köparen får ersättningen så snart som möjligt efter köpet. Om köparen behöver ligga ute med stora summor pengar en längre tid kan det ta bort incitamenten för att genomföra en investering Avdrag i deklarationen Precis som i andra fall med skatteavdrag kan man tänka sig att även en investering i en energieffektiviserande åtgärd skulle kunna dras av i deklarationen. Detta skulle då ske i samband med den årliga deklarationen och köparen skulle då kunna få en skatteåterbäring senare. För att få en skatteåterbäring vid deklarationen skulle småhusägaren behöva styrka investeringen med hjälp av kvitton, kopia av energideklarationen samt ett intyg från installatören som bevisar att installationen har gjorts och att den motsvarar vad som är specificerat i energideklarationen. Miljöbonus som baseras på ett avdrag från given inkomstskatt kan leda till att personer med låg eller ingen inkomst, inte kan göra dessa avdrag på grund av att det inte finns någon inkomstskatt att dra av från. Administreringen av en miljöbonus via deklarationen sker lämpligast på skatteverket i likhet med andra skatteavdrag För och nackdelar med de olika formerna av miljöbonus För att kunna göra en bedömning av systemens för och nackdelar skulle man behöva en uppskattning av besparingens omfång. Vid stora besparingar blir den administrativa kostnaden liten i proportion till besparingen, medan vid en mindre besparing blir kostnaden hög. Dock kan man inte veta på förhand hur stora besparingar det kommer att handla om och inte heller hur många som kommer att ansöka. Även om man inte vet något om storleken på stöd i framtiden kan man jämföra ovan nämnda system utifrån ett antal kriterier. Dessa är framförallt: Enkelhet/lättbegriplighet Administreringsbörda Behov av kontrollfunktion 13

16 Tid till ersättning Krav på kompetens Tabell 2.1 För- och nackdelar med olika varianter av miljöbonus System Fördelar Nackdelar Rabattcheck Omedelbar ersättning till Belastar leverantören med att kunden administrera ersättningskrav Ansökan till myndighet Enkelt och lättförståligt system Relativt enkelt att administrera Relativt snabb ersättning till kunden Kunden har eget ansvar för att få ersättning Mindre administration eftersom kunden själv gör jobbet Leverantören måste ha kompetens att bedöma energibesparingen som återges i energideklarationen. Separat myndighetshantering med kontroll av besparingen Krav på viss kompetens hos kunden för att fylla i papper Separat myndighetshantering med kontroll av besparingen Avdrag i deklarationen Användning av ett etablerat system Administreringskostnaden kan bli mindre då skatteverket redan har vana av skatteavdrag Långt till ersättning Skatteverket saknar kompetens att godkänna ansökningarna Relativt krångligt system Alla har inte möjlighet att dra av 2.2 Räntefria lån Ett alternativt sätt att stödja investeringar i energieffektiviserande åtgärder i småhus är att staten erbjuder räntefria lån. Detta alternativ är framförallt fördelaktigt för småhusägare som inte kan eller inte vill ta lån på den kommersiella marknaden för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Om kunden inte är kreditvärdig av något skäl kan det dock krävas ett borgensåtagande från statens sida (antingen explicit till en kommersiell bank eller implicit genom att staten står för lånet). Räntefria lån skulle eventuellt kunna implementeras tillsammans med miljöbonus, detta kommer att analyseras i kapitel 4. Ersättning i form av räntefria lån innebär att stödet inte längre kan baseras på antalet sparade kwh per år, såsom gjordes för miljöbonus. Detta beror på att lån måste antingen beviljas eller avslås, det finns inga alternativ däremellan. Även om lånet inte är bundet av antalet sparade kwh per år ger det incitament till stora energibesparingar på grund av att småhusägaren själv får en lägre elräkning om energiförbrukningen minskar. Alla energieffektiviserande teknologier bör få lån på samma villkor. Det enda kriteriet för lån 14

