Byggherrens och entreprenörens ansvar vid bostadsbyggande analys av förslag om delat byggansvar i PBL

Transkript

1 Institutionen för Fastigheter och Byggande Examensarbete nr. 167 Samhällsbyggnadsprogrammet Magisternivå, 30 hp Mark- och fastighetsjuridik Byggherrens och entreprenörens ansvar vid bostadsbyggande analys av förslag om delat byggansvar i PBL Författare: Frida Frank Lydia Rova Stockholm 2012 Handledare: Eidar Lindgren

2 Master of Science thesis Title: The Developer and the Contractor s responsibility for Housing analysis of Proposals for reallocate Building responsibility in the Planning and Building Act Authors: Frida Frank and Lydia Rova Department: Real Estate and Construction Management Master Thesis number: 167 Supervisor: Eidar Lindgren Keywords: Developer, responsibility, housing Abstract This thesis deals with a proposal to reallocate the responsibility in housing projects, which was presented in Byggprocessutredningen s inquiry report; Bygg - helt enkelt! (SOU 2008:68). The proposal suggests that someone other than the developer/property owner could be responsible for achieving the demands of society; specifically relating to new builds, extensions, redevelopments and modifications to one family and two family houses and the new construction of multifamily dwellings for tenant-owner association. The proposal aimed to achieve better construction practices and provide better protection for own home builders and buyers of newly built tenant-ownerships, by ensuring the party that instigates any modifications be held liable for meeting the demands of society. To achieve this it was proposed that an amendment be made to the Planning and Building Act liability provisions. To obtain views on the Construction Process Commission proposals, we have interviewed building inspectors from a number of municipalities in Stockholm County. From these interviews it can be concluded that a change in the distribution of responsibility for housing projects would be welcome, but the respondents are foreseeing some difficulties with the application of the proposal. 2

3 Examensarbete Titel: Byggherrens och entreprenörens ansvar vid bostadsbyggande analys av förslag om delat byggansvar i PBL Författare: Frida Frank och Lydia Rova Institution: Institutionen för Fastigheter och byggande Examensarbete Magisternivå nummer: 167 Handledare: Eidar Lindgren Nyckelord: Byggherre, byggansvar, bostadsbyggande Sammanfattning Uppsatsen behandlar ett förslag om att dela upp byggansvaret vid bostadsbyggande vilket presenterades i Byggprocessutredningens betänkande; Bygg - helt enkelt! (SOU 2008:68). Förslaget innebär att annan än byggherren/fastighetsägaren ska kunna ansvara för att samhällets krav uppfylls. Detta vid ny-, till- och ombyggnad och ändring av en- och tvåbostadshus samt vid nybyggnad av flerbostadshus åt en bostadsrättsförening. Med förslaget önskade man uppnå ett bättre byggande samt skapa ett bättre skydd för egnahemsbyggare och köpare av nyproducerade bostadsrätter. Detta genom att den part som står för utförande kan åläggas ansvar för att samhällets krav uppfylls. För att uppnå detta föreslogs en ändring av plan- och bygglagens ansvarsbestämmelser. I vårt arbete har byggnadsinspektörer från ett antal kommuner i Stockholms län intervjuats för inhämtande av synpunkter på Byggprocessutredningens förslag. Av dessa intervjuer kan sammanfattningsvis sägas att en förändring av byggansvarets fördelning är välkommen men att man ser vissa svårigheter med förslagets tillämpning. 3

4 Förord Detta examensarbete avslutar vårt sista år på Kungliga Tekniska Högskolans civilingenjörsprogram Samhällsbyggnad med inriktning mot mark- och fastighetsjuridik. Arbetet är skrivet under vårterminen 2012 vid institutionen för Fastigheter och byggande, avdelningen för Fastighetsvetenskap. Stort tack till vår handledare Eidar Lindgren för goda råd och vägledning under arbetets gång. Vi vill även tacka Björn Hedlund och Viveca Dahlin för att vi fått närvara på Byggkravsutredningens möten. Det har varit intressant och givande att få inblick i utredningens arbete. Tack även till alla intervjupersoner för trevligt bemötande och för att ni tagit er tid att svara på våra frågor. Slutligen vill vi tacka våra korrekturläsare. Stockholm i maj 2012 Frida Frank och Lydia Rova 4

5 Innehåll 1 Inledning Bakgrund Syfte Disposition Avgränsning Metod Former för byggande av bostäder Entreprenadformer Byggande då byggherren är privatperson Byggande då byggherren är ett byggföretag Nybyggnad av flerbostadshus för en bostadsrättsförening Nybyggnad av småhus och flerbostadshus för ägarlägenheter Gällande rätt Plan- och bygglagen Samhällets krav Byggkontrollens moment Ansvarsbestämmelser Kommunens möjlighet att ingripa Överklagande Miljöbalken Samhällets krav Ansvarsbestämmelser Tillsynsmyndighetens möjlighet att ingripa Överklagande Utredning av ansvarsfördelning vid bostadsbyggande Byggprocessutredningens förslag Motiv till utredningens förslag Förslagets innebörd och utformning Remissvar på Byggprocessutredningens betänkande Alternativa utformningar Ansvarsbestämmelserna i PBL jämfört med MB:s ansvarssystem Intervjuer Åsikter om en uppdelning av byggansvaret i PBL Synpunkter på alternativa utformningar

6 7 Sammanfattande analys av Byggprocessutredningens förslag och kommentarer om alternativa utformningar Tillämpning vid olika former för bostadsbyggande Byggherren är en privatperson Byggherren är ett byggföretag Avslutande kommentarer Referenslista

