RP 122/2011 rd. I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

Transkript

1 RP 122/2011 rd Regeringens proposition till Riksdagen om godkännande av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen och lag om ändring av 3 i lagen om näringsförbud PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Europarådets konvention om bekämpande av människohandel som ingicks i Warszawa i maj 2005 och lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen. Dessutom föreslås att lagen om näringsförbud ska ändras. Konventionens syfte är att förhindra och bekämpa människohandel på ett sådant sätt att jämställdheten mellan kvinnor och män samtidigt säkerställs. Genom konventionen strävar man efter att trygga de mänskliga rättigheterna för offren av människohandel samt att säkerställa att människohandelsbrott utreds och åtalas effektivt. I konventionen fastställs också de grundläggande principerna för skydd av och hjälp till offer och vittnen. Konventionens huvudsakliga mervärde i förhållande till andra internationella instrument ligger i dess utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna och prioriteringen av skyddet av offren. Parterna åläggs genomföra olika åtgärder för att förebygga och bekämpa människohandel samt för att koordinera de olika organens arbete som ansvarar för detta. Konventionen förutsätter bl.a. att parterna ska anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att tillfälligt eller permanent kunna stänga en inrättning som har använts för att genomföra människohandel eller för att tillfälligt eller permanent förbjuda gärningsmannen bedriva den verksamhet inom vilken brottet förövades. I propositionen föreslås därför att lagen om näringsförbud ska ändras. Genom konventionen inrättas också ett särskilt uppföljningssystem för att säkerställa att parterna genomför bestämmelserna i konventionen effektivt. Konventionen trädde i kraft internationellt i februari Med avseende på stater som godkänner konventionen eller ansluter sig till den senare träder konventionen i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då staten deponerade sitt ratificerings-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument. Lagen om sättande i kraft av konventionen avses träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av republikens president samtidigt som konventionen träder i kraft nationellt. Lagen om ändring av lagen om näringsförbud avses träda i kraft senast vid den ovan nämnda tidpunkten

2 2 RP 122/2011 rd INNEHÅLL PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL...1 INNEHÅLL...2 ALLMÄN MOTIVERING INLEDNING Europarådets konvention om bekämpande av människohandel Internationella referensramar Konventionen och Europeiska unionen NULÄGE Lagstiftning och praxis...7 Lagstiftning...7 Straff- och processrättslig reglering...7 Skadestånd och andra påföljder...9 Villkor för inresa och uppehållstillstånd...9 Bistånd till offren...9 Lagstiftning som gäller barn...9 Praxis...10 Handlingsplanen mot människohandel...10 Biståndssystemet för offer för människohandel...11 Förebyggande och bekämpande av människohandel...11 Den nationella rapportören...12 Programmet för den inre säkerheten Den internationella utvecklingen...12 Förenta nationerna...12 Internationella arbetsorganisationen...13 Europarådet...13 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa Ratificeringen av konventionen i vissa länder Andra faktorer som hänför sig till propositionen MÅLSÄTTNING OCH DE VIKTIGASTE FÖRSLAGEN Målsättning De viktigaste förslagen PROPOSITIONENS KONSEKVENSER Ekonomiska konsekvenser Konsekvenser för myndigheter Samhälleliga konsekvenser BEREDNINGEN AV PROPOSITIONEN Konventionsförhandlingarna Beredningsskedena och beredningsmaterialet...18 Arbetsgruppens förslag blev klart den 31 augusti ANDRA OMSTÄNDIGHETER SOM INVERKAR PÅ PROPOSITIONEN...19 DETALJMOTIVERING Konventionens innehåll och dess förhållande till lagstiftningen i Finland...20 Kapitel I. Syften, tillämpningsområde, icke-diskrimineringsprincip och definitioner...20 Kapitel II. Förebyggande, samarbete och andra åtgärder...21 Kapitel III. Åtgärder för att skydda och främja brottsoffers rättigheter med beaktande av jämställdhet...30

3 RP 122/2011 rd 3 Kapitel IV. Materiell straffrätt...52 Kapitel V. Utredning, åtal och processrätt...60 Kapitel VI. Internationellt samarbete och samarbete med det civila samhället..67 Kapitel VII. Övervakningsmekanism...73 Kapitel VIII. Samband med andra internationella instrument...75 Kapitel IX. Ändringar i konventionen...76 Kapitel X. Slutbestämmelser Lagförslag Lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel Lagen om näringsförbud Ikraftträdande Behovet av riksdagens samtycke och behandlingsordning Behovet av riksdagens samtycke Behandlingsordning...81 LAGFÖRSLAG...82 om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel...82 om ändring av 3 i lagen om näringsförbud...83 BILAGA...84 PARALLELLTEXT...84 om ändring av 3 i lagen om näringsförbud...84 FÖRDRAGSTEXT...85

4 4 RP 122/2011 rd ALLMÄN MOTIVERING 1 Inledning 1.1 Europarådets konvention om bekämpande av människohandel Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197) (nedan konventionen) godkändes av Europarådets ministerkommitté den 3 maj 2005 och öppnades för undertecknande i Warszawa den maj 2005 vid Europarådets tredje toppmöte. Finland undertecknade konventionen den 29 augusti Konventionen krävde tio ratifikationer för att träda i kraft. Detta antal uppnåddes den 24 oktober 2007 och konventionen trädde sålunda i kraft internationellt den 1 februari Hittills har konventionen undertecknats av 43 stater och 34 stater har ratificerat eller anslutit sig till den. Konventionen består av tio kapitel. Kapitel I innehåller bestämmelser om konventionens syften, tillämpningsområdet och ickediskrimineringsprincipen samt definitioner. I kapitel II ingår bestämmelser om förebyggande av människohandel samt om samarbete och andra åtgärder. Kapitel III innehåller bestämmelser om åtgärder för att skydda och främja brottsoffers rättigheter samt om tryggande av jämställdhet. Kapitel IV gäller materiell straffrätt och kapitel V utredning, åtal och processrätt. I kapitel VI ingår bestämmelser om internationellt samarbete och samarbete med det civila samhället och i kapitel VII ingår bestämmelser om övervakningsmekanismen. Kapitel VIII innehåller bestämmelser om konventions förhållande till andra internationella instrument, kapitel IX innehåller bestämmelser om ändring av konventionen och kapitel X innehåller slutbestämmelserna. Syftet med Europarådets konvention om bekämpande av människohandel är att förhindra och bekämpa människohandel på ett sådant sätt att jämställdheten mellan kvinnor och män samtidigt säkerställs. Genom konventionen strävar man efter att trygga de mänskliga rättigheterna för offren för människohandel samt att garantera att människohandelsbrott undersöks och åtalas effektivt. I konventionen fastställs också de grundläggande principerna för skydd av och hjälp till offer och vittnen. Konvention ska gälla alla former av människohandel, nationell eller gränsöverskridande, oberoende av dess eventuella samband med organiserad brottslighet. Konventionen kompletterar bestämmelserna i Förenta nationernas (FN) konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (den s.k. Palermokonventionen) (FördrS 20/2004) och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (FördrS 71/2006). Människohandel definieras i konventionen på samma sätt som i tilläggsprotokollet om människohandel till Palermokonventionen. I konventionen åläggs parterna genomföra olika åtgärder för att förebygga och bekämpa människohandel samt för att koordinera de olika organens arbete som ansvarar för detta. I detta syfte ska de bl.a. ordna upplysningsoch utbildningskampanjer samt forskningsoch informationsverksamhet. Parterna förbinder sig också att genomföra olika åtgärder för att minska efterfrågan av de tjänster som offren för människohandel tillhandahåller. Även gränsbevakningen ska så långt som möjligt effektiviseras samt säkerheten för rese- och identitetshandlingar förbättras. För att skydda rättigheterna för dem som fallit offer för människohandel ska parterna utveckla bl.a. ett identifieringssystem för offer samt åtgärder som syftar till att skydda offrens privatliv. Offrens fysiska, psykiska och sociala återhämtning ska främjas och de ska garanteras en period för återhämtning och eftertanke på minst 30 dagar. Under denna period får inget beslut om utvisning av personen verkställas. Offret ska också garanteras rätten att få uppgifter om rättsliga och administrativa förfaranden på ett språk som han eller hon förstår. Parterna förbinder sig till att kriminalisera människohandel. De ska också överväga kriminalisering av användande av offrens tjänster. Även juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för brott som avses i konventionen. Varje part ska också anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan be-

