Finansdepartementet FI Dnr STOCKHOLM

Transkript

1 Remissvar Finansdepartementet FI Dnr STOCKHOLM Remissvar över delbetänkandet Principer för ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:14) Finansinspektionen har anmodats att lämna synpunkter på rubricerat betänkande. Allmänt En fråga av största betydelse är om det förslagna solvenssystemet är förenligt med EG:s regler på området. Utredningen har konstaterat att så nog inte är fallet vad gäller somliga förslag. Frågan kommer att analyseras vidare av utredningen. Inom EU pågår samtidigt ett arbete med översyn av solvensreglerna, det s.k. Solvens II-projektet. Utredningen har beaktat de grundläggande kriterier som slagits fast för ett nytt europeiskt solvenssystem inom ramen för Solvens II-projektet. Utredningen kommer i det fortsatta arbetet att diskutera sina överväganden utifrån gällande rätt och utvecklingen inom Solvens II-projektet. Det är enligt Finansinspektionens mening en självklarhet att det svenska regelverket inte skall avvika från de harmoniseringssträvanden som EG:s regler ger uttryck för, i den mån det inte finns utrymme för detta i direktiv. Den översyn som pågår inom EU gör det svårt att i dagsläget uttala sig om huruvida det föreslagna solvenssystemet är genomförbart. Som utredningen uttalat finns det dock skäl att tro att vissa delar inte är genomförbara med hänsyn till nu gällande EG-regler. Det finns risk för att detta gäller delar som är högst väsentliga för förslaget som helhet. Finansinspektionen anser att det inte är lämpligt att utveckla ett lagförslag om ett nationellt solvenssystem så länge som arbetet med Solvens II-projektet pågår och kan förväntas ge resultat. Förslagen är likväl intressanta från flera aspekter. De kan dels konkretiseras och prövas som ett led i Sveriges deltagande i solvens II-projektet och diskussioner om regler om den s.k. högsta räntan, dels prövas av Finansinspektionen, t.ex. inom ramen för en fördjupad och ut-

2 vecklad tillsyn av livförsäkringsbolagen. Några intressanta frågor i sammanhanget är värdering av försäkringstekniska avsättningar, krav på åtgärder för riskkontroll eller riskreducering och ytterligare aspekter på placeringsreglerna (t.ex. om de skall utgå från olika fastlagda gränser i kombination med krav på olika riskhanteringsverktyg såsom ALM-modeller eller om de skall utformas mer generellt). När det gäller värdering av försäkringstekniska avsättningar är tanken att få till stånd en bättre genomlysning av ett livförsäkringsbolags faktiska åtaganden vällovlig. Ett alternativ att genomföra förslagen att gälla parallellt med de existerande mer EG-konforma reglerna anser inte Finansinspektionen vara en acceptabel lösning. Det skulle kunna leda till onödiga kostnader för försäkringsbolagen, och i förlängningen för försäkringstagarna. Betänkandet trycker hårt på att det ska finnas incitament i regelverket som leder till rätt beteende hos bolagen, varvid man främst verkar ha vinstutdelande bolag i åtanke. Samma ståndpunkt har starkt stöd inom Solvens II-projektet, även från försäkringsbranschen i EU. Ett gemensamt problem är att man allsidigt måste belysa effekterna av föreslagna incitament, vilka inte sällan kan visa sig ha mindre önskvärda effekter. Ett speciellt problem med förslagen i detta sammanhang är begränsningen till en enkel struktur på solvenskraven, vilket kanske minskar incitamenten att utveckla något mer komplicerade men effektiva lösningar. Man bör även uppmärksamma att regler som förväntas leda till kapitaltillskott i pressade lägen, ofta leder till andra åtgärder: man söker kryphål i regelverket eller försöker flytta risken till kunderna genom utformningen av produkterna och formerna för överskottshantering. Finansinspektionen lämnar, trots sina allmänna synpunkter, i det följande synpunkter på det föreslagna systemet. Rubriceringarna nedan ansluter till betänkandets rubriker. Solvenssystemets uppgifter Utredningens syfte med det föreslagna systemet är att begränsa försäkringstagarnas kreditrisk. Utredningen har inte för avsikt att generellt begränsa försäkringstagarnas finansiella risk i övrigt. Finansinspektionen delar inte fullt ut denna ansats. I vissa fall, t.ex. när det gäller livförsäkringsprodukter där värdet är beroende av bolagets placeringar, är försäkringstagarnas finansiella risk inte oviktig. Framför allt gäller det om det även finns avkastningsgarantier. Eftersom försäkringens värde minskar om bolaget minskar sin risk kan det i vissa fall finnas en konflikt mellan försäkringstagarnas intressen och tillsynsmyndighetens intresse av stabilitet. Detta gäller särskilt användningen av villkorad återbäring, där regelverket är nytt och 2

