Utredning av samtliga byggnader och lokaler i kommunens bestånd KS/2013:361

Transkript

1 TJÄNSTESKRIVELSE Kommunstyrelsen Bengt Persson Erika Nysäter Utredare Telefon Utredning av samtliga byggnader och lokaler i kommunens bestånd KS/2013:361 Förvaltningens förslag till beslut Alternativ 1. Kommunstyrelsen beslutar att uppdra till förvaltningen att redovisa förslag till utveckling av den nuvarande modellen med beställning av fastighetsförvaltning samt utförande av åtgärder inom gator, vägar, parker, fastighetsskötsel, VA-underhåll och lokalvård. Hänsyn ska tas till tidigare fattade beslut i ärendet samt gällande Lag om offentlig upphandling. TJÄNSTESKRIVELSE i övrigt inte vidta några förändringar med anledning av redovisad fastighetsutredning. Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att godkänna redovisad fastighetsutredning daterad Alternativ 2. Kommunstyrelsen beslutar att uppdra till förvaltningen att utreda och lämna förslag till bildande av ett helägt bolag till Nykvarns kommun, inom Nykvarns kommunkoncern AB, för fastighetsförvaltning samt utförande av åtgärder inom gator, vägar, parker, fastighetsskötsel, VA-underhåll och lokalvård. Utredningen bör innehålla konsekvensanalyser avseende juridik, ekonomi och administration samt praktiskt genomförande. Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att godkänna redovisad fastighetsutredning daterad Besöksadress: Centrumvägen 26 Postadress: Nykvarn Telefon Fax (3)

2 att anvisa 100 tkr för utredning inför bildande av bolag, att finansieras av årets resultat. Alternativ 3 Kommunstyrelsen beslutar att uppdra till förvaltningen att utreda och lämna förslag till en modell där fastighetsförvaltningen jämte övriga tekniska uppgifter utförs av AB Nykvarnsbostäder genom att kommunen hyr ut lokalerna till AB Nykvarnsbostäder och därefter hyr tillbaka dem. Utredning bör innehålla konsekvensanalyser avseende juridik, ekonomi och administration samt praktiskt genomförande. Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att godkänna redovisad fastighetsutredning daterad TJÄNSTESKRIVELSE att anvisa 100 tkr för utredningskostnader, att finansieras av årets resultat. Sammanfattning av ärendet Kommunstyrelsen beslutade att ge förvaltningen i uppdrag att på nytt inventera samtliga byggnader och lokaler för att därefter påbörja en dialog med AB Nykvarnsbostäder om övertagande av teknisk och ekonomisk förvaltning. Den begärda inventeringen redovisades för kommunstyrelsen Vid detta tillfälle redovisades också en rad frågeställningar som behövde utredas inför ett ställningstagande till huvudfrågan. För en del av utredningen som handlar om kvalificerad företagsjuridik begärde förvaltningen 200 tkr för extern konsult. Detta beviljades av kommunfullmäktige den Medlen är senare överförda till 2015 års budget. Förvaltningen har därefter arbetat vidare med utredningen och upphandlat särskild kompetens för de juridiska frågorna. En av förutsättningarna för verksamhetsförändringen är att kommunen även fortsättningsvis ska äga fastigheterna. Konsultföretaget har lämnat en s k rådgivningsrapport I rapporten redovisas ingående den lagstiftning och det rättsläge som gäller för verksamheten. AB Besöksadress: Centrumvägen 26 Postadress: Nykvarn Telefon Fax (3)

3 Nykvarnsbostäder (Nybo) har medverkat i utredningen och frågor har löpande diskuterats mellan förvaltningen och Nybo. På grund av svårigheten att se ekonomiska fördelar med den tänkta förändringen av organisationen samt en med stor sannolik ökad administration, föreslår förvaltningen ett beslut enligt alternativ 1. Beslutsunderlag Tjänsteskrivelse Fastighetsutredning daterad Rådgivningsrapport daterad Ekonomiska konsekvenser De ekonomiska konsekvenserna kommer att närmare utredas när kommunstyrelsen beslutat vilket alternativ som ska gälla. Kostnaderna för utredningar är medtagna i alternativ 2 och 3. Kostnaden i alternativ 2 avser utredning inför start och det tillkommer därefter kostnader för att bilda ett bolag, lägga upp redovisning mm. TJÄNSTESKRIVELSE Barnkonventionskonsekvenser Utredningen visar inte några direkta konsekvenser för barn och unga. Ola Edström Kommundirektör Thomas Jansson Kanslichef Beslutet expedieras till Akten AB Nykvarnsbostäder Samhällsbyggnadschef Kanslichef Kommundirektör Ekonomichef Besöksadress: Centrumvägen 26 Postadress: Nykvarn Telefon Fax (3)

4 Anders Sloma, utredare Per-Göran Skog, fastighetschef Bengt Persson, utredare Fastighetsutredning Bakgrund Nuläge Kommunfullmäktige beslutade att utreda ett antal frågeställningar kring förvaltningen av kommunalt ägda fastigheter. Kommunfullmäktige anvisade också 200 tkr för detta ändamål. Ärendet har en äldre historia. I maj 2011 godkände kommunstyrelsen en rapport med en lokalinventering med prioritering av åtgärder. En diskussion följde om kommunens ägande/förvaltning av fastigheter. Främst gällde detta då ett antal bostadshus vid Taxinge slott. I mars 2013 föreslog förvaltningen att AB Nykvarnsbostäder skulle överta förvaltningen av dessa fem bostäder. Kommunstyrelsen avslog förslaget i mars 2013, men uppdrog till förvaltningen att genomlysa fastighetsfrågan i sin helhet och återkomma med förslag till framtida förvaltning av kommunens fastigheter, alternativt med försäljning av vissa fastigheter. Det ifrågasattes dock aldrig att kommunen skulle fortsätta äga verksamhetslokalerna. Förvaltningen återkom till kommunstyrelsen i december 2013 med förslag till utredning med utomstående konsult, då vissa frågeställningar ansågs så svåra att kompetens inte fanns inom förvaltningen. Det handlar då om vissa juridiska och skattetekniska konsekvenser, vilka måste finnas med i beslutsunderlaget. Nykvarns kommun tillämpar sedan mars 2012 den så kallade beställarutförarmodellen i sin organisation, vad gäller teknikområdet, d v s gator, vägar, parker, fastighetsskötsel, VA-underhåll, lokalvård. Verksamheten och ekonomin för verksamhetsområdet regleras i särskilda avtal. Avtalen gäller tills vidare, men omförhandlas varje år. För år 2015 uppgår ersättningen till totalt ca 24 Mkr. Omfattning De delar som berörs av denna utredning om en eventuell totalt samordnad fastighetsförvaltning är delarna fastighetsskötsel och lokalvård. I fastighetsskötsel som omfattar 7,9 Mkr ingår löpande drift, tillsyn och underhåll på lokaler samt gårdar och grönytor i anslutning till dessa lokaler. Beställningssumman för lokalvård är ,7 Mkr. De delar av fastighetsförvaltningen som idag ligger under kommunens ansvar är kapitalkostnader (avskrivning och ränta) på ägda lokaler, inhyrning av externa 1