7 1 Inledning Något som varit mycket aktuellt den senaste tiden är byggfel, i medierna kan man var och varannan dag följa familjer vars drömhus blev till en mardröm. Det talas då ofta om oseriösa byggare och byggfusk, sällan om svaga och okunniga byggherrar. Faktum är att fusk sällan är orsaken till att det uppstår fel i byggandet utan det beror oftast på slarv, nonchalans, okunskap och otydliga beställningar (SOU 2002:115). Uppkomna fel måste, i de flesta fall, åtgärdas oavsett orsak och då uppkommer givetvis frågan vem som ska ansvara för åtgärdandet. Vad som räknas som fel i ett byggprojekt och vem som bär ansvar för att åtgärda eventuella fel varierar och beror på felets art samt även ur vilket perspektiv felet betraktas. Sett ur en beställande byggherres perspektiv är allt som avviker från avtalet fel. Ett bristfälligt avtal/kontrakt innebär därigenom ett mycket stort risktagande för byggherren då denne endast kan utkräva av en entreprenör det som anges i kontraktet. Avvikelser från kontrakt kan räknas som civilrättsliga byggfel och vem som ansvarar för att åtgärda dessa beror, juridiskt sett, främst på avtalets utformning. En annan typ av fel som kan uppkomma i byggandet är då en byggnad inte är utförd i enlighet med de krav som ställs på byggnadsverk enligt lag, förordning och beslut enligt lag, med andra ord då en byggnad inte uppfyller samhällets krav; offentligrättsliga byggfel. Det är byggherren som ansvarar för att tillgodose dessa krav och således denne som ska se till att avvikelser och felaktigheter åtgärdas. Ett fel kan naturligtvis vara något som strider mot det civilrättliga avtalet och samtidigt inte uppfyller samhällets krav. När vi i detta arbete talar om byggfel syftar vi dock endast på sådana fel som innebär att samhällets krav inte uppfylls. 1.1 Bakgrund Som nämnts är det byggherren som ansvarar för att en byggnad ska vara utförd i enlighet med samhällets krav. Detta tydliggjordes genom 1995 års bygglagsreform (SOU 2008:68). Bygglagstiftningen har sedan dess genomgått förändringar men enligt gällande rätt är byggherrens ansvar fortfarande av samma omfattning. Begreppet byggherre definieras i 1 kap. 4 plan- och bygglagen (PBL, 2010:900) som den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Byggherren kan således vara den som själv uppför bebyggelse för eget bruk, uthyrning eller för försäljning men kan även vara den som anlitar konsulter och entreprenörer för projektering och produktion dvs. beställaren av byggprojektet (Kalbro och Lindgren, 2010). I de fall när byggherren själv står för uppförandet är det ofta i egenskap av större byggföretag. I annat fall, dvs. när byggherren är beställare, kan denne vara såväl en enskild person, ett privat företag som offentliga organ. Byggherren är vanligtvis fastighetsägaren men kan även, i egenskap av beställare, vara annan rättighetshavare i fastigheten t.ex. tomträttshavare, bostadsrättshavare eller hyresgäst. Byggherrens ansvar regleras i 10 kap. 5 PBL. Av paragrafen framgår att byggherren ansvarar för att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som denne utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som ställs i PBL, föreskrifter eller beslut som fattats med stöd av lagen. Vidare framgår att byggherren även ansvarar för att en lov- eller anmälningspliktig åtgärd kontrolleras enligt fastställd kontrollplan. Kommunens byggnadsnämnd är den myndighet som svarar för tillsyn av byggandet enligt PBL och Boverkets byggregler (BBR). Tillsynsansvaret och möjligheten att ingripa regleras i 11 kap. PBL. I de fall en byggnad inte är utförd i enlighet med samhällets krav kan 7

8 byggnadsnämnden enligt 11 kap. 20 PBL förelägga fastighetens eller byggnadsverkets ägare att inom viss tid vidta rättelse genom ett s.k. rättelseföreläggande. Utformningen av PBL:s ansvarsbestämmelser ifrågasattes för ett antal år sedan och var en bidragande orsak till en utredning, som tillsattes 2007, den s.k. Byggprocessutredningen. I Byggprocessutredningens betänkande Bygg - helt enkelt! (SOU 2008:68) presenterades ett förslag om att dela upp byggansvaret vid bostadsbyggande. Förslaget skulle innebära att ett föreläggande skulle kunna riktas mot den som utfört felaktig åtgärd (entreprenören). Med andra ord till annan aktör i byggprocessen än byggherren/fastighetsägaren. Förslaget resulterade inte i en författningsändring då men i november 2011 blev det återigen föremål för utredning i den s.k. Byggkravsutredningen (Dir. 2011:100). I skrivandets stund har Byggkravsutredningen ännu inte formulerat något förslag. Vi har dock haft förmånen att ta del av diskussioner som skett inom utredningen. I Byggprocessutredningens betänkande talar man om en uppdelning av byggherreansvaret. Vi tror dock att det är mer rättvisande att tala om en uppdelning av byggansvaret. Detta eftersom det bara finns en byggherre och därmed endast ett byggherreansvar. 1.2 Syfte Detta arbete syftar till att: 1. Analysera Byggprocessutredningens förslag om att dela upp byggansvaret vid bostadsbyggande samt resonera kring alternativa utformningar av förslaget. 2. Belysa för- och nackdelar med förslaget samt med de alternativa utformningarna. För att få uppslag till analysen har vi: Intervjuat byggnadsinspektörer för att höra deras åsikter om förslaget. Tittat på hur PBL:s ansvarsbestämmelser förhåller sig jämfört med ansvarsbestämmelserna i miljöbalken (MB, 1998:808). 1.3 Disposition I kapitel 2, beskrivs på ett förenklat sätt olika former för byggande av bostäder. Detta för att skapa en tydligare bild av vad Byggprocessutredningens förslag skulle innebära i praktiken. I kapitel 3, beskrivs gällande rätt i aktuell lagstiftning (PBL) samt även MB:s ansvarsbestämmelser gällande föroreningar och allvarlig miljöskada. I kapitel 4, beskrivs Byggprocessutredningens förslag om delat byggansvar med remissinstansernas synpunkter. Därefter presenteras alternativa utformningar av förslaget. I kapitel 5, jämförs gällande ansvarsbestämmelser i PBL och de föreslagna ansvarsbestämmelserna i förhållande till ansvarsbestämmelser i MB. I kapitel 6, presenteras en sammanfattning av vad som framkommit under intervjuer med byggnadsinspektörer eller personer med motsvarande kompetens från besökta kommuner. I kapitel 7, analyseras förslaget om delat byggansvar. Vi illustrerar förslaget relaterat till olika former för bostadsbyggande. I anknytning till de olika formerna för bostadsbyggande belyser vi för- och nackdelar med såväl Byggprocessutredningens förslag som de alternativa 8

