Uppföljning av generationsmålet. Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012

Transkript

1 Uppföljning av generationsmålet Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 rapport 6504 September 2012

2 Uppföljning av generationsmålet Underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation Form: Johan Wihlke Illustrationer: Tobias Flygar

4 Förord Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att redovisa en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (regeringsbeslut M2010/3869/Mk). Uppdraget ska genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Denna rapport utgör ett underlag till utvärderingen av generationsmålet som för första gången redovisas i den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Resultatet av den fördjupade utvärderingen 2012 presenteras i Naturvårdsverkets rapport Steg på vägen fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, rapport Utvärderingen av generationsmålet ska innehålla en samlad bedömning av hur miljötillståndet utvecklas och en prognos över möjligheterna att nå generationsmålet en analys som identifierar synergimöjligheter och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå generationsmålet en analys av de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och Sveriges rådighet över dessa faktorer underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet, det vill säga där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Denna rapport har tagits fram av Naturvårdsverket med stöd av bland andra Boverket, Energimyndigheten, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS), Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen (se bilaga 1). Dessa står till stor del själva för innehållet. Helena Bergström, Naturvårdsverket, har varit projektledare för arbetet. Rapporten har godkänts av biträdande avdelningschef Manuela Notter, Avdelningen för analys och forskning. Juni 2012 Naturvårdsverket 3

5

6 Innehåll Förord 3 Sammanfattning 9 Executive summary 11 1 Inledning Vad är generationsmålet? Bakgrund Syfte och målgrupp 15 2 Kopplingar mellan miljömålen Kopplingar mellan generationsmålets strecksatser Kopplingar mellan generationsmålet och miljökvalitetsmålen Kopplingar Ekosystemtjänster Kopplingar Biologisk mångfald och kulturmiljö Kopplingar Hälsa Kopplingar Kretslopp Kopplingar Naturresurser Kopplingar Energi Kopplingar Konsumtionsmönster 21 3 Megatrender som påverkar miljön Faktorer som påverkar möjligheten att nå generationsmålet Elva trender som påverkar världen Sociala trender Tekniska trender Ekonomiska trender Miljötrender Politiska trender 26 4 Beskrivning, trender, bedömning och förslag för varje strecksats Strecksatsen om ekosystemtjänster Beskrivning Ekosystemtjänster Trender Ekosystemtjänster Bedömning Ekosystemtjänster Områden för ytterligare insatser Ekosystemtjänster Strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö Beskrivning Biologisk mångfald och kulturmiljö Trender Biologisk mångfald och kulturmiljö Bedömning Biologisk mångfald och kulturmiljö Områden för ytterligare insatser Biologisk mångfald och kulturmiljö 38 5

7 4.3 Strecksatsen om hälsa Beskrivning Hälsa Trender Hälsa Bedömning Hälsa Områden för ytterligare insatser Hälsa Strecksatsen om kretslopp Beskrivning Kretslopp Trender Kretslopp Bedömning Kretslopp Områden för ytterligare insatser Kretslopp Strecksatsen om naturresurser Beskrivning Naturresurser Trender Naturresurser Bedömning Naturresurser Områden för ytterligare insatser Naturresurser Strecksatsen om energi Beskrivning Energi Trender Energi Bedömning Energi Områden för ytterligare insatser Energi Strecksatsen om konsumtionsmönster Beskrivning Konsumtionsmönster Trender Konsumtionsmönster Bedömning Konsumtionsmönster Områden för ytterligare insatser Konsumtionsmönster 85 5 Sveriges rådighet Sveriges rådighet över föreslagna områden för ytterligare insatser Rådighet Ekosystemtjänster Rådighet Biologisk mångfald och kulturmiljö Rådighet Hälsa Rådighet Kretslopp Rådighet Naturresurser Rådighet Energi Rådighet Konsumtionsmönster hur påverkar Sverige omvärlden? Hur påverkar generationsmålet miljö och hälsa internationellt? Påverkan på omvärlden Ekosystemtjänster Påverkan på omvärlden Biologisk mångfald och kulturmiljö Påverkan på omvärlden Hälsa Påverkan på omvärlden Kretslopp Påverkan på omvärlden Naturresurser Påverkan på omvärlden Energi Påverkan på omvärlden Konsumtionsmönster 108 6

8 7 Tillvägagångssätt för utvärdering av generationsmålet Arbetets start och arbetsgrupper Kopplingar mellan miljömålen Trender Bedömning av generationsmålet Områden för ytterligare insatser Rådighet över generationsmålet och internationell påverkan Framtagning av indikatorer Bakgrund till indikatorer för generationsmålet SCB:s förslag till indikatorer Samverkan och dialog Dialogmöten om framtidens miljö Synergimöjligheter och orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå generationsmålet Kvalitetsgranskning indikatorer för uppföljning av generationsmålet Långsiktigt indikatorarbete behövs SCB:s förslag till indikatorer Förslag till nationella indikatorer för samhällsomställning Förslag till indikatorer för Sveriges påverkan på global hälsa och miljö Föreslagna indikatorers egenskaper och klassning Föreslagna indikatorers koppling till olika delar av generationsmålet Behov av indikatorutveckling för varje strecksats Behov av indikatorutveckling Ekosystemtjänster Behov av indikatorutveckling Biologisk mångfald och kulturmiljö Behov av indikatorutveckling Hälsa Behov av indikatorutveckling Kretslopp Behov av indikatorutveckling Naturresurser Behov av indikatorutveckling Energi Behov av indikatorutveckling Konsumtionsmönster dialoger om framtidens miljö Fakta om de två dialogerna Dialogernas upplägg Dialogernas resultat Sammanfattning av trender som påverkar miljön Sammanfattning av vad som kan göras för att nå generationsmålet Sammanfattning av diskussionen om vad som motiverar oss att orka Utvecklingsmöjligheter 139 7

9 11 Referenser Bilagor 159 Bilaga 1 Personer som deltagit i arbetet med denna rapport 160 Bilaga 2 Anvisningar för arbete 161 Bilaga 3 Resultat från två dialogmöten om framtidens miljö och

10 Sammanfattning Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Så lyder generationsmålet, som beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation (till år 2020) för att Sveriges sexton miljökvalitetsmål ska kunna nås. Generationsmålet liksom miljökvalitets målen har beslutats av riksdagen. Denna rapport är ett underlag till den fördjupade utvärdering av miljömålen som görs Det slutgiltiga resultatet av utvärderingen presenteras i Steg på vägen fördjupad utvärdering av miljömålen , som är Naturvårdsverkets officiella ställningstagande och redovisning av regeringsuppdraget om fördjupad utvärdering Vad innebär generationsmålet? Till generationsmålet hör sju så kallade strecksatser. De visar vilka värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. Strecksatserna lyder ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen en god hushållning sker med naturresurserna andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljöoch hälsoproblem som möjligt. Når vi generationsmålet? Sammanfattningsvis bedöms endast strecksatsen om energi ha relativt goda förutsättningar att nås till år Övriga sex strecksatser bedöms inte kunna nås vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. 1 Naturvårdsverket (2012d). 9

11 Bedömningar har även gjorts av Sveriges möjlighet att agera inom föreslagna områden för ytterligare insatser. Rådigheten anses i flera fall vara stor. I de fall den är begränsad beror det ofta på världshandelspriser och att många länder gemensamt förhandlar om till exempel avtal och regelverk. Bedömningar av strecksatserna har gjorts med hjälp av indikatorer, trender i världen som påverkar möjligheten att nå generationsmålet, bedömning av relevanta miljökvalitetsmål och annan kunskap. Strecksatsvisa texter inklusive bedömningarna har tagits fram av Boverket, Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS), Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Dessa står till stor del själva för texterna, vilket lett till att texternas upplägg, omfång och angreppssätt ibland skiljer sig åt. Rapportens innehåll Kapitel 4 i rapporten innehåller beskrivningar, trender, bedömningar samt förslag till områden för ytterligare insatser för varje strecksats. Förslag till områden för ytterligare insatser finns även i inledningarna till kapitel 5 och 6 om Sveriges rådighet och hur Sverige påverkar omvärlden. Därutöver innehåller rapporten beskrivningar av kopplingar mellan miljömålen (kapitel 2), globala megatrender som påverkar miljön (kapitel 3), Sveriges rådighet (kapitel 5) och Sveriges påverkan på omvärlden (kapitel 6). Kapitel 8 redovisar indikatorer som använts vid uppföljningen. Resultat från två dialogmöten som arrangerades för att få en helhetsbild av samhällsutvecklingen finns i kapitel 9. Kapitel 10 redogör för utvecklingsmöjligheter och kapitel 7 beskriver hur vi har gått till väga vid utvärderingen av generationsmålet. Fortsatt metodarbete Generationsmålet utvärderas år 2012 för första gången. Upplägg av arbetet och metodansatser får därför betraktas som ett första försök. Ett projektarbete pågår för närvarande inom Naturvårdsverket för att utveckla arbetsformer för miljömålsuppföljningen. I det ingår även att utveckla metodik för kommande uppföljningar av generationsmålet. 10

12 Executive summary The overall goal of Swedish environmental policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved, without increasing environmental and health problems outside Sweden s borders. This is the generational goal, which defines the direction of the changes in society that are needed within one generation (by 2020) if Sweden s 16 environmental quality objectives are to be achieved. The generational goal, like the environmental quality objectives, has been adopted by the Swedish Parliament (the Riksdag). The present report is a background study for the in-depth evaluation of Sweden s environmental objectives undertaken in The final results of that evaluation are presented in Steg på vägen fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (Steps along the way: In-depth evaluation of the environmental objectives 2012), which represents the Swedish Environmental Protection Agency s official position and report on the 2012 in-depth evaluation commissioned by the Government. What does the generational goal entail? Associated with the generational goal are seven bullet points. These spell out the values that are to be protected and the changes in society that are needed if the desired environmental quality is to be achieved. The bullet points are: Ecosystems have recovered, or are on the way to recovery, and their long-term capacity to generate ecosystem services is assured. Biodiversity and the natural and cultural environment are conserved, promoted and used sustainably. Human health is subject to a minimum of adverse impacts from factors in the environment, at the same time as the positive impact of the environment on human health is promoted. Materials cycles are resource-efficient and, as far as possible, free from dangerous substances. Natural resources are managed sustainably. The share of renewable energy increases and use of energy is efficient, with minimal impact on the environment. Patterns of consumption of goods and services cause the least possible problems for the environment and human health. Will the generational goal be achieved? In summary, only the bullet point relating to energy is judged to have relatively good prospects of being achieved by The other six are not considered to be attainable, either within Sweden or in terms of Sweden s impacts on other countries. 11

13 Assessments have also been made of what scope Sweden has to act within the areas for further action proposed in this report. In several cases, the scope for measures at a national level is judged to be considerable. Where it is limited, this is often due to world trade prices and to agreements, regulatory frameworks etc. being jointly negotiated by a large number of countries. Progress in relation to the bullet points has been assessed using indicators, world trends affecting the prospects of attaining the generational goal, assessments of relevant environmental quality objectives, and other information. Texts on the individual bullet points, including assessments of progress, have been prepared by the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Energy Agency, the Swedish Environmental Protection Agency, Regional Development and Cooperation within the Environmental Objectives System (RUS), the Swedish National Heritage Board and the National Board of Health and Welfare. The texts are largely the responsibility of these bodies alone, with the result that they sometimes differ in arrangement, scope and approach. Contents of the report Chapter 4 of this report contains, for each bullet point, a description of what it entails, an account of relevant trends, an assessment of progress, and proposed areas for further action. Areas for additional action are also proposed in the introductions to Chapters 5 and 6, which examine the scope for national action and Sweden s impacts on other countries. In addition, the report includes accounts of links between the different environmental objectives (Chapter 2), global megatrends with implications for the environment (Chapter 3), the scope for national action by Sweden (Chapter 5) and Sweden s impacts on the rest of the world (Chapter 6). Chapter 8 de scribes indicators used in the present follow-up. The results of two dialogue meetings arranged to gain an overall picture of trends in society are set out in Chapter 9. Chapter 10 identifies areas requiring further development, while Chapter 7 describes how we went about evaluating the generational goal. Further methods development This is the first evaluation of the generational goal. The design of the exercise and the methodological approaches used therefore have to be regarded as a first attempt. A project is currently under way within the Swedish Environmental Protection Agency to develop procedures for follow-up of the environmental objectives. As part of that project, a methodology is being developed for future reviews of progress towards the generational goal. 12

14 1 Inledning 1.1 Vad är generationsmålet? Den politiska ambitionen att inom en generation lösa de stora miljöproblemen är utgångspunkten för generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Generationsmålet fanns med redan när miljömålssystemet beslutades av regering och riksdag Det har fått en tydligare form och funktion efter översynen av miljömålssystemet Generationsmålet visar inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. Det ska vara en ram för miljöarbetet och vägledande på alla nivåer i samhället. I miljömålssystemet är generationsmålet överordnat miljökvalitetsmålen och etappmålen eftersom generationsmålet är mer övergripande. Ett mål- och myndighetsövergripande samarbete är nödvändigt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt. Generationsmålet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen en god hushållning sker med naturresurserna andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 2 Generationsmålet har ett vidare perspektiv än summan av de sexton miljökvalitetsmålen. Det sägs uttryckligen att de svenska miljömålen inte får nås på bekostnad av ökade miljö- och hälsoproblem i andra länder. Hälsa, ekosystemtjänster och konsumtionsmönster lyfts fram som viktiga begrepp. 2 Regeringen (2010a). 13

15 Generationsmålets sju strecksatser De sju strecksatserna som visar generationsmålets inriktningar definierar inte ett miljötillstånd på det sätt som miljökvalitetsmålen gör. De visar i stället vilka värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. Generationsmålets strecksatser överlappar i många fall varandra, och kopplingarna mellan dem är täta. Strecksatsen om konsumtionsmönster kopplar till exempel till flertalet strecksatser och miljökvalitetsmål. Det finns därför många synergier att ta till vara i miljöarbetet. Det gäller till exempel mellan strecksatserna om ekosystem och biologisk mångfald och mellan strecksatserna om naturresurser och kretslopp. Uppföljning av generationsmålet Miljökvalitetsmålen följs upp och utvärderas regelbundet sedan mer än tio år. Generationsmålet har hittills inte följts upp. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att göra en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, som för första gången också ska omfatta en samlad bedömning och prognos över möjligheten att nå generationsmålet. Konflikter mellan olika samhällsmål står ibland i vägen för den samhällsomställning som behöver ske för att miljömålen ska kunna nås. Den fördjupade utvärderingens viktigaste uppgift är att visa åt vilket håll vi är på väg, vilka förändringar som behöver ske och vilka möjligheterna är att åstadkomma nödvändiga förändringar i syfte att uppnå miljömålen. Fortsättningsvis i rapportens rubriker och text används ofta kortnamn för strecksatserna i stället för att varje gång skriva ut hela formuleringen. Kortnamnen som vi använder är Ekosystemtjänster, Biologisk mångfald och kulturmiljö, Hälsa, Kretslopp, Naturresurser, Energi och Konsumtionsmönster. 1.2 Bakgrund Miljömålssystemet utreds Dåvarande Miljömålsrådet lyfte i den fördjupade utvärderingen bland annat fram att det svenska miljöarbetet behöver ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Miljömålsrådet menade att ett nytt grundläggande värde, en internationell dimension, skulle kunna föras in i miljömålssystemet. Regeringen tillsatte 2008 en utredning med syfte att förenkla och effektivisera miljömålssystemet (M2008:02). Utredningen föreslog att generationsmålet skulle uppdateras och anpassas till de förändringar som skett under de gångna tio åren. Utredningen föreslog också att miljömålssystemet skulle ges ett tydligare internationellt perspektiv. 3 Naturvårdsverket (2008a). 14