5 lokaler, förbrukningsavgifter baserade på abonnemang som el, fjärrvärme, VA och sophämtning. Dessutom finns kostnader för besiktningar, larm, försäkring och fastighetsskatt och liknande fastighetsägarrelaterade kostnader i kommunens ansvar. Kommunen tillämpar också en särskild internhyresprissättning med avtal mellan den centrala organisationen och de verksamheter som utnyttjar lokalerna. Modellen bygger på självkostnadsprincipen och finns dokumenterad i ett regelverk vad som gäller mellan hyresvärd (den centrala beställarfunktionen för fastigheter) och hyresgästen (den verksamhet som utnyttjar lokalen). Lokalvården faktureras direkt från AB Nykvarnsbostäder till respektive enhet i Nykvarns kommuns organisation. Statistik från 2014 års redovisning i kommunen: Beskrivning Ca antal objekt Antal objekt totalt 68 Antal objekt totalt med internhyra 58 därav med fler än en internhyresgäst 6 Antal internhyresgäster totalt 88 Antal objekt m externa hyresintäkter 28 Ca antal hyresgäster 94 Antal objekt ej ägda av kommunen 27 därav ägda av AB Nykvarnsbostäder 15 Med objekt menas här varje enhet (ex förskola) som utgör egen kostnadsbärare i budgeten. Utredningsuppdraget Enligt tjänsteskrivelsen till kommunstyrelsen i september 2014 finns vissa frågeställningar som är viktiga att belysa inför ett ställningstagande. Dessa frågeställningar avser den här utredningen att ge svar på. 2

6 Kommunens behov av kompetens i fastighetsfrågor (samordnings-, beställnings- och uppföljningskompetens); rollfördelning enhetschefer beställarfunktion. 2. Om och hur ett övertagande av den tekniska och ekonomiska förvaltningen påverkar AB Nykvarnsbostäder som allmännyttigt bostadsföretag. 3. Hur beställning och beslut ska ske vid behov av lokalanpassning och nya lokalbehov. 4. Hur självkostnadsprincipen ska beaktas. 5. Eventuella momsfrågor som kan uppstå vid frivillig skattskyldighet och hur momsen påverkar den totala kostnadsbilden. 6. Hyresuttag till hyresgäster som idag faktureras utifrån vård- och omsorgsavdelningens taxesystem och verksamhetssystem. 7. Likviditetsfrågor mm vid fakturering av kommunens kapitalkostnader till AB Nykvarnsbostäder 8. Behov och omfattning av administrativ förstärkning hos AB Nykvarnsbostäder 9. Gränsdragningsfrågor mellan ägarrollen (kommunen) och utförarrollen (AB Nykvarnsbostäder) i bl a frågor som berör försäkring, brandskydd, deklarationer och fastighetsskatt. Extern kunskap har behövts främst för punkterna 2, 4, och 5. Medel för detta har beviljats och kompetens har efter upphandling inköpts av konsultföretaget, som inkommit med en rådgivningsrapport den 29 maj Se redovisning nedan under rubriken :s rådgivningsrapport. Samtliga punkter redovisas sedan under rubriken Frågeställningarna i utredningsuppdraget. :s rådgivningsrapport Förvaltningen har gjort en upphandling av konsulthjälp för de relativt svåra juridiska frågorna. Konsultföretaget redovisar i rådgivningsrapport sina slutsatser/resonemang. Rapporten innehåller avsnitten Bakgrund och uppdrag, Lagstiftning och rättsläge och Övrigt. Slutsatserna i rapporten är i korthet följande. - Om Nybo övertar fastighetsförvaltningen enligt tanken så faller tyngdpunkten i företagets verksamhet så tydligt över från att tillhandahålla bostäder till att sälja fastighetsförvaltningstjänster, så att enligt allvillagen Nybo mister statusen av att vara 3

7 allmännytta. Viss osäkerhet råder om villkoren. Statusen av allmännytta synes dock inte ha någon praktisk betydelse ekonomiskt. - Oavsett om allvillagen gäller eller inte så måste verksamheten bedrivas enligt affärsmässiga principer och kommunen måste ta affärsmässig avkastning av bolaget för att kommunen inte ska riskera att komma i konflikt med statsstödsreglerna och konkurrenslagstiftningen. - Kommunen måste upphandla fastighetsförvaltningen enligt LOU eftersom Nybo inte uppfyller de s k teckalkriterierna. Detta kan lösas genom att ett nytt av kommunen helägt bolag bildas med uppgift att förvalta kommunens fastigheter. Oavsett denna lösning så kan dock byggnadsentreprenader komma att omfattas av krav på upphandling enligt LOU. - Såväl Nybo som det eventuellt nybildade bolaget måste tillhandahålla sina tjänster åt kommunen till marknadspris för att inte riskera uttagsbeskattning till inkomstskatt. - Momsen kommer sannolikt inte att utgöra någon ökad kostnad jämfört med idag. Detta gäller under förutsättning att inte bolaget anses tillhandahålla kommunen byggtjänster enligt mervärdesskattelagen. Då tillkommer ytterligare administrativa kostnader. Frågeställningarna i utredningsuppdraget 1. Kommunens behov av kompetens i fastighetsfrågor (samordnings-, beställnings- och uppföljningskompetens); rollfördelning enhetschefer beställarfunktion. Svar: Som ägare till fastigheterna och som beställare/köpare av verksamheten kommer kommunen att behöva egen kompetens i såväl beställarrollen som köpare av fastighetsförvaltning. Avsikten är också att kommunen ska fortsätta köpa övrig teknisk verksamhet (gata, väg, park, VA). För att rätt kunna representera kommunen i förhandlingar och kostnadsavvägningar/juridiska avväganden måste det finnas kompetens i de angivna rollerna för kommunens del. Förvaltningen hävdar att behovet av kompetens i fastighetsfrågor måste finnas kvar inom kommunens egen organisation. Även med nuvarande organisation (en beställare för all teknisk verksamhet) hinns inte uppföljning, analyser och fakturakontroller med på ett tillfredsställande sätt. Kommunen måste därför behålla kompetensen och förstärka resursen för uppföljning. 2. Om och hur ett övertagande av den tekniska och ekonomiska förvaltningen påverkar AB Nykvarnsbostäder som allmännyttigt bostadsföretag. Svar: Denna fråga besvaras ovan under rubriken :s rådgivningsrapport. Mycket kortfattat är svaret att statusen som allmännytta sannolikt förloras. Detta innebär enligt 4