9 utformningarna. Detta görs utifrån vad som framkommit under intervjuerna och av de remissvar som vi tagit del av. Avslutningsvis, i kapitel 8, tar vi upp våra egna avslutande kommentarer och synpunkter. 1.4 Avgränsning I detta arbete analyseras förslaget om delat byggansvar som Byggprocessutredningen presenterade i Bygg - helt enkelt! (SOU:2008:68). I analysen ingår att uppmärksamma eventuella otydligheter i förslaget samt även att presentera alternativa utformningar av det. Vi kommer att behandla frågor om rättelse av byggfel. I detta inkluderas, i vårt arbete, inte avvikelse från bygglov eller lovpliktiga åtgärder som utförts utan lov s.k. svartbygge. När vi talar om ingripande syftar vi endast på ingripande för att vidta rättelse och inte gällande straffavgifter. 1.5 Metod Inledningsvis har Byggprocessutredningens förslag om en uppdelning av byggansvaret studerats. Vi har även tagit del av remissvaren på Byggprocessutredningens betänkande, Bygg - helt enkelt! (SOU 2008:68). Bland dessa har vi valt ut, för förslaget och för vårt arbete, relevanta remissvar. Därefter har vi satt oss in i aktuell lagstiftning samt i hur det vanligtvis går till vid bostadsbyggande i dag. Parallellt med studier av ovan nämnda material har vi genomfört en kvalitativ undersökning i form av intervjuer med byggnadsinspektörer från ett antal kommuner i Stockholms län. Intervjuerna har genomförts i diskussionsform och utgör inget statistiskt material. Syftet med intervjuerna har varit att sätta oss in i vad förslaget skulle kunna innebära för byggnadsinspektörer i deras arbete, samt att ta del av deras synpunkter. 9

10 2 Former för byggande av bostäder Följande avsnitt syftar till att, i stora drag, visa hur bostadsbyggande kan gå till i dag. Detta för att ge en bättre förståelse av vad ett delat byggansvar skulle innebära i praktiken. Vi kommer först att beskriva de vanligaste förekommande entreprenadformerna vid bostadsbyggande. Därefter redogör vi översiktligt för hur bostadsbyggande kan organiseras beroende på om byggherren är en privatperson, ett byggherreföretag eller en bostadsrättsförening. 2.1 Entreprenadformer Byggherren kan vara mer eller mindre aktiv i byggprojektets olika skeden. Detta beroende på om byggherren avser bygga själv (i egen regi) eller om denne beställer ett byggprojekt. I det senare fallet har byggherren dessutom ett antal entreprenadformer att välja bland. Värt att poängtera är att oavsett vilken byggform byggherren väljer är denne ytterst ansvarig för att byggnaden utförs i enlighet med lag, förordning och beslut enligt lag (10 kap. 5 PBL). Vi kommer att beskriva de tre vanligaste entreprenadformerna. Var gränserna går mellan dessa är inte alltid helt självklart och det finns ett otal varianter och mellanformer. I detta arbete fyller det dock ingen större funktion att försöka täcka in alla olika varianter och vi kommer därför att förenklat endast tala om de tre vanligaste entreprenadformerna. Totalentreprenad, generalentreprenad och delad entreprenad räknas till de vanligaste entreprenadformerna vid bostadsbyggande (Nordstrand, 2008). Vid en totalentreprenad träffar byggherren ett avtal med en s.k. totalentreprenör som både projekterar och producerar. Byggherren har således endast en motpart som, genom civilrättsligt avtal, ansvarar för att byggnaden blir uppförd enligt byggherrens önskemål. Vid en generalentreprenad är det byggherren själv som står för projekteringen (Nordstrand, 2008). Till sin hjälp kan denne anlita konsulter och arkitekter. Efter utförd projektering anlitar byggherren en s.k. generalentreprenör som uppdras att bygga utifrån framtagna bygghandlingar. Generalentreprenören genomför sedan produktionen med egna upphandlade entreprenörer för vilka denne agerar samordningsansvarig. Tillämpar byggherren en delad entreprenad kommer denne, precis som vid en generalentreprenad, att stå för projekteringen (Nordstrand, 2008). Därefter anlitar byggherren flera entreprenörer som fristående från varandra utför olika delar i produktionen. En delad entreprenad kräver betydligt mer kunskap och engagemang från byggherren än en total- eller generalentreprenad. Detta i och med att byggherren i denna organisation har flera avtalsparter som denne också ska samordna. Byggherren kan dock utse en huvudentreprenör som svarar för samordning mm. bland övriga sidoentreprenörer, som i sin tur kan ha underentreprenörer. 2.2 Byggande då byggherren är privatperson Privatpersoner som på egen tomt bygger bostad för eget bruk (egnahemsbyggare) utgör den största andelen av privata byggherrar (Nordstrand, 2008). Beroende på hur mycket eller lite denne avser att utföra själv, ekonomiska resurser, kontakter mm. väljs entreprenadform och entreprenörer. Byggherren/fastighetsägaren måste även ta ställning till om byggnaden ska byggas i lösvirke eller om man ska köpa ett förtillverkat hus av en hustillverkare, ett s.k. prefabricerat hus, även benämnt husbyggsats (SOU 2008:68). 10