3 relativt oprövat. Konsekvenserna av utredningsförslagen bör testas på detta fall. Solvenssystemets omfattning Utredningens uppfattning är att endast försäkringstagarnas anspråk i egenskap av fordringsägare skall omfattas av särskilda skyddsregler och Finansinspektionens tillsyn. Med detta synsätt bör, enligt utredningen, Finansinspektionens tillsyn inte avse andra medel än de som omfattas av försäkringstagarnas fordringsrätt och den säkerhetsmarginal som krävs. Utredningen konstaterar bl.a. att ett särskiljande av försäkringstagarnas dubbla roller medför svåra överväganden än idag och förutsätter att frågan om försäkringstagarnas olika roller i livförsäkringsbolagen kommer att lösas i något annat sammanhang. Skälighetsprincipen avskaffades för endast ett fåtal år sedan. För försäkringar som tecknades före detta gäller principen alltjämt. Eftersom livförsäkringsbolagen alltjämt har en stor andel försäkringar för vilka skälighetsprincipen fortfarande gäller kan Finansinspektionen inte bortse från att många försäkringstagare fortfarande har ett skyddsvärt intresse som går utöver det utredningen föreslår. Utan en närmare konkretisering av det regelverk som utredningen skisserat är det inte möjligt att uttala sig om huruvida skyddsnivån ändå kommer att vara tillräcklig för försäkringstagarnas skydd. Indirekt har förslagen främst begränsande effekt på möjligheterna att bedriva traditionell livförsäkring, dvs. med relativt låg avkastningsgaranti och utan garanti för allokerad återbäring. Äldre bolag med stor andel fria medel kommer att kunna fortsätta sådan verksamhet. Andra ömsesidigt drivna bolag kommer att bli hårt pressade och få svårt att konkurrera med den förstnämnda kategorin, om de inte har relativt god tillgång till ägarkapital, som t.ex. kan användas för att styra kollektiv konsolidering (i det fall rörelsen bedrivs efter ömsesidiga principer) samt minska trycket på nära matchning. Vinstutdelande bolag måste visserligen arbeta med villkorad återbäring i traditionell försäkring, men detta kan vara kapitalkrävande. Dessutom kan de behöva inrikta sig på relativt låga garantier för att skapa tillräckliga överskott för att skapa underlag för den villkorade återbäringen. Detta indikerar att solvenssystemet inte kan diskuteras isolerat från frågor kring villkoren för hantering av överskott i livbolag, och utgör ett ytterligare skäl för att inte driva frågan om solvenssystemets utformning för långt i föreliggande utredning. Med det rådande marknadsläget kan det inte heller nu vara aktuellt att tona ner vikten av att följa kollektiv konsolidering och information om överskottshanteringen. Däremot håller Finansinspektionen med utredningen om att kravet på lämpliga tillgångar bör lyftas fram. Det kräver inte ändrad lagstiftning, men frågan har en given plats i tillsyn och analys av livförsäkringsrörelse. Man kan till och med hävda att nuvarande placeringsregler, med nuvarande erfarenhet, 3