8 konsultutredningen dock inte så mycket, rent praktiskt. Genom att bilda ett systerbolag till Nybo för kommunens fastighetsförvaltning kan problemet undvikas. Ett särskilt bolag för fastighetsförvaltningen krävs också för att kommunen ska slippa upphandling enligt LOU. Om Nybo ska köpa fastighetsförvaltning av det nya bolaget krävs dock upphandlingsförfarande i detta led. Frågan om att förenkla upphandlingsreglerna och utvidga in-houseundantaget är för närvarande föremål för en statlig utredning. Utredningen väntas föreslå att interna kontrakt mellan en upphandlande myndighet och dess egna bolag undantas från upphandling enligt LOU om vissa förutsättningar är uppfyllda. Utredningens förslag har remissbehandlats och en proposition är att vänta i höst med ikraftträdande av den nya lagen under Hur beställning och beslut ska ske vid behov av lokalanpassning och nya lokalbehov. Svar: Frågan har utretts på förvaltningen och redovisas under avsnittet Processbeskrivningar nedan. 4. Hur självkostnadsprincipen ska beaktas. Svar: Enligt :s utredning måste såväl Nybo, som ett eventuellt nybildat särskilt systerbolag, tillhandahålla kommunen fastighetsförvaltningen på marknadsmässiga villkor (affärsmässiga principer) för att inte riskera att komma i konflikt med EU:s regler. 5. Eventuella momsfrågor som kan uppstå vid frivillig skattskyldighet och hur momsen påverkar den totala kostnadsbilden. Svar: Enligt :s utredning innebär inte förändringen någon avgörande nettoskillnad i momshanteringen. Dock uppstår en momsproblematik om Nybo i någorlunda omfattning tillhandahåller byggtjänster åt kommunen. S k omvänd skattskyldighet uppstår, vilket i slutändan innebär att kommunen får betala momsen. Detta innebär inte någon ytterligare kostnad jämfört med i dag, men däremot ett administrativt krångligt system, bland annat därför att skilda rutiner måste skapas för byggarbeten åt Nybo:s bostäder jämfört med byggarbeten åt kommunen. 6. Hyresuttag till hyresgäster som idag faktureras utifrån vård- och omsorgsavdelningens taxesystem och verksamhetssystem. Svar: Ett övertagande av hela fastighetsförvaltningen innebär också fakturering av hyror till hyresgästerna i kommunens fastigheter. Merparten avser kommunala verksamhetsenheter. I de fall det finns hyresgäster där hyresuttaget sker utifrån vårdoch omsorgsavdelningens taxor och verksamhetssystem är det inte lämpligt att dessa hyror administreras av AB Nykvarnsbostäder eller ett nytt dotterbolag. Istället hyrs 5

9 hela lokalen ut till vård- och omsorg som i sin tur andrahandsuthyr till sina brukare. Exempel på sådana lokaler är Lugnets äldreboende och LSS-gruppbostäder. 7. Likviditetsfrågor mm vid fakturering av kommunens kapitalkostnader till AB Nykvarnsbostäder Svar: Ett beslut om att hela fastighetsförvaltningen övergår till AB Nykvarnsbostäder/nytt dotterbolag i kommunkoncernen innebär i praktiken att kommunen hyr ut sina lokaler till bolaget och därefter hyr tillbaka dem. De kostnader som finns kvar i kommunens regi bl a kapitalkostnaderna ingår då i hyran från kommunen till bolaget. Vilka övriga kostnader som ska ingå måste också utredas vidare. Bl a måste undersökas om kostnader förknippade med ägandet som tex tecknande av abonnemang kan föras över till annan eller inte. Om det är möjligt så måste också denna typ av kostnader ingår i uthyrningsunderlaget från kommunen. I annat fall måste den centrala fastighetsförvaltningen även fortsättningsvis fakturera enheterna för dessa kostnader i ett internt fördelningssystem. Kapitalkostnaderna beräknas en gång per månad i kommunens anläggningsreskontra och kan därefter faktureras bolaget. Eftersom hyra tas ut i förskott och kapitalkostnaderna fastställs månaden efter så kommer ett likviditetsproblem att uppstå för bolaget som på något sätt måste avräknas eller hanteras med krediter i kommunkontosystemet. Dessa principer måste fastställas innan en ev övergång av fastighetsförvaltningen till bolag. 8. Behov och omfattning av administrativ förstärkning hos AB Nykvarnsbostäder Svar: Nybo:s ledning funderar över denna fråga. Utan att föregripa deras svar gör förvaltningen en försiktig bedömning att en till två tjänster ytterligare kommer att behövas inom Nybos administration. 9. Gränsdragningsfrågor mellan ägarrollen (kommunen) och utförarrollen (AB Nykvarnsbostäder) i bl a frågor som berör försäkring, brandskydd, deklarationer och fastighetsskatt. Svara: De här, och andra, rutiner måste överenskommas. I vissa fall måste fastighetsägaren svara för att uppgifterna sköts, i andra fall kan uppgifter köpas av Nybo. Frågorna måste lösas i samverkan med Nybo, och ingå i ett avtal. Övrigt Beställarfunktionen idag jämfört med en övergång av hela fastighetsförvaltningen till ett helägt kommunalt bolag. Oavsett organisationsform finns ett behov av att dela på funktionen beställare för fastighetsfrågor och övrig teknisk drift. Uppföljningsfrågorna (volym, kvalitet) och kostnadsanalys görs inte idag i tillräcklig omfattning. 6

10 Detta beror dels på att arbetstyngden är för stor på tjänsten som beställare av fastighetsunderhåll/teknisk drift och dels på att kvaliteten på rapporteringen mellan utförare och beställare inte är tillfredsställande. Då kommunen är expansiv kommer stora projekt att behöva hanteras även i framtiden både inom lokalförsörjning och beträffande tekniska investeringar. Beställarfunktionens uppgift är att precisera beställningen i avtal beträffande: Vad som ska göras (verksamhet, omfattning) Var arbetet ska ske (objekt, projekt t ex förskola, begränsningar i ytor) När det ska göras (t ex före skoltid, vår och höst etc) Till vilken kvalitet (t ex snöröjning på GC-vägar vid 5 cm snötäcke) Till vilket pris ( t ex timpris, fast pris för avtalsperioden) Hur arbetet ska genomföras ansvarar utförarorganisationen för dvs AB Nykvarnsbostäder. Beställarfunktionen har också en viktig uppföljande funktion dels för att följa upp om det som avtalats utförts och dels som underlag för kommande beställningar/avtalsskrivande. Uppföljning görs bl a av Att beställningen utförts Att beställningen utförts på rätt projekt, objekt Att beställningen utförts vid rätt tidpunkt, med rätt frekvens osv Att kvaliteten varit enligt beställningen Prestationer (statistik över genomförda åtgärder t ex felanmälningar, antal bytta vattenmätare) Bildande av bolag för utförardelen Ett nytt helägt kommunalt driftbolag innebär bl a följande: Inköp och registrering av bolag med de formella krav som ställs på det Registrering för moms mm Upprättande av styrdokument som bolagsordning, ägardirektiv, instruktion för styrelse och vd, firmateckning mm Integrering i koncernkontosystem och nytt affärsföretag i ekonomisystem (kontoplan mm) Översyn av finanspolicy Ekonomisk rapportering och koncernredovisning Bolaget bör bildas inom befintlig koncern, som ett systerbolag till AB Nykvarnsbostäder 7