17 bör vara att man investerar i den teknologi som är mest effektiv för det småhus man bor i enligt energideklarationen. Det finns en rad sätt att implementera räntefria lån, i denna rapport tar vi upp följande tre, men det finns kanske fler och kombinationer av dessa: En statlig bank beviljar lån, alternativt en kommersiell bank eller myndighet utsedd av staten Fond upprättas med statliga medel Återförsäljaren har bank knutet till sig som kan bevilja lån Statliga lån Statliga lån skulle innebära att en statlig bank, alternativt en av staten utsedd bank eller myndighet, lånar ut till alla som skall investera i godkända teknologier. Staten står då för räntekostnaden som måste vara begränsad på ett eller annat sätt. Amorteringstiden bör vara fastställd till ett visst antal år för att minska statens utgifter, men samtidigt ge kunden möjlighet att först tjäna in stora delar av lånet. Banken bör ha god kompetens för att bedöma energibesparingsunderlaget i energideklarationen. För att minska den administrativa bördan bör ansökningar kunna göras via internet. Då kan banken lägga in en spärr om ansökan inte är fullständigt ifylld som gör att det inte går att skicka iväg den. För att handskas med så kallad kreditrisk dvs. att kunden inte betalar av lånet i tid, bör banken kräva någon slags säkerhet för lånet. Det kan dock vara fallet att de existerande säkerheterna inte är tillräckliga, exempelvis pga. av ett lågt marknadsvärde på fastigheten. Det finns två alternativ att hantera detta. Antingen krävs att kunden är kreditvärdig (tillräcklig inkomst eller säkerhet) och då handlar det bara om en subvention av räntekostnaden. Detta kan emellertid utesluta vissa grupper från detta stöd. Ett alternativ är att staten ställer upp med ett borgensåtagande och därmed tar på sig kreditrisken. Om kunden väljer att inte följa amorteringsplanen bör det åtminstone innebära att kunden får bära räntekostnaden för den del av lånet som skulle amorteras. Detta innebär att det belopp för vilket räntesubventionen utgår reduceras under lånets löptid, oberoende av den valda amorteringstakten. Om kunden ändå inte kan betala sin amorteringsdel inom avsedd tidsperiod bör kunden själv få betala någon slags straffavgift under en längre tid, tills hela lånet och straffavgiften är betalad. Staten bör inte bli belastad för att en kund inte har betalningsförmåga. Denna straffavgift skall vara klart och tydligt utformad i låneavtalet så att kunden vet vad som gäller redan från början. Den tyska banken KfW som ägs av staten kan erbjuda sina privata kunder subventionerade lån för investeringar i förnybar energi i sina bostäder samt för investeringar i äldre hus för att minska utsläppen. Lånen erbjuds på lång tid till låga räntor, där räntan är fast under de första 10 åren. De förmånliga villkoren kan erbjudas på grund av att staten garanterar lånen. Bankens kapital erhålles dock från den privata marknaden på samma sätt som i en kommersiell bank. Om man betalar tillbaka hela lånet inom avsatt tid får man dessutom en bonus från statliga medel. Den så kallade återbetalningsbonusen inom CO 2 programmet innebär att alla bostäder som lever upp till byggstandarden för nya småhus efter investeringen/renoveringen, slipper betala tillbaka 15

18 5 % av lånebeloppet. Om man lyckas reducera utsläppen till 30 % under standarden för nya byggnader enligt tyska EnEV (energisparförordningen) ökar bonusen till 12,5% av lånebeloppet Fond med statliga medel Ett annat alternativ är att upprätta en energieffektiviseringsfond med statliga medel. Ansvariga för fonden skulle då stödja köpare av energieffektiv teknologi med hjälp av räntefria lån. Dessa lån skulle ges till samma teknologier som vid övriga stödsystem dvs. ges till teknologier som sparar energi och eller reducerar koldioxid utsläppen. Ansvariga för fonden bör kräva en kopia av energideklarationen för att värdera hur hög ersättningen bör bli. Om ansökan kan göras via Internet bör det spara en del resurser. Alla som investerar i en rekommenderad teknologi bör vara berättigad till ett räntefritt lån. I Miljövårdsberedningens promemoria 2004: 2B ges förslag på att en fond organiseras inom befintliga myndigheter, men också i samverkan mellan offentliga och privata institutioner. I Storbritannien har man satt upp något liknande inom ramen för Carbon Trust 13 som är ett privat företag som får statliga medel för att bekämpa klimatförändringarna. Anledningen är att staten vill accelerera övergången till ett samhälle med låga utsläpp genom att utveckla kommersiella teknologier och arbeta med företag och den offentliga sektorn för att minska utsläppen. De statliga medlen kommer från olika departement och har en årlig begränsning Återförsäljaren sköter lånet Ett alternativt sätt att få lån för en investering i energieffektiv teknologi vore att låta återförsäljare av dessa teknologier ha en bank knuten till sig som beviljar lånet. Banken administrerar då lånet tillsammans med återförsäljaren. Samma krav som i de övriga systemen gäller, dvs. krav på kvitton, energideklaration och intyg av installatören. Detta är dock mycket enkelt att överföra från försäljare till den knutna banken. Köparen måste dock fylla i en ansökan och skriva under lånet mm. Detta alternativ liknar de andra, förutom att återförsäljaren här får ett större ansvar att binda en bank till sig som sedan kan sköta den administrativa delen på ett lämpligt sätt. För små återförsäljare kan detta system leda till relativt stora administrativa kostnader. Det krävs även här en kontrollfunktion i form av en offentlig myndighet som värderar om lånet är berättigat För och nackdelar med olika sorters räntefria lån Kriterierna för utvärderingen av systemen är de samma som vid miljöbonus. 12 KfW websida