11 Då byggherren väljer att köpa ett förtillverkat hus kan denne i regel även anlita husleverantören för att montera huset. I dessa situationer agerar leverantören på totalentreprenad. Fastighetsägaren kan dock även välja att helt eller delvis montera huset själv med egna anlitade entreprenörer (Konsumentverket, ). Enligt Byggprocessutredningen blir det allt vanligare att byggherren beställer husbyggsats/förtillverkat hus. Ungefär hälften av de småhus som byggdes år 2007 var prefabricerade (SOU 2008:68). Av utredningen framgår vidare att de vanligast tillämpade byggformerna vid byggande av småhus, såväl prefabricerade hus som hus byggda i lösvirke, utgörs av tre huvudtyper. I utredningen benämns dessa som: 1) Den renodlade självbyggaren, 2). Delad entreprenad med inslag av självbyggeri och 3) Totalentreprenad/nyckelfärdigt hus. För varje huvudtyp/byggform redogör vi för hur det kan se ut dels vid byggande i lösvirke och dels vid byggande med husbyggsats. Detta får ses som två ytterligheter vad gäller val av byggnadssätt. Utöver dessa finns det ett flertal varianter av hur byggprojekt kan organiseras. I nedanstående figurer redovisas organisationen i själva byggskedet vid tillämpande av de tre huvudtyperna. Figurerna redovisar vilka aktörer som ingår i projektet och med vilka av dessa byggherren tecknar avtal. Röda pilar riktas mot de aktörer som utgör byggherrens mot- /avtalsparter. Figur 1. Den renodlade självbyggaren I figurerna a och b nedan visas hur det organisatoriskt kan se ut när en privat byggherre bygger själv för eget bruk. I dessa fall anlitar inte byggherren/fastighetsägaren någon entreprenör för utförandet. a) bygger med lösvirke b) bygger med husbyggsats Figur 2. Delad entreprenad med inslag av självbyggeri I nedanstående organisation är byggherren beställare av ett flertal olika tjänster från skilda aktörer samt står själv för vissa utföranden, entreprenör betecknas med E. 11

12 Figur 3. Totalentreprenad/ nyckelfärdigt hus Vid en totalentreprenad, i vardagligt tal benämnt som nyckelfärdigt hus, är byggherren beställare av ett projekt. Av vad som framgår i avsnitt 2.1 tecknar köparen, vid en totalentreprenad, endast ett kontrakt med en totalentreprenör, se figur a nedan. (Underentreprenör betecknas UE). Vid köp av husbyggsats är det vanligt förekommande att husleverantörer/hustillverkare agerar totalentreprenörer, se figur b nedan. Det förekommer även att husleverantörer agerar som om det vore en totalentreprenad. De tillhandahåller då byggherren/beställaren med entreprenörer men det är byggherren som tecknar avtal med entreprenörerna (avtalsförhållandena blir då som i figur 2 b ovan). 12

13 2.3 Byggande då byggherren är ett byggföretag De flesta bostadsbyggnadsprojekt initieras i dagsläget av större byggherreföretag som bygger i egen regi (SOU 2002:115). Att bygga i egen regi är ingen entreprenadform utan en affärsidé som i regel benämns som projektutveckling (Nordstrand, 2008). Att ett byggföretag arbetar med projektutveckling innebär att de genomför byggproduktionen med egna resurser, dvs. de anlitar inte några entreprenörer för att genomföra själva byggnationen. Företag som arbetar med projektutveckling inleder projektet med att förvärva mark för bostadsbyggande eller fastigheter för ombyggnad eller förändring och därefter genomför de byggprojekten i egen regi. I dessa projekt påbörjas försäljningen av bostäderna i ett tidigt skede enligt figur 4 nedan. Röda pilar riktas mot de aktörer som utgör byggherreföretagets mot-/avtalsparter. Figur 4. Byggherreföretag bygger i egen regi I figur 5 illustreras var i byggprocessen köparen kommer in vid tidiga överlåtelser. Figur 5. Överlåtelse före färdigställande. I figur 6 illustreras när köparen kommer in i byggprocessen vid en överlåtelse som sker efter att bostaden är färdigställd, dvs. ett vanligt köp. Figur 6. Överlåtelse efter färdigställande. Som nämnts byggs i dagsläget de flesta bostäder av större byggherreföretag i så kallad projektutveckling. Marknadens mindre aktörer (mindre byggherreföretag) har i regel inte resurser för att bygga på det sättet. De anlitar istället entreprenörer för att utföra olika funktioner i byggprojektet (Psilander, 2006 ). Organisationen vid dessa byggprojekt kommer då att se ut som den vid en delad entreprenad, där representanter från byggföretaget samordnar entreprenörerna och styr projektet. Figuren nedan visar organisationen vid ett byggprojekt som initierats av ett mindre byggherreföretag. 13