5 RP 122/2011 rd 5 hövas för att den tillfälligt eller permanent ska kunna stänga en inrättning som har använts för att genomföra människohandel, utan att detta ska påverka rättigheter för tredje person i god tro, eller för att tillfälligt eller permanent vägra gärningsmannen att bedriva den verksamhet inom vilken brottet förövades. Utredning av och åtal för de brott som nämns i konventionen ska vara oberoende av ett offers brottsanmälan eller anklagelse, i varje fall då brottet helt eller delvis begåtts inom parternas territorium. Offer, vittnen och personer som samarbetar med de rättsvårdande myndigheterna ska också skyddas effektivt mot eventuella repressalier eller hot, särskilt under loppet av en utredning eller under behandlingen av åtal i brottmål. Ett brottsoffer som är barn ska skyddas genom särskilda åtgärder med beaktande av barnets bästa. Varje part ska säkerställa att personer eller enheter är särskilt inriktade på att bekämpa människohandel och skydda vittnen. Dessa personer eller institut ska vara oavhängiga och de ska garanteras tillräckliga ekonomiska resurser och utbildning för att sköta sina uppgifter. Parterna ska också överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka åtgärderna mot människohandel. Parterna förbinder sig att samarbeta sinsemellan i enlighet med bestämmelserna i konventionen. Statliga myndigheter och tjänstemän inom den offentliga förvaltningen ska också uppmuntras att samarbeta med representanter för medborgarorganisationer och andra relevanta organisationer samt med det civila samhället. Genom konventionen inrättas också en särskild övervakningsmekanism för att garantera att parterna genomför bestämmelserna i konventionen effektivt. För övervakningsmekanismen inrättas en expertgrupp för bekämpande av människohandel (GRETA) med ledamöter. Ledamöterna ska väljas bland medborgare i parterna. 1.2 Internationella referensramar Konventionen kompletterar Palermokonventionen och dess tilläggsprotokoll om människohandel i synnerhet när det gäller skydd av offren för människohandel och säkerställandet av deras mänskliga rättigheter. Även i flera andra FN-konventioner ingår bestämmelser om människohandel, såsom i det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi till konventionen om barnets rättigheter (FördrS 60/1991, konventionen). Före utarbetandet av konvention har Europarådets ministerkommitté och Europarådets parlamentariska församling avgett flera rekommendationer som är relevanta för frågan. De ovan nämnda fördragen och andra dokument behandlas närmare i avsnitt 2.2. Kampen mot människohandel hör också till verksamhetsområdet för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). OSSE har i detta sammanhang bl.a. en särskild representant för bekämpning av människohandel. Dennes mandat innefattar åtgärder för både förebyggande av människohandel samt för skydd av personer som fallit offer för människohandel och för dömande av förövare. I avsnitt 2.2 behandlas också OSSE:s verksamhet i detta avseende närmare. 1.3 Konventionen och Europeiska unionen Europeiska kommissionen deltog på EG:s vägnar i konventionsförhandlingarna. Genom Europeiska unionens rådsbeslut av den 28 juni 2004 beviljades kommissionen fullmakt att förhandla om bestämmelserna i en europeisk konvention om bekämpande av människohandel till den del som bestämmelserna hörde till gemenskapens behörighet. I det förhandlingsmandat som beviljats kommissionen ansågs att följande bestämmelser hörde till gemenskapens behörighet: bestämmelser som hör till gränsbevakning, bestämmelser som gäller bistånd till offer för människohandel, bestämmelser som gäller uppehållstillstånd och återvändande, bestämmelser som gäller kompensation och gottgörelse samt alla horisontala och andra bestämmelser som gäller tillämpningen av de ovan nämnda bestämmelserna. Rambeslutet om bekämpande av människohandel som Europeiska unionens råd godkände den 19 juli 2002 (2002/629/RIF, EUT L 203, , s. 1) förenhetligar definitio-

6 6 RP 122/2011 rd nerna av människohandel, området för straffbart beteende samt påföljderna i medlemsstaterna. Rambeslutet trädde i kraft den 1 augusti 2002 och det kompletterar tidigare godkända instrument, i synnerhet rådets gemensamma åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn från Också Europeiska unionens råds rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi (2004/68/RIF, EGT L 013, , s. 44) är relevant i sammanhanget liksom också Europeiska unionens råds rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden (2001/220/RIF, EGT L 82, , s. 1). Europeiska kommissionen lade den 29 mars 2010 fram ett förslag till direktiv (KOM(2010)94) och (KOM(2010)95 som ska ersätta rambesluten om människohandel och sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF har utfärdats den 5 april 2011 (EUT L 101, ). Det ska genomföras inom två år från att det godkändes. Direktivet baserar sig i stor utsträckning på konventionen. I jämförelse med rambeslutet betonas utgångspunkten hos offren och preciseras begreppet utnyttjande i samband med människohandel. I början av hösten 2011 är behandlingen av förslaget till direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn ännu inte slutförd. Andra i frågan relevanta författningar är bl.a. Europeiska unionens råds direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, ) (offerdirektivet). Direktivet har genomförts nationellt genom ändring av utlänningslagen (1158/2006) samt genom ändring av lagen om utlänningsregistret (1159/2006). Också i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 (EUT L 105, , s.1) om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) föreskrivs bl.a. om villkor för och nekande av inresa. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (EUT L 105, , s.1) (viseringskodex) förskrivs igen bl.a. om avslag på ansökan om visering och om upphävande och återkallande av visering. På Europeiska unionens nivå är också regelverket gällande både arbetskraftens och tjänsters fria rörlighet av betydelse. De arbetstagare som kommer till Finland inom ramen för arbetskraftens fria rörlighet omfattas av den normala arbetslagstiftningen. Däremot tillämpas arbetslagstiftningen på arbetstagare som sänts tillfälligt till Finland endast till vissa centrala delar. Den rörlighet som sker inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster regleras för sin del också av tjänstedirektivet 2006/123/EG (EUT L 376/37, ), vilket i Finland har genomförts genom lagen om tillhandahållande av tjänster (1166/2009). Trots att direktivet inte gäller arbetsvillkor, har det betydelse för sådana personers ställning som rör sig som tillhandahållare av tjänster. Lagen om utstationerade arbetstagare (1146/1999) baserar sig på Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG (EGT L 18, , s. 1 6) och gäller också arbetstagare som utsänts till Finland från tredjeländer. I direktivet fastställs de centrala arbetsvillkoren, vilka bestäms enligt lagstiftningen i det land där det tillfälliga arbetet utförs. I de fall där arbetet i Finland är tillfälligt, ska särskild uppmärksamhet fästas vid tryggandet av arbetstagarnas rättigheter. I övervakningen av det gränsöverskridande normverket betonas också utvecklandet av myndigheternas gränsöverskridande samarbete. Provanvändning av ett system för informationsutbyte för myndigheterna i medlemsstaterna i Europeiska unionen, vilket särskilt gäller utsända arbetstagare, inleds Europeiska rådet godkände den 10 och 11 december 2009 ett flerårigt program för området för frihet, säkerhet och rättvisa för åren : Stockholmsprogrammet - ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT C 115, , s. 1 38). Enligt Stockholmsprogrammet ska förebyggandet och bekämpandet av människohandel och människosmuggling förstärkas och effektiviseras. Detta nödvändiggör en

