Remissvar avseende; Förstärkt försäkringstagarskydd, SOU 2012:64

Transkript

1 Datum Finansdepartementet e-post: Remissvar avseende; Förstärkt försäkringstagarskydd, SOU 2012:64 Förhandlings- och samverkansrådet PTK, (PTK), välkomnar möjligheten att lämna remissvar på betänkandet; Förstärkt försäkringstagarskydd, (SOU 2012:64). PTK är en samverkansorganisation för 26 medlemsförbund, som representerar cirka privatanställda tjänstemän. PTKs verksamhet är kopplad till pensioner och försäkringar, arbetsmiljöfrågor, bolagsstyrelserepresentation och omställningsfrågor. På försäkringsområdet förhandlar och ansvarar PTK tillsammans med Svenskt Näringsliv för den kollektivavtalade pensionsplanen ITP, som omfattar ca 1,5 miljoner försäkrade. (För ytterligare information om PTK, se Övergripande synpunkter PTK ställer sig mycket tveksam och ifrågasätter flera av utredningens antaganden och slutsatser som många gånger måste antas motverka det huvudsakliga syftet med utredningen; att stärka försäkringstagarnas intressen. Detta gäller särskilt utredningens förslag om flytträtt för premiebestämda tjänstepensioner. Förutom att riskera försämringar både för arbetsgivare (i egenskap av försäkringstagare), och arbetstagare (i egenskap av försäkrade), försämras också möjligheterna för arbetsmarknadens parter att utveckla och förvalta kollektivavtalade tjänstepensionsplaner. Utredningens förslag innebär ett ingrepp i arbetsmarknadens parters avtalsfrihet och en avsevärd förändring i synen på den svenska modellen. Utredningen saknar enligt PTKs uppfattning en analys av pensionssparande ur den försäkrades perspektiv, men också av pensionssparandets betydelse för samhället i stort. Avsaknaden av en konsekvensanalys som redogör för kostnadseffekter, intresseavvägningar och sammanhang, gör det svårt att bedöma utredningens enskilda förslag som i flera fall måste antas innebära genomgripande förändringar. Det är bitvis svårt att följa utredarens metodik och att förstå relevansen av förslagen i perspektivet att stärka försäkringstagarnas intressen. Flera av förslagen ökar enligt 1 (9)

2 PTKs bedömning företagens administrativa börda, utan att åstadkomma förbättringar ur försäkringstagarnas perspektiv. De kostnader som kan antas uppkomma riskerar att vältras över på försäkringstagare och försäkrade i form av högre premier eller sämre pensionsvillkor. Det gäller förutom frågan om flytträtt, särskilt utredningens förslag om överskottshantering, men också företagsstyrning och övergång till vinstutdelning. I vissa fall utvidgar utredaren sitt uppdrag från vad som angivits i direktiven utan motivering. Detta gäller utredningens behandling av ombildning av ömsesidiga bolag till s.k. vinstutdelande ömsesidigt bolag. PTK ställer sig särskilt tveksam till utredarens förslag om den så kallade optionen och även till förslagen om kapitalanskaffning och hanteringen av konsolideringsfonden i ömsesidiga bolag. PTK ifrågasätter vissa av utredarens förda resonemang och problemställningar exempelvis utredningens redogörelse för konkurrensaspekter som motiv för särreglering. I några fall uppfattar PTK utredarens argument som motstridiga, detta gäller inte minst utredningens behandling av flytträtten. Att de försäkrade, genom utredningens förslag om bättre information och inflytande skulle kunna stärka sin ställning och därmed få möjlighet att förstå och påverka utvecklingen på försäkringsmarknaden till sin fördel avfärdas helt. 1 PTK har valt att fortsättningsvis behandla utredningens förslag som berör kollektivavtalade pensioner och frågor som kan antas ha särskild betydelse för de försäkrade och försäkringstagarna. I det följande behandlas frågan om flytträtt avseende premiebestämda tjänstepensionsförsäkringar, samt vissa skatterättsliga bestämmelser, flyttkostnader, överskottshantering samt Solvens