16 Utredningens förslag redovisades i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv 4. I en bilagedel 5 till betänkandet finns bakgrundsbeskrivningar, analyser och överväganden som låg till grund för förslagen i betänkandet. Utredningen redovisade i bilagedelen (PM 4) miljökvalitetsmålens och delmålens internationella beroenden. Förslag gavs till indikatorer som kunde visa andra länders påverkan på miljökvalitetsmålen. Förslagen till indikatorer finns med i SCB:s rapport Miljöindikatorer för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen 6, framtagen 2009 på uppdrag av utredningen. Rapporten består av två delar. Den första delen ger förslag på indikatorer som speglar samhällets omställning till mindre miljöpåverkan, den andra delen ger exempel på indikatorer som speglar olika aktörers rådighet och påverkan på miljökvalitetsmålen. Riksdagen fattar beslut om ett reviderat miljömålssystem I regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete, (2009/10:155) föreslogs ett generationsmål som preciserades genom sju strecksatser. Regeringens förslag överensstämde i huvudsak med utredningens, men strecksatserna fick en annan ordning och delvis annan ordalydelse. I riksdagsbetänkandet Svenska miljömål (2009/10:MJU25) ställde sig riksdagen bakom och godkände de bedömningar som regeringen hade gjort i propositionen. 1.3 Syfte och målgrupp Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att redovisa en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (regeringsbeslut M2010/3869/Mk). Uppdraget ska genomföras i samverkan med andra berörda myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet. Syftet med denna rapport är att vara ett underlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen Det slutgiltiga resultatet av utvärderingen presenteras i Steg på vägen fördjupad utvärdering av miljömålen , som är Naturvårdsverkets officiella ställningstagande och redovisning av regeringsuppdraget om fördjupad utvärdering av miljömålen Målgrupp för denna rapport är i första hand politiker och tjänstemän inom Regeringskansliet och på myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Rapporten vänder sig även till kommuner, organisationer, näringsliv, media, studenter och en intresserad allmänhet. 4 SOU 2009:83. 5 SOU 2009:83. Bilagedel. 6 SCB (2009). 7 Naturvårdsverket (2012d). 15

17 2 Kopplingar mellan miljömålen 2.1 Kopplingar mellan generationsmålets strecksatser Kopplingarna mellan generationsmålets strecksatser är många, och i stort sett finns beröringspunkter mellan alla på något sätt. Det finns också tydliga överlappningar mellan flertalet strecksatser. Denna rapport fokuserar därför i huvudsak på att belysa kopplingarna mellan generationsmålet och dess strecksatser och miljökvalitetsmålen. 2.2 Kopplingar mellan generationsmålet och miljökvalitetsmålen Kopplingar Ekosystemtjänster I stort sett alla miljökvalitetsmål relaterar mer eller mindre till strecksatsen om ekosystemtjänster. För de så kallade landskapsmålen 8 är detta tydligast, eftersom målen i sig är formulerade utifrån en ekosystemtanke. Men även flera av övriga miljökvalitetsmål har tydliga kopplingar till ekosystemen och deras förmåga att leverera olika tjänster. För några av miljökvalitetsmålen har det funnits förslag till preciseringar 9 om olika ekosystemtjänster, såsom dricksvatten försörjning, vattenhushållning, fiskproduktion, kol inlagring, ut jämning av vattenflöden, biologisk produktion, livsmedel, energi och andra råvaror. I andra miljökvalitetsmål har syftet varit underförstått, som till exempel förutsättningar för ekosystemtjänster, naturlig rekrytering av fisk, dricksvattenförsörjning, bra markstruktur, mullhalt, alvpackning 10 och upplevelse värden. I de preciseringar som beslutades har alla landskapsmål en precisering om att viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna Kopplingar Biologisk mångfald och kulturmiljö Alla de så kallade landskapsmålen relaterar på olika sätt till denna strecksats, ofta med specificeringar om landskap, naturtyper, arter eller kulturmiljövärden. Även flertalet av övriga miljökvalitetsmål har preciseringar med kopplingar till biologisk mångfald eller kulturmiljö och kulturarv. 8 Med landskapsmål avses följande miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö. 9 Naturvårdsverket (2011b). 10 Alv är den del av markprofilen på åkermark som ligger under plogsulan i matjorden. Tunga maskiner och mycket körning pressar ihop jorden som då får sämre odlingsegenskaper. Sådana effekter kan vara mycket långvariga. 11 Regeringen (2012). 16

18 2.2.3 Kopplingar Hälsa Miljökvalitetsmål 1. Begränsad klimatpåverkan Extrema väderhändelser som stormar, översvämningar, värmeböljor och torka har direkt effekt på människors hälsa genom ökad frekvens av olyckor, sjukdomar och psykisk ohälsa. Äldre, barn och sjuka är särskilt känsliga. Globalt påverkar klimatförändringar hälsa både positivt och negativt genom ändrade odlingsbetingelser (och därmed livsmedelsförsörjning) och genom förändringar i tillgång till och kvalitet på dricksvatten och andra ekosystemtjänster. Ett mildare klimat antas medföra ökad smittspridning och förändrad utbredning av infektionssjukdomar och smittobärande djur 12, 13, 14. Ett mildare klimat innebär också förlängd pollensäsong 15 och ökad risk för giftiga algblomningar 16. Miljökvalitetsmål 2. Frisk luft Luftföroreningar bidrar till ohälsa i form av lungsjukdom, hjärt- och kärlsjukdom, cancer samt astma och allergi 17. Barn är särskilt känsliga för luftföroreningar, eftersom immunsystemets och lungornas utveckling påverkas 18, 19. Miljökvalitetsmål 3. Bara naturlig försurning Försurning av mark och vatten kan leda till försämrad dricksvattenkvalitet, både genom försurningen i sig och genom urlakning av potentiellt farliga ämnen som är bundna i marken. Denna frigörelse kan även ge förhöjda halter av giftiga ämnen i lokalt producerade livsmedel 20. Liksom luftföroreningar påverkar försurning av mark och vatten också miljöns förmåga att främja människors hälsa och välbefinnande genom friluftsliv och kulturella ekosystemtjänster 21. Miljökvalitetsmål 4. Giftfri miljö Vi kommer i kontakt med farliga ämnen i utomhusmiljön, genom direkt kontakt med olika typer av produkter och varor, via livsmedel, via dricksvatten, i inomhusmiljön och i arbetsmiljön. Inom ramen för en giftfri miljö ingår även läkemedelsspridning till miljön. Exponering för farliga ämnen kan orsaka en rad olika hälsoproblem, till exempel förgiftning, cancer, skador på arvsmassan, störning av reproduktions- och hormonsystem och allergier IPCC (2007). 13 SOU 2007: Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen & Statens veterinärmedicinska anstalt (2011). 15 UNFCCC (2011). 16 Havsmiljöinstitutet (2011). 17 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 18 Socialstyrelsen (2004). 19 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 20 Fältmarsch, R. (2010). 21 Ljung, K. et al. (2009). 22 Kemikalieinspektionen (2011c). 17

19 Miljökvalitetsmål 5. Skyddande ozonskikt; Miljökvalitetsmål 6. Säker strålmiljö UV-strålning kan ge upphov till olika former av hudcancer. Hos delar av befolkningen medför solvanorna en risk för skadlig UV-exponering. Samtliga cancerformer som kopplas till UV-strålning har ökat kraftigt i Sverige de senaste åren 23. Här finns dock en lång eftersläpning i förhållande till aktuella solvanor 24. Miljökvalitetsmål 7. Ingen övergödning; Miljökvalitetsmål 8. Levande sjöar och vattendrag; Miljökvalitetsmål 9. Grundvatten av god kvalitet; Miljökvalitetsmål 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård; Miljökvalitetsmål 11. Myllrande våtmarker Miljökvalitetsmål 7, 8 och 9 berör tillgång på dricksvatten av god kvalitet, vilket är ett av de mest grundläggande mänskliga behoven. Otillräcklig tillgång till bra dricksvatten medför risk för akuta hälsoeffekter i form av uttorkning, förgiftning och exponering för vattenburen smitta. Exponering för farliga ämnen och organismer via vatten kan ge upphov till en rad skador och sjukdomstillstånd. Tillgången till och kvaliteten hos dricksvatten är generellt mycket god i Sverige. Dricksvattenkvaliteten är dock klassad som otjänlig i cirka 25 procent av Sveriges enskilda vattentäkter 25, ofta på grund av mikrobiologisk tillväxt, arsenik, uran, fluorid och mangan 26. Detta påverkar cirka 3 procent av Sveriges befolkning. Miljökvalitetsmål 7, 8, 10 och 11 berör de producerande och kulturella ekosystemtjänster som främjar människors hälsa, framför allt förutsättningarna för friluftsliv och naturupplevelser. Därutöver reglerar våtmarker, sjöar och vattendrag temperaturväxlingar, vilket kan minska negativ hälsopåverkan av exempelvis värmeböljor. Miljökvalitetsmål 11 säkerställer även våtmarkers renande och reglerande egenskaper vid översvämning. Miljökvalitetsmål 7 kopplar till hälsa genom den giftiga algblomning som uppstår vid övergödning, medan miljökvalitetsmål 8 och 10 kopplar till exponering för farliga ämnen via fisk fångad i svenska vatten. Miljökvalitetsmål 12. Levande skogar; Miljökvalitetsmål 14. Storslagen fjällmiljö: Miljökvalitetsmål 16. Ett rikt växt- och djurliv Miljökvalitetsmål 12, 14 och 16 är främst kopplade till kulturella ekosystemtjänster som främjar människors hälsa. Om dessa mål inte nås påverkas vår hälsa negativt genom försämrade förutsättningar för friluftsliv och naturupplevelser. Miljökvalitetsmål 13. Ett rikt odlingslandskap Förutom de kulturella ekosystemtjänster som ett rikt odlingslandskap erbjuder och som främjar människors hälsa genom möjlighet till friluftsliv och natur- 23 Folkhälsoinstitutet (2010). 24 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 25 Dahlgren, H., SGU (2012). 26 Socialstyrelsen (2008a). 18

20 upplevelser ska miljökvalitetsmål 13 även säkerställa en låg föroreningshalt i åkermark. Detta är kopplat till hälsa genom giftiga ämnen som kan finnas i livsmedel odlade i Sverige. Ett exempel är kadmiumexponering via föda, vilket visats ge ökad risk för njurskador och benskörhet i känsliga befolkningsgrupper 27. Miljökvalitetsmål 15. God bebyggd miljö Inomhusmiljön har stor betydelse för den miljörelaterade hälsan eftersom vi tillbringar den största delen av vår tid inomhus. Ungefär en femtedel av Sveriges befolkning besväras av inomhusmiljön i bostaden, på arbetet eller i skolan 28. Buller, speciellt trafikbuller men även störningar från grannar i flerbostadshus, är den miljöstörning som påverkar flest människor i Sverige. Höga ljud kan ge hörselskador och tinnitus, medan buller kan orsaka koncentrations- och sömnstörningar, stress och hjärt-kärlsjukdom. Förutom av buller påverkas vår hälsa av en rad faktorer i inomhusmiljön, som strålning, temperatur, drag, fukt, mögel och belysning. Kemiska ämnen som kan påverka vår hälsa förekommer i byggnadsmaterial, inredning, produkter och varor. Direkta hälsoeffekter rör allt från allergi och astma till olika former av irritation, medan andra effekter, som exempelvis cancer, inte visar sig förrän efter en längre tid 29. Utformningen av den yttre boendemiljön har betydelse för många aspekter av hälsa och välbefinnande. Den bör ge möjlighet och inbjuda till fysisk aktivitet och vistelse i grönområden. Brist på fysisk aktivitet är kopplad till hälsoproblem som övervikt, diabetes, hjärt-kärlsjukdom och flera cancerformer. Studier visar också att tillgång till och vistelser i grönområde påverkar den upplevda stressnivån. En hälsofrämjande yttre boendemiljö påverkas av hur ett bostadsområde planeras. Det gäller tillgång till gång- och cykelvägar, kollektivtrafik och annan samhällsservice, närhet till grönområden, exponering för buller och luftföroreningar samt trafiksäkerhet och trygghet i närmiljön. Även bevarandet av kultur miljön och andra estetiska och kulturella faktorer är viktiga aspekter hos en god, attraktiv och hälsofrämjande boendemiljö Kopplingar Kretslopp Att kretsloppen är resurseffektiva handlar om en resurseffektiv hantering av material, från utvinning och produktion till användning och avfallshantering. Avfallshantering är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, och inkluderar det som i avfallssammanhang kallas att förebygga avfall. Resurseffektiva kretslopp är även ett medel för att bidra till målet Begränsad klimatpåverkan. Resurseffektiv utvinning, produktion och användning av materiella resurser är en aspekt som inte särskilt väl täcks in i miljökvalitetsmålen. 27 Kemikalieinspektionen (2011a). 28 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 29 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 19

21 Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt det är möjligt. Detta kopplar till miljökvalitetsmålen Säker strålmiljö, Skyddande ozonskikt och Giftfri miljö, särskilt de av regeringen beslutade preciseringarna 30 om att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig, respektive att användningen av särskilt farliga ämnen så långt som möjligt har upphört Kopplingar Naturresurser Hushållning med naturresurser har koppling till samtliga miljökvalitetsmål, eftersom mark- och vattenanvändningens miljö- och hälsopåverkan omfattas i sin helhet. God hushållning med naturresurser är samtidigt en viktig del av lösningen för samtliga miljömål. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har stark koppling till god hushållning med naturresurser. Målet syftar till att den byggda miljön görs till en god och hälsosam miljö och att byggnader och anläggningar lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt samt att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Kopplingarna till de miljökvalitetsmål som avser olika naturtyper är mest påtagliga där stora naturresursuttag och stort nyttjande av mark- och vattenresurser sker, kanske främst Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap. Utsläpp till luft, mark och vatten och de miljö- och hälsoeffekter dessa orsakar beror i grunden på det resursutnyttjande som produktion och konsumtion ger upphov till. Utsläppen härrör från transporter, jordbruk, avfallshantering, industriell verksamhet, energi- och materialanvändning i bostäder och lokaler med mera. Här finns mer eller mindre starka kopplingar mellan god hushållning med naturresurser och samtliga utsläpps- och påverkansrelaterade miljökvalitetsmål, inte minst Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och Ingen övergödning Kopplingar Energi Generationsmålets strecksats om energi påverkar alla miljömål i olika grad. Användningen av exempelvis el, värme och drivmedel, men också konsumtion av andra varor och tjänster, avgör hur mycket energi som ska tillföras systemet. Distributionen av energibärare, exempelvis bränsletransporter och eldistribution, påverkar också miljön. Klimat- och energimålen är nära förknippade med de svenska miljöpolitiska målen och är därmed en naturlig utgångspunkt för generationsmålets strecksats om energi. 30 Regeringen (2012). 20

22 Energipolitikens mål lyfts fram som ett av de politikområden där framför allt flera äkta synergier men även konflikter finns med miljökvalitetsmålen 31. Också näringspolitiken har ett flertal synergier med miljökvalitetsmålen, och energi- och näringspolitiken är i flera avseenden nära sammankopplade. Generationsmålets strecksats om energi berör särskilt följande miljökvalitetsmål: Begränsad klimatpåverkan miljömålet berör en stor del av den svenska klimat- och energipolitiken. Frisk luft miljömålet påverkas av utsläpp som bland annat kommer från energianläggningar och energianvändning. Bara naturlig försurning miljömålet berör bland annat utsläpp som kommer från energitillförsel, energianvändning och uttag av skogsbränsle. Giftfri miljö miljömålet berör exempelvis energirelaterade produkter och deras användning och hantering. Levande sjöar och vattendrag bland annat vattenkraften påverkar detta miljömål. Levande skogar miljömålet har stor beröring vad gäller bioenergi. Storslagen fjällmiljö vindkraft och vattenkraft påverkar detta miljömål. God bebyggd miljö detta miljömål berör bland annat en effektivare energianvändning i bostäder och lokaler samt avfallsfrågan. För mer information om dessa kopplingar hänvisas till Energimyndighetens rapport om Energimyndighetens roll i miljömålssystemet 32. God bebyggd miljö berör även energianvändning till transporter och kan verka för energieffektivisering genom transportsnål samhälls planering och ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. Det finns även kopplingar till Myllrande våtmarker, till exempel genom att torv som bryts för energiändamål påverkar miljömålet, och till Säker strålmiljö genom användning av uran för kärnkraftsproduktion Kopplingar Konsumtionsmönster Offentliga och privata konsumtionsmönster i Sverige påverkar förutsättningarna att uppnå både generationsmålet och samtliga sexton miljökvalitetsmål. Konsumtionsdriven miljö- och hälsopåverkan ökar framför allt i tillväxtekonomier i Asien, eftersom en allt större andel av det vi konsumerar tillverkas där En äkta konflikt är något som inte kan lösas inom förvaltningen (i detta fall miljömålssystemet) på något sätt, medan en oäkta målkonflikt kan lösas med hjälp av bättre teknik, ökad effektivitet, samarbete etc. En äkta konflikt måste lösas med beslut på den politiska nivån och har ofta med prioriteringar att göra. Definitionerna hittas i Naturvårdsverket (2011g). 32 Energimyndigheten (2011d). 33 UNEP (2010). 21