7 RP 122/2011 rd 7 samordnad och enhetlig politisk reaktion som sträcker sig längre än området med frihet, säkerhet och rättvisa och, samtidigt som den beaktar nya former av utnyttjande, omfattar yttre förbindelser, utvecklingssamarbete, sociala frågor och sysselsättning, utbildning och hälsa, jämställdhet mellan kvinnor och män och icke-diskriminering. Enligt Stockholmsprogrammet ska detta också gynnas av en bred dialog mellan alla berörda parter, inklusive det civila samhället, och vägledas av förbättrad förståelse av och forskning om människohandel och människosmuggling på unionsnivå och internationell nivå. Samarbetet och samordningen med tredjeländer har i detta sammanhang en avgörande betydelse. Europeiska kommissionen har utarbetat en handlingsplan för genomförandet av Stockholmsprogrammet. Dessutom är avsikten att utnyttja det handlingsdokument om bekämpande av människohandel som rådet godkände den 30 november I Stockholmsprogrammet uppmanar Europeiska rådet att överväga inrättandet av en tjänst som EU-samordnare för kampen mot människohandel (EU ATC). Kommissionen utnämnde en EU-samordnare för kampen mot människohandel den 14 december Dessutom har EU inrättat ett inofficiellt nätverk av nationella människohandelsrapportörer och motsvarande system, med regelbundna sammankomster. Betydelsen av bekämpande av människohandel samt integration har ökat i EUpolitiken när EU i och med Lissabonfördraget gavs uttrycklig behörighet att föreskriva om bekämpande av människohandel och om integration (artikel 79 i FEUF, EUT C 306, ). Trots att sådana uttryckliga rättsliga grunder inte tidigare fanns i grundfördragen har det varit möjligt att föreskriva om bekämpande av människohandel samt integration av asylsökande med hjälp av andra rättsliga grunder. Europeiska unionens stadga om de mänskliga rättigheterna (EUT C 303, ) innehåller ett förbud mot människohandel (artikel 5.3). Konventionen är öppen för undertecknande också av Europeiska gemenskapen (nuförtiden Europeiska unionen). Till konventionen har också tagits en bestämmelse enligt vilken medlemsländerna i Europeiska unionen i sina inbördes förhållanden ska tillämpa gemenskapens och Europeiska unionens bestämmelser, förutsatt dock att detta inte strider mot konventionens syfte och målsättning eller begränsar dess fulla tillämpning med andra parter (en s.k. frånskiljandeklausul). Europeiska unionen har tills vidare inte undertecknat konventionen. 2 Nuläge 2.1 Lagstiftning och praxis Lagstiftning Straff- och processrättslig reglering Människohandel har kriminaliserats i 25 kap. 3 i strafflagen (39/1889) i enlighet med vad som förutsätts i artikel 18 i konventionen. Till det nämnda brottet gör sig den skyldig som genom att 1) utnyttja någon annans beroende ställning eller skyddslösa läge, 2) vilseleda någon annan eller genom att utnyttja att någon vilseletts, 3) betala ersättning till en person som har kontroll över en annan person, eller 4) ta emot en sådan ersättning tar kontroll över någon eller rekryterar, överlåter, transporterar, tar emot eller inhyser någon i syfte att göra honom eller henne till föremål för sexuellt utnyttjande enligt 20 kap. 9 1 mom. 1 punkten eller därmed jämförbart sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller andra förhållanden som kränker människovärdet eller i syfte att avlägsna organ eller vävnader i ekonomiskt vinningssyfte. Straffet är fängelse i minst fyra månader och högst sex år. För människohandel döms också den som tar kontroll över en person som är yngre än aderton år, rekryterar, överlåter, transporterar, tar emot eller inhyser en sådan person i sådant syfte som anges i 1 mom., även om inget av de medel som nämns i 1 mom. 1 4 punkten har använts. Försök är straffbart. Enligt 25 kap. 3 a i strafflagen, om i människohandel 1) våld, hot eller list används i stället för eller utöver de medel som avses i 3, 2) någon uppsåtligen eller genom grov oaktsamhet tillfogas svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, försätts i livshotande läge eller utsätts för därmed jämförbart synnerligen kännbart lidande, 3) brottet riktar sig

8 8 RP 122/2011 rd mot ett barn under aderton år eller mot en person som har en väsentligt nedsatt förmåga att försvara sig eller 4) brottet har begåtts som ett led i en i 17 kap. 1 a 4 mom. avsedd organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet, och gärningen även bedömd som en helhet är grov, ska gärningsmannen för grov människohandel dömas till fängelse i minst två och högst tio år. För grov människohandel döms också den som utsätter någon annan för slaveri eller håller någon annan i slaveri, transporterar slavar eller handlar med slavar, om gärningen bedömd som en helhet är grov. Försök är straffbart. I enlighet med artikel 22 kan också en juridisk person ställas till svars för brott som avses i konventionen. Enligt 25 kap. 10 i strafflagen tillämpas på människohandel och grov människohandel vad som bestäms om juridiska personers straffansvar. På det sättet som avses i artikel 19 i konventionen ska enligt 20 kap. 8 i strafflagen den som genom att utlova eller ge en ersättning som representerar ett direkt ekonomiskt värde får någon som är föremål för ett koppleri- eller människohandelsbrott att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling för utnyttjande av person som är föremål för sexhandel dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffbestämmelsen i fråga är sekundär i förhållande till 8 a (köp av sexuella tjänster av ung person). För utnyttjande av person som är föremål för sexhandel döms också den som drar fördel av en ersättning som utlovats eller getts av en tredje part genom att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling med en person som nämns ovan. Till människohandelsbrott kan hänföra sig i artikel 20 avsedda brott som gäller rese- eller identitetshandlingar. De viktigaste av dem är förfalskningsbrotten, vilka straffbeläggs i 33 kap i strafflagen. Enligt brottets normalgrad (33 kap. 1 ) gör sig den skyldig till förfalskning som framställer en falsk handling eller annat bevismedel eller som förfalskar ett dylikt bevismedel för att användas som vilseledande bevis, eller såsom sådant bevis använder ett falskt eller förfalskat bevismedel. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst två år. Försök är straffbart. I 33 kap. i strafflagen kriminaliseras också grov förfalskning (2, t.ex. synnerligen planmässig verksamhet) och lindrig förfalskning (3, t.ex. om förfalskningen, med hänsyn till bevismedlets art eller andra omständigheter vid brottet, bedömd som en helhet är ringa). Ett bevismedel är falskt, om det använt som bevis är ägnat att ge en vilseledande bild av sitt ursprung eller utställarens identitet och förfalskat om dess innehåll obehörigen har ändrats beträffande någon uppgift som är av betydelse i bevishänseende (33 kap. 6 2 och 3 mom.). På förfalskning och grov förfalskning tillämpas därtill vad som föreskrivs om straffansvar för juridiska personer (33 kap. 7 ). I samband med människohandelsbrott kan rese- eller identitetshandlingar också tillägnas eller tas i bruk olovligen, döljas, skadas eller förstöras. I dessa fall blir bestämmelserna i 28 kap. i strafflagen om stöld- och förskingringsbrott, i 32 kap. om häleribrott och i 35 kap. om skadegörelse tillämpliga. Enligt 28 kap mom. 1 punkten i strafflagen ska den som bemäktigar sig, flyttar eller döljer lös egendom som är i någon annans besittning, om strängare straff för gärningen inte stadgas på något annat ställe i lag, för besittningsintrång dömas till böter eller fängelse i högst tre månader. Om bestämmande av straff som avses i artikel 23 föreskrivs i 6 kap. i strafflagen. Både när det gäller straffmätning och val av straffslag tillämpas den allmänna principen i 6 kap. 4, enligt vilken straffet ska mätas ut så att det står i ett rättvist förhållande till hur skadligt och farligt brottet är, till motiven till gärningen samt till gärningsmannens av brottet framgående skuld i övrigt. I 6 kap. 5 i strafflagen föreskrivs om kvalificeringsgrunder, som är t.ex. att den brottsliga verksamheten har varit planmässig, att gärningsmannen har begått brottet såsom medlem av en grupp som har organiserats för att begå allvarliga brott och gärningsmannens tidigare brottslighet. Enligt 6 kap. 6 i strafflagen är strafflindringsgrunder bl.a. att betydande påtryckning har medverkat till att brottet begåtts och att stark mänsklig medkänsla har lett till brottet. Straffet bestäms enligt 8 i kapitlet enligt en lindrigare straffskala (kan dömas till högst tre fjärdedelar av maximistraffet) t.ex. när gärningsmannen har begått brottet innan han eller hon fyllde 18 år eller brottet har stannat vid försök. Ett fängelse-