II-direktivet och vissa EU-rättsliga frågeställningar. Utredningens förslag om flytträtt avseende premiebestämda tjänstepensionsförsäkringar Utredaren föreslår att en tvingande flytträtt för den försäkrade (arbetstagaren) införs när en arbetsgivare inte längre betalar in någon premie på grund av att anställningen har avslutats eller där försäkringstagaren (arbetsgivaren) har upphört att existera eller har avlidit. Reglerna ska gälla retroaktivt. Om premiebetalning pågår ska försäkringstagaren enligt gällande regelverk, också i fortsättningen vara den som har rätten att flytta försäkringen, (se SOU 2012:64 sid 617). Innebörden av förslaget får långtgående konsekvenser. Det riskerar att slå sönder det nuvarande tjänstepensionssystemet och därmed också förhindra att tjänstepensionsmarknaden kan utvecklas till förmån för de försäkrade. 1 Se SOU s 412 ff 2 (9)

3 Inom ITP-planen har den försäkrade en tjänstepensionsförsäkring som fortsätter att gälla vid byte av anställning under förutsättning att arbetsgivaren är ansluten till planen. 2 Konstruktionen innebär att inga fribrev skapas vid byte av anställning inom planen. Om, som utredaren föreslår, en rätt att flytta pensionssparandet uppkommer varje gång en anställd som har en kollektivavtalad försäkring byter jobb, skapas bara med hänsyn till antalet arbetsbyten som sker inom ITP-planen, uppskattningsvis nya fribrev per år. Kombinerat med den flytträtt som utredaren föreslår förändras förutsättningarna för konkurrens på tjänstepensionsmarknaden. 3 Förslaget måste anses innebära en försämring för både de försäkrade och försäkringstagarna. Det är enligt PTKs uppfattning uppenbart att kostnaderna för att administrera ett stort antal fribrev radikalt försämrar utsikterna för de försäkrade att få bra pension samtidigt som möjligheterna att få överblick över pensionssparandet försämras väsentligt. PTK anser att utredarens förslag om flytträtt bör avvisas både på grund av att det riskerar att slå sönder förutsättningarna för att behålla och utveckla de kollektivavtalade tjänstepensionerna och därmed också det skydd för försäkrade som de etablerade tjänstepensionsplanerna bidrar till. Marknadsperspektivet I dag regleras stora delar av tjänstepensionsmarknaden i kollektivavtalade tjänstepensionsplaner. Genom dessa planer bestäms också konkurrensvillkoren till stora delar. Dessa villkor är avgörande för hur skyddet för försäkrade fungerar. 2 Det kan noteras att försäkringen upphör även i de fall den försäkrade gör ett aktivt omval. I sådana fall skapas även fribrev. Det kan även noteras att utredningen i sina resonemang enligt PTKs uppfattning bortser från att försäkringstagare omfattas av kollektivavtalad tjänstepension på grund av att de är anställda hos en arbetsgivare som tillämpar kollektivavtalet, inte på grund av medlemskap i fackliga organisationer, (jmfr s 520, SOU 2013:64). Utredaren synes även missförstått vem som betraktas som försäkringstagare vilket leder till ett felaktigt resonemang. Det är arbetsgivaren och inte administrationsbolagen/valcentralen som är försäkringstagare. (Se , Förutsättningar för flytt, s 474, SOU 2013:64). 3 Tjänstepensionsmarknaden kan delas in i två delmarknader. Marknaden för pensionsutfästelser som utgörs av utbudet av pensionsförmåner från arbetsgivare och efterfrågan från arbetstagare. Denna marknad är därför starkt knuten till arbetsmarknaden. Utfästelsen är ett anställningsvillkor och utgör därmed en del av arbetsrätten. Marknaden för pensionsutfästelser är avgörande för att det över huvud taget ska kunna finnas en tjänstepensionsmarknad. Den andra delmarknaden; tryggande av pensioner, består av arbetsgivarnas efterfrågan på tryggande av pensionsutfästelser och försäkringsbolagens utbud av pensionsförsäkringar. I ett historiskt perspektiv har tjänstepensionsmarknaden inte varit konkurrensutsatt (och kunde betraktas som en monopolmarknad). Tjänstepensionsplanerna har ändrats i takt med lagar och ekonomiska förutsättningar. I dag är cirka fyra femtedelar av tjänstepensionsmarknaden konkurrensutsatt. 3 (9)