23 I uppföljningen av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv poängteras att den svenska konsumtionen måste ha minsta möjliga negativa påverkan på biologisk mångfald oavsett i vilket land produktionen sker. Förutsättningarna att nå målet konkretiseras genom att produktion av importerade varor inte får medföra skövling av natur eller förgiftning av människor och miljö Sveriges och svenskarnas ekologiska fotavtryck ska vara långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv import och inhemsk produktion av råvaror och produkter som skadar miljön, den biologiska mångfalden, kulturhistoriska värden och människors hälsa ska fasas ut och ersättas med miljöanpassade alternativ 34. Det finns även en stark koppling mellan miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålets strecksats om konsumtionens miljö- och hälsopåverkan. Utfasningen av särskilt farliga ämnen är ett viktigt steg för att minska miljöoch hälsopåverkan från konsumtionsmönster. Svensk konsumtion av varor som produceras i länder utanför EU ökar, och i samband med produktionen och distributionen av varorna påverkas miljö och hälsa i dessa länder 35. Generationsmålets strecksats om konsumtionsmönster är en förutsättning för att nå även Begränsad klimatpåverkan; det är de globala utsläppen som måste minska, och importen av varor kan innebära att utsläppen utomlands ökar. Figur 1 visar utsläpp av koldioxidekvivalenter 36 per person från svensk konsumtion utomlands och i Sverige år Utsläppen av växthusgaser utomlands från svensk konsumtion har ökat med cirka 20 procent per person under perioden. Ökningen kan främst förklaras av en ökad konsumtion som tillgodoses av en ökad import. Detta stöds av att värdet av importen har stigit med drygt 40 procent (fastprisberäknat) under perioden. Utsläppsökningen kan också bero på att sammansättningen av vår konsumtion har förändrats. Detta kan i sin tur innebära att andra typer av produkter importeras och att dessa av olika skäl orsakar högre utsläpp. Ytterligare en möjlig förklaring till ökningen kan vara att produktionen av de importerade varorna innebär högre utsläpp i jämförelse med tidigare. För att vända trenden med ökade utsläpp från svensk konsumtion behövs mer detaljerad information om vilka faktorer som ligger bakom ökningen. Större kunskap om vilka produktgrupper som bidrar mest är en förutsättning för att utforma styrmedel som ger incitament för företag att utvidga sitt hållbarhetsarbete i alla led, det vill säga att ställa högre miljökrav på underleverantörer i andra länder Naturvårdsverket (2011b). 35 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 36 Koldioxidekvivalenter (CO 2 e) är en gemensam måttenhet som gör att det går att jämföra klimatpåverkan från olika växthusgaser. Med hjälp av en faktor som beskriver de olika gasernas uppvärmande förmåga i förhållande till koldioxid kan man räkna om utsläppen av olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. 37 Naturvårdsverket (2012a). 22

24 ton CO 2 e per person Utsläpp i Sverige Utsläpp utomlands Figur 1. Utsläpp av koldioxidekvivalenter per person från svensk konsumtion utomlands och i Sverige år Källa: Naturvårdsverket (2012a). Det finns även en stark koppling till Sveriges energipolitiska mål för energieffektiviseringar i byggnader, som innebär att den totala energianvändningen per uppvärmd ytenhet i bostäder och lokaler ska minska med 20 procent till år 2020 i förhållande till användningen Miljöpåverkan från våra konsumtionsmönster och livsstilar är starkt kopplad till infrastruktur för boende och transporter, vilket tydliggörs i preciseringen för God bebyggd miljö 39. Där framgår det att infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resursoch energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet. Här uppmärksammas även att avfallshanteringen ska vara enkel och effektiv och att uppkomsten av avfall ska förebyggas. Bland annat säger man att mängderna avfall inte ska öka. Det senaste seklet har avfallsmängderna ökat stadigt i ungefär samma takt som hushållen fått mer pengar att konsumera för. Det finns alltså ett starkt samband mellan konsumtion och mängden avfall. De senaste två åren ser trenden med ökande avfallsmängder från hushåll ut att ha brutits, men det är alltför tidigt att säga om det kommer att bestå eller om det är en effekt av finanskrisen som påverkade hushållens konsumtion negativt. Hur mängden avfall kommer att utvecklas i framtiden beror till stor del på hushållens konsumtionsmönster och på den tekniska utvecklingen. 38 Jämför strecksatsen för energi. 39 Regeringen (2012). 23

25 3 Megatrender som påverkar miljön 3.1 Faktorer som påverkar möjligheten att nå generationsmålet Med utgångspunkt i elva trender i världen, som Europeiska miljöbyrån (EEA) har sammanställt 40, kan vi beskriva några av de faktorer som påverkar möjligheten att nå generationsmålet. Trenderna innehåller både element som underlättar och element som försvårar möjligheten att nå generationsmålet. En och samma trend kan dessutom påverka generationsmålets strecksatser på olika vis. Ett exempel är trenden om teknikutveckling, som kan vara positiv för generationsmålets strecksats om energi (genom högre effektivitet) och samtidigt delvis negativ för generationsmålets strecksats om naturresurser (där tidigare skyddade resurser kan exploateras när tekniken utvecklas och blir billigare). Hur trenderna påverkar strecksatserna redovisas i kapitel Elva trender som påverkar världen Sociala trender Ökande globala skillnader i trender för befolkningsutveckling: befolkningen åldras, ökar och utvandrar En ökande befolkning använder normalt mer naturresurser och orsakar mer förorening, samtidigt som markanvändningen förändras i och med urbaniseringen 41. Ungefär samtidigt som generationsmålet ska vara uppfyllt 2020 beräknas Sveriges befolkning nå 10 miljoner 42. En väntad påverkansfaktor för de globala migrationsströmmarna är miljöoch klimateffekter, där människor i delar av världen som påverkas negativt kan komma att utvandra till andra delar 43. Urbana livsmönster: städer växer och konsumtionen ökar En mer urbaniserad värld innebär sannolikt ökad välfärd och konsumtion, men också fler och fattigare underprivilegierade 44. Förskjutningar i sjukdomsbörda och förändrad risk för pandemi Risken att exponeras för sjukdomar, olyckor och pandemier växer med ökande rörlighet av gods och människor, klimatförändringar och fattigdom. 40 EEA (2010a). 41 EEA (2010a). 42 SCB. Befolkningsstatistik. 43 EEA (2010a). 44 EEA (2010a). 24

26 En ökad andel åldrad befolkning blir också mer sårbar för sjukdomar, vilket kan innebära större kostnader för sjukvården, som i sin tur kan minska utrymmet för investeringar på miljöområdet tekniska trender Accelererande teknikutveckling: på väg mot det okända Hastigheten i den tekniska utvecklingen innebär stora möjligheter, inte minst på miljöområdet, men kan också föra med sig problem om inte riskerna beaktas. NBIC-klustret (nanoteknik, bioteknik, informationsteknik och kognitionsvetenskap 46 ) kan till exempel innebära betydande risker om dess delar implementeras under förhållanden med lägre riskhänsyn och svag samhällskontroll Ekonomiska trender Fortsatt ekonomisk tillväxt? Tillväxt innebär ökad konsumtion, ökat tryck på naturresurser, ökade föroreningar men också möjligheten till och drivkrafter för teknisk utveckling som ökar effektiviteten i resursutnyttjandet 48. Globala maktskiften: från en unipolär värld till en multipolär värld När vi går från en supermakt till flera regionala maktblock (från unipolära till multipolära samhällen) ökar det ömsesidiga beroendet och den internationella handeln. Kontrollen över och behoven av naturresurser förändras, vilket påverkar Sverige både direkt och indirekt 49. Ökad global konkurrens om naturresurser Den nuvarande energi- och resursförbrukningen i kombination med de växande ekonomiernas ökande behov gör att källor som hittills bedömts som olönsamma kan komma att användas, med ökad miljöpåverkan som följd Miljötrender Utarmning av naturresurser En större och rikare befolkning i världen ökar trycket på naturresurserna, vilket riskerar att skada ekosystem och förutsättningarna för livsmedelsproduktion och hälsa EEA (2010a). 46 Kognitionsvetenskap är ett tvärvetenskapligt forskningsområde där forskare från olika fält som filosofi, psykologi, neurovetenskap, datavetenskap, lingvistik och antropologi studerar det mänskliga tänkandets natur. Risker kan till exempel finnas vid automatisering (med hjälp av datorer) av känsliga moment eller känsliga verksamheter som finansmarknader (där datorer simulerar människor och köper/säljer värdepapper), krigföring (där datorer också i viss mån ersätter mänsklig analys) eller i sjukvården. 47 EEA (2010a). 48 EEA (2010a). 49 EEA (2010a). 50 EEA (2010a). 51 EEA (2010a). 25

27 Allvarliga konsekvenser till följd av klimatets förändring Tilltagande klimatförändringar hotar livsmedels- och vattentillgångarna, hälsa och många arters existens. Effekterna skär genom många delar av samhället och väntas öka under detta sekel 52. Ökande ohållbar belastning på miljön Komplexiteten av föroreningar som släpps ut ökar och hotar balansen i de naturliga systemen. Partiklar, kväve och andra luftföroreningar har potentiellt långtgående effekter på ekosystem, klimatet och människors hälsa politiska trender Globala miljöregler och regimer: ökad fragmentering, men konvergerande utfall Tidigare har Sverige och Europa gynnats när miljölagstiftning motsvarande den inhemska har spritts runt världen. Nu och i framtiden finns en risk för minskat europeiskt inflytande och därmed olika regler i olika länder. Samtidigt ökar spridningen av mjukare miljöstandarder, till exempel ISO-standarder EEA (2010a). 53 EEA (2010a). 54 EEA (2010a). 26

28 4 Beskrivning, trender, bedömning och förslag för varje strecksats Kapitlet innehåller sammanhållna redovisningar som för varje strecksats beskriver strecksatsen sociala, tekniska, ekonomiska, miljöorienterade och politiska trender som påverkar strecksatsen bedömningar av om strecksatsen uppnås till år 2020 förslag till områden för ytterligare insatser för strecksatsen. Globala megatrender som påverkar miljön Globala trender som påverkar miljön och generationsmålets strecksatser redovisas i kapitel 3. Utgångspunkt för bedömningarna Bedömningarna av generationsmålets strecksatser har inte utgått från samma bedömningsgrund som för miljökvalitetsmålen. Jämfört med bedömningarna av miljökvalitetsmålen är bedömningarna av generations målets strecksatser friare och har gjorts utifrån vad som kommer fram från bedömningen av relevanta miljökvalitetsmål, trender, indikatorer och annan kunskap. Områden för ytterligare insatser Avsnitten om områden för ytterligare insatser ger underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet, det vill säga förslag till områden där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Förslag till områden för ytterligare insatser finns även i 5.1 och Strecksatsen om ekosystemtjänster Beskrivning Ekosystemtjänster Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad. Ekosystemtjänster är de funktioner eller processer hos ekosystem som på något sätt gynnar människan, det vill säga upprätthåller eller förbättrar människans välmående tjänster vi får gratis av naturen. Några exempel är fisk, virke, vilt, svamp, pollinering, rent vatten och naturupplevelser. Begreppet ekosystemtjänster behandlas utförligt bland annat i de internationella rapporterna Millennium Ecosystem Assessment 55 och The Economics of 55 World Resources Institute (2005). 27

29 Ecosystems and Biodiversity 56. Ekosystemtjänster påverkas av hur vi använder ekosystemen. Om mark-, luft- och vattenanvändning påverkar eller skadar ekosystemen kan ekosystemtjänsterna påverkas eller utebli. En långsiktigt hållbar användning av mark, luft och vatten kan definieras som användning som långsiktigt nu och för kommande generationer bevarar olika ekosystems förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster. Av stor betydelse är då ekosystemens så kallade resiliens eller buffertkapacitet, det vill säga förmågan att tolerera förändringar och störningar utan att förändras till ett nytt system med helt andra strukturer och funktioner. För att skadade eller alltför påverkade ekosystem åter ska kunna leverera ekosystemtjänster krävs att skadlig påverkan upphör och kanske även insatser av restaurering. Ekosystemtjänster kan delas in i stödjande, reglerande, kulturella och försörjande. Dessa fyra huvudkategorier kan delas in i ett stort antal undergrupper trender Ekosystemtjänster Sociala trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster I dag är en majoritet av Sveriges befolkning urbaniserad cirka åtta miljoner svenskar bor i någon av landets tätorter. Av dagens medborgare bor 85 procent på en yta som sammantaget motsvarar drygt en procent av Sveriges landareal 58. Dessutom bor huvuddelen av glesbygdsbefolkningen inom fem kilometer från tätorter. Sammantaget innebär detta att 95 procent av Sveriges befolkning bor i eller nära en tätort. Två tredjedelar av svenskarna anger i dag att tillgången till fri natur, jakt och fiske är mycket viktig för att man ska trivas på orten där man bor. På 1970-talet uppgav bara hälften att dessa värden var centrala 59. Effekter av befolkningsomflyttningen är bland annat att allt större områden i landet blir glest bebodda och att framför allt de största tätorterna växer och förtätas. Den minskade mänskliga närvaron i de glesbebyggda områdena innebär att bruket av natur- och kulturmiljön ändras radikalt. I stora områden upphör det eller övergår i varje fall till rent skogsbruk. Den snabba be byggelseutvecklingen i storstäderna riskerar i sin tur att hänsyn till, hushållning med och god förvaltning av natur- och kulturmiljövärden försummas. Å andra sidan medför ett tätare bebyggelsemönster att förutsättningarna förbättras för kollektiva transportlösningar och tekniska försörjningssystem. Det finns ett stort intresse för miljömärkning, men det finns också en skillnad mellan miljöintresse och faktiska inköp TEEB (2010). 57 World Resources Institute. Definitions 58 SCB. Landareal tätort och invånartäthet (inv/km 2 ) i tätort, per kommun Thunberg, B. (2006). 60 Naturvårdsverket (2011f). 28

30 Tekniska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster Teknisk utveckling kan ha stor betydelse för exempelvis de areella näringarna, även då det gäller mer traditionell teknik. GPS och digitala kartor ger exakt information om var skyddsvärda objekt finns, så att skador kan undvikas på till exempel fornlämningar eller känsliga biotoper. Gödsling av åkermark kan styras med motsvarande teknik så att givorna anpassas till markförhållandena och växtnäringsförlusterna minskas. Samtidigt kräver ny teknik ibland stora investeringar. Detta driver på storleksrationalisering och expansion hos ett mindre antal aktörer, så att många små aktörer lägger ned, varvid produktionen ytterligare koncentreras och marginalbygderna krymper. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster Under 1990-talet och ännu starkare under 2000-talet har intresset för skogsfastigheter som ekonomisk placering ökat. I affärstidningar beskrivs skog som en bra riskspridning relativt andra investeringar 61. Skogsbranschen som helhet präglas av ett förändringstryck, med en växande koncentration av ägandet och ett väsentligt höjt förädlingsvärde. Traditionella ägarstrukturer och ägarbeteenden håller på att luckras upp. Den tid man äger en skogsfastighet minskar. Synen på vad man som ägare vill använda sin skog till ändras och blir mer mångfacetterad 62. Svängningar i världsmarknadspriser berör vissa svenska sektorer i hög grad, bland annat skogs- och jordbruk och gruvnäring. Det medför att de svenska ekosystemen påverkas inte bara av nationella beslut, utan i allt högre grad av den globala utvecklingen. En kraftig ökning av efterfrågan på papper och kartong väntas från Asien. Efterfrågan antas även stiga på icke-vedprodukter, som kemikalier utvunna ur träråvara 63. Från att tidigare ha haft ekonomiskt fokus på fiber till virke och pappersmassa växer nu skognäringens intresse för biobränsle. Uttaget av GROT 64 har ökat kraftigt det senaste årtiondet och väntas fortsätta att öka. Även stubbskörd efter slutavverkning blir något vanligare 65. Sverige är i dag inte självförsörjande inom vare sig livsmedelsproduktionen eller fodermedelsproduktionen i jordbruket. Allt vi konsumerar genom import av livsmedel, produkter och råvaror eller som utlandsturister bidrar till att öka belastningen på ekosystemen i andra länder. Särskilt betydande är den ökade livsmedelsimporten. Den innebär att mark och vatten tas i anspråk i högre grad i andra länder, där miljöhänsynen ofta kan vara lägre än vid motsvarande produktion i Sverige. 61 Thunberg, B. (2006). 62 Thunberg, B. (2006). 63 Thunberg, B. (2006). 64 GROT grenar och toppar, som tas ut vid slutavverkningar som tredje sortiment efter sågtimmer och massaved. 65 Bernes, C. (2011). 29