11 Argumentation inför beslut Fördelar med samordning av allt fastighetsförvaltning - Ett tillkommande bolag skapar ett bättre underlag för att behålla organisationen med koncern. - En samordning av all fastighetsförvaltning och fastighetsskötse/fastighetsunderhåll bör vara till fördel ur effektivitetssynpunkt. Svagheter med införande av föreslagen samordning av fastighetsförvaltning - De påverkbara kostnadsdelarna för fastighetsdrift och -underhåll har redan övergått till AB Nykvarnsbostäder. Ett fungerande samarbete mellan kommunen och AB Nykvarnsbostäder i energibesparingsfrågor finns redan idag. Kapitalkostnader och kostnader som är baserade på taxor är inte påverkbara på samma sätt - Onödig administration (fakturaflöde) uppstår med att hyra och hyra tillbaka. I kommunen finns redan idag smidiga rutiner för automatkontering av elfakturor, VA-fakturering via filöverföring mm - Merarbete med bolagsadministration och koncernredovisning som kommunen idag dessutom inte har tillräcklig kompetens för. Sammantaget skapas högre totala overheadkostnader Övriga synpunkter - Det finns i dag ett bra internhyressystem som nu efter några år börjar fungera som det var avsett - Vid bildande av ett nytt bolag för (all) fastighetsförvaltning, helägt av kommunen, behöver inte kommunen upphandla tjänsterna. Däremot måste AB Nykvarnsbostäder enligt nu gällande regler göra upphandling av tjänsterna. Om inte systerbolaget vinner denna upphandling förloras samordningen. Dessa regler är dock, som tidigare nämnts, under översyn och ett förslag om ändring kan väntas under år Förvaltningen anser att det är bättre att lägga resurser på att få en bättre kommunikation och informationsflöde mellan kommunen och AB Nykvarnsbostäder på de delar av verksamheten som idag sköts av bolaget. Detta för att förbättra uppföljning och analys av kvalitet och volymer. BP

12 Bilaga Process-/rutinbeskrivningar med en ny organisation KS Kommunstyrelse KF Kommunfullmäktige UN Utbildningsnämnd F Kommunalförvaltning B Beställare NYBO AB Nykvarnsbostäder Processen vid större projekt (här från exempel - ny skola) 1. F ser behov av ny skola 2. Ärendet skrivs fram till UN 3. UN tar beslut med redovisning avverksamhetens behov. Beslutet går till F (B). 4. B skriver fram till kommunstyrelsen. 5. KS ger utredningsuppdrag till B och lämnar förslag till projekteringsanslag till KF. KS beställer ev detaljplan av F. Ev också uppdrag till markexploatering. 6. B beställer projektet av NYBO med tydlig kravspecifikation. 7. NYBO genomför en process för framtagande av underlag. Här ingår utformning, samverkan med beställare och verksamhet, anknytningsfrågor såsom väg, trafik, uppvärmning, skolgård etc. 8. NYBO redovisar förslag till lokallösning inklusive kalkyl med investering och drift av ny skola till B. 9. B genomför preliminär hyresförhandling med NYBO 10. F skriver fram till UN för godkännande. 11. B skriver fram till KS för godkännande. 12. B beställer hela projektet av NYBO 13. NYBO genomför upphandling, vilket redovisas till B inklusive NYBOS egna kostnader för hela processen. 14. B skriver fram ärendet till KS/KF för beviljande av anslag för både investering och drift. 15. NYBO genomför projektet enligt redovisad plan och ansvarar för byggande av skolan. 16. B följer projektet. NYBO lämnar löpande rapporter till B. 17. NYBO levererar skolan och överlämnar nyckel. 18. B skriver slutligt avtal med NYBO om förvaltning av fastigheten. Kommunens kapitalkostnader och fastighetsavgifter debiteras NYBO. Hyreskontrakt skrivs mellan kommunen som hyresgäst och NYBO som fasstighetsförvaltare. 9

13 Processen vid mindre projekt (här från exempel uppsättande av vägg i skola) 1. Verksamheten ser ett motiverat behov av att avdela ett rum. 2. Budgetansvarig verksamhetschef bedömer att det är nödvändigt och att kostnaden kan tas inom budgeten. 3. Chefen begär offert av NYBO gällande ombyggnaden. 4. NYBO tar fram en offert av ombyggnaden. Offerten omfattar både investering och drift för ombyggnaden. 5. Chefen avgör om kostnaden kan rymmas inom befintlig budget. 6a Om ja beställning enligt offert görs av chef med info till B. 6b Om nej ev framskrivning till UN för anslag. Beställning efter OK. 7. Ev hyresförhandling med bistånd från B 8. NYBO genomför projektet. Kvarstående/ Nya frågor - Byggnadskreditiv - hantering - Vilken vinst kan kommunen godkänna - Hur ska NYBO:s vinst redovisas (givet påslag) - Hur hanteras förluster/underskott i fastighetsförvaltningen? - Fastighetsdeklarationer - Fastighetsskatt - Försäkringsfrågor, ex nivåer, upphandling - Internhyressystemet Nybos ansvar? 10

14 Rådgivningsrapport Cecilia Högberg Jan B Svensson Ester Muwanga Version Analys - eventuell påverkan på AB Nykvarnsbostäder samt för kommunen vid ett övertagande av den tekniska och ekonomiska förvaltningen Nykvarns kommun

15 Innehållsförteckning Sammanfattning Bakgrund och uppdrag Bakgrund Uppdraget från kommunen Nybo:s målbild för ett eventuellt övertagande Metod och avgränsning Lagstiftning och rättsläge Allvillagen Bakgrund Vilka företag omfattas av Allvillagen Bedömning av om Nybo omfattas av Allvillagen Vilka konsekvenser får det om Nybo inte är ett allmännyttigt bostadsbolag enligt Allvillagen Lagen om offentlig upphandling (LOU) Statsstödsreglerna Moms och frivillig skattskyldighet Bakgrund Allmänt om moms inom fastighetsområdet Uthyrning av verksamhetslokaler Bakgrund Situation Situation Situation Situation Situation Fastighetsförvaltning Byggtjänster Inkomstskatt Övrigt Uthyrning av kommunen i första hand Hyressättning Uthyrning till tredjehandshyresgäster och andrahandshyresgäster Kommunens organisation Nykvarns kommun