9 RP 122/2011 rd 9 straff på viss tid som uppgår till högst två år kan förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till hur allvarligt brottet är, gärningsmannens skuld sådan den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet förutsätts att ovillkorligt fängelse döms ut (6 kap. 9 1 mom.). Vissa andra paragrafer i strafflagen som är av betydelse med tanke på konventionen behandlas nedan i detaljmotiveringen i samband med behandlingen av innehållet i konventionen och dess förhållande till lagstiftningen i Finland. Också bestämmelserna i rättegångsbalken (4/1734), lagen om rättegång i brottmål (689/1997), lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007), rättshjälpslagen (257/2002) och vissa andra lagar som blir tillämpliga i straffprocessen behandlas nedan i detaljmotiveringen. Skadestånd och andra påföljder De bestämmelser i skadeståndslagen (412/1974) och brottsskadelagen (1204/2005) som är viktiga i samband med människohandelsbrott behandlas nedan i detaljmotiveringen i det avsnitt som gäller artikel 15 i konventionen. Konventionen har också anknytning till lagen om näringsförbud (1059/1985) och sålunda också till den i 18 i grundlagen (731/1999) föreskrivna näringsfriheten på det sätt som beskrivs nedan i detaljmotiveringen i det avsnitt som gäller artikel Villkor för inresa och uppehållstillstånd Bestämmelser om villkoren för inresa och vägran av inresa ingår i kodexen om Schengengränserna och i utlänningslagen (301/2004). I utlänningslagen föreskrivs bl.a. beviljande av uppehållstillstånd till offer för människohandel samt om avvisning. I 6 föreskrivs om tillämpningen av lagen på minderåriga. Utlänningslagen innehåller också bl.a. ett allmänt förbud mot tillbakasändning (147 ). Också redan i 9 i grundlagen föreskrivs om förbud mot återsändande av utlänningar. Där föreskrivs att en utlänning inte får utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. I 52 b i utlänningslagen föreskrivs dessutom om en betänketid innan uppehållstillstånd beviljas på minst trettio dagar och högst sex månader som beviljas den som blivit offer för människohandel. Dessa liksom andra paragrafer i utlänningslagen som är av betydelse med tanke på konventionen behandlas mer detaljerat nedan i detaljmotiveringen i samband med behandlingen av konventionens innehåll och dess förhållande till lagstiftningen i Finland. Bistånd till offren Lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (493/1999) (integrationslagen) förnyades genom en lag som trädde i kraft den 1 januari 2007 (1269/2006). I reformen fogades till lagen bestämmelser om ett biståndssystem för offer för människohandel genom tillhandahållande av tjänster och stödåtgärder. Genom lagstiftning eftersträvas att bistånd till personer som på olika grunder blivit offer säkerställs. Integrationslagen har ersatts av lagen om främjande av integration (1386/2010) (nya integrationslagen) och lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd (746/2011) (mottagandelagen), vilka trädde i kraft den 1 september Genom reformen har man strävat efter att göra klarare den lagstiftning som gäller integration, mottagande av personer som söker internationellt skydd samt hjälp till offer för människohandel. Bestämmelserna om bistånd till offren för människohandel har som sådana överförts från integrationslagen till mottagandelagen. De paragrafer i mottagandelagen som är av betydelse för konventionen behandlas mer ingående nedan i detaljmotiveringen när konventionens innehåll och förhållande till lagstiftningen i Finland behandlas. Lagstiftning som gäller barn Konventionen innehåller flera bestämmelser som särskilt gäller barn. Bl.a. bestämmelserna om barnskydd, i synnerhet barnskyddslagen (417/2007), som trädde i kraft den 1

10 10 RP 122/2011 rd januari 2008, har ett nära samband med dessa bestämmelser. Också i utlänningslagen, i mottagandelagen, i integrationslagen, och i vissa andra speciallagar ingår bestämmelser som gäller barn. Dessa bestämmelser i barnskyddslagen och i andra speciallagar granskas nedan i detaljmotiveringen. Övrig lagstiftning Reglering som är av betydelse med tanke på konventionen ingår också i flera andra lagar, vilka behandlas nedan i detaljmotiveringen. Praxis Handlingsplanen mot människohandel Statsrådet åtog sig i utredningen över människorättspolitiken från år 2004 (SRR 2/2004 rd) att utarbeta en handlingsplan mot människohandel. Den första nationella handlingsplanen mot människohandel blev klar på våren 2005 och den godkändes den 25 augusti Handlingsplanen granskade utifrån den lagstiftning som hänförde sig till människohandel befintliga åtgärder och åtgärder som skulle behövas i framtiden för att bättre och mer effektivt förebygga människohandel, skydda och hjälpa offer, säkerställa att förövare av människohandel åtalas samt motarbeta organiserad brottslighet. I handlingsplanen strävade man också efter att ge riktlinjer för underlättande av identifiering av offer och man föreslog åtgärder för att öka informationen och medvetenheten om människohandel. Handlingsplanen granskade människohandelns hela kedja ur ett människorätts- och yrkesövergripande perspektiv allt från rekrytering av offer till deras trygga återvändande och återanpassning till samhället i avgångseller destinationslandet. Handlingsplanen från år 2005 byggde på tre viktiga utgångspunkter. Den första utgångspunkten betonade ett angreppssätt som grundar sig på de mänskliga rättigheterna och utgår från offren. I människorättsperspektivet ingick också ett barnrättsperspektiv. Till den andra utgångspunkten i handlingsplanen togs genusperspektivet. För det tredje betonades i handlingsplanen ett sektorsövergripande och yrkesövergripande perspektiv samt betydelsen av gott samarbete. Efter att handlingsplanen från 2005 blev klar utarbetade inrikesministeriet en handlingsplan mot människohandel för det egna förvaltningsområdet. För att övervaka genomförandet av den första nationella handlingsplanen mot människohandel som godkändes år 2005 tillsattes en styrgrupp för att bedöma hur de åtgärder som framfördes i planen hade lyckats. Utifrån de uppgifter och erfarenheter som erhållits från genomförandet av den handlingsplanen skulle styrgruppen lägga fram ett förslag till en preciserad handlingsplan. Statsrådet godkände den 25 juni 2008 en preciserad handlingsplan mot människohandel, vilken fortfarande iakttas. I den preciserade handlingsplanen som grundar sig på styrgruppens förslag fastställs nya och förbättrade åtgärder mot människohandel utifrån erfarenheterna från den första fasen. Också den preciserade verksamhetsplanen bygger på ett angreppssätt som baserar sig på de mänskliga rättigheterna och tar sin utgångspunkt i offrens behov. Målet har varit att offrets ställning och skyddet av offrets mänskliga rättigheter ska vara den viktigaste styrande faktorn vid genomförandet av åtgärderna. Detta kompletteras av en strävan att granska genomförandet av åtgärderna och deras konsekvenser från ett barn- och jämställdhetsperspektiv alltid när det behövs. Liksom i den första nationella handlingsplanen betonas i den preciserade handlingsplanen också ett sektorsövergripande och yrkesövergripande perspektiv samt gott samarbete. I synnerhet på området för utbildning och ökning av medvetenheten, vilka får en central roll, präglas de fortsatta åtgärderna av en strävan efter genusintegrering på olika förvaltningsområden, yrkesområden och i samhället. För att de fortsatta åtgärderna ska kunna lyckas är det mycket viktigt med ett ännu öppnare och närmare samarbete än tidigare mellan myndigheter, medborgarorganisationer och arbetsmarknadsorganisationer, kommuner samt kyrkor och andra religiösa samfund i synnerhet när det gäller identifiering av offer och när det gäller att nå offren med biståndet. Också preventiva åtgärder och motverkande av efterfrågan har i den precise-