31 Miljötrender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster De viktigaste orsakerna till att ekosystemen försämras och stressas är exploatering av livsmiljöer överutnyttjande av ekosystemtjänster och naturresurser spridning av miljöfarliga ämnen försurning övergödning spridning av (invasiva) främmande arter klimatförändring. Överutnyttjande av förnybara resurser från ekosystemen gör att den långsiktiga produktionsförmågan undergrävs eller produktiviteten sänks. Ett exempel är de dramatiska minskningarna av flera marina fiskbestånd. I många fall samverkar de olika faktorerna och förstärker varandra. Försämringen av ekosystem sker ofta gradvis men inte alltid linjärt. Ekosystem har som regel olika former av mekanismer som ger en viss motståndskraft eller resiliens, det vill säga förmåga att efter påverkan återgå till sitt tidigare stadium. Det finns dock alltmer tydliga indikationer på att förändringar kan accelerera om resiliensen urholkas och tröskelvärden passeras. Då kan hela system tippa över med oklara följder för såväl arter som funktioner. I dagsläget vet vi inte hur stor belastning de olika ekosystemen klarar att återhämta sig från. Enligt bedömningar 66 är den nuvarande takten på förlust av biologisk mångfald globalt hundra till tusen gånger högre än vad som varit fallet sett över en längre historisk period. I Sverige blir allt fler arter rödlistade 67. Många av de arter och naturtyper som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv har inte gynnsam bevarandestatus. När arter minskar i antal eller utbredning kan även ekologiska funktioner i ekosystemen försämras. Kunskapen om enskilda arters betydelse för ekosystemens resiliens och förmåga att leverera ekosystemtjänster är dålig. Det finns dock ny forskning som indikerar att man kraftigt underskattat betydelsen av många enskilda arter sett över en lite längre tidsperiod och med tanke på hur årsmånen kan variera i tid och rum 68. Förändringar på landskapsnivå fortgår med fortsatt marginalisering av ekonomiskt svaga delar och koncentration till och intensifiering i andra områden. Landskapet blir mer ensartat då småskaligheten försvinner genom nedläggning av jordbruk, upphört brukande, igenväxning etcetera. Då ekosystem och arters livsmiljöer fragmenteras eller hävden upphör påverkas många arter negativt, och sannolikt även olika ekosystemtjänster. Till exempel kan det innebära att förutsättningarna för pollinering försämras om mängden blommor med nektar minskar i landskapet. I och med att oljeväxtodlingen ökar 66 Rockström, J. et al. (2009a). 67 Gärdenfors, U. et al. (2010). 68 Forest, I. et al. (2011). 30

32 råder det brist på pollinerare. Skörden av oljeväxter anses kunna öka med 5 15 procent 69 om man tillför bisamhällen. Nedläggningen av jordbruksmark ligger stadigt kring hektar per år, men är ojämnt fördelad över landet. Det är framför allt i skogsbygderna i norr som nedläggningen är störst. I norra Norrlands inland har mer än hälften av åkerarealen lagts ned de senaste 30 åren. I söder är det i småländska höglandets och Bergslagens skogs- och mellanbygder som nedläggningen varit särskilt stor. En effekt av expanderande tätorter 70 i slättbygder är att jordbruksmark tas i anspråk för ny bebyggelse och infrastruktur i stället för till livsmedelsproduktion. Dessutom handlar det ofta om högproduktiv åkermark. Ekosystemens reglerande förmåga att mildra effekterna av stora nederbördsmängder och förändrade nederbördsmönster i den globala uppvärmningens spår begränsas av olika faktorer. Historiskt sett har stora arealer våtmarker dikats ut, vattendrag har reglerats eller rätats ut och låglänta marker vallats in, och av skogsmarken är en stor andel hyggen. Stora ytor är dessutom hårdgjorda, både i och utanför tätorter. Skogar är livsmiljöer för mängder av organismer och är även rekreationsmiljöer och kulturmiljöer. Situationen är otillfredsställande vad beträffar miljö- och naturvårdshänsynen i den skogliga markanvändningen. Trots många exempel på verksamhetsutövare som tagit steg mot ett mer hållbart nyttjande av ekosystemen har andelen skogsavverkningar som inte ens uppfyller lägsta hänsynsnivå i existerande lagstiftning ökat de senaste årtiondena 71. Monokulturer, främmande trädslag, klonskogsbruk med mera innebär också en ökad sårbarhet med tanke på klimatförändringen. Politiska trender som berör strecksatsen om ekosystemtjänster Själva företeelsen att äga bejakas politiskt och har fått mer positiva förtecken än tidigare. Detta är en utveckling som med stor sannolikhet fortsätter. En prognos är också att en europeisk harmonisering av frågor som rör ägande i vid mening kommer att fortsätta 72. I Sverige har det varit få ändringar i lagstiftningen om nyttjande av mark och vatten de senaste tio åren. I stället har fokus ökat på frivilliga åtaganden eller olika former av samverkanslösningar, såsom naturvårdsavtal, samverkansavtal eller biosfärområden. Förhoppningarna har varit att sektorerna på frivillig väg skulle utveckla ett hållbart nyttjande av ekosystemen. 69 Jordbruksverket (2007). 70 SCB. Tätorternas landareal, folkmängd och invånare per km och Skogsstyrelsen. Skogsvård och miljöhänsyn. 72 Thunberg, B. (2006). 31

33 De närmaste tjugo åren kommer med stor sannolikhet att medföra nya krav och förväntningar på hur den svenska skogen och kanske än mer den svenska skogsmarken hanteras och nyttjas Bedömning Ekosystemtjänster Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Denna bedömning grundar sig på bedömningarna för alla de delar av miljökvalitetsmålen som berör denna strecksats samt den bedömning som har gjorts för svensk konsumtion. En analys visar att den bristande måluppfyllelsen till stor del handlar om ett väsentligt genomförandeunderskott i fråga om ofta redan föreslagna åtgärder i form av förbättrad hänsyn, skötsel eller förvaltning, skydd, restaureringar eller tillsyn. I några fall anges brister i nuvarande styrmedel, bland annat för skogsbrukets försurande påverkan, för cocktaileffekter av miljögifter 74, för övergödningen, för kulturlämningar utanför territorialvattensgränsen samt för odlingslandskapet och våtmarkerna. I några fall pekas bristande rådighet ut, till exempel för gränsöverskridande frågor. Bedömningen är inte entydigt negativ. För vissa ekosystem är förutsättningarna i Sverige goda i fråga om möjligheten att framgent leverera ekosystemtjänster. Det gäller tillgången till dricksvatten och förutsättningarna att producera livsmedel och skogsråvara. Det finns även en stor potential i natur- och kulturlandskapet att leverera kulturella ekosystemtjänster. Klimatförändringarna kan förbättra möjligheterna att producera livsmedel och skogsråvara områden för ytterligare insatser Ekosystemtjänster För att uppnå ett tillstånd då ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad krävs ett hållbart brukande och därmed frånvaro av storskaliga allvarliga hot. Detta gäller såväl inom Sverige som i de länder som påverkas av svensk konsumtion. Då krävs en samhällsomställning som innebär att värdet av ekosystemen och ekosystemtjänsterna återspeglas i priset på varor och tjänster, och att negativ påverkan prissätts. Det sker i dag bara till en del, och då främst för försörjande tjänster. Detta skulle samtidigt göra det betydligt lättare för konsumenter att agera miljöanpassat. För ett hållbart nyttjande krävs att ett förvaltningsperspektiv i enlighet med ekosystemansatsen 75 genomsyrar all mark- och vattenanvändning. Fysisk planering måste ha ett landskapsperspektiv, det vill säga omfatta hela land 73 Thunberg, B. (2006). 74 Kemikalier kan i vissa fall samverka på ett sådant sätt att risken kraftigt ökar i jämförelse med exponering för ett enskilt ämne. 75 Ekosystemansatsen är en arbetsmetod för att bevara och hållbart nyttja naturresurser med ursprung i konventionen om biologisk mångfald. Se: Naturvårdsverket (2007b). 32

34 skap. Den allmänna hänsynen 76 i nyttjandet inom areella näringar måste vara grundläggande och utgå från vad ekosystemen klarar långsiktigt så att deras resiliens inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster inte riskeras. Då minskar även samhällets behov av restriktioner, formellt skydd och restaureringsåtgärder. Kulturmiljön har stor betydelse för att utveckla så kallade kulturella ekosystemtjänster. Rekreation och upplevelser baseras på landskapskvaliteter, oavsett om det gäller ett odlingslandskap, byggnader och bebyggelse på landsbygden, industrihistoria eller städernas byggnader, bebyggelsestruktur och gatumönster. Sett utifrån konsumentens perspektiv finns det sällan anledning att särskilja natur- och kulturmiljövärden från varandra. Det är snarare det samlade värdet som kan utgöra grunden för människors upplevelser eller för kvaliteten i den vardagliga livsmiljön. När det handlar om kulturella ekosystemtjänster gäller det således i mindre grad att systemet ska återhämta sig, utan mer att kvaliteterna tas till vara och utnyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt. Det finns stora möjligheter i att stärka lokala aktörers delaktighet och ansvarstagande för hållbarhetsfrågor. Detta kan till exempel göras genom brett och lokalt förankrat arbete med samverkansavtal, biosfärområden eller liknande i enlighet med den europeiska landskapskonventionen 77. Sveriges biologiska bärkraft 78 behöver stärkas och våra ekologiska fotavtryck reduceras så att vi inte tär på andras resurser. Den exploatering eller negativa påverkan av ekosystem och ekosystemtjänster som av olika skäl ändå måste ske bör balanseras med kompensationsåtgärder. Därutöver behöver genomförandeunderskottet åtgärdas då det gäller skydd av naturområden och restaurering av försämrade ekosystem. 4.2 Strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö Beskrivning Biologisk mångfald och kulturmiljö Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. 76 Allmän hänsyn är ett begrepp i miljöbalken och annan marklagstiftning. 77 Europarådet (2000). 78 Biologisk bärkraft avser den elementära balansen mellan människa och den omgivande naturen. Om den omgivande naturen kan föda människan och om hon kan överleva långsiktigt har vi en bärkraftig situation. 33

35 Begreppet biologisk mångfald rymmer hela skalan av mångfald från den genetiska nivån via genetiskt särpräglade populationer, arter och andra enhetliga taxonomiska grupper till naturtyper på landskaps- och ekosystemnivå. Med kulturmiljö avses den miljö som har formats av människan under tidernas lopp. Det gäller allt från enskilda platser eller byggnader till hela landskap. I kulturmiljön ingår ofta kultur- eller fornlämningar. Med hållbart avses ett tillstånd som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov trender Biologisk mångfald och kulturmiljö Sociala trender som berör strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö De mycket långsiktiga trender som starkast påverkat miljön, och därmed den biologiska mångfalden, är utvecklingen från ett småskaligt agrart samhälle vid 1900-talets början till ett urbaniserat industrisamhälle och dagens nettoimporterande tjänstesamhälle. De demografiska förändringarna har varit mycket stora, och urbaniseringen fortgår. Samtidigt finns en tilltagande optimism i många regioner, och ny teknik ger möjlighet till Internetuppkoppling även på landsbygden. Människor söker sig medvetet till en livsmiljö där de uppfattar att det finns mervärden. Andra ser affärsmöjligheter i det som man tidigare uppfattat som obygd eller utflyttarland 80. I skogs- och mellanbygd sjunker antalet verksamma brukare stadigt. De som är kvar driver de mest produktiva eller lättbrukade markerna, som förr hörde till många olika gårdar. Problem med arrondering 81 gör att de mest perifera markerna hela tiden marginaliseras och brukandet upphör, till men för hävdberoende arter och kulturmiljövärden. Detta har även påskyndats av strukturrationalisering inom mejeri- och slakterinäringen. Det brukade och delvis öppna odlingslandskap som har förekommit fläckvis i det omslutande skogslandskapet ersätts med igenväxning. Reella konfliktytor mellan traditionell produktion inom areella näringar och nya brukarformer (turism med mera) blir tydligare lokalt och regionalt. Kommersiellt utnyttjande av allemansrätten diskuteras och ifrågasätts av markägare. Miljösamarbete har hittills initierats antingen som partnerskap kring en viss fråga (till exempel miljömärkning) eller som en allians mellan parter som arbetar i en värdedriven kultur oavsett inriktning (till exempel naturskydd Svenska Kyrkan) SOU 2012: Thunberg, B. (2006). 81 Hur marken är rumsligt uppdelad. 82 Thunberg, B. (2006). 34

36 Tekniska trender som berör strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö Den accelererande teknikutvecklingen ger stora och ibland helt nya tekniska möjligheter till utveckling av traditionella näringar. De ökade möjligheterna till kommunikation ger även perifera eller isolerade bygder tillgång till den globaliserade världen. Turism och upplevelsenäringar gynnas av tillgången till mobiltelefoner, GPS och bredband. Detta ger även ökade möjligheter för företagande och allmänhet att uppleva natur- och kulturmiljö. Audioguidning, till exempel via mobiltelefon, kan ge helt nya dimensioner till landskap som annars hade passerats utan större notis. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö Andelen heltidsjordbruk minskar stadigt 83 och allt fler jordbruk är beroende av diversifiering av verksamheten eller kompletterande inkomster av annat förvärvsarbete. Antalet företag med mjölkkor liksom antalet mjölkkor minskar stadigt 84. Många små gårdar med mjölk- eller köttproduktion, som har avgörande betydelse för att värdefulla betesmarker hävdas, drivs med bristande lönsamhet och utan att investera. Svensk skogsindustris behov av träråvara ligger på den nivå som för närvarande anses uthållig (cirka 85 miljoner m 3 per år) men samtidigt ökar förbrukningen med cirka 1 miljon m 3 per år. Den starkt ökande biobränslesektorn kommer med sannolikhet att få stor påverkan på skogsbruket. Miljötrender som berör strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö Drivkrafterna bakom förlust av biologisk mångfald är ofta desamma som bakom hoten mot ekosystem och ekosystemtjänster. För miljöer med hävdberoende biologiska värden eller kulturvärden är fortsatt brukande och fortsatt skötsel en förutsättning för att dessa värden ska bevaras. Försurning, övergödning och miljögifter fortsätter att påverka naturen och kulturvärdena. Positivt är att kadmiumtillförseln till åkermark har minskat betydligt sedan 1970-talet 85. Påverkan från klimatförändringar förväntas öka, och då särskilt i fjällen 86. Betingelserna för bevarande av forn- och kulturlämningar samt bebyggelse, som till exempel äldre trähus, kan försämras. Andelen rödlistade arter av bedömda arter i Sverige ökar och är nu nära 20 procent. Många arters utbrednings- och förekomstområden minskar. Omkring rödlistade arter har minskande populationer. Sjukdomar på alm, ask och al påverkar även de arter som på olika sätt är beroende av dessa 83 Jordbruksverket (2011b). 84 Jordbruksverket (2011c). 85 Bernes, C. & Lundgren, L.J. (2009). 86 NASA, Jet Propulsion Laboratory. 35