16 Sammanfattning Syftet med utredningsuppdraget är att identifiera eventuell påverkan på AB Nykvarnsbostäder samt för kommunen vid ett övertagande av den tekniska och ekonomiska förvaltningen till dagens värde och ett utökat värde. AB Nykvarnsbostäder (Nybo) är ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag och kommunen ska även efter en eventuell förändring äga fastigheterna. För att ett kommunalt bostadsbolag ska omfattas av Allvillgens bestämmelser ska bolaget huvudsakligen (ca 70 %) tillhandahålla bostäder som upplåts med hyresrätt. Nybo kommer efter att ha tagit över kostnadsansvaret för fastighetsförvaltningen att tillhandahålla bostäder som upplåts med hyresrätt till ca 33 %. Därmed uppfyller Nybo inte Allvillagens krav på att huvudsakligen tillhandahålla bostäder som upplåts med hyresrätt och omfattas därför inte av Allvillagens bestämmelser. Om fastighetsförvaltning av kommunala fastigheter kan anses utgöra en tjänst som inte ska beaktas vid bedömningen av om Nybo huvudsakligen tillhandahåller bostäder som upplåts med hyresrätt uppgår dessa upplåtelser till ca 64 % vilket i så fall sannolikt innebär att Nybo omfattas av Allvillagens bestämmelser. Verksamheten i Nybo måste oavsett om Nybo omfattas av Allvillagen eller ej bedrivas enligt affärsmässiga principer och kommunen måste ta affärsmässig avkastning av bolaget för att kommunen inte ska riskera att komma i konflikt med statsstödsreglerna och konkurrenslagstiftningen. Kommunen måste upphandla fastighetsförvaltningen enligt LOU eftersom Nybo inte uppfyller de s.k. Teckalkriterierna. För att uppfylla verksamhetskriteriet måste huvuddelen (ca 80 %) av Nybo:s verksamhet bedrivas med kommunen som enda uppdragsgivare. Nybo kommer att upplåta bostäder till hyresgäster till lägst ca 33 % av sin verksamhet. För att undvika tolkningsproblemen huruvida bestämmelserna i Allvillagen eller LOU är tillämpliga på verksamheten kan en lösning vara att lägga hela ansvaret för fastighetsförvaltningen på ett nybildat bolag istället för på Nybo. Nybo kommer då att omfattas av Allvillagens bestämmelser och utgöra ett allmännyttigt bostadsbolag och kommunen behöver inte upphandla fastighetsförvaltning av det nybildade bolaget eftersom det uppfyller Teckalkriterierna om det så gott som uteslutande har kommunen som kund. Byggnadsentreprenader kan dock komma att omfattas av krav på upphandling enligt LOU. Såväl Nybo som det eventuellt nybildade bolaget måste tillhandahålla sina tjänster åt kommunen till marknadspris för att inte riskera uttagsbeskattning till inkomstskatt. Nykvarns kommun 1 av 19

17 Momsen kommer sannolikt inte att utgöra någon ökad kostnad jämfört med idag men om Nybo eller det nybildade bolaget anses tillhandahålla kommunen byggtjänster enligt mervärdesskattelagen kan de ur momssynpunkt komma att klassas som byggbolag vilket kan innebära att de får ökade administrativa kostnader. Nykvarns kommun 2 av 19

18 1. Bakgrund och uppdrag 1.1. Bakgrund AB Nykvarnsbostäder (Nybo) är ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag som är helägt av Nykvarns Kommunkoncern AB som i sin tur är helägt av Nykvarns kommun. I Nykvarns kommun har det under ett antal år politiskt diskuterats om kommunens allmännyttiga bostadsbolag Nybo ska överta hela den kommunala fastighetsförvaltningen i Nykvarns kommun. Sedan år 2012 köper kommunen från Nybo den löpande driften och underhållet av kommunens fastigheter till en kostnad av 7,3 Mkr enligt budget för år Dessutom köper kommunen lokalvård för 6,7 Mkr, drift av gator, vägar, parker mm för 8,7 Mkr, VA-underhåll för 1,2 Mkr samt övrigt för 0,2 Mkr totalt cirka 24 Mkr. För denna tekniska verksamhet tecknas kontrakt för varje kalenderår, även om kommunen enligt fattat beslut avser att köpa dessa tjänster tills vidare. På uppdrag av kommunstyrelsen har förvaltningen påbörjat en utredning av framtida förvaltning av kommunens fastigheter. Det handlar då om att utöver underhållsdelen även ansvara för själva förvaltandet, med uthyrning, lokaldisponeringar, hyresförhandlingar, upprättande av underhållsplaner, planer för tillgång till verksamhetslokaler, underlag till fastighetsdeklarationer mm. Dock förutsätts att kommunen kvarstår som ägare till lokaler och fastigheter för de kommunala fastigheterna. Kommunens förvaltning har skissat på en utredning för att ge ett fullödigt beslutsunderlag inför ett politiskt beslut. Förvaltningen avser själv kunna ge beslutsunderlag i flertalet av de frågor som behöver klaras ut. Ett antal frågor kräver dock kompetens som förvaltningen inte har varför juridisk/skattetekniskt konsultstöd upphandlats Uppdraget från kommunen Syftet med uppdraget är att identifiera eventuell påverkan på Nybo och för kommunen vid ett övertagande av den tekniska och ekonomiska förvaltningen till dagens värde och ett utökat värde. Följande aspekter ska beaktas i utredningen: Hur påverkas Nybo som allmännyttigt bostadsföretag vid ett permanent övertagande av den tekniska verksamheten samt ett övertagande av den ekonomiska förvaltningen. Hur påverkas Nybo som allmännyttigt bostadsföretag vid ett permanent och utökat övertagande av den tekniska verksamheten samt ett övertagande av den ekonomiska förvaltningen. Nykvarns kommun 3 av 19

19 Vad innebär en eventuell förändring av Nybo:s status som allmännyttigt bostadsföretag. Hur påverkas kommunens internhyresmodell (självkostnadsbaserad hyra). Är det lämpligt/möjligt för kommunen att fastställa vilken internhyresmodell som ska gälla eller ska Nybo fritt tillåtas att sätta hyrorna efter förhandling? Vilka alternativ, möjligheter och utmaningar föreligger. Hur påverkas hanteringen av moms, hur hanteras momsen vid frivillig skattskyldighet och hur påverkar momsen den totala kostnadsbilden. Därutöver redovisas; Vilka övriga konsekvenser som bör redovisas inför ett beslut? Det kan gälla ekonomiska, juridiska eller organisatoriska frågor. Utifrån ovan redovisas fördelar, nackdelar samt utmaningar som kan uppstå som en följd av en eventuell förändring Nybo:s målbild för ett eventuellt övertagande Intervju med Ann Söderström, VD för Nybo gav följande målbild för ett eventuellt överförande. Den övergripande tanken är att samordna resurserna för att få en mer rationell och kostnadseffektiv förvaltning av kommunens fastigheter och bolagets bostäder. Kommunen och uppdraget är inte större än att det borde vara fördelaktigt att organisera fastighetsfrågorna i en enhet med sammanhållen kompetens. En gemensam organisation skapar bättre förutsättningar för att behålla och rekrytera nyckelkompetenser som kan krävas. Det huvudsakliga målet med ett utökat och permanent uppdrag är att ge Nybo ansvar för helheten, vilket krävs för att skapa en mer rationell och kostnadseffektiv förvaltning av kommunens fastighetsinnehav. En annan viktig fråga är att ta fram en gemensam lokalförsörjningsstrategi och arbetet med detta bör ägas och drivas av Nybo på uppdrag av kommunen. Kommunens totala fastighetsbestånd och utveckling av detsamma torde vara en strategisk fråga för kommunen och i nuläget saknas en strategi. Kommunen är naturligtvis beställare och har genom ägardirektiven kvar kontroll och styrning Metod och avgränsning Uppdraget har genomförts via ett startmöte för att identifiera och specificera listade frågeställningar, intervju med VD Nykvarnsbostäder, dokumentstudier samt beskrivning och granskning av rättsläget och relevant lagstiftning. Nykvarns kommun 4 av 19

