Sverige inför stora uppgifter i Arktiska rådet

Transkript

1 NO 5 2 May 2011 Published by The Swedish Institute of International Affairs Sverige inför stora uppgifter i Arktiska rådet Ingmar Oldberg associerad vid forskningsavdelningen, UI ingmar.oldberg@ui.se

2 Sverige inför stora uppgifter i Arktiska rådet Den 12 maj 2011 övertar Sverige ordförandeskapet i Arktiska rådet (AR) från Danmark för att efter två år efterträdas av Kanada. Detta innebär ökat ansvar för en rad svåra uppgifter både i sak och organisatoriskt. Arktiska rådet omfattar de fem nordiska länderna, stormakterna USA och Ryssland samt Kanada och är den främsta institutionen för att hantera miljö- och utvecklingsfrågor i Arktis. Sverige är sedan 2009 också ordförandeland i Barentsrådet (BEAC) som har liknande uppgifter i ett mer begränsat område. Klimat, sjöfart och miljö Som miljöforskaren Annika Nilsson nyligen visat i Världspolitikens Dagsfrågor (nr ) har klimatförändringarna i Arktis blivit ett allt viktigare problem alltsedan AR bildades Enligt en bred studie från 2004 har de ökade utsläppen av växthusgaser, främst koldioxid men även mer kortlivade gaser som sot, ozon och metan, lett till en global uppvärmning som gått snabbast i Arktis. AR tillsatte 2009 en speciell task force för att bekämpa utsläppen av de kortlivade gaserna. Utrikesminister Bildt deklarerade 2009 att Arktiska rådet borde göra mera för att främja anpassningsåtgärder mot klimatförändringar och han stödde utarbetandet av gemensamma arktiska observationssystem (SAOR). Dessa frågor lär utvecklas vidare under det svenska ordförandeskapet. Den minskande isen i Arktis har lett till växande turisttrafik runt Grönland och Spetsbergen och till ökad sjöfart genom Nordostpassagen norr om Sibirien och genom Nordvästpassagen i norra Kanada, och dispyter om passageregler har uppstått. På grund av bristfälliga sjökort och navigationssystem (inklusive bojar och fyrar) finns det risk för olyckor och irreparabla skador på den känsliga arktiska miljön. I augusti- 2

3 september 2010 grundstötte till exempel fyra fartyg i Nordvästpassagen, tre med olja och diesel och ett kryssningsfartyg. Det saknas också isbrytare och räddningstjänst. För att åtgärda dessa miljöproblem har Arktiska rådets arbetsgrupper utarbetat rekommendationer beträffande drivmedel, skrovkonstruktion, utbildning och skyddsområden. År 2009 beslöt rådets ministrar att låta experter under ledning av USA och Ryssland utarbeta ett internationellt avtal om sök- och räddningsoperationer till havs och i luften. Avtalet antas i maj 2011 och Sverige kan då få ett visst ansvar för dess genomförande. Energi och miljö Den globala uppvärmningen gör vidare de stora råvaruresurserna i Arktis mer tillgängliga, samtidigt som efterfrågan och världsmarknadspriserna stiger. Idag produceras cirka tio procent av världens olja och 25 procent av dess naturgas i Arktis, medan 13 procent av de potentiella oljeresurserna och 30 procent av gasresurserna beräknas finnas där, till 84 procent till havs. Den allra största delen av produktionen och resurserna finns i det ryska Arktis, och Ryssland ser utvecklingen av dessa som sitt främsta nationella intresse. Olja och gas är också den viktigaste näringen i Norge. Norge beräknas bli den näst största gasexportören i världen genom ökande produktion, som alltmer förskjuts norrut. Stora fyndigheter finns också väster om Grönland, där provborrningar startat, vilket gett grönlänningarna hopp om att ha råd att befria sig från Danmark. Även Kanada har stora tillgångar och i USA kommer numera cirka 17 procent av oljeproduktionen från Alaska. Den ökande utvinningen och transporten av olja och gas förvärrar hoten mot den känsliga miljön i Arktis. Tidigare erfarenhet visar att det är särskilt svårt att undanröja oljespill i en arktisk miljö. Oljekatastrofen i Alaska 1989 då tankern Exxon Valdez gick på grund, tog många år att övervinna 3