4 skulle kunna vara en rimlig begränsning som närmast behöver stärkas genom ALM-inslag, som känslighetstest och matchningsanalys. Utredningen säger vidare att det är svårmotiverat att ålägga bolagen att följa några särskilda näringsrättsliga regler utöver de som träffar angivna tillgångar och åtaganden. Finansinspektionen instämmer inte i detta. Ytterligare näringsrättsliga regler krävs naturligtvis även i fortsättningen. Här kan nämnas t.ex. krav på koncession för att drivs försäkringsrörelse och förutsättningar för att få koncession. Att, som utredningen pekar på, skydda försäkringstagarna genom att överlåta försäkringsbestånd till annat försäkringsbolag om försäkringsgivaren får ekonomiska problem är inte alltid ett gångbart alternativ. Det är inte självklart att det alltid finns försäkringsbolag som är intresserade av att överta ett bestånd. Värdering av försäkringstekniska avsättningar vid solvensberäkningen Frågan om hur försäkringstekniska avsättningar skall beräknas vid solvensberäkningen kräver komplicerade överväganden. Tanken att synliggöra det faktiska åtagandet är vällovligt. Det är dock för tidigt att ta ställning i frågan, inte minst mot bakgrund av Solvens II-projektet och pågående internationell harmonisering inom redovisningsområdet. Se dock nedan angående värdering för redovisningen. Säkerhetsmarginalen De föreslagna tilläggen är endast allmänt beskrivna. Det är därför svårt att bedöma storleken på det kapital som skulle omfattas av det föreslagna solvenssystemet. Remisstiden har inte heller gett möjlighet att göra översiktliga bedömningar. Finansinspektionen anser därför att det är svårt att kommentera förslagen i dessa delar. Utredningen tar avstånd från vissa riskbedömningsmodeller vid beräkning av säkerhetsmarginal i ett solvenssystem. Trots de svårigheter som kan uppstå i tillsynen anser dock Finansinspektionen inte att bruket av interna modeller för att beräkna kapitalkrav för närvarande kan avfärdas mot bakgrund av att det hittills varit en viktig komponent i de diskussioner som förs inom det pågående Solvens II-projektet. Interna eller mer eller mindre standardiserade modeller kan vara en viktig komponent i ett incitamentssystem där reduktion, kontroll och god hantering av risker kan behöva belysas på relativt detaljerad nivå i bolaget. Även beroenden och samspel mellan olika risker kan behöva belysas och värderas med hjälp av modeller. 4

5 Skuldtäckningstillgångar Tillgångsslagslimiter De senaste årens utveckling på aktiemarknaden har visat betydelsen av att försäkringsbolagen har en bra riskspridning. Placeringsreglerna har förhindrat fö r- säkringsbolagen att i allt för stor utsträckning använda aktier för skuldtäckning. Det är dock inte omöjligt att genom krav på t.ex. ALM-analyser och känslighetstest uppnå motsvarande resultat. Krav på detta skulle kunna ställas upp av Finansinspektionen. Ett alternativ skulle kunna vara en kombination av uppmjukade tillgångsslagslimiter i försäkringsrörelselagen och krav från inspektionen på analyser och test. Derivat Utredningar i slutet av 1990-talet inom EU:s Insurance Committee och inom Insurance Conference har visat att den dominerande tolkningen inom EU av EG:s regler innebär att derivat inte kan användas som skuldtäckningstillgång. Däremot kan värdet av en skuldtäckningstillgång påverkas av derivat. Inspektionen stöder tanken att derivat bör kunna registerföras, och det vore därför logiskt att utvidga registerföringen så att den får uppta derivat som skyddar tillgångsvärden, även om derivat inte formellt räknas som en skuldtäckningstillgång. Dotterbolagsaktier Utredningen föreslår att det skall införas krav på Finansinspektionens tillstånd för att ersätta ett direkt ägande av de egentliga skuldtäckningstillgångar med ett indirekt ägande via ett dotterbolag. Finansinspektionen håller med utredningen om att det är en fråga som bör övervägas i det fortsatta arbetet. Betydelsen av den dom från EG-domstolen som framtvingade ett borttagande av den svenska s.k. 5-procentsregeln måste naturligtvis därvid beaktas. Förmånsrätt En fråga som hänger samman med krav på skuldtäckningstillgångarna är den förmånsrätt som gäller för försäkringstagarna i dessa. Här bör man överväga att utsträcka den åtminstone till dagens erforderliga solvensmarginal. Skuldtäckningsregistrets roll för förmånsrätten bör tydliggöras, åtminstone för livförsäkring. Här är det bl.a. viktigt att uppmärksamma risken för att registerföringen kan komma att fungera dåligt när ett bolag befinner sig i kris. Det vore välkommet om utredningen i det fortsatta arbetet kunde närmare utreda vad som behövs i form av befogenheter och temporära garantier i beredskaps- och krislägen. 5