11 RP 122/2011 rd 11 rade handlingsplanen framhävts tydligare än tidigare. I den preciserade handlingsplanen är det viktigaste målet att sänka tröskeln för identifiering av offer i alla situationer där eventuella offer möts. Identifiering av offer och hänvisande av dem till biståndets krets är både en människorättsfråga och en förutsättning för att åtgärderna mot människohandel ska lyckas. Stärkandet av det uppsökande arbetet och en tillräckligt omfattande utbildning för yrkespersoner som möter eventuella offer har en viktig roll för sänkningen av identifieringströskeln. För att stödja uppföljningen och koordinationen av genomförandet av den preciserade handlingsplanen mot människohandel tillsatte inrikesministeriet den 26 augusti 2008 en styrgrupp för tiden 1 september december 2010 (styrgruppen för den preciserade handlingsplanen). Dess mandatperiod förlängdes till den 31 mars 2011 genom ett beslut av den 7 december Styrgruppen hade i uppdrag att utifrån sin egen bedömning före utgången av sin mandatperiod lägga fram rekommendationer för att vidareutveckla lagstiftningen och åtgärderna mot människohandel. Styrgruppen lämnade sin rapport med rekommendationer till åtgärder den 6 april Som sin viktigaste rekommendation föreslår styrgruppen för den preciserade handlingsplanen att en arbetsgrupp ska tillsättas i syfte att lägga fram ett förslag till en övergripande speciallag om människohandel. Biståndssystemet för offer för människohandel I den första nationella handlingsplanen från 2005 ställdes som ett mål att bistå offer för människohandel. I handlingsplanen infördes förslag till åtgärder för bistånd till offer som gällde servicesystemet, uppehållstillstånd och integrering samt i synnerhet hjälp till barnoffer. Enligt handlingsplanen var målet att man så långt som möjligt skulle kunna använda befintliga servicesystem. Vid godkännandet av handlingsplanen placerades biståndsarbetet i samband med systemet för mottagande av asylsökande och arbetsministeriet blev ansvarig för beredningen av hjälpen till offren och koordineringen av verksamheten. Arbetsministeriet tillsatte den 29 september 2005 en arbetsgrupp med uppdrag att utreda och lägga fram förslag om ordnande av åtgärder för att hjälpa offren för människohandel i Finland och att utveckla lagstiftningen. Arbetsgruppen avgav sin rapport den 14 juni För att förverkliga biståndet till offer för människohandel föreslog arbetsgruppen i rapporten att ett system för tjänster och stödåtgärder inrättas i samband med systemet för mottagande av asylsökande. I enlighet med vad som sagts ovan trädde de nya bestämmelserna i integrationslagen om ett biståndssystem för att genomföra hjälpen och stödåtgärderna till offer för människohandel i kraft den 1 januari Enligt den preciserade handlingsplanen är grunderna för biståndssystemets verksamhet och det samarbete som hänför sig till det redan etablerade. Tjänster och stödåtgärder till offren genomförs på ett lämpligt sätt efter att offret har identifierats och intagits i biståndssystemet. Biståndssystemet behandlas närmare nedan i detaljmotiveringen i samband med de bestämmelser i konventionen som gäller bistånd till offer. Förebyggande och bekämpande av människohandel Både i den första nationella handlingsplanen från 2005 och i den preciserade handlingsplanen ställdes som mål att också förebygga människohandel. Enligt den preciserade handlingsplanen utgör internationella överenskommelser och deras genomförande grunden för förebyggandet av människohandel. I den preciserade handlingsplanen föreslås därför att man sörjer för att Finland ansluter sig till de viktigaste fördragen mot människohandel, inbegripet det nu aktuella fördraget, med beaktande av den gällande lagstiftningen och dess behov. I den preciserade handlingsplanen ställdes också som mål att bekämpa människohandelsbrott. Enligt den preciserade handlingsplanen fungerar förebyggandet av människohandelsbrott och det myndighetssamarbete som hänför sig till det effektivt och utgående från offrens behov. Bl.a. vittnesskydd och stöd till vittnen kräver dock utredning och utveckling inom sina egna områden. I detta hänseende förutsätts i handlingsplanen bl.a.

12 12 RP 122/2011 rd en uppföljning av de utvecklingsbehov som framgått av centralkriminalpolisens kartläggning och beaktande av vittnesskyddsbehoven när denna konvention sätts i kraft. Vittnesskydd behandlas närmare nedan i detaljmotiveringen i samband med artikel 28 och 30 i konvention. Den nationella rapportören I den preciserade handlingsplanen förutsätts också att minoritetsombudsmannen utses till nationell människohandelsrapportör. I flera internationella instrument rekommenderas att en oavhängig människohandelsrapportör utses, såsom i Europarådets parlamentariska församlings rekommendation 1545 från år 2002 (EUT C 260, , s. 4), i Europeiska unionens Haagdeklaration på ministernivå ( ) och i EU-rådets resolution 2003/C 260/3 om bekämpande av människohandel, i OSSE:s handlingsplan mot människohandel, som OSSE:s ministermöte godkände i december 2003 (MC.DEC/2/03) och i OSSE:s ministermötes beslut från december 2005 (MC.DEC/14/06). I enlighet med vad som konstaterats i den preciserade handlingsplanen har uppgiften att verka som nationell rapportör ålagts minoritetsombudsmannen genom att ändra lagen om minoritetsombudsmannen och diskrimineringsnämnden (660/2001) genom en lag (1109/2008) som trädde i kraft den 1 januari Också i artikel 29.4 i konventionen uppmanas parterna att överväga inrättande av nationella rapportörer. Den nationella rapportörens uppdrag behandlas därför närmare nedan i detaljmotiveringen vid artikeln i fråga. Programmet för den inre säkerheten Också i det av statsrådet den 8 maj 2008 godkända programmet för den inre säkerheten har bekämpande av människohandel och därmed jämförbar brottslighet fastställts som ett särskilt mål för att förbättra den inre säkerheten. Enligt programmet är målet att förebygga människohandel och att hjälpa offren samt att ställa förövarna av människohandel till svars för dessa brott. Detta uppnås bl.a. genom att öka medvetenheten om människohandel för att förebygga den samt att göra definitionen av människohandel och liknande brott klarare. De åtgärder som hänför sig till sättande i kraft av den nu aktuella konventionen hänför sig också bl.a. till dessa åtgärder. I detta program förutsätts vidare att rapporteringen om och uppföljningen av människohandelssituationen utvecklas bl.a. genom att tillsätta en oavhängig myndighet som människohandelsrapportör. Ett särskilt mål för programmet för den inre säkerheten är att bekämpa organiserad brottslighet. Målet är bl.a. att förutsättningarna och verksamhetsmöjligheterna för organiserad brottslighet och annan allvarlig brottslighet minskar. Enligt programmet uppnås detta mål bl.a. genom att skydda dem som deltar i en straffprocess. Denna punkt i programmet har behandlats närmare nedan i detaljmotiveringen i samband med artikel 28 och 30 i konvention. 2.2 Den internationella utvecklingen Förenta nationerna Redan FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna som FN:s generalförsamling godkände 1948 samt den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen) (FördrS 7-8/1976) liksom också den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESKkonventionen) (FördrS 6/1976) innehåller bl.a. bestämmelser som gäller slaveri och rättvisa och gynnsamma arbetsförhållande samt andra bestämmelser som är tillämpliga på människohandel. Även bl.a. den internationella konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (FördrS 37/1970), konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67-68/1986), konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 59-60/1989) samt i synnerhet konventionen om barnets rättigheter (FördrS 59-60/1990), vilka Finland har ratificerat, innehåller bestämmelser som är tillämpliga på människohandel. Finland har den 7 september 2010 också undertecknat det fakultativa protokollet om

13 RP 122/2011 rd 13 försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi till konventionen om barnets rättigheter. Avsikten är att regeringspropositionen gällande ratificeringen av det nämnda protokollet avges på hösten De specialkonventioner som gäller förbudet mot slaveri gäller i tillämpliga delar också människohandel. Den första internationella konventionen om slaveri godkändes i Nationernas förbund 1926 och Finland ratificerade den 1927 (FördrS 27/1927). Konventionen har sedermera kompletterats genom ett ändringsprotokoll från 1953, till vilket Finland anslöt sig 1953 (FördrS 8/1954) samt genom en tilläggskonvention från 1956, till vilken Finland anslöt sig 1959 (FördrS 17/1959). Den första internationella konventionen särskilt om s.k. vit slavhandel godkändes inom Nationernas förbund dock redan 1904 och den följande internationella konventionen Konventionen angående bekämpande av handeln med kvinnor och barn ingicks år Finland anslöt sig till de två senast nämnda konventionerna den 18 juni 1926 (FördrS 3/1927). Konventionen angående undertryckande av handeln med myndiga kvinnor ingicks Finland ratificerade konventionen den 21 december 1936 (FördrS 1/1937). Mer omfattande i förhållande till dessa konventioner är konventionen angående bekämpande av handeln med människor och utnyttjande av andras prostitution som godkändes av Förenta nationernas generalförsamling den 2 december Konventionen konsoliderar de ovan nämnda konventionerna och deras ändringsprotokoll och beaktar utkastet till konvention om människohandel som utarbetats av Nationernas förbund. Finland undertecknade konventionen den 27 februari 1953 och ratificerade den 1972 (FördrS 33/1972). Den ovan i denna proposition redan nämnda konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, den s.k. Palermokonventionen godkändes i FN:s generalförsamling den 15 november Palermokonventionen kompletteras av ett tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, sjö- och luftvägen, till konventionen samt av ett tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, vilka också godkändes den 15 november Tilläggsprotokollen är en integrerad del av Palermokonventionen. Dessa tillämpas på gärningar som till sin natur är internationella och i vilka organiserade brottslingsgrupper är delaktiga. Genom bestämmelserna i Palermokonventionen vill man bl.a. effektivisera genomförandet av lagar och åtalande samt skyddet av brottsoffer. I Palermokonventionen och i dess tilläggsprotokoll förutsätts effektiv verksamhet för att förebygga smuggling av invandrare och människohandel. Palermokonventionen har i Finland varit i kraft från och med den 11 mars 2004 (FördrS 20/2004) och tilläggsprotokollen från och med den 7 oktober 2006 (FördrS 70-71/2006). Internationella arbetsorganisationen Inom Internationella arbetsorganisationen (ILO) har flera överenskommelser godkänts som är viktiga för förebyggande av människohandel i syfte att utnyttja arbetskraft och tvångsarbete. År 1999 godkändes en konvention om förbud mot och omedelbara insatser för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete. Den har trätt i kraft i Finland år 2001 (FördrS 16/2000). Dessutom har Finland anslutit sig till konventionen angående tvångseller obligatoriskt arbete från år 1930 (FördrS 44/1935) och till konventionen angående avskaffande av tvångsarbete från år 1957 (FördrS 17/1960). Europarådet Europarådet har redan sedan 1980-talet deltagit i verksamheten mot människohandel. De olika åtgärderna för att öka medvetenheten har också lett till godkännande av olika instrument som gäller bekämpande av människohandel. Europarådets ministerkommitté har godkänt två rekommendationer som gäller människohandel i syfte att utnyttja offret sexuellt: en rekommendation om åtgärder mot handel med människor för sexuellt utnyttjande (Recommendation No. R (2000) 11 of the Committee of Ministers to member states on action against trafficking in human beings for the purpose of sexual exploitation) och en rekommendation om skydd av barn mot sexuellt utnyttjande (Recommendation Rec (2001) 16 of the Committee of Ministers