14 Figur 7. Organisationen vid ett byggprojekt som initierats av ett mindre byggherreföretag Nybyggnad av flerbostadshus för en bostadsrättsförening Då ett byggherreföretag bygger för bostadsrätt i egen regi/projektutveckling kan de ses som sin egen beställare (SOU 2002:115). I dessa projekt bildar byggherreföretaget vanligen en bostadsrättsförening som i plan- och byggstartsskedet har en interimsstyrelse vilken består av representanter från byggbolaget samt utomstående. I denna situation är bostadsrättsföreningen byggherre i egenskap av beställare. Försäljningen av bostadsrätterna inleds vanligen innan bostäderna producerats. När byggherreföretaget sålt ett visst antal bostäder ombildas styrelsen till att bestå av bostadsrättshavare (köparna) (SOU 2008:68). I och med ombildningen övergår byggansvaret från interimsstyrelsen till köparna som numera representerar bostadsrättsföreningen. Detta innebär att byggherreföretaget är byggherre i initieringsskedet och att bostadsrättshavarna sedan, formellt sett, får ta över den rollen Nybyggnad av småhus och flerbostadshus för ägarlägenheter När byggherreföretag bygger bostäder som ska överlåtas med äganderätt går det till på samma sätt som när de bygger för bostadsrätt, bortsett från att de inte bildar bostadsrättsförening. Småhusen eller lägenheterna (ägarlägenheter) överlåts istället med äganderätt. Försäljningen inleds även i dessa fall i regel innan byggproduktionen påbörjats (Nordstrand, 2008). 14

15 3 Gällande rätt I det här kapitlet kommer vi att redogöra för aktuella ansvarsbestämmelser och ansvariga myndigheters möjligheter till ingripande för att säkerställa att de krav som ställs enligt lag, förordning och föreskrifter eller beslut som lämnats enligt lag uppfylls. Vi kommer att beskriva gällande rätt enligt PBL samt gällande rätt enligt MB. Bestämmelserna i MB är intressanta då de tidigare har utgjort förebild vid utformande av bestämmelser i PBL. 3.1 Plan- och bygglagen Byggande samt planläggning av mark och vatten regleras i PBL med förtydliganden i planoch byggförordningen (PBF, 2011:338). Reglering finns också i föreskrifter som utfärdats enligt PBL. Lagen syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 PBL). Nedan beskrivs de krav som ställs på byggande från samhällets sida och olika moment vid genomförande av byggprojekt utifrån PBL:s bestämmelser. Därefter redogörs för vilken part som ansvarar för att kraven uppfylls mm. Slutligen redogörs för kommunens möjligheter till ingripande (sanktionsmöjligheter) för att fylla sin uppgift som tillsynsmyndiget samt för överklagandebestämmelser Samhällets krav Vid byggande ställs krav från samhällets sida på att byggnaden ska vara utförd enligt givet lov samt uppfylla de tekniska egenskapskraven. Förutsättningarna för att lov ska medges för en åtgärd regleras i 9 kap. PBL. Bygglov krävs för nybyggnad, tillbyggnad samt vissa ändringar av byggnad (9 kap. 2 PBL). I lovprövningen tittar man på byggnadens lämplighet med hänsyn till lokalisering och utformning (2 kap. 5-6 PBL). De tekniska egenskapskraven för byggnader regleras i 8 kap. 4-5 PBL. Kraven som ställs enligt PBL är minimikrav och vad dessa innebär regleras mer ingående i Boverkets byggregler som är en av föreskrifterna till PBL (Nordstrand, 2008). Föreskrifterna i BBR är utformade som funktionskrav vilket innebär att man inte anger hur kraven ska uppfyllas utan endast vilken funktion eller egenskap som ska uppnås. De egenskaper som regleras är bland annat bärförmåga, brandskydd och energihushållning. I BBR finns det utöver dessa funktionskrav även rekommendationer om tillämpningen av föreskrifterna, så kallade allmänna råd Byggkontrollens moment Ur kommunens perspektiv inleds byggprojektets genomförandefas med att en byggnadsinspektör eller motsvarande kallar byggherren och kontrollansvarig till tekniskt samråd, tidigare kallat byggsamråd (10 kap PBL). Under detta samråd presenterar den kontrollansvarige ett förslag till kontrollplan som bl.a. ska innehålla uppgifter om vilka kontroller som ska göras, vad dessa ska avse samt vem som ska utföra dessa (10 kap. 6 PBL). Av kontrollplanen ska också framgå när byggnadsnämnden ska göra arbetsplatsbesök enligt 10 kap. 27 PBL. Byggnadsnämnden granskar bygghandlingarna och om/när dessa är fullständiga ges startbesked som innebär ett godkännande av att åtgärden får påbörjas (10 kap. 3, 23 PBL). Byggnadsnämnden ska sedan minst en gång under byggskedet besöka byggarbetsplatsen (10 kap. 27 PBL). Om det uppdagas att åtgärden avviker från bestämmelserna i PBL och/eller BBR, t.ex. genom avvikelse från bygglovsbestämmelser eller att den inte uppfyller tekniska egenskapskrav kan byggnadsnämnden besluta om kompletterande villkor för åtgärden eller 15