37 trädslag. De fågelarter som följs som indikatorer på miljötillståndet i skogsoch jordbrukslandskapet har visat en stadig nedgång under 30 år 87. De i särklass största hoten mot rödlistade arter i jordbrukslandskapet är upphört bete och igenväxning 88. Samtidigt utgör rödlistade arter i jordbrukslandskapet en tredjedel av alla rödlistade arter i landet. De riktade åtgärderna inom landsbygdsprogrammet har bromsat nedläggningstakten för betesmark och även medfört att arealen ängsmark och våtmarker ökat något. Anslutningsgraden till miljöersättningen inom landsbygdsprogrammet för de mest värdefulla markerna från ängs- och betesmarksinventeringen minskar sedan Detta är sannolikt en effekt av att brukarna känner en osäkerhet inför ständiga regelförändringar och risken för kännbara sanktionsavgifter. I scenarieberäkningar för jordbruket år 2020 och miljöeffekterna i dessa scenarier 90 framgår att fortsatta jordbrukspolitiska reformer av de generella stöden leder till både minskad biologisk mångfald (en negativ effekt) och minskad miljöbelastning (en positiv effekt). Det beror på att både arealen betad mark och arealen brukad mark väntas minska. Kulturmiljöer och bebyggelse förstörs successivt då de inte längre används. Lämningar och kulturmiljövärden kopplade till äldre produktion och energikällor, som kvarnar och mindre vattenkrafts- och flottningsanläggningar, går förlorade eftersom de inte uppmärksammas tillräckligt för bevarande. Det händer till och med att de aktivt tas bort i samband med restaurering av naturmiljöer eller åtgärder för att skapa förutsättningar för fiske och fiskreproduktion. Åtgärder inom landsbygdsprogrammet gör dock att många kulturmiljöer i odlingslandskapet fortfarande sköts och den negativa trenden bromsas något. Internationella naturvårdsunionen (International Union for Conservation of Nature, IUCN) har utvecklat ett rödlisteindex som anger hur stor andel av alla arter som kan väntas finnas kvar om 50 år. För Sverige ligger detta index oförändrat på cirka 0,92 i de senaste uppskattningarna 91, vilket betyder fortsatt artutarmning. Under det halvsekel som det moderna trakthyggesbruket dominerat skogsbruket har drygt häften av landets produktiva skogsmark slutavverkats. I delar av Götaland och det inre av Norrland finns fortfarande kvar relativt mycket skog som är äldre än 70 år. Den kanske allvarligaste effekten av hyggesbruket är avverkning av så kallade kontinuitetsskogar 92, som under århundraden varken har kalavverkats eller påverkats av större bränder. I dessa miljöer har arter haft mycket lång tid på sig för etablering, och miljöerna har också fun- 87 Svensk Fågeltaxering. Indikatorer/Historik. 88 Gärdenfors, U. et al. (2010). 89 Jordbruksverket (2009). 90 Naturvårdsverket (2011f). 91 Bernes, C. (2011). 92 Kontinuitetsskog är ett område som varit kontinuerligt trädbevuxet utan väsentliga trädslagsbyten sedan år

38 gerat som tillflyktsorter, refugier, då omkringliggande landskap förändrats. Enligt uppskattningar är några få procent av landets produktiva skogsmark kontinuitetsskog. Trenden är en fortsatt minskning 93. Efterlevnaden av skogsvårdslagens krav på miljöhänsyn, som förbättrades avsevärt under 1990-talet, har det senaste årtiondet åter försämrats 94. Förbättrad luftkvalitet har gynnat känsliga arter av lavar och mossor. Fortsatt kvävenedfall påverkar kärlväxter och svampar mest. Förändringarna tros ha kulminerat i söder och väntas sakta dra sig norrut i landet, vilket även kan påskyndas av ett varmare klimat. Kombinationen av varmare klimat och minskat renbete riskerar att ge ytterligare igenväxning av tidigare kalfjäll. Politiska trender som berör strecksatsen om biologisk mångfald och kulturmiljö I Sverige har det varit få ändringar i lagstiftningen för nyttjande av mark och vatten de senaste tio åren. Förhoppningarna har varit att sektorerna på frivillig väg skulle utveckla ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Det finns en politisk ambivalens mellan det lilla och det stora. Det traditionella skogsbruket arbetar i etablerade verksamhetsformer, och ofta är större aktörer engagerade någonstans i kedjan. De som arbetar med nya former av upplevelseturism bedriver ofta verksamheten som små företag med hög grad av entreprenörskap, men de sysselsätter inte särskilt många människor. Eftersom sysselsättningsgrad och antalet sysselsatta är en traditionell politisk parameter undervärderas betydelsen av dessa entreprenörsföretag då de inte betraktas i ett utvecklingsperspektiv Bedömning Biologisk mångfald och kulturmiljö Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020 vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Denna bedömning grundar sig på bedömningarna för alla de delar av miljökvalitetsmålen som berör denna strecksats. En analys visar 96 att den bristande måluppfyllelsen till stor del handlar om ett väsentligt genomförandeunderskott avseende ofta redan föreslagna åtgärder i form av förbättrad hänsyn, skötsel eller förvaltning, skydd, restaureringar eller tillsyn. I några fall anges brister i nuvarande styrmedel, bland annat för skogsbrukets försurande påverkan, för cocktaileffekter av miljögifter, för övergödningen, för kulturlämningar utanför territorialvattensgränsen samt för odlingslandskapet och våtmarkerna. I några fall pekas bristande rådighet ut, till exempel för gränsöverskridande frågor. 93 Bernes, C. (2011). 94 Skogsstyrelsen. Skogsvård och miljöhänsyn. 95 Thunberg, B. (2006). 96 Ej publicerad. En genomgång har gjorts av miljömålsrapporter där avsnitt finns om bristande måluppfyllelse och vad som krävs för att nå miljömålet. 37

39 Flera viktiga trender pekar åt fel håll, till exempel antal hotade arter, indikatorarter för odlingslandskapet och skogen, hänsynen i skogsbruket och arealen värdefulla betesmarker i hävd. Bedömningen är dock inte entydigt negativ. Det finns ett starkt engagemang hos allmänheten, fastighetsägare, organisationer, kommuner och näringsliv att bidra genom ideellt arbete, miljöcertifieringar, frivilliga åtaganden, fysisk planering, investeringar i mark etcetera områden för ytterligare insatser Biologisk mångfald och kulturmiljö Bevarandet och främjandet av den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljövärdena förutsätter ett hållbart nyttjande av hela landskapet med mer integrerad syn på nyttjandet. Både myndigheter, privat sektor, frivilligorganisationer och allmänhet är berörda. Belastningen på natur- och kulturmiljön i form av försurning, övergödning, miljöfarliga ämnen och klimatförändringar behöver upphöra. Mark och vatten ska skötas så att den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Det handlar om att ta utgångspunkt i ett landskap med många skilda dimensioner och värden härledda från människors engagemang och delaktighet och av betydelse för areell produktion, livsmiljö och upplevelser. Ett sådant synsätt finns manifesterat dels i den europeiska landskapskonventionen, ratificerad av Sverige 2011, dels i miljömålsarbetet i sig. För att hitta fram till en sådan synergi behöver först kulturmiljödimensionen i landskapet identifieras. Kulturmiljö är den fysiska verklighet som historia, berättande, kunskap, tradition och identitet kan hängas upp på. Kulturmiljön är i ständig förändring genom att samhället hela tiden utvecklas. Vissa spår försvinner, andra får särskilda förvaltningsbetingelser för att leva längre eller rent av bevaras under lång tid, och nya miljöer växer fram som produkter av vår tid och vår tids värderingar. Det som särskilt präglar kulturmiljön är att den har tillkommit genom människors gärningar och kommer att ha betydelse för lång tid framöver. De långsiktiga strategierna för kulturmiljöarbetet handlar därför om kontinuerligt bruk av kulturmiljöerna goda förvaltningsbetingelser för de miljöer som förmedlar de historiska berättelserna om vårt samhälle generella hänsynsregler inom ramen för en pågående och förändrad markanvändning som det grundläggande styrmedlet för att nå målen inom kulturmiljöområdet skyddsföreskrifter för hänsyn, bevarande och förvaltning av vissa byggnader och områden med särskilda skyddsvärden som ett viktigt komplement till de generella hänsynsreglerna kvalitetskrav där ny bebyggelse och exploatering tillkommer eller markanvändningen ändras radikalt förväntningar på människors engagemang och delaktighet i förändringsprocesser i samhället. 38

40 För kulturmiljöarbetet handlar det om finansiering av vård- och förvaltningsinsatser finansiering av kulturmiljöövervakning och kulturmiljöanalys och att resultaten kan fullföljas med information och rådgivning historiska och humanistiska perspektiv i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar kulturmiljövärden inom ramen för andra miljöåtgärder, exempelvis restaurering av vattendrag och industriområden, vid reservatsbildning för biologisk mångfald eller vid större samlade åtgärdspaket inom miljöområdet kulturmiljön som ekosystemtjänst inom forsknings- och utvecklingsarbete. Att beakta kulturmiljön och dess värden i miljömålsarbetet handlar följaktligen i hög grad om att arbeta inom ramen för såväl den ekonomiska som miljömässiga och sociala dimensionen av hållbar utveckling. Värdet av biologisk mångfald och kulturarv behöver integreras i värdet på varor och tjänster för att undvika marknadsmisslyckanden 97. Implementeringen av den europeiska landskapskonventionen ger nya möjligheter, inte bara för arbetet med kulturmiljö och kulturarv utan även för lokalt arbete med biologisk mångfald med koppling bland annat till planeringsprocesser. De projekt som har inletts i svenska biosfärområden är av särskilt intresse för att testa det praktiska genomförandet lokalt. Arbetet länkar även till genomförandet av flera av de så kallade Aichimålen från Sveriges ekologiska fotavtryck behöver bli långsiktigt hållbart i ett globalt perspektiv. Produktion av importerade varor ska inte medföra utarmning, skövling eller förgiftning i andra länder. Import av råvaror och produkter som skadar miljön, den biologiska mångfalden eller kulturhistoriska värden bör fasas ut och ersättas med miljöanpassade alternativ. Avskaffande av exportsubventioner och liknande interventioner inom EU är ett viktigt område för att skapa bättre förutsättningar för en hållbar jordbruks produktion i utvecklingsländer. EU:s olika handelsavtal, till exempel fiskeriavtal, är ett annat område där en bättre utformning skulle kunna ge större förutsättningar för en hållbar fiskeförvaltning. Ytterligare skydd behövs för att bevara såväl kulturmiljövärden som biologisk mångfald. 97 En situation där den fria marknaden inte leder till en optimal resursanvändning i samhället. 98 Mål för biologisk mångfald inom den strategiska planen för biologisk mångfald tagna (beslut X/2) vid konventionen om biologisk mångfalds 10:e partsmöte i Nagoya, Japan. 39

41 4.3 Strecksatsen om hälsa Beskrivning Hälsa Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. Målet att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan innefattar både direkta hälsoeffekter som fysisk skada, sjukdom och ohälsa och indirekta hälsoeffekter som kommer av försämrad livskvalitet. Det handlar också om tillgång till miljöer där hälsopåverkande störningar (exempelvis buller) minimeras, och om miljöer, vatten och livsmedel där förekomsten av hälsofarliga ämnen är så låg som möjligt. Vad begreppet minimal innebär är inte definierat i målet men kan tolkas som att det är ofrånkomligt att miljön till viss del påverkar vår hälsa, exempelvis genom naturliga faktorer. Därutöver bör tilläggas att alla människor är olika och påverkas av vissa miljöfaktorer i olika utsträckning. Minimal negativ hälsopåverkan bör därför främst gälla på befolkningsnivå med särskilt beaktande av riskgrupper som barn, sjuka och äldre. Målet att miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas avser miljöer som förebygger och främjar hälsa genom möjlighet till fysisk aktivitet, friluftsliv, rekreation och avkoppling. Hit hör både natur- och kulturmiljöer samt miljöer som uppmuntrar till fysisk aktivitet trender Hälsa Generationsmålets strecksats om hälsa påverkas av samtliga identifierade globala trender. Sammanställningen nedan fokuserar främst på svenska förhållanden och beskriver kopplingen mellan globala trender och hälsa på nationell nivå. I förekommande fall har även hälsoaspekter på global nivå beskrivits. Nedanstående analys är baserad på de globala trender som presenteras i The European Environment State and Outlook Hälsopåverkan och hälsoeffekter ingår därför endast i begränsad omfattning när det gäller trender som handlar om bland annat mat- och levnadsvanor, jämställdhet och juridiska instrument som patent. Sociala trender som berör strecksatsen om hälsa En åldrande befolkning, migrationsmönster och urbanisering är sociala trender som påverkar förutsättningarna för att nå generationsmålets strecksats om hälsa. Äldre människor är extra känsliga för sjukdom och ohälsa relaterad till miljöpåverkan, till exempel luftföroreningar och extrema väderhändelser 100. Migration som ett resultat av miljö- och klimatpåverkan antas medföra en ökad invandring 99 EEA (2010a). 100 EEA (2010a). 40

42 till EU-regionen 101. Det kan leda till att vi till Sverige får in nya sjukdomar eller sjukdomar som utrotats här och att förekomsten av sjukdomar som är ovanliga här ökar. Om det sker innebär det att Sveriges sjukdomsbild förändras och därmed också kraven på samhälle och sjukvård. Samtidigt kan migration innebära en positiv förändring genom förbättrade levnadsvillkor för dem som kommer till Sverige och genom berikande möten med andra kulturer för Sveriges befolkning. Urbanisering har liksom migration både positiv och negativ hälsopåverkan. Det finns bättre tillgång till sjukvård och ofta ett rikare kulturliv i städerna. Människor som bor i tätort i Sverige har generellt sett bättre hälsostatus än glesbygdsbefolkningen när det gäller kroppsliga besvär, övervikt och fetma. Detta är ett resultat både av mer fysisk aktivitet och sundare matvanor hos den urbana belfolkningen och av att glesbygdsbefolkningen generellt är äldre, med större andel förtidspensionärer och personer med arbetsskador 102. Korta avstånd i en urban miljö medför att fler går och cyklar, men stadsbor upplever generellt mer stress och psykisk ohälsa än glesbygdsbefolkningen 103. Urbanisering leder även till att en ökande andel av befolkningen exponeras för hälsorelaterade störningar, som luftföroreningar, buller och olyckor 104. En urban befolkning har också ofta en hög konsumtion av varor 105, vilket kan påverka både den egna hälsan genom exponering för potentiellt hälsofarliga kemikalier i produkter och hälsan i producentmiljön. Miljöns positiva inverkan på människors hälsa påverkas även indirekt då landsbygdens avfolkning kan innebära att natur- och kulturmiljöer som är viktiga för människors välbefinnande går förlorade. Tekniska trender som berör strecksatsen om hälsa Teknisk utveckling medför framsteg för medicinsk forskning, kommunikation, energieffektivisering och begränsning av utsläpp från trafik och industri, vilket gynnar människors hälsa. Produktion och trafikmängd kan dock öka i en sådan utsträckning att vinsten från minskat utsläpp av vissa ämnen delvis försvinner 106. Ny teknik innebär i vissa fall ökad användning av ämnen som tidigare inte varit i omlopp i samhället i någon större utsträckning, till exempel inom elektronik- och textilindustrin. Introduktion av nya ämnen tillsammans med ökad konsumtion leder till ökad exponering och en mer komplex exponeringssituation. För närvarande är eventuella hälso- och miljöeffekter för många av dessa ämnen okända, i synnerhet deras kombinationseffekter 107. Likaså har nanotekniken medfört medicinska framsteg samtidigt som nanopartiklars påverkan på miljö och hälsa till stora delar är okänd 108, EEA (2010a). 102 Folkhälsoinstitutet (2011). 103 Folkhälsoinstitutet (2011). 104 Folkhälsoinstitutet (2010). 105 EEA (2010a). 106 Naturvårdsverket (2010a). 107 Kemikalieinspektionen (2011b). 108 McCall, M.J. (2011). 109 Gwinn, M.R. & Vallyathan, V. (2006). 41

43 Ekonomiska trender som berör strecksatsen om hälsa Ökad tillväxt innebär ofta en ökning av transporter, produktflöde och uttag av mineraler och råvaror. Detta medför i sin tur i många fall ökat buller, större olycksrisk, mer och fler utsläpp och spridning av föroreningar och klimatpåverkande ämnen. En försämrad arbets- och boendemiljö i de länder som producerar svenska konsumtionsvaror står på kort sikt i konflikt med generationsmålet. Samtidigt bidrar ekonomisk tillväxt i tidigare utvecklingsländer till att gynna en befolknings hälsostatus, till exempel genom bättre arbets- och boendemiljö, renare vatten och tillgång till bättre sjukvård. I Sverige leder ökad konsumtion till ökad exponering för buller via transporter och för farliga ämnen via produkter. En förväntad utökning av Sveriges gruvnäring 110 påverkar människors hälsa genom större olycksrisk och bullerstörning i arbetsmiljön och genom påverkan på yt- och grundvatten samt natur- och kulturområden. Ökat välstånd leder till ökat resande. Detta berikar våra liv men bidrar även till ökad smittspridning och spridning av antibiotikaresistenta bakterier. I Sverige kan vi se en ökning under senare år av reserelaterade sjukdomar 111. Miljötrender som berör strecksatsen om hälsa Klimatförändringar, ökad brist på färskvatten och utarmning av naturresurser är globala miljötrender som påverkar människors hälsa. Samtidigt som klimatförändringar leder till ökad frekvens av extrema väderhändelser, ändrade livsoch odlingsbetingelser och höjd havsnivå ökar konkurrensen om världens resurser av färskvatten och odlingsbar mark med jordens växande befolkning. Vår ökande konsumtion leder till ökad exponering för olika ämnen 112. Under senare år har möjliga kopplingar mellan vissa kemikalier och tidigare okända hälso effekter uppmärksammats, till exempel tidig pubertetsutveckling, effekter på nervsystemets utveckling, fetma, diabetes och minskad fertilitet 113. En annan trend som påverkar vår hälsa är de ökande utsläppen av läkemedelsrester, speciellt antibiotika. Utsläpp av antibiotika i miljön från läkemedelstillverkning 114 och överanvändning inom djuruppfödning, fiskodling, jordbruk och mänsklig sjukdomsbekämpning ökar risken för att resistenta bakterier utvecklas 115. Inom EU beräknas cirka 4 miljoner fall av vårdrelaterade infektioner inträffa årligen 116. I Sverige har antalet rapporterade fall av den resistenta bakterien MRSA ökat sedan 2000, och bakterien sprids numera framför allt ute i samhället och inte som tidigare på sjukhus 117. Antibiotikaresistens har potentiellt en enorm påverkan på vår hälsa, då många 110 Sveriges geologiska undersökning (2011). 111 Smittskyddsinstitutet (2011). 112 Naturvårdsverket (2012e). 113 Kemikalieinspektionen (2011c). 114 Larsson, J. & Kristiansson, E. (2011). 115 WHO (2012). 116 European Commission (2011a). 117 Folkhälsoinstitutet (2010). 42