4 Den övervägande delen av arbetstagarna på den svenska arbetsmarknaden omfattas i dag av kollektivavtalade pensionsplaner. ITP-planen 1 som är störst, både vad gäller pensionskapital och premievolym kan användas som exempel för hur arbetsmarknadens parter byggt upp ett kollektivavtalat tjänstepensionssystem som väl tar tillvara de försäkrades intressen och tillgodoser att en sund konkurrens kan upprätthållas. Planen har ofta tjänat som förebild vid utveckling av andra kollektivavtalade tjänstepensionsplaner. Planens konstruktion syftar också till att bidra till rörlighet på arbetsmarknaden och samtidigt, förenkla hanteringen av pensioner för arbetsgivaren. En av grundpelarna i ITP-planen 4 är upphandling. Syftet är att upprätthålla en marknad där bolagen konkurrerar genom att utveckla och erbjuda kvalitativa pensionsprodukter till låga avgifter och som genererar god avkastning. När upphandlingar genomförs ställs krav på skydd för de försäkrade och affärsmässighet samt på olika former av produktegenskaper. Alla bolag bjuds in att delta. Ungefär vart femte år genomförs en ny upphandling. De bolag som bäst uppfyller de villkor som utarbetats gemensamt av arbetsmarknadens parter, är de bolag som därefter får erbjuda sina tjänster på den tjänstepensionsmarknad som omfattas av ITPplanen. Det finns för närvarande tio olika bolag och över 100 olika fonder att välja bland inom ITP-planen. De försäkrade har full flytträtt 5 och de utvalda bolagen kan konkurrera inbördes om att förvalta pensionssparandet. Genom upphandlingen kan förmånliga villkor för de försäkrade och försäkringstagarna upprätthållas på en konkurrensutsatt marknad. Priser på avgifter har pressats ned kraftfullt, villkor och avgifter för att flytta sparande är mycket förmånliga. Flyttavgifter får tas ut med högst 500 SEK oavsett storleken på sparat kapital. I de flesta fall är flyttar avgiftsfria. En viktig ingrediens inom ITP-planen är att minst hälften av premierna måste placeras i traditionell livförsäkring med en viss minsta garanti. Traditionell försäkring har egenskaper i form av bland annat strukturerad riskhantering och låga avgifter, som gör att den för de allra flesta är mycket väl lämpad för ett långsiktigt pensionssparande. Utredningens förslag innebär att denna skyddsregel som kollektivavtalsparterna har enats om inte kan upprätthållas. Genomförandet av upphandlingar riskerar att omöjliggöras om utredarens förslag blir verklighet. Anledningen är att försäkringsbolagen inte kan antas vara intresserade av att delta i upphandlingsförfaranden, om stora delar av det sparade pensionskapitalet, 4 ITP planen är det avtalsområde som är störst både vad gäller pensionskapital och premievolym. Planen har ofta tjänat som förebild vid utveckling av andra kollektivavtalade tjänstepensionsplaner. I Sverige finns fyra stora kollektivavtalade tjänstepensionsplaner, ITP, SAF/LO, KAP-KL och PA 03, som täcker olika avtalsområden. Ofta har ITP-planen utgjort förebild för hur andra tjänstepensionsplaner utvecklats. 5 Försäkringstagarna inom ITP kan välja bland det utbud som erbjuds av de upphandlade bolagen. Sammantaget finns 10 bolag som erbjuder ca 110 fonder och traditionella försäkringar. 4 (9)