14 14 RP 122/2011 rd to member states on the protection of children against sexual exploitation). Ministerkommittén samt Europarådets parlamentariska församling har också avgett flera andra för frågan betydelsefulla rekommendationer. Ministerkommittén avgav bl.a. den 20 april 2005 en rekommendation om vittnesskydd (Recommendation No. R(97)13 of the Committee of Ministers to member states concerning intimidation of witnessess and the rights of the defence), till vilken det också hänvisas i konventionens förklarande rapport i synnerhet i samband med artiklarna 28 och 30. Också flera överenskommelser som godkänts inom Europarådet är av betydelse i kampen mot människohandel; bl.a. artikel 4 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 18/1990) (Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna) innehåller ett förbud mot slaveri och tvångsarbete. Även andra artiklar i konventionen kan ha betydelse för människohandel liksom också t.ex. den reviderade europeiska sociala stadgan (FördrS 78 och 80/2002) och den europeiska konventionen om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 16-17/1991). I domen Siliadin mot Frankrike ( ) ansåg Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att slaveriliknande tvångsarbete enligt artikel 4 i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna förelåg, då den minderåriga klagande under flera års tid varit tvungen att arbeta ca femton timmar per dag sju dagar i veckan utan lön eller lediga dagar. Klaganden fick inte heller röra sig fritt utomhus och arbetstagaren hade tagit hennes pass i sin besittning. Hon hade inget uppehållstillstånd och trots att arbetsgivaren försäkrade det motsatta hade denne inte inlett åtgärder för att skaffa ett sådant. Klaganden var ursprungligen från Togo, där hennes far mot ersättning hade överlåtit henne till en person som hämtat henne till Frankrike med turistvisum. Europadomstolen konstaterade att förbudet mot slaveri och tvångsarbete i artikel 4 i Europakonventionen är ett av de grundläggande värdena för ett demokratiskt samhälle, och inget avsteg från detta får göras ens under en allmän nödsituation eller av någon annan orsak, och att stater är skyldiga att i sin strafflag förbjuda tvångsarbete och hållande av en annan person i slaveri samt att låta utföra därmed jämförbart tvingat arbete. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa OSSE:s ministermöte i Maastricht godkände i december 2003 ett handlingsprogram mot människohandel genom ministermötets beslut (MC/SEC/2/03, Annex) (Maastricht Ministerial Council Decision No. 2/2003: Combating Trafficking in Human Beings). I handlingsprogrammet uppmanas medlemsstaterna bl.a. att inrätta en nationell systematisk mekanism genom vilken medlemsstaterna ska uppfylla sin skyldighet att skydda och främja offrens mänskliga rättigheter i samarbete med det civila samhället och andra instanser som arbetar för att bekämpa människohandel. Genom handlingsprogrammet inrättades också uppdraget som särskild representant för bekämpning av människohandel. Den särskilde representanten bistås av en särskild enhet vid OSSE:s sekretariat. Den första särskilde representanten för bekämpning av människohandel tillträdde sitt uppdrag i maj Lagstiftningen och åtgärderna i Europeiska unionen har beskrivits generellt ovan i avsnitt Ratificeringen av konventionen i vissa länder Bland de nordiska länderna har hittills Danmark, Norge och Sverige ratificerat konventionen. Island har undertecknat konventionen. Danmark ratificerade konventionen den 19 september I samband med ratificeringen ansågs att lagstiftningen i Danmark långt uppfyllde konventionens krav. Ratificeringen krävde dock vissa ändringar i lagstiftningen. Bl.a. utlänningslagstiftningen i Danmark ändrades på grund av artikel 13 i konventionen. Dessutom avgav Danmark i samband med ratificeringen en förklaring i fråga om artikel 31.1 e, artikel 31.2 och artikel 44. Norge ratificerade konventionen den 17 januari Ratificeringen av konventionen

15 RP 122/2011 rd 15 krävde inga ändringar i lagstiftningen i Norge. Sverige ratificerade konventionen den 31 maj Ratificeringen av konventionen krävde i Sverige ändring av Sveriges offentlighets- och sekretesslagstiftning till den del det gällde skyddet av uppgifter om offrets privatliv under domstolsbehandling. Dessutom avgav Sverige i samband med ratificeringen en förklaring i fråga om artikel 31.1 e och artikel Sammanlagt 20 medlemsstater i Europeiska unionen har ratificerat konventionen. Av dessa ratificerade t.ex. Österrike konventionen den 12 oktober I Österrike genomfördes några lagstiftningsändringar som också hänförde sig till bestämmelserna i konventionen. Frankrike ratificerade konventionen den 9 januari Ratificeringen av konventionen krävde i Frankrike vissa ändringar i lagstiftningen. Dessutom avgav Frankrike i samband med ratificeringen en förklaring i fråga om artikel 20 och artikel Belgien ratificerade konventionen den 27 april Ratificeringen av konventionen krävde inga ändringar i lagstiftningen. 2.4 Andra faktorer som hänför sig till propositionen Utrikesministeriet bereder för närvarande sättandet i kraft av det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi till konventionen om barnets rättigheter. Finland undertecknade protokollet den 7 september Betänkandet av den arbetsgrupp som bereder frågan lämnades den 11 mars Enligt betänkandet stärker sättandet i kraft av det fakultativa protokollet barnets ställning och genomförandet av lagstiftningen och sådana förpliktelser som redan nu åligger myndigheterna. Protokollet förpliktar till att i synnerhet skydda barn mot försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, vilka såsom fenomen ofta också hänför sig mer allmänt till människohandel. Artikel 7 i det fakultativa protokollet innehåller en förpliktelse att vidta åtgärder för att möjliggöra beslag och förverkande, när det är lämpligt, av föremål, så som utrustning, tillgångar och andra hjälpmedel som använts för att begå eller underlätta brott enligt protokollet, eller vinster som härrör från sådana brott, samt åtgärder i syfte att tillfälligt eller slutgiltigt stänga lokaler som används till att begå sådana brott. En förpliktelse av motsvarande slag ingår i artikel 23.4 i denna konvention, vilken kommer att behandlas närmare nedan. På grund av dessa föreslås också att lagen om näringsförbud ska ändras. Regeringens proposition i anslutning till sättandet i kraft av det fakultativa protokollet avses bli överlämnad i december Vid utrikesministeriet bereds också godkännandet av det fakultativa protokollet till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Finland undertecknade det i december 2002 ingångna fakultativa protokollet den 23 september Det viktigaste målet med protokollet är att inrätta ett system för att hindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, inom ramen för vilken oavhängiga internationella och nationella organ regelbundet besöker platser där personer som frihetsberövats hålls. Protokollet ålägger varje part att inrätta eller utse en eller flera oavhängiga nationella system eller att fortsätta att upprätthålla ett sådant. I Finland är det i första hand riksdagens justitieombudsman som utför denna slags tillsyn. Också justitiekanslern har behörighet till liknande inspektioner. Eftersom riksdagens justitieombudsman bäst verkar uppfylla kraven i protokollet, ska justitieombudsmannen föreslås till det nationella tillsynsorganet enligt det fakultativa protokollet. I och med det fakultativa protokollet torde justitieombudsmannens inspektionsverksamhet utvidgas och dess betydelse också för förebyggandet av människohandel förstärkas. Justitieombudsmannen har sedan 2009 i sin inspektion av förläggningen i Joutseno fäst uppmärksamhet vid frågor som hänför sig till rättsskyddet i biståndssystemet för offer av människohandel. I samband med riksdagens justitieombudsmans kansli har genom lag (535/2011) inrättats ett Människorättscenter, som inleder sin verksamhet den 1 januari Europarådets ministerkommitté godkände i april 2011 Europarådets konvention för förebyggande och bekämpande av våld mot