20 Lagstiftning och rättsläge Allvillagen Bakgrund Lagen (2010:879) om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag, Allvillagen, trädde ikraft den 1 januari Det som initierade lagstiftningsprocessen var att Fastighetsägarna anmält svenska staten till EU-kommissionen för brott mot EU:s statsstödsregler. Det otillåtna statsstödet ska enligt Fastighetsägarna ha bestått i att kommunerna dels ställt för låga avkastningskrav på sina bostadsbolag och dels att de kommunala bostadsbolagen fått låna medel på förmånligare villkor än vad som varit möjligt för de privatägda bostadsbolagen. Sistnämnda genom att kommunerna inte tagit ut någon ersättning eller för låg ersättning för sina borgensåtaganden eller vid direktutlåning från kommunen genom att räntan satts för lågt. Den första utredningen om allmännyttans villkor som föregick Allvillagen redovisade två modeller i betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38) för att komma tillrätta med konkurrensproblemen. Den ena modellen innebar att de kommunala bostadsbolagen skulle bedrivas affärsmässigt vilket bedömdes vara förenligt med EU: s statsstödsregler. Den andra modellen innebar självkostnadsstyrda bostadsbolag. Om den modellen uttalade utredningen att det är osäkert men inte uteslutet att den skulle kunna godtas vid en EU-rättslig prövning. Denna modell byggde på att Sverige skulle få ett undantag för självkostnadsstyrda bostadsbolag under åberopande av att de i enlighet med EU-fördraget tillhandahöll tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningen lutade dock åt att om ett undantag alls skulle kunna medges så torde det kräva att bostäderna endast hyrdes ut till låginkomsttagare. Regeringen genomförde därefter en egen utredning i nära samarbete med parterna på bostadsmarknaden som resulterade i en departementspromemoria Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag (Ds 2009:60)(prop. 2009/10:85) som ligger till grund för den nu gällande Allvillagen. Regeringen förordade den modell som innebar att allmännyttan skulle bedrivas på affärsmässiga grunder som i beredningen av lagen ändrades till på affärsmässiga principer. I Allvillagen anges därför att de bostadsaktiebolag som omfattas av lagstiftningen ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer. Vidare anges att bestämmelserna i kommunallagen (KL) om att en kommun inte får driva verksamhet i vinstsyftet, 2 kap. 7 KL, och att självkostnadsprincipen, 8 kap. 3 c KL inte är tillämpliga på kommunala bostadsföretag. Nykvarns kommun 5 av 19

21 Vilka företag omfattas av Allvillagen Endast aktiebolag där en eller flera kommuner tillsammans direkt och/eller indirekt äger aktier med ett röstetal överstigande 50 % i bolaget omfattas av Allvillagen. Därutöver ska ytterligare tre kriterier vara uppfyllda för att lagen ska bli tillämplig. Samtliga tre kriterier måste vara uppfyllda. Det kommunala bostadsaktiebolaget ska i allmännyttigt syfte: 1. Huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. I prop. 2009/10:185 s. 41 finns viss vägledning om hur begreppet huvudsakligen ska tolkas. Där anges följande: Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska även i fortsättningen i sin verksamhet huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Detta hindrar dock inte att bolag i enstaka fall upplåter bostäder till en kooperativ hyresrättsförening, som i sin tur upplåter dessa till sina medlemmar. Vid sådana arrangemang får de boende ett mycket stort inflytande, vilket är i linje med vad som föreslås gälla i fråga om de boendes inflytande enligt den nya lagen. Vidare hindrar inte heller kravet på huvudsaklig verksamhet att det i ett fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel avses att lokalbeståndet inte får bli så stort att den inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt (prop. 2001/02:58 s. 61). Enligt regeringens mening bör alltså innebörden vara densamma som gäller i dag enligt 1 kap. 1 första stycket 2 Allbolagen. Regeringen valde att inte införa en strikt gräns för vad som i detta sammanhang avsågs med huvudsakligen eftersom det skulle kunna verka hämmande på kommunernas möjligheter att organisera sin verksamhet i enlighet med vad som lokalt bedöms vara mest lämpligt. Det väsentliga är att bolaget i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och att detta framgår av bolagsordning och ägardirektiv. Ett kommunalt aktiebolag som bedriver bostadsförvaltning och inte omfattas av föreslagen lag ska följa kommunallagens reglering, bl.a. förbudet mot att driva företag i vinstsyfte, varvid den av såväl utredningen som departementspromemorian behandlade statsstödsproblematiken aktualiseras. Utifrån vad som anges i propositionen om enstaka och mindre andel ges intrycket att om annan verksamhet förekommer så måste den verksamheten vara relativt ringa för att huvudsaklighetskriteriet ska vara uppfyllt. Vår bedömning är att begreppet huvudsakligen i Allvillagen torde innebära att förvaltning av fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt torde hamna någonstans i intervallet % av bostadsbolagets nettoöverskott för att bostadsbolaget ska anses huvudsakligen förvalta bostadsfastigheter som upplåts med hyresrätt. Förarbetena till Allvillagen berör inte särskilt frågan om hur fastighetsförvaltning ska bedömas då man ska avgöra om bostadsbolaget ska anses huvudsakligen Nykvarns kommun 6 av 19