44 av de sjukdomar vi i dag behandlar med antibiotika inte längre kan behandlas. Samtidigt försvåras möjligheten att utföra operationer och andra behandlingar som kräver antibiotika i eftervården. Kostnaderna både för den enskilde och för samhället väntas öka på grund av antibiotikaresistens i och med dyrare mediciner, längre sjukhusvistelser och andra komplikationer 118. Politiska trender som berör strecksatsen om hälsa Medvetenheten om vår miljös påverkan på hälsan ökar, vilket leder till större miljökrav på producenter och företag. Samtidigt ger forskning om miljöfaktorers hälsopåverkan ökad kunskap för att kunna sätta in åtgärder. Sveriges medverkan i EU gör att vi både påverkas av och påverkar vår utveckling mot en miljö där negativa hälsoeffekter av miljöfaktorer begränsas. Detta samarbete är nödvändigt, eftersom de miljöfaktorer som har effekter på människors hälsa i dag är alltmer globala. Som exempel kan nämnas EU:s kemikalielagstiftning Reach. Ökat regionalt samarbete ger ökad chans till framgång även om utvecklingen går långsamt Bedömning Hälsa Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020 vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Påverkan på hälsa i andra länder är främst relaterad till Sveriges konsumtion. Detta beskrivs närmare under konsumtionsstrecksatsen. Trenden mot ett allt större miljömedvetande både hos privatpersoner och företag 119, 120 har dock positiva effekter på människors hälsa på både nationell och global nivå. Vår ökande kunskap om olika miljöfaktorers negativa och positiva påverkan på hälsa ger oss större möjligheter att sätta in åtgärder för att påverka utfallet. Samtidigt kvarstår stor ovisshet om hälsoeffekter av många ämnen och faktorer i vår miljö. Möjligheterna för en positiv utveckling av miljörelaterad hälsa i Sverige bedöms vara goda, men det krävs ytterligare insatser. Bedömningen om måluppfyllelse till år 2020 görs därför mot bakgrund av att det i många fall tar tid innan positiva hälsoeffekter av åtgärder kan skönjas. Nödvändiga insatser bedöms ha försumbar eller ingen negativ miljö- eller hälsoeffekt utanför våra gränser. Sannolikheten för att vi på längre sikt ska kunna nå målet om att minimera negativa hälsoeffekter från vår miljö och samtidigt främja miljöns positiva hälsopåverkan varierar beroende på vilken miljöfaktor det gäller. I stora drag kan man dela in de hälsopåverkande miljöfaktorerna i sådana som vi har stor möjlighet att påverka effekterna av genom svensk politik och sådana där 118 European Commission (2011a). 119 Muntligt, dialogmöten, januari/februari 2012, Naturvårdsverkets ärendenummer NV Ref. c. 120 Försäljning av ekologiska livsmedel ökar, återvinning ökar, bilåkandet per person minskar, sysselsatta inom miljösektorn ökar. Källa: Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 43

45 förhållanden utanför vår kontroll spelar större roll. Till den senare gruppen hör miljöfaktorer som farliga ämnen, läkemedel i miljön, inomhusmiljö, klimatförändringar och luftföroreningar. Vad gäller farliga ämnen, läkemedel och inomhusmiljö har vi i dag bristfällig kunskap om orsakssamband, exponeringsvägar och/eller hälsorisker och -effekter av både enskilda faktorer och eventuella kombinationseffekter. Vår begränsade rådighet att påverka hälsoeffekter av klimatförändringar och luftföroreningar beror på att förutsättningarna för att lösa problemen till viss eller stor del ligger utanför våra gränser. Till den första gruppen kan vi räkna faktorer som buller, yttre boendemiljö, UV-strålning, dricksvattenkvalitet, radon, friluftsliv och även till viss del luftföroreningar. För ett flertal av dessa faktorer pekar trenden i dag åt fel håll men det bör vara möjligt att vända trenden på längre sikt. I många fall beror dagens hälsoproblem relaterade till dessa miljöfaktorer på målkonflikter och resurs- och kompetensbrist. Nedan beskrivs ovan nämnda miljöfaktorer och skälen till de bedömningar som gjorts. Luftföroreningar I dag har luftföroreningar omfattande negativa hälsoeffekter i Sverige, bland annat lungcancer och nedsatt lungfunktion. Nästan hälften av Sveriges befolkning bor i områden som överskrider WHO:s rekommendationer för partikelhalter i luften 121. Trenden går åt rätt håll med minskade utsläpp av ett flertal luftföroreningar 122, 123, och andelen persontransporter med bil har minskat något under senare år till fördel för tågtransporter 124, vilket resulterar i minskat utsläpp av luftföroreningar. Dock påverkas fortfarande ett alltför stort antal människor i Sverige av dålig luftkvalitet. Det bedöms därför inte vara möjligt att till år 2020 ha nått målet om minimal negativ hälsopåverkan från luftföroreningar. Åtgärder för att minska lokala utsläpp och halter av luftföroreningar, som till exempel begränsning av dubbdäcksanvändning, trafikplanering och utformning av boendemiljöer, är genomförbara inom ramen för svensk politik och har inte någon större påverkan på miljö och hälsa utanför våra gränser. Det bedöms därför vara möjligt att skapa tillräckliga förutsättningar för att på sikt hantera och minska problemen med sådana luftföroreningar inom landets gränser. Vad gäller långväga luftföroreningar har Sverige begränsad möjlighet att påverka. Buller Buller är den miljöstörning som påverkar flest människor i Sverige. Drygt 3 miljoner människor i Sverige utsätts för trafikbuller med nivåer som överskrider gällande gränsvärden, vilket ofta innebär sömn- och koncentrationssvårigheter och i vissa fall hörselskador 125. Buller har även kopplats till hjärt- och 121 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 122 Naturvårdsverket (2012b). 123 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 124 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 125 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 44

46 kärlsjukdom 126. De samhällsekonomiska kostnaderna av buller från vägtrafik har beräknats till över två miljarder kronor år Liksom för luftföroreningar bedöms det inte vara möjligt att vi år 2020 påverkas minimalt av buller. Trenden i dag går mot att bullerproblemen ökar, framför allt från vägtrafik. Detta är troligtvis kopplat både till att vägtrafiken och urbaniseringen ökar. Bullerkällor är i de flesta fall lokala, och de styrmedel och åtgärder som är nödvändiga för att förbättra situationen kan i många fall beslutas på nationell och lokal nivå. Detta innebär att vi har möjlighet att om inte minimera så i alla fall minska ohälsotalet kopplat till buller, men det krävs kraftåtgärder. Ett antal målkonflikter förekommer som försvårar åtgärdsarbetet, till exempel när det gäller ett områdes utveckling inom trafiksäkerhet, framkomlighet, bostäder och människors hälsa 128. Bullerminskande åtgärder i Sverige bedöms inte ha några effekter på miljö och hälsa utanför landets gränser. Yttre boendemiljö och friluftsliv Vår yttre boendemiljö påverkar graden av fysisk aktivitet och friluftsliv, vilket är starkt kopplat till hälsa. Möjlighet till frilufts-, natur- och kulturliv är även en förutsättning för att säkerställa miljöns hälsofrämjande natur. I dag ökar andelen skyddad natur i Sverige 129. Samtidigt minskar arealen grönytor i tätorter 130. Boendemiljöns hälsofrämjande förutsättningar påverkas i hög grad av planeringen av ett bostadsområde genom tillgång till gång- och cykelvägar, kollektivtrafik och annan samhällsservice, närhet till grönområden, exponering för buller och luftföroreningar samt trafiksäkerhet och trygghet i närmiljön. Även bevarandet av kulturmiljön och andra estetiska och kulturella faktorer är viktiga aspekter av en god, attraktiv och hälsofrämjande boendemiljö 131. Det bedöms inte vara möjligt att vi till år 2020 har minimerat hälsorisker och effekter kopplade till vår yttre boendemiljö. Detta beror till stor del på situationen som beskrivits ovan vad gäller buller och luftföroreningar. Därutöver bedöms det inte heller möjligt att den yttre boendemiljön i de flesta områden år 2020 kommer att vara hälsofrämjande med avseende på tillgång till grön ytor och möjlighet till friluftsliv, fysisk aktivitet och naturupplevelser. UV-strålning Frekvensen av hudcancer relaterat till UV-strålning och solvanor ökar i Sverige 132. År 2020 kommer vi inte att ha minimerat frekvensen av denna cancerform eftersom det finns en betydande eftersläpning mellan exponering och sjukdomsutfall. Rådigheten att påverka hälsoeffekter kopplade till UV-strålning är begränsad eftersom risken är starkt kopplad till människors 126 Socialstyrelsen (2008b). 127 WSP (2009). 128 Riksrevisionen (2009). 129 SCB (2011). 130 SCB (2010a). 131 Faskunger, J. (2008). 132 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 45

47 solvanor. Dock kan solvanor påverkas genom informationskampanjer om hur man undviker risker och därmed minska förekomsten av hudcancer i framtiden. Detta arbete är redan i gång i Sverige 133. Dricksvatten Sverige har bra dricksvattenkvalitet sett i ett internationellt perspektiv, och hälsopåverkan från dricksvatten i Sverige är relativt liten. Den är dock mätbar på nationell nivå. Sämst vattenkvalitet är det i enskilda brunnar, där cirka 25 procent har vatten som klassats som otjänligt, främst när det gäller mikrobiologiska parametrar men även giftiga ämnen som arsenik, mangan, fluorid och uran 134. Detta påverkar därmed cirka 3 procent av Sveriges befolkning. Det stora antalet enskilda brunnar med otjänligt vatten kan till viss del åtgärdas genom utökade krav på vattenanalys, ekonomiskt bidrag för åtgärd och utökad information om hälso risker. Kommunalt vatten håller i ett internationellt perspektiv mycket god kvalitet. Före det stora utbrottet av parasiten cryptosporidium i Östersunds kommunala vatten år 2010 hade endast ett sådant vattenburet utbrott rapporterats i Sverige 135. Frekvensen av denna typ av utbrott väntas dock öka som ett resultat av klimatförändringar 136. Det bedöms inte vara möjligt att dricksvatten kommer att ha minimal negativ hälsopåverkan år Däremot är förutsättningarna för att nå målet relativt goda då det i många fall finns både kunskap och teknik som möjliggör fortsatt tryggad tillgång till rent dricksvatten 137. Radon Radon orsakar en betydande andel av lungcancerfallen i Sverige årligen 138. Den kunskap och teknik som krävs för att minimera problemet är dock tillgänglig, och åtgärderna är i många fall relativt enkla 139. Det bedöms vara möjligt att minimera hälsoeffekter på sikt men mycket arbete kvarstår, och det är inte troligt att hälsoeffekterna kommer att vara minimala år Farliga ämnen Det saknas kunskap om hälsorisker och effekter om ett flertal av de farliga ämnen och kemikalier som förekommer i vår arbets-, bostads- och utomhusmiljö. Kemikalier kan i vissa fall samverka på ett sådant sätt att risken kraftigt ökar i jämförelse med exponering för ett enskilt ämne 140. Dock är vår kunskap om dessa så kallade cocktaileffekter av giftiga ämnen och deras nedbrytningsprodukter bristfällig. Med tanke på det stora antalet kemikalier som finns i vår närmiljö och trenden mot en ökande användning av hälsofarliga kemikalier Länsstyrelserna & Strålsäkerhetsmyndigheten (2009). 134 Socialstyrelsen (2008a). 135 Smittskyddsinstitutet (2010). 136 Svensson, K. et al. (2009). 137 Naturvårdsverket (2012b). 138 Socialstyrelsen (2005). 139 Boverket et al. (2007). 140 Kemikalieinspektionen (2011c). 141 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 46

48 är det inte troligt att tillräcklig kunskap om skadliga effekter för att kunna förebygga dessa kommer att finnas år Likaså är data om miljöeffekterna av flertalet av de läkemedel som finns på den svenska marknaden bristfälliga 142, och det bedöms inte vara möjligt med en minimal negativ hälsopåverkan år Klimatförändringar Vad gäller hälsoeffekter av klimatförändringar är vi i Sverige troligtvis mindre utsatta än på andra håll i världen. Samtidigt är det inte möjligt att förutspå exakt vilka effekterna kommer att bli. Att klimatförändringar kommer att påverka människors hälsa är troligtvis oundvikligt, och därför bedöms målet inte vara möjligt att nå. För att kunna hantera uppkomna hälsoproblem bör planerade styrmedel och åtgärder i relation till hälsoarbetet till stor del fokusera på samhällsanpassning och varningssystem. Sverige bedöms ha goda förutsättningar att hantera nationella hälsoproblem relaterade till klimatförändring 143. Inomhusmiljö Målet att vår inomhusmiljö ska ha minimal negativ hälsopåverkan bedöms inte heller kunna nås till år Liksom för farliga ämnen beror detta till stor del på kunskapsluckor. Hälsopåverkan kopplad till inomhusmiljö är omfattande, med nästan en femtedel av Sveriges befolkning som uppger att de påverkas negativt av inomhusmiljön 144. Förutom cancer som resultat av radonexponering orsakar inomhusmiljön även slemhinne- och luftvägssymtom, astma, hudsymptom, trötthet och huvudvärk. Sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa är komplexa, med olika faktorer som samverkar och påverkar, exempelvis temperatur, buller, radon, fukt, belysning och luftens innehåll av olika ämnen. Hur vi upplever inomhusmiljön skiljer sig åt mellan olika människor och påverkas till exempel av kön, ålder, känslighet och livsstil 145. Dessa komplexa samband gör det ofta svårt att avgöra exakt vilken eller vilka faktorer som orsakar ohälsa. Det bedöms därför inte som sannolikt att den negativa påverkan på hälsa av inomhusmiljön kommer att vara minimal i framtiden områden för ytterligare insatser Hälsa Bedömningen av generationsmålets strecksats om hälsa är relativt positiv för många miljöfaktorer. För att vi ska nå målen krävs dock ytterligare insatser. Miljöns betydelse för att främja hälsa är vi väl medvetna om, och samhället har möjlighet att påverka detta genom exempelvis hälsomedveten stads- och bostadsplanering och genom att uppfylla ett flertal av Sveriges miljökvalitetsmål 146. Trots vår ökande kunskap om miljöns betydelse för människors hälsa 142 Läkemedelsverket (2004). 143 Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen & Statens veterinärmedicinska anstalt (2011). 144 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 145 Socialstyrelsen. Inomhusmiljö. 146 Exempelvis Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. 47