16 16 RP 122/2011 rd kvinnor och familjevåld (CETS No. 210). Finland undertecknade konventionen den 11 maj 2011 och ratifikationsförfarandet har inletts under utrikesministeriets ledning. Konventionen innehåller bestämmelser om förebyggande av våld mot kvinnor, om skydd av offer och om bringande till svars av förövare. I den ingår också bestämmelser om invandring, sökande av asyl, beviljande och giltighetstid av uppehållstillstånd och förbud mot återsändande. Konventionen stärker ställningen för offer av människohandel. Genom konventionen inrättas en kommitté för att övervaka och följa genomförandet av konventionen. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll trädde i kraft internationellt den 3 maj Finland undertecknade konventionen och dess fakultativa protokoll i mars 2007 och arbetet för deras ratificering pågår. Syftet med konventionen är att stärka möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att åtnjuta alla befintliga mänskliga rättigheter och grundläggande friheter till fullo och likvärdigt med andra personer. Till de centrala bestämmelserna i konventionen hör bl.a. artiklarna om tillgänglighet, rättshandlingsförmåga, frihet, säkerhet och kroppslig integritet. Genom det fakultativa protokollet grundas rätten till ett enskilt klagomålsförfarande gällande de rättigheter som konventionen täcker samt ett undersökningsförfarande som riktar sig till parterna. I fråga om personer med funktionsnedsättning stärker konventionen också det allmänna förbudet mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt ålägger parterna att fästa särskild uppmärksamhet vid detta i samband med bemötandet av personer med funktionsnedsättning. Konventionens förpliktelse att skrida till åtgärder för att förebygga utnyttjande, misshandel och olika former av våld mot personer med funktionsnedsättning inbegriper också en skyldighet att utreda och bringa alla fall till rättssystemets behandling. Konventionen för sin del stärker också ställningen för personer med funktionsnedsättning som eventuella offer för människohandel. I ett fall i Helsingfors hovrätt från år 2007 (R 06/2317, ) tillämpades straffbestämmelsen gällande människohandel på en gärning gentemot en kvinna med förståndshandikapp. Finland undertecknade också den 24 september 2009 det fakultativa protokollet till den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, ingånget i New York den 10 december Protokollet har ännu inte trätt i kraft internationellt. Genom det fakultativa protokollet inrättas ett enskilt klagomålsförfarande, enligt vilket enskilda personer inom en stats jurisdiktion kan lämna ett klagomål till kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, om han eller hon anser att de rättigheter som tryggas i konventionen har kränkts. Regeringens proposition i anslutning till ratificeringen av det fakultativa protokollet avses bli överlämnad år Det fakultativa protokollet stärker för sin del den rättsliga ställningen för offer av människohandel genom att skapa dem nya möjligheter att få sin sak undersökt av ett internationellt organ. I synnerhet tillgängligheten av tjänster som hänför sig till bistånd till offer kan då komma i fråga. 3 Målsättning och de viktigaste förslagen 3.1 Målsättning Regeringspropositionens målsättning är att riksdagen ska godkänna Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Målet är också att riksdagen ska godkänna en lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen samt en lag om ändring av lagen om näringsförbud. Godkännandet av konventionen har en viktig praktisk och principiell betydelse. Godkännandet av konventionen stärker genomförandet av de skyldigheter som lagstiftningen också för närvarande riktar mot myndighetsverksamheten. Enligt den förklarande rapporten till konventionen har man redan genom rubriken velat betona att konventionen inte bara innehåller normativa bestämmelser, utan att den också gäller andra projekt som ska verkställas i syfte att förebygga människohandel.

17 RP 122/2011 rd 17 Bekämpandet av människohandel uppfattas så att det inbegriper förebyggande av människohandel och bistånd till offren liksom också straffrättsliga åtgärder. Konventionens huvudsakliga mervärde i förhållande till andra internationella instrument ligger därför enligt dess förklarande rapport i det att konventionen tar sin utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna samt att konventionen prioriterar hjälpen till offren och skyddet av deras mänskliga rättigheter. I konventionen erkänns också att människohandel är en kränkning av de mänskliga rättigheterna. Enligt stycke 5 i konventionens inledning måste respekt för brottsoffers rättigheter, skydd av brottsoffer och åtgärder för att bekämpa människohandel vara övergripande mål. Fördelen med konventionen i förhållande till redan befintliga internationella instrument är Europarådets mera begränsade och enhetligare verksamhetsfält. Det innehåller också mer detaljerade bestämmelser och därigenom kan de minimiförutsättningar som ingår i andra internationella instrument överskridas. Syftet med utarbetandet av konventionen har dock inte varit att tävla med andra instrument, t.ex. med Palermokonventionens tilläggsprotokoll om människohandel, utan att förbättra och utveckla de standarder som ingår i dem, i synnerhet med tanke på skyddet av offren för människohandel. Särskilt i förhållandet till Palermokonventionens tilläggsprotokoll om människohandel, som enligt den förklarande rapporten till konventionen betonar brottsbekämpning, definierar Europarådets konvention människohandel framför allt som ett brott mot de mänskliga rättigheterna och betonar skyddet av offren. Konventionens mervärde framgår också av dess breda tillämpningsområde. Till konventions tillämpningsområde hör alla former av människohandel och alla personer som är föremål för människohandel. Genom konventionen skapas dessutom omfattande ramar för skydd av offer och vittnen. Genom konventionen inrättas också ett effektivt och oavhängigt övervakningssystem för att säkerställa att parterna genomför konventionsbestämmelserna effektivt. Dessutom har jämställdheten mellan kvinnor och män integrerats i konventionsbestämmelserna. 3.2 De viktigaste förslagen I regeringspropositionen föreslås att riksdagen godkänner Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Dessutom föreslås att lagen om näringsförbud ändras så att det blir möjligt att den som gjort sig skyldig till ett människohandelsbrott meddelas näringsförbud, om brottet förövats i näringsverksamheten. Inga andra lagändringar krävs för att sätta i kraft konventionen nationellt. Propositionen innehåller också vissa möjliga utvecklingsförslag, som dock inte utgör en förutsättning för att sätta konventionen i kraft nationellt. T.ex. när det gäller repatriering och återvändande av offer enligt artikel 16.1 och 16.2 kan samarbetet med myndigheterna i andra länder och informationssamlingen om återvändanden vid behov effektiviseras. I fråga om artikel 28 i konventionen finns det också behov att utveckla genomförandet av skydd av offer, vittnen och deras familjemedlemmar samt av andra som avses i artikeln. Dessa utvecklingsbehov kan dock tillmötesgås i synnerhet genom de medel som avses med åtgärderna i programmet för inre säkerhet, vilket beskrivits ovan i avsnitt Propositionens konsekvenser 4.1 Ekonomiska konsekvenser Propositionen har inga självständiga ekonomiska konsekvenser som behöver beaktas i lagberedningen. Inga nya myndigheter föreslås bli inrättade och myndighetsuppgifterna ökas inte på ett sätt som skulle öka behovet av resurser. 4.2 Konsekvenser för myndigheter Genom godkännandet av konventionen betonas befintliga skyldigheter som redan nu riktar sig mot myndighetsverksamheten. Myndigheterna ges inte nya uppgifter. Ingen nämnvärd ökning av myndigheternas arbetsbörda förorsakas av den föreslagna ändringen i lagen om näringsförbud.