22 förvalta bostadsfastigheter som upplåts med hyresrätt. Av förarbetena till Allbolagen (2002:102) behandlas dock frågan. Kommitténs förslag beträffande de företagens verksamhetsområde innebär att företagen primärt skall ägna sig åt ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. Historiskt har företagens kärnverksamhet inneburit att bygga och förvalta hyresbostäder. Självklart kommer dessa uppgifter även i framtiden att tillhöra huvuduppgifterna för ett allmännyttigt bostadsföretag. Under senare år har det i många kommuner blivit allt vanligare att fastighetsförvaltningen samordnas så att bostadsföretaget också fått ansvaret för att förvalta kommunala lokaler. De allmännyttiga bostadsföretagen förvaltar därför i dag ett ansenligt bestånd av lokaler. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är väsentligt att det även fortsättningsvis blir möjligt för de företag som vill bedriva allmännyttig bostadsverksamhet att även ansvara för förvaltningen av ett kommunalt bestånd av lokaler, utan att företagets status som allmännyttigt går förlorad. I betänkandet Allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38) tar utredningen upp riskerna för korssubventionering om kommunala bostadsföretag bedriver annan verksamhet än bostadsuthyrning och påpekar att sådan verksamhet därför ska bedrivas affärsmässigt. Gränsen för det kommunala bostadsaktiebolagets engagemang går, här som i andra sammanhang, vid att verksamheten ska vara av allmänt intresse och ha anknytning till kommunen enligt 1 kap. 2 kommunallagen. Frågan om fastighetsförvaltning berörs dock inte ytterligare i förarbetena till den nu gällande Allvillagen. 2. Det kommunala bostadsaktiebolage ska främja bostadsförsörjningen i de kommuner som äger bolaget och i allmännyttigt syfte. I specialmotiveringen i prop. 2009/10:185 s. 83 förklaras detta på följande sätt: Med detta avses att erbjuda bostäder till alla kommuninvånare och tillgodose olika bostadsbehov som invånarna i kommunen har. I uppgiften ingår bl.a. att bygga hyresbostäder. 3. De kommunala bostadsaktiebolagen ska erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. I specialmotiveringen prop. 2009/10:185 s. 84 anges följande: Bestämmelsen har ändrats jämfört med tidigare bestämmelse, 1 kap. 3 Allbolagen, på så sätt att paragrafen omfattar endast kommunala bostadsaktiebolag, och att bolagen har en skyldighet att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Nykvarns kommun 7 av 19

23 Bedömning av om Nybo omfattas av Allvillagen Av årsredovisningen för 2014 för Nybo framgår att hyresintäkterna för bostäder som upplåts med hyresrätt uppgår till ca 54,2 % av bolagets totala nettoomsättning (42,5 tkr/78,4 tkr) samt intäkter för uthyrning av lokaler uppgår till ca 8,8 % (6,9 tkr/78,4 tkr) av bolagets totala nettoomsättning. Intäkterna från kommunen för förvaltningsavtal inklusive skötsel av gator, vägar, parker, VA samt städning uppgår till ca 36,9 % (28,9 tkr/78,4 tkr) av nettoomsättningen. Om intäkterna för förvaltningen av kommunens fastigheter exkluderas från nettoomsättningen utgör hyresintäkterna för bostäder ca 64,1 % av bolagets totala hyresintäkter (42,5 tkr/(78,4-(28,9-6,7-8,7-1,2-0,2 1 )) tkr). Om intäkterna från fastighetsförvaltning ökar med ytterligare 50 mkr 2015 då Nybo tar över fastighetsförvaltningen på kommunens samtliga fastigheter kommer hyresintäkterna för bostäder att ytterligare minska och endast uppgå till ca 33,0 % av bolagets totala nettoomsättning (42,5 tkr/78,4+50,0 tkr). Vår tolkning av lagtexten och förarbetsuttalanden ovan är att bedömningen av om ett kommunalt bostadsbolag huvudsakligen hyr ut bostadslägenheter med hyresrätt i första hand ska göras utifrån omsättningen av bolagets olika verksamhetsgrenar. Förarbetena till Allvillagen ger heller inte något stöd för att exkludera de intäkter Nybo får från kommunen för förvaltning av de kommunala fastigheterna vid beräkningen om Nybo huvudsakligen hyr ut bostadslägenheter med hyresrätt. Dessa intäkter omfattar även tjänster som lokalvård, drift av gator, vägar, parker, VA-underhåll mm som inte kan hänföras till fastighetsförvaltning av kommunala lokaler (verksamhetsfastigheter) som angavs i förarbetena till Allbolagen (se ovan). Frågan om hur fastighetsförvaltning av kommunens verksamhetsfastigheter ska bedömas i detta sammanhang är dock såvitt vi vet inte rättsligt prövad. Mot bakgrund av de äldre förarbetsuttalandena som regeringen gjorde inför införandet av Allbolagen och det faktum att frågan i princip inte berörts inför införandet av Allvillagen går det inte att utesluta att regeringen alltjämt är av samma uppfattning nämligen att fastighetsförvaltning av kommunens verksamhetsfastigheter är en verksamhet som inte ska påverka bedömningen av om de kommunala bostadsbolagen huvudsakligen hyr ut bostäder som upplåts med hyresrätt. Detta förutsätter dock att verksameten bedrivs enligt affärsmässiga principer och särredovisas på ett tillförlitligt sätt så misstanke om korssubventionering mellan de skilda verksamhetsgrenarna inte uppkommer. Detta regleras också i Nybo:s ägardirektiv Vilka konsekvenser får det om Nybo inte är ett allmännyttigt bostadsbolag enligt Allvillagen Avsikten är att Nybo i princip inte ska äga och upplåta andra fastigheter än bostadsfastigheter med hyresrätt och i förekommande fall lokaler till näringslivet. Kommunen kommer endast att hyra lägenheter för sociala ändamål. 1 Uppgifter om köp av lokalvård, drift av gator, vägar, parker mm, VA-underhåll samt övrigt avser år 2012 Nykvarns kommun 8 av 19

24 Såväl kommunen som Nybo anger i sina årsredovisningar för 2014 att Nybo är ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag. Nybo uppfattas också av hyresgäster och övriga kommuninvånare som ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag och rapporterar som sådant bolag till Boverket hur Allvillagens regler om värdeöverföring har tillämpats. Nybo kan sannolikt hävda att bolaget inte omfattas av Allvillagens bestämmelser från och med 2015 eftersom bolaget enligt vår bedömning inte uppfyller kravet i Allvillagen att huvudsakligen förvalta bostäder som upplåts med hyresrätt. En fördel med att inte omfattas av Allvillagen är att reglerna som begränsar rätten till värdeöverföring då inte gäller. Fritt eget kapital kan då delas ut till kommunen med iakttagande av aktiebolagslagens (ABL) regler. För finansiering av verksamheten är det inte längre någon fördel att vara ett allmännyttigt bostadsbolag enligt Allvillagens definition eftersom Nybo sannolikt kan uppta lån på samma villkor som bolaget skulle ha kunna gjort om bolaget hade omfattats av Allvillagen. En nackdel med att inte omfattas av Allvillagen är att det finns en regelkonflikt mellan de regler som då istället kommer att gälla och EU: s regler om otillåtet statsstöd. Om Nybo inte omfattas av Allvillagens regler om att verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer kommer Nybo att omfattas av självkostnadsprincipen enligt kommunallagen (KL). Den målkonflikt som då kan uppkomma mellan det allmännyttiga syftet och kravet på marknadsmässig avkastning har behandlats i förarbetena till Allvillagen (prop. 2009/10:185, s. 47). Såväl Socialstyrelsen som SKL anser det oklart om det är vinstsyftet eller det allmännyttiga syftet att främja bostadsförsörjningen m.m. som har företräde när det inte går att förena. Som regeringen har redogjort för ovan har de kommunala bostadsaktiebolagen inte tillkommit för att skapa vinster, utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål. I den meningen är det allmännyttiga syftet överordnat andra aspekter. Samtidigt gäller att företagen verkar på en konkurrensutsatt marknad där stöd till företag kan bli konkurrenssnedvridande. Även de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen måste således agera affärsmässigt och åläggas normala avkastningskrav. I lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har kommunerna getts ökade befogenheter att tillhandahålla lokaler i allmänt näringslivsfrämjande syfte till små företag. Frågan om affärsmässighet belystes även inför införandet av den lagen. Sådana tillhandahållanden måste också ske på affärsmässiga grunder och föregås av en ekonomisk kalkyl som visar att det är möjligt att täcka de faktiska kostnaderna dvs. samtliga kostnader för fastighetsförvaltning och medel för konsolidering och utdelning på insatt kapital, samt att verksamheten inte blir beroende av stöd eller korssubventioner. Nykvarns kommun 9 av 19