49 finns fortfarande kunskapsluckor om sambandet mellan exponering och hälsoutfall. Försiktighetsprincipen bör därför råda för att förhindra negativa hälsoeffekter för kommande generationer. Som nämnts ovan är de åtgärder som krävs i många fall lokala. Åtgärder utanför våra gränser gäller främst vårt arbete inom EU. Kunskap, kompetens och samverkan kring sambandet mellan miljö och hälsa bör stärkas Kunskap, kompetens och samverkan kring sambandet mellan miljö och hälsa bör stärkas. Detta kan ge positiva synergieffekter eftersom miljö och hälsa är så starkt förknippade med varandra. När en individ värnar om den egna hälsan genom medvetna konsumtionsval kan detta ge inte bara positiva hälsoeffekter på individnivå (eller snarare utebliven negativ hälsopåverkan) utan även positiva miljökonsekvenser. Detta har i sin tur ytterligare positiva effekter på befolkningsnivå, eftersom en god miljö överlag främjar hälsa 147. Två huvudområden har identifierats som viktiga i arbetet för en hälsofrämjande miljö med minimal negativ hälsopåverkan: skärpt eller stärkt tillsyn och större vikt av hälsoaspekten i planeringsarbetet samt tydligare kemikaliemärkning och bättre kemikaliehantering, inklusive läkemedel 148. Skärpt eller stärkt tillsyn och större vikt av hälsoaspekten i planeringsarbetet Det är inte nödvändigtvis fler regler som behövs utan snarare att de som finns tillämpas. Ytterligare åtgärder kommer att krävas, och ett antal hinder förekommer i dag i form av målkonflikter inom den fysiska planeringen. Ett problem som Socialstyrelsen identifierat är att lagstiftningen för planering och byggande inte går i samklang med lagstiftningen för miljö och människors hälsa. Dessutom har Boverket uppmärksammat att befintlig lagstiftning för till exempel planering och byggande inte tillämpas fullt ut när det gäller miljöhänsyn. Exempelvis saknar hälften av Sveriges kommuner de planeringsunderlag som krävs för att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö 149. Ofta är planeringsunderlagens huvudsyfte att utveckla regionen eller kommunen, och där är frågor om påverkan på människors hälsa inte alltid lika prioriterade. Insatserna för att förebygga sjukdom och främja hälsa bör stärkas, till exempel genom att hälsoaspekten ges större vikt i miljökonsekvensbeskrivningar 150. I dag påverkas miljontals svenskar av exempelvis buller och luftföroreningar. Förutom ohälsa för individen innebär detta samhällskostnader i form av nedsatt koncentrations- och arbetsförmåga hos de utsatta och ökade kostnader för vården. Samhällsvinsten av god hälsa bör tydliggöras så att hälsofräm 147 Hallberg, J. (2010). 148 Muntligt, dialogmöten, januari/februari 2012, Naturvårdsverkets ärendenummer NV Ref. c. 149 Naturvårdsverket (2012b). 150 Muntligt, dialogmöten, januari/februari 2012, Naturvårdsverkets ärendenummer NV Ref. c. 48

50 jande miljöer får mer tyngd i planeringen av bostäder och bostadsmiljöer, och att hälsoaspekter inte betraktas som ett hinder för bostadsutvecklingen. Allt fler svenskar lider av stress och psykisk ohälsa. Då erbjuder natur och kultur värdefulla miljöer för avkoppling. Utvecklingen mot en minskande areal grönytor i tätorter 151 går därför emot målet om en hälsofrämjande miljö. Det är önskvärt att vända tätortstrenden mot minskade grönytor genom att bättre värdesätta miljöns positiva effekter på stress och psykisk ohälsa, vilka är stora problem just i tätorter. En hälsofokuserad fysisk planering kan även uppmuntra till fysisk aktivitet i vardagen, till exempel så att kommuninvånarna cyklar och går i stället för att ta bilen. Detta har positiva synergieffekter på miljö och hälsa genom minskat buller, minskat utsläpp av luftföroreningar och minskad risk för olyckor. Tydligare kemikaliemärkning och bättre kemikaliehantering, inklusive läkemedel Kemikaliemärkningen bör förtydligas och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel förbättras. Försiktighetsprincipen är en förutsättning för att nya misstag inte ska göras och gamla misstag inte göras om. Vi ser i dag en trend mot ett ökat medvetande om miljöns påverkan på hälsa hos både individer och företag 152. Samtidigt ökar vår användning av hälsofarliga kemikalier 153. Det bör vara lättare för konsumenten att göra rätt med avseende på miljö och hälsa både i Sverige och utanför våra gränser. För livsmedel har vi lärt oss att titta efter olika miljömärkningar, ursprungsland och tillsatser. För andra varor, till exempel inredning, elektronik och textilier, är det svårt för konsumenten att välja rätt. Det bör vara enkelt att ta reda på vilka hälsofarliga ämnen som förekommit i tillverkningen av en vara och som därmed kan finnas i slutprodukten. Det bör även tydliggöras för konsumenten hur varans produktion påverkar hälsa och miljö i produktionslandet. Utsläpp av läkemedel i miljön, både från konsumtion och produktion, har potentiellt stora effekter på människors hälsa. Enligt Läkemedelsverket är data alltför bristfälliga för att det ska gå att utreda miljöeffekter av större delen av de läkemedel som finns på den svenska marknaden 154. En nationell strategi för läkemedelshantering har upprättats, där ett av målen är minimal miljöpåverkan både lokalt och globalt 155. En expertgrupp har lämnat förslag till Miljömålsberedningen på etappmål och styrmedel för att begränsa miljöpåverkan från läkemedel. Vi är därmed på rätt väg, men ytterligare insatser krävs för att åtgärda problemet. 151 SCB (2010a). 152 Muntligt, dialogmöten, januari/februari 2012, Naturvårdsverkets ärendenummer NV Ref. c. 153 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 154 Läkemedelsverket (2004). 155 Regeringen & SKL (2011). 49

51 Forskning om hälsoeffekter och indikatorer För att nå generationsmålets strecksats om hälsa krävs dessutom ytterligare forskning om hälsoeffekter av ämnen som förekommer i vår miljö, om sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa samt om hälsopåverkan av klimatförändringar. Ytterligare indikatorer för att kunna mäta och värdera inte bara hälsoeffekter utan även hälsovinster skulle ge värdefulla verktyg i arbetet för en hälsofrämjande miljö med minimal negativ hälsopåverkan. Forskning och indikatorarbete bör inbegripa svensk påverkan på hälsa utomlands och hur denna kan minimeras. 4.4 Strecksatsen om kretslopp Beskrivning Kretslopp Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Begreppet kretsloppen är resurseffektiva avser en resurseffektiv hantering av material, från utvinning och produktion till användning, återanvändning, återutnyttjande och den slutliga avfallshanteringen. Kretsloppen ska också vara fria från farliga ämnen så långt som möjligt. Inom kemikalieområdet definieras ofta ett ämne som farligt om det omfattas av kriterierna för klassificering (kriterier finns i CLP-förordningen 156 och för vissa särskilt farliga ämnen i Reach ). Inom miljöpolitiken och i samband med miljökvalitetsmålen är det vanligen de ämnen som motsvarar kriterier för miljö- eller hälsofarlighet som avses snarare än sådana som exempelvis är brandfarliga eller explosiva. I viss EU-lagstiftning som till exempel avfallsdirektivet 157 och i vardagsspråk används begreppet farliga ämnen i en mer allmän, odefinierad betydelse. I annan lagstiftning betecknar termen farliga ämnen ett visst urval ämnen. I exempelvis EU:s ramdirektiv för vatten listas i bilaga X ett urval prioriterade farliga ämnen med särskild relevans för vattenmiljön trender Kretslopp Sociala trender som berör strecksatsen om kretslopp Utvinningen och användningen av materiella resurser har globalt ökat med en faktor 34 under 1900-talet. Detta har resulterat i att tillgångarna på mineraler, metaller, fisk, timmer, rent vatten, brukbar jord, ren luft och biomassa är satta under mycket hårt tryck. I Europa använder vi i genomsnitt 16 ton materiella resurser per person och år, av vilka 6 ton förbrukas 158. I Sverige använder vi 156 Europeiska unionens officiella tidning (2008). 157 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG. 158 EU-kommissionen (2011). 50

52 cirka 20 ton materiella resurser per person och år, vilket varit relativt oförändrat under det senaste decenniet. Resursanvändningen och avfallsproduktionen fortsätter att öka i Europa, liksom utarmningen av naturresurserna 159. Återvinningen och återutnyttjandet av avfall har ökat väsentligt i Sverige under de senaste decennierna. Det är en mycket viktig åtgärd för att bidra till att begränsa påverkan på klimatet. Materialåtervinningen av hushållsavfall har exempelvis mer än åttafaldigats från början av 1980-talet fram till år 2007 enligt statistik från branschorganisationerna Avfall Sverige och Förpacknings- och Tidningsinsamlingen. Även för övrigt avfall har materialåtervinningen ökat: för bygg- och rivningsavfall från mindre än 10 procent i mitten av 1990-talet till cirka 50 procent år Återvinningen fortsätter att öka liksom insikten om betydelsen av giftfria materialflöden både i Sverige och internationellt. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om kretslopp En ökande och alltmer dominerande andel av våra materialflöden kommer från andra länder. Varuhandeln blir också mer och mer global, och Europa blir alltmer beroende av varor utifrån. Den årliga importen av varor till EU har mer än tredubblats, från 536 till miljoner ton, från år 1999 till Under samma period har den årliga exporten av varor legat still på 397 miljoner ton 161. Numera kommer cirka en fjärdedel av de materiella resurser vi européer konsumerar från länder utanför EU, och andelen av den svenska varukonsumtionen som importeras är ännu större eftersom vår handel med EU-länder då tillkommer. Sverige och Europa blir alltmer internationellt beroende, och möjligheterna minskar att med nationella eller EU-åtgärder nå giftfria och resurseffektiva kretslopp. Politiska trender som berör strecksatsen om kretslopp Regelstyrningen har utvecklats starkt och fortsätter att göra så. EU:s kemikalieoch avfallslagstiftning har utökats och förnyats väsentligt under de senaste decennierna. Inom kemikalieområdet medför det att tillverkarna nu får ett utökat ansvar för kemikaliernas hälso- och miljöprestanda. Inom avfallsområdet har deponeringen minimerats, gamla deponier stängts och återvinningen ökat. Denna utveckling fortsätter under åren fram mot år EU:s avfallsdirektiv innehåller nya och högre återvinningsmål för hushållsavfall och bygg- och rivningsavfall som ska uppnås under de kommande åren. I avfallsdirektivet finns nu också krav på åtgärder uppströms avfallsledet, för att förebygga avfall och nå ökad resurseffektivitet och renhet från farliga ämnen. Fortsatt utarmning av Europas naturresurser och flöden av ekosystemtjänster kommer enligt Europeiska miljöbyrån att undergräva både ekonomin och 159 EEA (2010b). 160 Naturvårdsverket (1997) respektive beräkning av J-O Sundqvist, IVL. 161 EEA (2010b). 51

53 den sociala sammanhållningen, eftersom resurserna är ojämnt fördelade och ska räcka till hög levnadsstandard för så många. Ett effektivt utnyttjande av materiella resurser är inte ett särskilt synligt medel i miljömålssystemet som helhet. Med resurseffektivitet avses här att de resurser eller råvaror som tas ut utnyttjas effektivt och kommer väl till nytta samtidigt som onödiga uttag undviks. Det gäller exempelvis hur den metall och de mineraler som utvinns, den fiber som tas ur skogen, de vegetabilier som tas från odlad mark eller den fisk som tas ur sjöar och hav utnyttjas på bästa sätt med litet svinn längs hela kedjan och för ett optimalt användningsområde. Resurseffektivitet väntas bli allt viktigare i ett framtida globalt hållbart samhälle 162. EU har uppmärksammat behovet och sårbarheten och beslutat om en färdplan för det kommande arbetet med resurseffektivitet 163. Det finns också globala initiativ. FN:s resurspanel granskar situationen för en rad materiella resurser, och har börjat med metaller. FN:s miljöprogram, UNEP, har publicerat en internationell vägledning som ger länder råd i hur de kan bygga upp sin kemikaliekontroll. Det är en del i den globala kemikaliestrategin SAICM, vilken även uppmärksammar behovet av bättre information om farliga ämnen i varor Bedömning Kretslopp Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Bedömningen gäller förutsatt att inte ytterligare styrmedel beslutas. Avfallsarbetet är på god väg men ytterligare förebyggande åtgärder behövs. Utvecklingen mot giftfrihet går däremot långsamt, och beslut om ytterligare åtgärder kommer att krävas. Vår varuhandel blir i ökande takt alltmer global. Därmed inkluderar uppgiften att åstadkomma resurseffektiva kretslopp som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen också utmaningen att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. För att lyckas förebygga avfall och nå en mer hållbar svensk konsumtion krävs förmodligen både fler åtgärder och nya typer av styrmedel. Avfallsarbetet är på god väg men ytterligare förebyggande åtgärder behövs När det gäller att åstadkomma resurseffektiva kretslopp är den återstående tiden fram till år 2020 välfylld med åtgärder som Sverige har åtagit sig att vidta enligt avfallsdirektivet. Åtgärderna är relativt långtgående. De täcker ett brett område alltifrån bättre och säkrare omhändertagande av avfall och ökad återvinning till uppströmsåtgärder för att förebygga att avfall uppstår, både vad gäller mängd och farlighet. Sverige har relativt stor rådighet att genomföra dessa åtgärder utifrån nationella behov och inom ramen för våra EU-åtaganden. 162 EEA (2010b). 163 EU-kommissionen (2011). 52

54 Regeringen har dessutom nyligen beslutat om etappmål för avfall. Det kan visa sig behövas ytterligare insatser nationellt för att förändra konsumtionsmönster och förebygga avfall så att strecksatsen kan uppnås 164. Utvecklingen mot giftfrihet går långsamt ytterligare åtgärder behövs När det gäller att åstadkomma materialflöden som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen är situationen annorlunda. Inom EU:s kemikalie-, produkt- och avfallspolitik har man under flera decennier försökt införa förbud mot att använda farliga ämnen, men utvecklingen har gått långsamt. Genom besluten om EU:s kemikalielagstiftning Reach går utvecklingen nu snabbare och kommer att fortsätta att göra så till år 2018, då de sista av hittills beslutade krav enligt Reach ska vara genomförda. Andra kompletterande och viktiga EU-regelverk bidrar också i positiv riktning så att materialflödena blir allt friare från farliga ämnen 165. Ytterligare styrmedel behövs Redan beslutade åtgärder inom avfalls- och kemikalieområdena utgörs huvudsakligen av en mängd nya eller reviderade regelverk på EU-nivå. De kommer att genomföras fram till år 2020, och kommer att leda långt och innebära ytterligare utmaningar. För att lyckas förebygga avfall och nå en mer hållbar svensk konsumtion krävs förmodligen både fler åtgärder och nya styrmedel områden för ytterligare insatser Kretslopp Det återstår en hel del att göra, och behovet av ytterligare insatser är stort innan materialflöden så långt som möjligt är fria från farliga ämnen. Vår varuhandel blir i ökande takt alltmer global. Därmed ingår det också i utmaningen att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Ytterligare insatser omfattar att intensifiera det internationella kemikaliearbetet och arbetet i EU. Det innebär att förstärka arbetet med Giftfri vardag och åtgärder mot kemikalier som återfinns i alarmerande halter i miljön. Det behövs ytterligare insatser för att identifiera källor till och åtgärder mot oavsiktligt bildade farliga ämnen såsom dioxin. Sverige behöver även aktivt verka för att skaffa bättre kontroll över farliga ämnen i avfallsledet såväl inom EU som globalt. En allt viktigare aspekt blir att knyta ihop avfalls- och kemikaliearbetet så att den ökade återvinningen av material kan ske utan att sprida farliga ämnen. Den parlamentariska Miljömålsberedningen har föreslagit en strategi för hur svenskt internationellt arbete för bättre kontroll över farliga ämnen bör bedrivas I den nya nationella avfallsplanen finns förslag att kommunerna ska arbeta med att öka invånarnas medvetenhet om livsmedelssvinnets betydelse för miljön och ekonomin, och att utbilda skolkök och storkök om vikten av att minska svinnet. Där finns även förslag till åtgärder riktade till butikerna, Livsmedelsverket, Skolverket och Boverket. Källa: Naturvårdsverket (2012c). 165 Exempelvis leksaksdirektivet, bilskrotningsdirektivet, RoHS-direktivet, nya förordningar och direktiv om kemiska bekämpningsmedel och biocider, ny byggproduktförordning, eventuellt även en utvidgning av ekodesigndirektivet till fler miljöparametrar och fler varor. 166 SOU 2012:38. 53