6 Redovisningsfrågor Utredningen har förordat att försäkringsbolag för redovisningssyften skall göra en realistisk värdering av försäkringsåtagandena. Utredningens överväganden i denna del utgör ett alternativt till IASB:s synsätt som hittills kommunicerats preliminärt. Finansinspektionen anser att frågan om en realistisk värdering av åtagandena är intressant och förtjänar att behandlas närmare i det fortsatta arbetet. Frågornas komplexitet gör att skillnaderna me l- lan dagens värderingsmetoder och utredningens förslag bör illustreras med några räkneexempel. Om slutbetänkandet som planerat lämnas i september kan utredningens överväganden bli ett välkommet bidrag till diskussionen om vä r- dering av försäkringsavtal i livförsäkringsföretagens externa års- och koncernredovisning. Enligt tidplanen för införandet av IAS skall i en första fas i huvudsak befintliga IAS träda i kraft år I en andra fas skall bl.a. en standard för försäkringsavtal träda i kraft år Under mellantiden kommer försäkringsredovisningen i sådana företag som omfattas av IAS-förordningen att styras av de nationella regler såsom det enskilda företaget tillämpade dem år Det är därför viktigt att frågor om redovisning av försäkringsavtal uppmärksammas i tid av nationella normgivare. IAS-förordningen kan förväntas öka trycket på att nationella redovisningsregler, inom ramen för EG:s redovisningsdirektiv, utvecklas mot vad som gäller enligt IAS. En sådan utveckling av försäkringsredovisning i Sverige förutsätter ändringar av bestämmelserna om förutbetalda anskaffningskostnader och redovisning av försäkringstekniska avsättningar (4 kap. 8 och 9 lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag). Finansinspektionen föreslår därför att lagregleringen anpassas så att det skapas ett utrymme för föreskrifter från Finansinspektionen och annan kompletterande normgivning. Resurser Utredningens förslag innebär ett solvenssystem som är mer komplext än det nu gällande. Finansinspektionen vill därför redan i detta skede framhålla vikten av att erhålla resurser som kan säkerställa denna tillsyn. Det är dock inte möjligt att nu närmare precisera behovet. Finansinspektionen vill dock framhålla att EU-kommissionen aviserat att det fortsatta Solvens II-arbetet kommer kräva insatser och utredningsresurser från medlemsländerna utöver försäkringsbranschen och aktuarieföreningarna. Detta krav kommer kanske för svensk del i 6

7 första hand att riktas till finansdepartementet, men det kan komma att ta även Finansinspektionens resurser i anspråk. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Ingrid Bonde efter föredragning av biträdande enhetschefen Lena Friman Blomgren. I den slutliga handläggningen har även tf avdelningschefen Eva Ekström, enhetschefen Bo Lundgren och aktuarien Göran Ronge deltagit. Ingrid Bonde Lena Friman Blomgren 7