25 Även om Nybo formellt inte skulle omfattas av Allvillagens bestämmelser om att kommunala bostadsbolag ska tillämpa affärsmässiga principer måste Nybo tillämpa affärsmässiga principer för såväl upplåtelse av bostäder som eventuella verksamhetslokaler samt för fastighetsförvaltning för att inte riskera att komma i konflikt med EU:s statsstödsregler och konkurrensregler. Hela verksamheten måste med andra ord bedrivas enligt affärsmässiga principer. Härigenom minskar även risken att en debatt uppkommer om att bostadshyresgästerna subventionerar fastighetsförvaltningen av kommunens verksamhetslokaler vilket sannolikt även underlättar hyresförhandlingarna. Det ställer dock krav på en transparent redovisning så Nybo kan göra troligt att korssubventionering mellan de skilda verksamhetsgrenarna inte föreligger. Det finns givetvis möjligheter att anpassa verksamheten så att Nybo även i formell mening undviker att riskera att inte utgöra ett allmännyttigt bostadsbolag enligt Allvillagens definition. En sådan anpassning skulle kunna ske genom att fastighetsförvaltningen överförs till ett nybildat bolag som ingår i Nykvarns kommunkoncern (se även avsnitt 4.2). Nybo skulle då omfattas av Allvillagens regler att verksamheten måste drivas enligt affärsmässiga principer och någon målkonflikt skulle därmed inte uppkomma. Av ägardirektiven framgår att bostadsverksamheten ska bedrivas enligt långsiktigt affärs-och marknadsmässiga principer och med marknadsmässiga avkastningskrav medan drift och underhåll av kommunens fastigheter ska tillhandahållas till självkostnadspris. Frågan om självkostnadspris i ägardirektiven är förenlig med Allvillagens krav på att Nybo ska bedriva verksamheten enligt marknadsmässiga principer alternativt om den är förenlig med konkurrensreglerna och statsstödsreglerna bör prövas i samband med att Nybo eller ett nybildat bolag får ett utvidgat ansvar för fastighetsförvaltning av kommunens fastigheter och anläggningar från Lagen om offentlig upphandling (LOU) Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. Såväl Nykvarns kommun som Nybo är upphandlande myndigheter enligt LOU. För att ett bolag ska anses vara ett offentligt styrt organ och därmed omfattas av LOU måste tre kriterier samtidigt vara uppfyllda. Bolaget ska - tillgodose behov i det allmännas intresse. - inte tillgodoser behov av industriell eller kommersiell karaktär. - kommun eller upphandlande myndighet har det bestämmande inflytandet genom att bolaget till största delen har finansierats av kommunen, kommunen äger flest aktier (rösträtt) samt utser mer än hälften av styrelseledamöterna. Samtliga tre kriterier är uppfyllda i Nybo:s fall. Nykvarns kommun 10 av 19

26 Kommunen är en upphandlande myndighet som omfattas av LOU. Den 1 januari 2013 infördes dock det så kallade in house-undantaget i 2 kap 10 a LOU som innebär att kommuner inte behöver följa LOU när de anskaffar t ex varor och tjänster från en juridisk person som myndigheten helt eller delvis innehar eller är medlem i. En förutsättning för att undantaget ska vara tillämpligt är att två villkor är uppfyllda, de s.k. Teckalkriterierna (kontroll- och verksamhetskriterierna) som innebär att 1. den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den juridiska personen som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning, och 2. den juridiska personen bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den myndighet som kontrollerar den. Genom att Nybo är helägt av Nykvarns kommun genom moderbolaget Nykvarns Kommunkoncern AB så gör vi den bedömningen att kontrollkriteriet uppfylls. Det är däremot tveksamt om Nybo kan anses bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med kommunen eftersom en del av verksamheten består i att upplåta bostäder med hyresrätt. Sidoverksamheten får enligt LOU:s definition endast vara av marginell omfattning (10-20 %) vid bedömningen av om Nybo bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med kommunen. Eftersom ca 33 % eller mer av verksamheten från 2016 kommer att avse upplåtelse av hyresrätter som riktar sig mot hyresgästerna måste kommunen därför med stor sannolikhet upphandla fastighetsförvaltningen från Nybo enligt LOU. Om fastighetsförvaltningen som utförs på uppdrag av kommunen inklusive skötsel av gator, vägar, parker, VA samt städning läggs i ett nybildat bolag behöver kommunen inte upphandla tjänsterna enligt LOU om Teckalkriterierna uppfylls däremot måste Nybo upphandla eventuella fastighetsförvaltningstjänster enligt LOU som de köper av det nybildade bolaget. Om Nybo utför fastighetsförvaltningen på sina fastigheter med egen anställd personal aktualiseras inte frågan om upphandling enligt LOU. Frågan om att förenkla upphandlingsreglerna och utvidga in-houseundantaget är för närvarande föremål för utredning. Utredningen väntas föreslå att interna kontrakt mellan en upphandlande myndighet och dess egna bolag undantas från upphandling enligt LOU om vissa förutsättningar är uppfyllda. Utredningens förslag har remissbehandlats och en proposition är att vänta i höst med ikraftträdande av den nya lagen under Hyra omfattas inte av LOU:s bestämmelser och behöver därför inte upphandlas. Eftersom tanken är att Nybo ska svara för kapitaltjänstkostnaden är ett alternativ att kommunen hyr ut verksamhetsfastigheterna till Nybo för en hyra som motsvarar kapitaltjänstkostnaden. Kommunen hyr sedan tillbaka fastigheterna. Hyran inkluderar kapitaltjänstkostnaderna samt sedvanlig fastighetsförvaltning. Förfarandet torde underlätta kommunens redovisning och administration. Vi har dock inte utrett den frågan. Nykvarns kommun 11 av 19