16 avseende kontrollen av den (10 kap. 29 PBL). Slutligen när byggnadsåtgärden avslutats ska byggnadsnämnden kalla till slutsamråd, vilket bör äga rum på byggnationsplatsen (10 kap PBL). Under samrådet ska kontrollplan, kontroller, villkor, eventuella avvikelser mm. gås igenom och om byggnadsnämnden finner krav och villkor som uppfyllda, eller att eventuella brister är försumbara ges slutbesked (10 kap PBL). I och med att slutbesked givits får byggnaden tas i bruk. I vissa fall kan interimistiskt slutbesked ges vilket innebär ett godkännande slutbesked först efter att ej försumbar brist åtgärdats (10 kap. 36 PBL). Ovan beskrivna förfarande illustreras i figuren nedan. Figur 8. Byggkontrollen enligt PBL Ansvarsbestämmelser Som nämndes i inledningen regleras byggherrens ansvar i PBL:s 10 kap. Enligt 10 kap. 5 PBL är det byggherren som ansvarar för att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som denne utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som ställs i PBL samt föreskrifter eller beslut som fattats med stöd av lagen. Byggherren ansvarar för att utföra nödvändiga kontroller för att upptäcka eventuella brister i byggandet och för att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa dessa (prop. 2009/10:170 del 1 s. 331). Redan i propositionen till 1987 års plan- och bygglag framfördes att det är byggherren som bör ansvara för att byggnaden uppförs på så sätt att den uppfyller samhällets krav (prop. 1985/86:1 s. 312). I propositionen betonades byggherrens ansvar och byggnadsnämndens ansvar tonades ner. Motivet till detta var att minska risken för att kommunen skulle bli skadeståndsskyldig gentemot byggherren vid förekomst av byggfel. Detta var något som kunde förekomma då ansvarsförhållandet mellan kommunen och byggherren inte var klargjort. Man ville ge byggherren ett större ansvar för att byggnaden i färdigt skick uppfyller samhällets krav och att kontrollen av byggplatsen utförs (SOU 2005:77). Till stöd för byggherren vid utförandet av nämnda kontroller (egenkontroll) finns en s.k. kontrollansvarig. Dennes uppgift är att kontrollera att kontrollplanen och gällande bestämmelser för projektet följs och att nödvändiga kontroller utförs (10 kap. 11 PBL). Om avvikelser från dessa föreskrifter och villkor förekommer ska kontrollansvarige informera byggherren om detta och, om så krävs, även byggnadsnämnden (Didón m.fl., 2011, a) Byggnadsnämnden är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen av att bestämmelserna i PBL följs (Didón m.fl., 2011, b). Nämndens tillsynsansvar innebär en skyldighet att påpeka brister som kommer till deras kännedom samt att vid behov ingripa (prop. 2009/10:170 del 1 s. 331). Bestämmelserna om byggnadsnämndens tillsynsansvar och möjligheter till ingripande finns i PBL:s 11 kap. 16

17 Som nämnts tidigare har en, av byggherren anlitad, entreprenör enligt PBL inget ansvar för att vidtagen åtgärd uppfyller samhällets krav (SOU 2008:68). Det offentligrättsliga ansvaret, dvs. ansvaret gentemot samhället ligger fullt ut på byggherren. Entreprenören ansvarar endast civilrättsligt för kvalitén på sitt utförande genom de avtal som tecknas mellan byggherren och entreprenören Kommunens möjlighet att ingripa I och med 2010 års ändring av PBL infördes nya beteckningar för olika typer av förelägganden; planföreläggande, lovföreläggande, föreläggande om underhållsutredning, åtgärdsföreläggande, rättelseföreläggande samt rivningsföreläggande. Av propositionen till PBL framgår att detta gjordes för att underlätta tillämpningen (Prop. 2009/10:170 s. 337). Byggnadsnämnden har också möjlighet att ålägga ansvarig för felaktig åtgärd att betala byggsanktionsavgift (11 kap. 51 PBL). I följande text kommer vi att titta närmare på rättelseföreläggande, som förslaget om delat byggansvar handlar om. Rättelseföreläggande Efter att en lagstridig åtgärd kommit till byggnadsnämndens kännedom kan byggnadsnämnden genom beslut om rättelseföreläggande, förelägga fastighetsägaren eller ägaren till byggnadsverket att inom en viss tid vidta rättelse (11 kap. 20 PBL). Det behöver inte vara den som var ägare då den felaktiga åtgärden vidtogs utan föreläggandet riktas mot den som är ägare vid föreläggandetidpunkten (Didón m.fl., 2011, c). En tomträttshavare likställs med fastighetsägaren och även denna kan således föreläggas. Ett rättelseföreläggande är tillämpligt då en lovpliktig åtgärd saknar lov eller inte följer bestämmelser enligt beviljat lov eller då en anmälningspliktig åtgärd vidtagits utan att anmälan gjorts samt då en byggnad inte uppfyller de tekniska egenskapskraven (11 kap. 20 PBL). Om åtgärden är felaktig på så sätt att den avviker från givet lov eller att inget lov har givits ska byggnadsnämnden först besluta om ett lovföreläggande (enligt 11 kap. 17 PBL) som riktas mot byggherren. Ett lovföreläggande innebär att byggherren ska söka lov för en redan vidtagen åtgärd. Om lov inte kan beviljas har byggnadsnämnden möjlighet att förelägga byggherren att vidta rättelse, dvs. att riva byggnad eller del av byggnad. Andra situationer då byggnadsnämnden har möjlighet att besluta om rättelseföreläggande är då det finns risk för att byggnaden ska rasa samt vid förekomst av legionella 1. Om felet inte åtgärdas inom utsatt tid kan byggnadsnämnden se till att felet åtgärdas för byggherrens/ägarens räkning (11 kap. 27 PBL). Alternativt kan byggnadsnämnden besluta om ytterligare föreläggande eller ansöka om handräckning till kronofogdemyndigheten (11 kap. 39 PBL). Beslut om handräckning måste dock föregås av ett föreläggande om rättelse (Didón m.fl., 2011, c) Överklagande Bestämmelser om överklagande av beslut enligt PBL finns i lagens 13 kap Kommunala beslut avseende behovet av kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt samråd eller slutsamråd får inte överklagas (13 kap. 2 PBL). Beslut om förelägganden enligt PBL:s 11 kap. överklagas till länsstyrelsen (13 kap. 3 PBL). De som får överklaga beslut som avses i 13 kap 3 PBL, dvs. beslut om föreläggande enligt 11 kap. PBL, är enligt 22 förvaltningslagen (FL, 1986:223) med hänvisning från 13 kap. 8 PBL, den som beslutet angår och om det har gått denne emot. 1 Bakterier som kan förekomma i tappvarmvattensystem, kan orsaka legionärssjuka samt pontiacfeber. 17