4 Arktiska rådet och dess olika arbetsgrupper betonar vikten av hållbar utveckling med hänsyn till miljörisker, utveckling av förnyelsebar energi och miljövänliga teknologier. Men Ryssland har med hänsyn till sin lägre sociala och ekonomiska nivå mera betonat utvecklingsbehovet i Arktis och strävat efter att diskutera energisamarbete inom Arktiska rådet. Avvägningen mellan ekonomisk utveckling och skydd för miljön är en central fråga, som även Sverige får hantera under ordförandeskapet. Uppdelningen av arktiska vatten Det växande energibehovet i världen och den förbättrade tillgängligheten i Arktis har vidare ökat behovet att lösa tvister om uppdelningen av Arktis i ekonomiska zoner. Även om de flesta olje- och gasrika områdena redan ligger inom erkända zoner enligt FN:s havsrättskonvention (UNCLOS) och några tvister bilagts genom bilaterala avtal, såsom mellan Norge och Ryssland, så kvarstår några problem. Kanada tvistar till exempel med Danmark om Hans ö i sundet väster om Grönland och med USA om uppdelningen av det gasrika Beauforthavet i Ishavet. Ryssland gör anspråk på ett 1,2 miljoner kvadratkilometer stort havsområde upp till Nordpolen, som man anser utgöra en fortsättning på den sibiriska kontinentalsockeln. Ryssland och Kanada vill behålla den nationella kontrollen över Nordost- respektive Nordvästpassagen. De territoriella frågorna ingår inte i Arktiska rådets mandat, men det finns krafter bland annat i Kanada som ser Rådet som ett lämpligt forum. I maj 2008 möttes på danskt initiativ utrikesministrar från bara de fem arktiska kuststaterna (Danmark/Grönland, Kanada, USA, Norge och Ryssland) i Ilulissat på Grönland för att diskutera frågorna. De kom överens om att eventuella konflikter skulle lösas inom ramen för FN:s havsrättskonvention och avvisade behovet av en ny internationell regim liknande Antarktis-fördraget, som reserverar området för vetenskaplig forskning och förbjuder militär närvaro. Särskilt Ryssland är emot multilateral 4

5 governance. I mars 2010 hölls ett nytt ministermöte i Kanada, där man bland annat beslöt fortsätta samarbetet på expertnivå om underlag för territoriella anspråk. Dessa separata möten mellan the Arctic Five kritiserades dock av Sverige, Finland och Island för att försvaga Arktiska rådet. Också USA:s utrikesminister Hillary Clinton, som var med på det senare mötet, förebrådde Kanada för att inte bjuda in alla medlemsstater och ursprungsfolken. Men risken för en splittring är inte stor. Också de fem arktiska kuststaterna talar om samarbete med de övriga och om att stärka AR:s organisation. Det planerade sjöräddningsavtalet ska antas av och gälla alla medlemsstater. Förstärkningen av rådet Alla ovan skisserade svåra och växande problem ställer Arktiska rådet inför stora prövningar. Utrikesminister Bildt efterlyste 2009 mer ledarskap, ökad effektivitet och förmåga att i handling följa upp de rekommendationer och riktlinjer som antagits. Saken är nämligen den att AR än så länge huvudsakligen är ett forum, låt vara på hög nivå, som inte ens kallar sig organisation. Det bildades 1996 på kanadensiskt initiativ genom en deklaration på regeringsnivå, inte genom ett avtal som måste ratificeras. Det kan bäst beskrivas som ett beslutsförberedande organ, som förmedlar kunskap, rekommendationer och riktlinjer till staterna, som sedan kan fatta bindande beslut. Rådet har vidare ingen egen budget eller ett fast gemensamt sekretariat. Ordförandelandet betalar för att förbereda och genomföra möten, medan anlitade experter och olika projekt betalas av deltagande regeringar och olika nationella och internationella fonder. För att förbättra kontinuiteten antog Norge, Danmark och Sverige 2006 ett program med gemensamma prioriteringar för sina på varandra följande ordförandeskap och inrättade ett gemensamt sekretariat i Tromsö fram till Beslut om ett permanent sekretariat torde fattas i maj. Sjöräddningsavtalet lär också bidra till att förstärka rådets formella ställning. 5