5 (fribreven), på grund av den flytträtt som föreslås, ändå finns tillgängligt på marknaden, genom att de kan flyttas utanför den upphandlade kretsen av bolag. Upphandlingsförfarandet förlorar därmed sin viktigaste funktion, att kunna ställa villkor till förmån för de försäkrade och försäkringstagarna. De ekonomiska drivkrafter som då gör sig gällande på den marknad som skapas genom utredningens förslag, kommer sannolikt att bidra till att väsentligt fler transaktioner, (dvs. flytt av fribrev), genomförs, men utan att detta gynnar den försäkrade, som i slutändan alltid är den som betalar kostnaderna för flytt, administration och marknadsföringsinsatser genom högre avgifter och lägre pension. Utredningens resonemang om konkurrensaspekter som motiv för regleringen är motsägelsefulla och svåra att förstå. 6 Att de försäkrade genom faktablad och med stöd av bättre myndighetstillsyn skulle få reella möjligheter att genomföra rationella val och därigenom påverka företagen att konkurrera på villkor förmånliga för de försäkrade, är inte sannolikt. En försäkrad befinner sig i de flesta fall i ett avsevärt informationsunderläge i förhållande till aktörerna på marknaden. De försäkrades perspektiv En viktig utgångspunkt ur de försäkrades perspektiv, som utredningen också anger som motiv för sitt förslag om flytträtt, är att det måste anses fördelaktigare för en enskild försäkrad att ha möjlighet att samla pensionssparandet i en tjänstepensionsförsäkring och undvika att ha många fribrev. 7 ITP-planen är konstruerad med syftet att undvika många fribrev. Utgångspunkterna för förvaltning och utveckling av planen är att de försäkrade ska erbjudas ett effektivt pensionssparande och kunna byta jobb utan att något fribrev skapas. Pensionssparande ska inte behöva vara en faktor att ta ställning till i en situation där den försäkrade överväger att byta jobb. I dag skapas inte något fribrev om en försäkrad i ITP-planen byter jobb om den gamla arbetsgivaren är ansluten till ITP och också den nya arbetsgivaren är ansluten till planen. 6 SOU 2012:64 s Att som försäkrad ha en försäkring i stället för många fribrev har flera fördelar, en är att de fasta kostnaderna för förvaltningen av pensionskapitalet blir mindre med en försäkring, en annan är att det är lättare att hålla reda på och överblicka sitt pensionssparande. Därutöver finns flera fördelar att hålla ihop det sparade pensionskapitalet, som exempelvis att det kan förvaltas effektivare. Kostnaderna är förbundna med förvaltning av varje fribrev och kostnader för flytt av fribrev. Om den försäkrade ska kunna hålla samman sitt pensionssparande i en försäkring, kräver det att de fribrev som uppkommer vid ett arbetsplatsbyte flyttas och läggs samman i en försäkring. Då uppstår en flyttkostnad. En risk med att som försäkrad ha flera fribrev som var för sig representerar ett litet kapital är att de fasta kostnader som löpande belastar varje fribrev äter upp det sparade kapitalet. 5 (9)

6 Utredningens förslag innebär att de arbetstagare som byter arbete ofta också får fler fribrev att hantera. Detta kan antas motverka rörligheten på arbetsmarknaden och kan inte anses stärka de försäkrades intressen. Försäkrade som innehar fler fribrev ställs inför två alternativ, som båda måste anses ofördelaktiga ur ett konsumentskyddsperspektiv: Att inte utnyttja sin rätt att flytta, (vilket innebär risk för att sparkapitalet urholkas), eller att flytta fribrev för att samla sitt sparande i en försäkring, (vilket innebär att kostnader för flytt och sammanläggning uppstår). En försäkrad som väljer att flytta sitt pensionssparande ställs inför att utvärdera både de fribrev, som han eller hon redan har och den försäkring i vilken fribreven läggs samman samt att utvärdera hur produkterna är konstruerade i fråga om förvaltning och garantifunktioner. Den försäkrade måste själv ta ställning till och värdera de råd som ges av bolag den försäkrade flyttar från, och, av de bolag som den försäkrade överväger att flytta sitt kapital till. Det är inte troligt, som utredaren också påpekar, att det är möjligt att ålägga försäkringsbolagen en informationsplikt som innebär att den försäkrade får en objektiv bild av de alternativ som står till buds i en sådan