18 3.2 Miljöbalken Miljöbalken (MB, 1998:808) syftar till att främja en hållbar utveckling så att dagens och framtidens generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 MB). MB:s regler gäller i princip allt och alla som gör något som kan motverka en hållbar utveckling (Ekblad, 2010) Samhällets krav Det 2 kap. i MB innehåller allmänna hänsynsregler som är till för att styra att olika verksamheter uppfyller MB:s mål (Ekblad, 2010). Reglerna i MB gäller parallellt med annan lagstiftning och hänsynsreglerna ska följas även om andra hänsynsregler finns (1 kap. 3 MB). Om så är fallet, är huvudregeln att hänsynsreglerna i MB ska gälla som minimikrav (Ekblad, 2010). Enligt den s.k. bevisbörderegeln, i 2 kap. 1 MB, är det den som bedriver eller ska bedriva en verksamhet alternativt avser vidta en åtgärd (verksamhetsutövaren) som har bevisbördan för att de allmänna hänsynsreglerna följs Ansvarsbestämmelser Av 2 kap. 8 MB framgår att ansvaret för avhjälpande av skadad miljö ligger på den som orsakat skadan och att detta gäller till dess att skadan eller olägenheten är åtgärdad. Detta är den grundläggande regeln för miljöansvar, som fastställer Polluter Pays Principle 2 (PPP) i MB (Prop. 2006/07:95, sid. 28). Hur omfattande ansvaret ska vara ska dock bestämmas genom en skälighetsavvägning, enligt balkens särskilda ansvarsbestämmelser i dess 10 kap. (2 kap. 8 MB). Av 2 kap. 8 MB framgår även att skyldigheten att avhjälpa skada eller olägenhet i vissa fall istället ändras till en skyldighet att ersätta denna. Detta då det, av olika skäl, inte alltid är lämpligt att den ansvarige själv genomför de åtgärder som krävs för avhjälpandet. I 10 kap. MB finns, som ovan nämnts, mer ingående ansvarsbestämmelser för förorenade områden och miljöskador, vilka avser ett specifikt offentligrättsligt ansvar (Prop. 2006/07:95, sid 28). Dessa regler ändrades 2007 och med anledning av ändringens omfattning ska de nya reglerna endast tillämpas för de föroreningar och skador som uppstått efter ändringen. Följande text utgår från vad som gäller enligt de nya reglerna. En miljöskada kan räknas som föroreningsskada och/eller allvarlig miljöskada (10 kap. 1 MB). Av 10 kap. 2 MB framgår att verksamhetsutövare har det yttersta ansvaret att avhjälpa föroreningsskada eller allvarlig miljöskada som denne orsakat. Vidare framgår att begreppet verksamhetsutövare omfattar den som bedriver, alternativt har bedrivit, en verksamhet men även den som har vidtagit en åtgärd. Vid reglernas tillkomst befarades att det skulle kunna bli oklart vem tillsynsmyndigheten ska rikta sitt föreläggande mot när det är flera verksamhetsutövare inblandade (prop. 2006/07:95 s.55). Av Bengtsson m.fl. framfördes dock, i kommentaren till MB, att det i de flesta fall inte bör vara svårt att bedöma vilken verksamhetsutövare som orsakat skadan (Bengtsson m.fl., 2011, a). Vidare framfördes att det i fråga om större verksamheter bör framgå i beslut om miljötillstånd. Själva avhjälpandet kan innebära såväl utredning som efterbehandling men även andra åtgärder som behövs för att avhjälpa skada (10 kap. 1 MB). I de fall då det inte finns någon verksamhetsutövare som kan stå för avhjälpandet av skadan har fastighetsägaren ett subsidiärt ansvar enligt 10 kap. 3 MB. Detta gäller dock endast om 2 Principen om att förorenaren betalar 18