6 Observatörer och deltagare Arktis växande betydelse har vidare ökat intresset bland icke-arktiska stater att delta i AR:s verksamhet som observatörer. Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Polen, Spanien och Nederländerna har redan status som fasta observatörer. Vidare har Kina, Japan, Sydkorea, Italien och EU-kommissionen deltagit på ad hoc-basis på senare år, men deras ansökningar om permanent observatörsstatus har avvisats eftersom inte alla medlemmar godkänt det. Ett argument har varit att antalet observatörer kan bli för stort i förhållande till antalet medlemmar. Sverige hör dock till de stater som vill vidga observatörskretsen. Sverige har särskilt betonat värdet av att EU-kommissionen bör vara med under hänvisning till att tre länder redan är medlemmar i rådet och att EU:s politik på flera områden redan berör Arktis, t.ex. angående klimatfrågor, kemikalielagstiftning och fiske. Speciellt intressant är att den blivande supermakten Kina önskar vara med i leken och har redan en forskningsstation på Spetsbergen. Även om de arktiska urfolken bara utgör en tiondel av hela Arktis fyra miljoner invånare, är det de och deras traditionella näringar, som främst berörs av klimatförändringar, växande sjöfart och industriverksamhet. Sex transnationella urfolksorganisationer har därför fått status som permanenta deltagare i AR:s alla möten och aktiviteter, inklusive ministermötena, låt vara bara som rådgivare utan rösträtt. Urfolkens inflytande är också beroende av medlemsländernas olika politiska struktur. I norra Kanada har inuiterna fått ett eget territorium, Nunavut, med invånare. Av hänsyn till sina urfolk hindrade Kanada 2009 EU från att få observatörsstatus i rådet på grund av dess förbud mot säljakt. Grönland har sedan 2009 självstyre inom Danmark i allt utom försvar och utrikespolitik, är inte med i EU, och dess ledare deltar i Danmarks delegationer inom AR. Om Grönland blir en egen stat, kommer den att ta Danmarks plats i rådet. Rysslands många urfolk representeras i fyra av rådets urfolksorganisationer, men de har svårare att påverka sitt lands politik än övriga urfolk. De är vitt spridda, delvis splittrade (samerna), fattiga, dominerade av 6

7 inflyttade slaver och offer för samma centralstyre och politisk likriktning som andra ryska medborgare. Att stödja dessa grupper är en grannlaga uppgift inom AR. Sverige får ansvar Som ordförande för Arktiska rådet får alltså Sverige ökat ansvar för att hantera en rad växande komplicerade miljö- och utvecklingsproblem, vilket antagligen kommer att kräva förstärkning av rådets resurser och struktur. Rådets roll som ett beslutsförberedande organ i kraft av vetenskapliga studier och rekommendationer kan komma att förändras i riktning mot en politisk organisation, där beslut fattas på hög nivå. Men rådets huvudsakliga uppgift torde ändå förbli att tjäna som ett forum för dialog mellan politiker och experter från olika länder i angelägna mjuka frågor som miljö och utveckling i Arktis. Därigenom kan man också bygga förtroende och underlätta en lösning av mer säkerhetsbetonade frågor som rör sjögränser och militära styrkor. Allt detta ligger också traditionellt i Sveriges intresse som en arktisk stat, och Sverige har goda förutsättningar att spela en drivande roll. 7

8 NO 5, 2 May 2011 UI briefs are reviewed by senior staff at the Institute. They solely reflect the view of the author(s).