19 Tabell 2.2 För- och nackdelar med olika varianter av räntefria lån System Fördelar Nackdelar Statlig/kommersiell bank Användning av kommersiell bank är enkelt för kunden Finns i andra länder (bl.a. Tyskland), kan kopieras i Sverige om det fungerar väl Fond Privat företag som administrerar kan vara mer kostnadseffektivt Återförsäljaren har bank knuten till sig som beviljar lån Enkelt för staten om man slipper administrera Finns i andra länder, kan därför kopieras i Sverige om välfungerande Enkelt för kunden att genomföra all administration på ett ställe Staten måste administrera lånen om statlig bank används Staten eller annan institution måste kontrollera ansökan Staten eller annan institution behöver granska att medlen används som de skall Staten eller annan institution måste kontrollera ansökan Återförsäljaren måste koppla bank till sig och utföra en viss administration Staten eller annan institution måste kontrollera ansökan 17

20 3 Avgränsning av miljöbonus och räntefria lån En miljöbonus eller räntefritt lån bör leda till en effektiv investering och samtidigt vara den faktor som avgör om investeringen sker eller inte. Ett för generöst stöd kan leda till ineffektivitet dvs. att staten subventionerar köp som ändå skulle ha blivit gjorda. Om stödet är för lågt kommer inga investeringar att ske. Stödets additionalitet dvs. andelen konverteringar som inte hade genomförts utan stöd, uttrycker hur många konverteringar som stödet medfört realt sätt. Ur ett samhällsperspektiv är det önskvärt att ha en hög additionalitet. Dock finns det alltid så kallade fripassagerare som skulle ha genomfört investeringen även utan stöd. Oftast kostar det mycket pengar att kontrollera för hög additionalitet, en kostnad som ibland inte är samhällsekonomiskt förnuftigt. I slutändan är andelen fripassagerare främst en fråga om fördelning av offentliga resurser mellan olika grupper i samhället. De föreslagna stödens additionalitet diskuteras vidare i avsnitt 4.1. Miljöbonusen bör betalas ut som en engångssumma och begränsas till ett visst antal kr per sparad kwh/år eller per sparad kwh/livstid. En klumpsumma i samband med investeringen bör ge köparen ett större incitament att genomföra investeringen eftersom han/hon får hjälp med delar av finansieringen redan från början, vilket troligtvis är en viktig aspekt. Om miljöbonusen fördelas under ett antal år leder det troligtvis till en mycket mer komplicerad administrering. Ett riktmärke för utbetalning av stöd borde vara att utgå från investeringar som kostar minst kr. Belopp lägre än detta kan troligtvis komma att proportionellt sätt kosta mycket pengar i administrativa kostnader, vilket då ger upphov till kostnadsineffektivitet för staten. De tekniker som bör få stöd är åtminstone följande: Värmepumpar Vedpannor Pelletspannor Solfångare, solceller Energieffektiva fönster Fjärrvärme Man kan även tänka sig att tilläggsisoleringar samt styr och reglersystem i kombination kan få stöd. Tabell 3.1 nedan visar olika ersättningssummor vid olika ersättningsnivåer, baserade på sparade kwh per år eller livstid. 14 För mer information om besparingsberäkningarna se annex Besparingsberäkningarna är baserade på förbrukningen i en normal svensk villa. Enligt Energimyndigheten förbrukar en normalvilla ca kwh/år, varav kwh/år för uppvärmning, kwh/år för varmvatten och kwh/år för hushållsel. 18