19 denne, vid tiden för fastighetsförvärvet, var medveten om skadan eller borde ha upptäckt den då. Ansvar för ägare omfattar även tomträttshavare (10 kap. 3 MB). Om det gäller en privatbostadsfastighet kan ägaren endast åläggas ansvar om denne kände till skadan vid förvärvet. Ägarens ansvar omfattar föroreningsskada och sådan allvarlig miljöskada som klassas som föroreningsskada och kan aldrig bli större än verksamhetsutövarens (Bengtsson m.fl., 2011, b). I de fall verksamhetsutövaren inte har tillräcklig med ekonomiska resurser för att ta hela ansvaret kan fastighetsägare åläggas ansvara för den resterande delen. Vad som ska beaktas i den skälighetsavvägning som ska göras, gällande ansvarets omfattning för avhjälpande av miljöskada, framgår av 10 kap. 4 MB. Hänsyn ska då tas till hur lång tid som gått sedan skadan uppkommit men även till den skyldighet som den ansvarige hade att förhindra skadans uppkomst (10 kap. 4 MB). Dessutom ska övriga omständigheter vägas in. Omfattningen av verksamhetsutövarens ansvar kan också minskas om denne, endast till viss del, visar sig vara skyldig till skadan och kan bevisa det. Detta så att verksamhetsutövarens ansvar motsvarar bidraget till föroreningen (Ekblad, 2010). Gällande omfattningen av ansvaret för allvarlig miljöskada finns ytterligare bestämmelser i 10 kap. 5 MB. Det är länsstyrelsen eller kommunal nämnd som är tillsynsansvariga myndigheter i fråga om föroreningsskador och allvarliga miljöskador (bilaga 1 till fo, 1998:900, om tillsyn enligt MB). Detta beroende på vad det är för verksamhet som orsakat skada, om verksamheten pågår mm Tillsynsmyndighetens möjlighet att ingripa Om fastighetsägare eller verksamhetsutövare upptäcker en miljöskada eller risk att sådan uppstår är denne skyldig att informera tillsynsmyndigheten om detta (10 kap MB). Om verksamhetsutövare därefter inte vidtar tillräckliga åtgärder för avhjälpande alternativt avvärjande av risk ska tillsynsmyndigheten förelägga denne att avhjälpa skadan (10 kap. 14 MB). Huruvida verksamhetsutövaren vidtagit tillräckliga åtgärder eller ej ska tillsynsmyndigheten pröva innan beslut om föreläggande. Ett föreläggande ska även föregås av samråd mellan tillsynsmyndighet och avhjälpandeansvarig part (18 fo, 2007:667, om allvarliga miljöskador). Dessutom ska andra berörda parter och intressenter ges tillfälle att yttra sig i frågan inom viss tid Överklagande Samtliga domar och beslut som har meddelats med stöd av miljöbalken och som går att överklaga får överklagas av sakägare (16 kap MB). Det kan röra sig om tillståndsoch tillsynsbeslut som har lämnats med stöd av lagen. Med sakägare menas den som domen eller beslutet angår. Utöver sakägare har vissa myndigheter, kommunala nämnder och intresseorganisationer rätt att överklaga. Beslut om föreläggande, som har meddelats med stöd av miljöbalken kan överklagas till länsstyrelsen om beslutet fattats av kommunal nämnd och till mark- och miljödomstolen om beslut fattats av länsstyrelsen eller annan statlig myndighet (19 kap. 1 MB). Rätt att överklaga har, som nämnts, sakägare det är då främst verksamhetsutövare och fastighetsägare. Dessutom kan vissa miljöorganisationer överklaga. Ett överklagande kan avse såväl beslut om åtgärd som beslut om att inte vidta åtgärd (Bengtsson m.fl., 2011, c) 19

20 4 Utredning av ansvarsfördelning vid bostadsbyggande 4.1 Byggprocessutredningens förslag I september 2007 tillsattes en utredning, där utredaren fick i uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (Dir. 2007:136). Utredningens främsta syfte var att undersöka huruvida regler, om fysisk planering samt vissa byggrelaterade frågor, kunde förenklas och förtydligas. En del i utredningens uppdrag var att se över PBL:s ansvarsbestämmelser avseende byggnadsåtgärders uppfyllande av föreskrivna krav och meddelade beslut. Utredningen, som antog namnet Byggprocessutredningen, presenterade i juni 2008 resultatet i Bygg - helt enkelt! (SOU 2008:68). I betänkandet föreslogs bl.a. en uppdelning av byggansvaret vid byggande av en- och tvåbostadshus samt vid nybyggnad av flerbostadshus för en bostadsrättsförening. Vidare föreslogs att den som levererat en husbyggsats till en- och tvåbostadshus skulle ansvara för att huset i färdigt skick uppfyller de tekniska egenskapskraven Motiv till utredningens förslag I Byggprocessutredningens betänkande framfördes att man såg ett behov av ett förbättrat konsumentskydd för privatpersoner som bygger bostad för eget bruk. I huvudsak kan tre olika fall identifieras där man såg ett behov av att stärka konsumentens roll. Dessa är: 1) då en privatperson köper en nyproducerad bostad, 2) då en bostadsrättsförening uppdrar åt en entreprenör att bygga eller 3) då en privatperson uppdrar åt en entreprenör att bygga. Byggherren är, som nämnts, den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten, detta enligt PBL och äldre plan- och bygglagen (ÄPBL). Det är också dennes ansvar att se till att lag och föreskrifter följs. Vid uppstådda byggfel är det ägaren som ska stå för att åtgärda felet, då ett rättelseföreläggande alltid riktas mot fastighetseller byggnadsverksägaren. Om den som utför eller låter utföra byggnadsarbeten inte är ägare under hela byggprocessen blir byggansvaret otydligt. Detta i och med att den som utför eller låter utföra byggarbeten inte nödvändigtvis är ägaren vid tiden då fel upptäcks/uppkommer. Denna problematik uppkommer således vid tidiga överlåtelser (SOU 2008:68). När man i betänkandet talar om tidiga överlåtelser syftar man på förfaranden likt det som beskrivs i avsnitt 2.3. Det vill säga då ett byggherreföretag initierar ett byggprojekt. Vid byggande av bostadsrätt är det formellt sett en bostadsrättsförening som beställer ett utförande. I realiteten är det dock byggherreföretaget som initierat projektet, se avsnitt I dessa projekt sker försäljning av bostäderna under pågående produktion eller redan innan byggandet påbörjats. I dessa situationer kan en nybliven fastighetsägare (köpare) föreläggas att åtgärda fel som orsakats av byggherreföretaget. I nämnda situation har köparen inte möjlighet att upptäcka eventuella fel på byggnaden innan denne ingår kontrakt med byggföretaget. Det enda som köparen i regel har att gå på i överlåtelseskedet är bilder och ritningar som illustrerar hur dennes framtida boende kommer att se ut. I situationen då byggherren är en privatperson som uppdrar åt en entreprenör att bygga, dvs. agerar beställare är det den enskilde fastighetsägaren som bär byggansvaret (se avsnitt 2.2). Dessa privata byggherrar som bygger för eget bruk saknar ofta kunskap om hur man bygger och har många gånger också bristfälliga avtal med sin entreprenör (SOU 2008:68). I betänkandet framfördes även att den domstolsprövning som fastighetsägaren är hänvisad till vid tvist med sin entreprenör alltid är förenad med stora ekonomiska risker. 20