situation. PTK ställer sig även tveksam till utredarens förslag att utforma särskilda faktablad om flytt. Redan mot bakgrund av att varje flyttsituation är unik måste frågan ställas om faktablad kan tillföra något som bidrar till att försäkrade kan fatta rationella och ekonomiskt fördelaktiga beslut. Arbetsrättsliga aspekter PTK anser att den analys som utredningen presenterar avseende förslagens överensstämmelse med internationella åtaganden på arbetsrättsområdet inte är övertygande. En bedömning av om utredarens förslag på ett otillåtet sätt begränsar eller inkräktar på arbetsmarknadens parters möjligheter att ingå kollektivavtal, måste grundas på en betydligt noggrannare genomgång av bland annat förslagens förhållande till ILOs konventioner om föreningsfrihet och förhandlingsrätt, Europarådets sociala stadga om sociala rättigheter och EU:s stadga om grundläggande rättigheter, än vad som anges i utredningen. Utredaren hänvisar i utredningen till samhällsintresset som grund för föreslagna lagstiftningsåtgärder. Mot bakgrund av att utredningen inte i tillräcklig utsträckning har klargjort sina utgångspunkter och att effekterna av utredningens huvudsakliga förslag med stor sannolikhet inte kan antas stärka skyddet för de försäkrade eller tillgodose några andra påvisbara intressen, kan ett samhällsintresse inte heller motivera att förslagen genomförs.8 8 Det kan också noteras att utredarens förslag kan innebära tillämpningssvårigheter ur ett arbetsrättsligt perspektiv, nämligen när det gäller att avgöra när en anställning har upphört vilket är nödvändigt för att avgöra när den försäkrades rätt att flytta uppstår i praktiken. Frågor om hur tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen praktiskt ska genomföras behandlas inte i utredningen. 6 (9)

7 PTK avstyrker utredarens förslag avseende flytträtten både med hänvisning till att det kan antas innebära avsevärda försämringar för försäkringstagare och försäkrade samt till att förslaget sannolikt strider mot arbetsmarknadens parters rätt att förhandla och ingå kollektivavtal. Flytträtt och förslaget om ändrade skatteregler PTK delar utredarens övergripande uppfattning om att det bör skapas möjligheter för försäkrade att föra samman flera försäkringar till en. Som utredaren också anger finns skattebestämmelser som innebär hinder för att flytta pensionssparandet i en eller flera försäkringar till en försäkring för att den försäkrade ska kunna få en bättre överblick av sitt totala försäkringssparande och för att den totala kostnaden för sparandet ska kunna minskas. 9 Dessa bestämmelser utgör också ett hinder för arbetsmarknadens parter att i kollektivavtal underlätta rätten att flytta pensionssparande mellan olika avtalsområden. En förändring av skattebestämmelserna skulle kunna göra det möjligt för arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal underlätta flyttar mellan olika avtalsområden. Skattebestämmelserna bör också ändras utöver det som utredaren föreslår för att göra det möjligt att flytta pensionssparandet till en befintlig försäkring. Det vill säga, lagstiftaren bör göra det tydligt att kravet om att flytt bara kan ske till en nytecknad försäkring inte gäller. 10 Kombinerat med bestämmelser i kollektivavtal som reglerar flyttkostnaderna på ett rimligt sätt skulle de försäkrade få möjlighet att sammanföra pensionssparandet till en försäkring och samtidigt undvika onödiga förvaltnings- och administrationskostnader. En sådan förändring skulle inte heller inkräkta på den avtalsfrihet som arbetsmarknadens parter har. Flyttvärde och flyttkostnader PTK anser att det finns ett stort värde för försäkringstagare och försäkrade att tydliga regler som bidrar till transparens och möjligheter till att jämföra kostnader för att flytta pensionssparande tas fram. Utredningens förslag till nya regler om flyttvärde och flyttkostnader är emellertid svårtolkade och det är svårt att se hur de försäkrades intressen kan gynnas. Det saknas bland annat en analys av vad förslaget egentligen innebär i förhållande till gällande bestämmelser. 9 Se SOU 2012:64 s Se SOU 2012:64 s 563, och Skatteverkets ställningstagande av den 30 mars 2009 om flytt av pensionsförsäkringar, dnr. 131, / (9)