18 18 RP 122/2011 rd 4.3 Samhälleliga konsekvenser Godkännandet av konventionen har en viktig praktisk och principiell betydelse för bekämpandet av människohandelsbrottslighet. Godkännandet av konventionen stärker genomförandet av redan gällande lagstiftning och redan befintliga skyldigheter, vilka även nu riktas mot myndighetsverksamheten. Det är ofta kvinnor som är föremål för människohandel, i synnerhet sådan som förövas i avsikt att utnyttja offret sexuellt. I synnerhet i människohandelns utreseländer riktar sig diskriminering mot kvinnor ofta redan på grund av att de är kvinnor. Också fattigdom och arbetslöshet drabbar kvinnor oftare än män. Godkännandet av konventionen stärker strävandena att beakta rättigheterna för dessa kvinnor som också är offer. Liksom konstateras nedan i detaljmotiveringen för artikel 17, riktar sig den lagstiftning som hänför sig till bestämmelserna i konventionen till kvinnor och män på samma sätt och beaktar offret oavsett kön. 5 Beredningen av propositionen 5.1 Konventionsförhandlingarna Förhandlingarna om konventionen fördes i en ad hoc-arbetsgrupp inom Europarådet (CAHTEH) under åren Denna arbetsgrupp sammanträdde sammanlagt åtta gånger: den första gången sammanträdde arbetsgruppen i september 2003 och den höll sitt sista möte i februari CAHTEH godkände utkastet till konvention i december 2004 och sände det till ministerkommittén för vidarebefordran till den parlamentariska församlingen för utlåtande. Parlamentariska församlingen avgav sitt utlåtande i januari 2005 (Opinion n 253 (2005), ). Arbetsgruppen behandlade utlåtandet vid sitt sista möte i februari Beredningsskedena och beredningsmaterialet Utrikesministeriet tillsatte den 4 februari 2008 en arbetsgrupp med representanter från utrikesministeriet (ordförande), justitieministeriet, inrikesministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet som ledamöter. Arbetsgruppens uppdrag var att utreda vilka åtgärder ratificeringen av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel kräver samt att i lämplig omfattning utreda hur de stater som ratificerat konventionen har löst arrangemangen i anknytning till ratificeringen, inbegripet de frågor som kan ha konsekvenser för grundlagen. Arbetsgruppen diskuterade konventionens förpliktelser och de behov av ändringar i lagstiftningen som ratificeringen krävde. Arbetsgruppen hörde också sakkunniga samt styrgruppen för den preciserade handlingsplanen mot människohandel. Utifrån diskussionerna och samråden lade arbetsgruppen fram sitt förslag, vilket den ansåg ändamålsenligt att utforma som en regeringsproposition. Arbetsgruppens förslag blev klart den 31 augusti Remissyttranden om propositionen begärdes av sammanlagt 69 myndigheter och aktörer inom det civila samhället. Sammanlagt 32 utlåtanden lämnades, av vilka en del hade utarbetats gemensamt av flera remissinstanser. Alla de som tog ställning i sak understödde godkännandet av konventionen och ansåg att sättande i kraft av den stärker genomförandet av den redan befintliga lagstiftningen och de därtill hörande myndighetsförpliktelserna. I flera utlåtanden togs det dock upp problem som i nuvarande praxis uppkommit bl.a. gällande identifiering av offer, tillgången till biståndssystemet för offer av människohandel samt genomförande av förbudet mot avlägsnande ur landet av offer för människohandel. Man önskade att dessa olägenheter skulle rättas till. I flera utlåtanden togs också fram behovet av en speciallag gällande människohandel. Utifrån arbetsgruppens betänkande samt den respons som gavs i utlåtandena har en regeringsproposition om godkännande av konventionen och av de lagstiftningsändringar som dess ikraftträdande förutsätter utarbetats vid utrikesministeriet.

19 RP 122/2011 rd 19 6 Andra omständigheter som inverkar på propositionen I den ändring av grundlagen (1112/2011) som riksdagen godkände den 21 oktober 2011 ändras 95 1 mom. i grundlagen så att andra bestämmelser än de som hör till området för lagstiftningen i en internationell förpliktelse sätts i kraft genom förordning. Av 80 i grundlagen följer att om det inte särskilt anges vem som ska utfärda en förordning, utfärdas den av statsrådet. Ändringen av grundlagen träder i kraft den 1 mars 2012, efter vilken tidpunkt också de förordningar som avses i 95 3 mom. utfärdas av statsrådet. När konventionen enligt dess artikel 44 träder i kraft för en stat som ansluter sig till konventionen den första dagen i den månad som följer efter att tre månader har löpt från den dagen då anslutningsinstrumentet har deponerats hos Europarådets generalsekreterare, ska förordningen gällande dess ikraftträdande i enlighet med den ändrade grundlagen således i stället för republikens president utfärdas av statsrådet, om ikraftträdandet sker efter 1 mars 2012.

20 20 RP 122/2011 rd DETALJMOTIVERING 1 Konventionens innehåll och dess förhållande till lagstiftningen i Finland Kapitel I. Syften, tillämpningsområde, icke-diskrimineringsprincip och definitioner Artikel 1. Konventionens syften. Enligt artikel 1 i konventionen är dess syfte att med respekt för jämställdheten förebygga och bekämpa människohandel, och att med respekt för jämställdheten skydda brottsoffrens mänskliga rättigheter, att utforma en allsidig ram för skydd av och hjälp till brottsoffer och vittnen samt att säkerställa att utredningar och åtal genomförs effektivt. Konventionens syfte är också att främja internationellt samarbete när det gäller insatser mot människohandel. Genom konventionen inrättas ett särskilt övervakningssystem för att säkerställa att parterna genomför bestämmelserna i konventionen effektivt. Artikel 2. Tillämpningsområde. Enligt artikel 2 ska konventionen gälla alla former av människohandel, nationell eller gränsöverskridande, oberoende av dess eventuella samband med organiserad brottslighet. Enligt den förklarande rapporten till konventionen ska konventionen tillämpas oberoende av om offret för människohandeln är en man, en kvinna eller ett barn samt oberoende av om offret kommit till det mottagande landet eller uppehållit sig där lagligt eller olagligt. Dock tillämpar sig vissa bestämmelser i konventionen (artikel 13 och 14) endast på personer som uppehåller sig olagligt i landet. Tillämpningsområdet för konventionen är mer omfattande än tillämpningsområdet för tilläggsprotokollet om människohandel till Palermokonventionen. Genom konventionen avses att stärka det skydd som det nämnda tilläggsprotokollet ger. Sättande i kraft av konventionen nationellt förutsätter dock inga lagstiftnings- eller andra åtgärder. Artikel 3. Icke-diskrimineringsprincip. I artikel 3 bestäms om principen för ickediskriminering. Detta innebär en skyldighet för parterna att säkerställa att de tillämpar bestämmelserna i konventionen, särskilt om brottsoffers rätt att komma i åtnjutande av åtgärder för att skydda och främja deras rättigheter, utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt den förklarande rapporten till konventionen är den diskriminering som avses i artikeln identisk med den diskriminering som avses i artikel 14 i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har ansett att inte vilken olikhet eller skillnad som helst i behandlingen är diskriminering. Därför har det i konventionen inte ansetts nödvändigt eller lämpligt att införa en begränsande klausul. Enligt den förklarande rapporten är förteckningen över diskrimineringsgrunderna identisk med artikel 14 i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och förteckningen i dess tolfte protokoll (FördrS 8-9/2005). Förteckningen är inte uttömmande. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har därför i sin rättspraxis tilllämpat diskrimineringsgrunder som inte finns i förteckningen. Därför ansågs det inte vara juridiskt nödvändigt att införa andra diskrimineringsgrunder i förteckningen. I 6 i grundlagen föreskrivs om jämlikhet. Enligt 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. När man beaktar att förteckningen över förbjudna diskrimineringsgrunder i den nämnda grundlagsbestämmelsen inte är uttömmande, motsvarar bestämmelsen artikeln i huvuddrag och till sitt syfte. Dessutom ingår i paragrafen ännu ett 3 mom., som gäller barn, enligt vilket de ska bemötas som jämlika individer och de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Förbudet i grundlagen mot att ogrundat försätta någon i en annorlunda ställning förstärker kriminaliseringen i 11 kap. 11 i