8 PTK avstyrker därför utredarens förslag och förordar att en ny analys genomförs. Överskott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag PTK ställer sig mycket tveksam till syftet med och värdet av utredningens förslag avseende uppdelningen av anspråk på överskott i ömsesidigt verkande bolag. Om rätten till återbäring regleras i försäkringsavtalet och rätten till överskott regleras i företagets bolagsordning eller stadgar riskerar hantering av överskott att kompliceras ytterligare. Följden blir sannolikt att det blir svårare för de försäkrade att bilda sig en uppfattning om försäkringens värde än vad som är fallet med nuvarande regler. PTK ställer sig tveksam till om stärkta krav på information och myndighetstillsyn kan uppväga dessa nackdelar. Förslaget berör också den så kallade konsolideringsfonden som med sin nuvarande utformning och funktion har stor betydelse för de ömsesidiga försäkringsbolagens möjligheter att generera en god avkastning och därmed hög pension till sina kunder. Utredarens förslag medför att konsolideringsfonden inte längre kan betraktas som eget kapital vid den solvensberäkning som föreskrivs enligt den nuvarande utformningen av Solvens II-direktivet. Detta skulle innebära stora förändringar för kapitalförsörjningen och riskhanteringen i företagen. Utredarens förslag riskerar att få allvarliga konsekvenser för bolagens avkastningsförmåga och står i direkt motsatsförhållande till de försäkrades intressen. PTK anser att utredningens förslag avseende överskottshantering bör avstyrkas. Solvens II och EU-rätten i övrigt Som framgått ovan under rubriken Överskott i ömsesidigt verkande bolag ovan, är utredningens analys av förslagens förhållande till Solvens II-direktivet inte övertygande. PTK anser att en djupare analys behöver genomföras. PTK instämmer med utredarens uppfattning att frågan om flytträttens utformning måste samordnas med genomförandet av Solvens II-direktivet och även tjänstepensionsdirektivet mot bakgrund av att det ännu inte är klart hur dessa direktiv kan komma att genomföras. PTK ställer sig avslutningsvis också frågande till varför utredningen inte analyserat eller kommenterat förslagens förhållande till EU-rätten som innehåller flera grundläggande bestämmelser som måste anses beröra de föreslagna åtgärderna. Det gäller särskilt de avgöranden från EU-domstolen som behandlar förutsättningarna för kollektivavtalade pensionssystem i relation till både konkurrensbestämmelser och de försäkrades intressen. 8 (9)

9 Sammanfattning PTK avstyrker utredarens förslag såvitt avser flytträtt, regleringen av flyttkostnader och förslag avseende överskottshantering. PTK anser att utredarens förslag angående förändringar av skattebestämmelser bör utformas så att en flytt mellan kollektivavtalsområden underlättas samt att det klargörs att kravet om att flytt bara kan ske till en nytecknad försäkring inte gäller. PTK instämmer med utredarens uppfattning att frågan om flytträttens utformning måste samordnas med genomförandet av Solvens II-direktivet och även tjänstepensionsdirektivet, samt ifrågasätter varför utredaren inte närmare behandlat relevanta aspekter på EU-rätten utförligare. PTK anser att den konsekvensanalys som presenterats av utredaren är bristfällig och ställer sig mot den bakgrunden tveksam till utredarens övriga förslag. PTK som ovan Cecilia Fahlberg, ordförande, PTK Dan Wallberg, pensionsexpert, PTK Tomas Bern, jurist/ombudsman, PTK 9 (9)