55 Näringslivets miljöarbete och det miljöarbete som bedrivs lokalt och regionalt är i hög grad inriktat mot att åstadkomma kretslopp som är resurseffektiva och fria från farliga ämnen. Detta arbete går bra, och det är utomordentligt viktigt för möjligheterna att nå miljömålen. Ofta ger samhällets åtgärder och styrmedel ytterligare skjuts åt det goda miljöarbetet, men det finns också hinder som behöver undanröjas. Ibland är det onödigt svårt eller dyrt att välja det miljöanpassade alternativet, både för enskilda, företag och offentliga aktörer. Det kan därför vara särskilt kostnadseffektivt om de ytterligare åtgärder och styrmedel som planeras i hög grad också utformas med utgångspunkt i att det ska vara lätt att göra rätt. Ibland krävs det investeringar i ny teknik och nya lösningar för att det ska bli möjligt att välja det miljöanpassade alternativet. Investeringar kräver kapital och är alltid förenade med risker som ökar om det råder osäkerhet om hur långsiktig en politiskt beslutad miljöinriktning är. I de dialoger vi har genomfört (se kapitel 9) har de närvarande representanterna för olika aktörsgrupper varit påfallande eniga i hur viktigt det är att samhället understödjer de marknadskrafter som bidrar till att miljömålen nås. Det måste bli lätt att göra rätt, och förutsättningarna måste vara tillräckligt stabila så att aktörer vågar göra de nödvändiga investeringarna. 4.5 Strecksatsen om naturresurser Beskrivning Naturresurser En god hushållning sker med naturresurserna. Såväl areellt och som medium utgör naturresurserna basen för livet på jorden och för människans nyttjande av ekosystemtjänsterna. Viktiga aspekter i god naturresurshushållning bedöms vara att kommande generationer har möjligheter att tillgodose att deras behov beaktas 167 det globala miljöutrymmet fördelas (någorlunda) rättvist fysiska och areella resurser används till det de är mest lämpade för, effektivt och med beaktande av synergieffekter förnybara naturresurser utnyttjas bara i den takt de förnyas strikt hushållning med icke-förnybara naturresurser tillämpas genom återanvändning och återvinning. 167 WCED (1987). 54

56 Resursanvändning är en central miljöfråga som hänger ihop med klimat och biologisk mångfald. Genom generationsmålet fokuseras god hushållning med naturresurser mer än tidigare i miljömålssystemet. Naturresursfrågan har funnits med länge i debatten. Till exempel formulerade Romklubben 1972 i Tillväxtens gränser 168 att vi lever i ett ändligt globalt ekosystem, med ändliga resurser och möjligheter. I miljömålspropositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete 169 finns ingen direkt definition av naturresurser. Indirekt anges dock att naturresurserna är en del av jordens naturliga kapital och omfattar bland annat ekosystemen och den biologiska mångfalden. Vidare anges att naturresurser också inbegriper energi och vatten. Utöver en areell hushållning inkluderar både miljöbalken och plan- och bygglagen i begreppet naturresurser även energi samt naturens resurser och råvaror som inte är områdesbundna trender Naturresurser Sociala trender som berör strecksatsen om naturresurser Sveriges befolkning uppgår till 9,4 miljoner människor och ökar varje år. Jämfört med många andra länder är Sveriges befolkningstäthet låg. Befolkningen fördelar sig ojämnt. Fler och fler flyttar till storstadsregionerna och de större städerna, samtidigt som mindre orter och glesbefolkade områden ofta avfolkas och stagnerar. Nästan 40 procent av befolkningen bor i några av de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. Bostadsytan per invånare i Sverige har ökat och är bland de högsta i världen. År 2009 var antalet bostäder 49 per 100 invånare. Antalet fritidshus är också stort, och andelen som ägs av utländska personer ökar. En stor del av befolkningsökningen och ny bebyggelse har tillkommit inom fem kilometer från kusten. Utifrån exploateringstryck kan man här urskilja tre typer av huvudområden: områden nära storstäder och universitetsorter som är påverkade av befolknings- och exploateringstryck områden med avfolkning och glesbygdsproblematik områden som drar till sig en stor mängd besökare och fritidsboende och med efterfrågan på hus för säsongsboende, fler båtplatser och turistanläggningar av olika slag 170. Livet i staden kan vara relativt resurseffektivt på transport- och boendeområdet. Samtidigt sätter det stort tryck på ekosystemtjänster i omgivande områden. I Sverige och många andra länder har tätortsytan ökat snabbare 168 Meadows, D.L. (red.) (1972). 169 Regeringen (2010a). 170 Boverket (2006). 55

57 än befolkningen, vilket har lett till en gles tätortsstruktur. I kombination med stark tillväxt och större arbetsmarknadsregioner har detta ökat transporterna med åtföljande miljöproblem. De senaste åren har förtätning dock varit en trend i planeringen. Detta kan minska transportbehovet, men kan lokalt innebära att grönområden tas i anspråk och att fler människor utsätts för buller. Resursförbrukningen per invånare i Sverige ligger mycket över det globala genomsnittet. En trend är dock att konsumtionen blir mer miljömedveten. Fortsatt hög resursanvändning i västvärlden, i kombination med en ökad världsbefolkning 171 där standarden höjs, medför ökat tryck på naturresurserna. Trycket globalt kommer att påverka Sverige, bland annat genom ökad efterfrågan på våra naturresurser. Tekniska trender som berör strecksatsen om naturresurser Resurssnål teknik gör att mindre naturresurser och energi än tidigare tas i anspråk för att åstadkomma samma nyttighet. Sådan teknik används alltmer, och detta innebär en stor möjlighet. Men effektivare teknik kan också leda till större resursförbrukning, till exempel genom starkare bilmotorer 172 eller längre flygresor. Teknikutvecklingen möjliggör även utvinning i områden som tidigare har varit skyddade på grund av svårtillgänglighet eller höga utvinningskostnader. Detta kan leda till ökad miljöpåverkan. Viss teknik, ofta elektronik, är beroende av sällsynta metaller som finns endast i små mängder och där brytningen kan vara förenad med miljörisker. Efterfrågan på sådana metaller ökar. Ett avskräckande exempel är den brytning av tantal, för mobiltelefoner, som skett i Demokratiska Republiken Kongo 173. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om naturresurser Den ekonomiska tillväxten innebär ökat tryck på naturresurserna genom ökad konsumtion och produktion. Om det är möjligt att bryta detta samband (så kallad frikoppling eller decoupling 174 ) är något som debatteras. Det har i varje fall ännu inte skett annat än lokalt för vissa branscher. Möjligheten till och drivkrafterna för teknisk utveckling ökar effektiviteten i resursutnyttjandet. Även strukturomvandlingar bidrar i allmänhet till effektivare resursanvändning. Men om industri flyttar utomlands och tillverkningen där sker med sämre teknik är det inte sagt att resursanvändningen blir effektivare. Kostnaden för olika naturresurser påverkar viljan att hushålla, vilket kan komma att få ännu större betydelse. 171 FN förutspår att världens befolkning kommer att vara 9,3 miljarder år 2050 och 10,1 miljarder år Källa: FN:s befolkningsfond (2011). 172 Lindbo, S. (1993). 173 Hayes, K. & Burge, R. (2003). 174 Med frikoppling menas att ekonomisk tillväxt kan ske utan att förbrukningen av naturresurser ökar. 56

58 Den ekonomiska tillväxten i Kina och andra utvecklingsländer leder till en starkt ökande efterfrågan på naturresurser. Eftersom västvärldens efterfrågan är fortsatt hög ökar den globala konkurrensen om resurserna. För Sveriges del antas efterfrågan leda till ökat nyttjande av våra resurser för export, framför allt virke och metaller. Resurskällor som hittills har bedömts som olönsamma kan också komma att användas, med ökad miljöpåverkan som följd. Internationell handel och handelspolitik kan samtidigt spela en roll för ett mer effektivt resursutnyttjande 175. Miljötrender som berör strecksatsen om naturresurser Den ständigt ökande energi- och naturresursanvändningen, och de miljöoch hälsoproblem som följer därav, leder till utarmning av naturresurser och ökande ohållbar belastning på miljön. I avsnitt redovisas siffror på resursanvändning. Markanvändningen i världen blir alltmer intensiv. I Sverige har den länge varit intensiv. Detta har lett till utarmning av miljön. Olika åtgärder mildrar dock de negativa miljöeffekterna. Arealen produktiv jordbruksmark minskar både genom att marginaljordar tas ur drift och att god åkermark tas i bruk för annan exploatering. Medvetenheten om jordbruksmarken som en resurs av allt större betydelse ökar. Behovet av mark för ny bebyggelse är som störst i storstäderna och större städer. Det gäller också fritidshus i vissa kustområden, som i Bohuslän, och runt storstäderna. Det finns ett allt större behov av arealer för förnybar energi. Det gäller främst bioenergi, men även vindkraft kräver arealer på land och i havet. Krav ställs också på ett elnät som förmår att ta hand om denna elproduktion. Transportsystemet byggs hela tiden ut både för järnväg, vägtransporter och luftfart och kräver stora markytor. Järnvägar och vägar riskerar hela tiden att skapa ekologiska, ekonomiska och sociala barriärer och fragmentera landskapet. En påtaglig förändring i markanvändningen globalt är avskogning av tropiska skogar och savanner, vilka omvandlas till betes- eller odlingsmark. Denna utveckling ligger till stor del bakom det omfattande utdöendet av arter. Kolförrådet i världens skogar har enligt uppskattningar minskat med 1,2 miljarder ton årligen under 2000-talet, vilket bidragit till ökande halter av koldioxid i atmosfären. Mest omfattande är avskogningen, i absoluta tal, i Amazonasbäckenet 176. Under de senaste åren har dock avskogningen i Brasilien minskat, som ett resultat av politisk prioritet och ökad medvetenhet. Efterfrågan på importerade jordbruksprodukter i många länder, däribland Sverige, bidrar till avskogningen 177, Kommerskollegium (2011). 176 FAO (2011). 177 Cederberg, C. et al. (2011). 178 Fargione, J. et al. (2008). 57

59 När det gäller sötvatten kommer konkurrensen troligtvis att hårdna globalt och även i EU. Befolkningsökning, ökad produktion och väntade klimatförändringar sätter ökad press på vattenresurserna. I Sverige är trycket mindre, men även här är trenden att pressen på viktiga vattenresurser ökar, bland annat på grund av den ökade urbaniseringen. Även i haven är belastningen ohållbar och miljötillståndet problematiskt. För Sverige är problemen särskilt påtagliga i Östersjön, som redan från början som ett brackvattenhav har mer känsliga ekosystem. Ohållbart fiske är ett stort problem både i Sverige och internationellt. Även användningen av råmaterial medför belastning på miljön. Vid ökande efterfrågan, stigande priser och effektivare utvinningsmetoder blir det lönsamt att utvinna mer lågvärdiga och svåråtkomliga fyndigheter. Detta kräver större energiinsats och innebär större miljörisker. Det finns ett ökat intresse för att prospektera malm och öppna tidigare icke lönsamma gruvor i Sverige genom de höjda mineralpriser som nu råder. Intresset riktas inte bara mot mineraler för metallframställning utan också mot att utvinna uran för energiproduktion. Gruvavfall som deponeras innehåller ofta giftiga metaller som på sikt riskerar att läcka ut, även om olika åtgärder fördröjer detta. I Sverige bidrar miljölagstiftningen till att hantera flera sådana problem. Om värdefulla råmaterial upptäcks i orörda naturområden är risken stor att det är första steget i en storskalig exploatering. Klimatförändringar väntas påverka vårt resursutnyttjande direkt genom ändrade förutsättningar för tillgången på framför allt förnybara naturresurser och vatten och indirekt genom den förändrade samhällsutveckling som risken för allvarliga klimatförändringar antas medföra. Effekterna skär genom många delar av samhället och väntas öka under detta sekel. Kunskap om konsekvenserna av ett förändrat klimat håller nu på att byggas upp. I Sverige antas klimatförändringarna leda till ett varmare och, utom i sydöstra Sverige, blötare klimat, där frekvensen av extrema vädersituationer ökar. Detta påverkar jord- och skogsbruk, vattenförsörjning, bebyggelse och infrastruktur. Vissa klimatrelaterade problem som förekommer i dag kan komma att minska, medan andra kan komma att öka och nya problem uppstå. Produktionspotentialen för såväl skogs- och jordbruk som vatten- och vindkraft väntas sammantaget öka något 179. Politiska trender som berör strecksatsen om naturresurser Globalt kommer det politiska intresset för att få så stor tillgång till naturresurser som möjligt att öka, oavsett om resurserna finns i det egna landet eller inte. Parallellt ökar troligtvis intresset för miljöfrågor och en rättvis fördelning av naturresurserna, allteftersom tillgången blir knappare. 179 Gode, J. et al. (2007). 58

60 I EU-politiken märks ett ökat intresse för naturresursfrågan. I Lissabonfördraget är ett mål att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt, och i strategin EU 2020 är ett av flaggskeppsinitiativen Ett resurseffektivt Europa. Allt fler mer styrande EU-direktiv, såväl minimidirektiv som sådana där medlemsstaterna kan gå längre, samt andra EU-beslut syftar också till god hushållning med olika typer av naturresurser. Natura 2000, EU:s vattendirektiv och landsbygdsprogrammet främjar god hushållning med mark och vatten. Direktiven för avfall, energieffektivisering, ekodesign och miljöbedömning av planer och program är exempel på viktiga direktiv som syftar till hushållning med naturresurser. Harmoniseringen av miljöpolitiken inom EU kan också ha en positiv inverkan på handelns möjligheter att uppmuntra resurseffektivisering och spridning av miljövänlig teknologi 180. Även i FN finns frågan om naturresurser med på agendan. Vid Rio-mötet 2012 (CSD-19) fattades beslut om ett 10-årigt program med insatser för hållbar konsumtion och produktion. I Sverige finns sedan länge långtgående krav om miljöhänsyn och hushållning med naturresurser i lagstiftningen. Miljöbalken (1 kap. 1 ) ska tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att god hushållning tryggas, och att annan hushållning med material, råvaror och energi främjas. Även plan- och bygglagen och skogsvårdslagen har höga ambitioner. Tillämpningen har dock brister. Andra intressen sätts ofta före miljöhänsyn, och det långsiktiga perspektivet i god resurshushållning har visat sig vara svårt att tillämpa. I kommunernas översiktsplaner ska grunddragen i fråga om användningen av mark- och vattenområden framgå och hur den byggda miljön ska utvecklas, bland annat som stöd för efterföljande beslut. Många av Sveriges kommuner har gamla översiktsplaner, och ungefär hälften saknar program och strategier för miljöanpassade transporter, kulturmiljö, material- och vattenförsörjning, grön- och vattenstruktur och effektivare energianvändning 181. Detta gör det svårare att göra bra avvägningar i hushållningsfrågor. En ökande medvetenhet om mer hållbar och resurseffektiv samhällsplanering kan skönjas nationellt, regionalt och lokalt. Exempel på det är inriktningen att förtäta städerna, införa en mer miljöanpassad teknisk infrastruktur och styra transporterna. I plan- och bygglagen från 2011 har också införts krav på att planläggning ska främja hänsynen till miljö- och klimataspekterna, och i översiktsplanen ska kommunen redovisa hur man avser att ta hänsyn till relevanta nationella och regionala mål. I bygg- och förvaltningssektorn märks också ökande miljöhänsyn. Det som byggs blir mer energieffektivt, och goda materialval och livscykelanalyser blir vanligare. Samtidigt finns det en utveckling 180 Kommerskollegium (2011). 181 Boverket & RUS. 59

61 som driver mot ökad användning av bil och flyg för transporter, till exempel externhandelns utveckling och omställningen av näringslivet. Betydelsen av den regionala nivån för miljöanpassning av transporterna och för utvecklingen i stort har uppmärksammats alltmer. Även om regional planering bedrivs endast i Stockholms län har många regioner påbörjat arbetssätt som liknar informell regionplanering. Allt fler intressanta metoder och instrument för att kombinera skydd och utveckling av mark- och vattenområden utvecklas genom arbete med biosfärområden, inom världsarvsområden, i förvaltningsplaner för BSPA-områden 182 med mera. Beträffande miljöfarliga verksamheter kan noteras att myndigheternas tillsynsverktyg har utvecklats under senare år. Inom näringslivet och industrin bedöms annars standardiseringsarbetet för olika produkter och processer få en allt större betydelse för frågor om miljö, hushållning med naturresurser och människors hälsa i takt med att marknaden blir alltmer global. En annan trend är att tillverkning flyttas från Sverige och EU till länder där miljökraven är lägre. Detta kan resultera i försämrad hänsyn till både miljön, sociala förhållanden och resurshushållning. Ett exempel är kemikalietillverkningen. Att använda ekonomiska styrmedel för att styra till god hushållning med naturresurser är något som blivit vanligare. Utöver koldioxidskatt, som funnits sedan länge, är skatt på naturgrus och deponiskatt exempel som bidragit till bättre hushållning Bedömning Naturresurser Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. För att nå detta mål skulle det behöva finnas förutsättningar att nå flertalet miljökvalitetsmål, eftersom strecksatsen är så omfattande. God hushållning med naturresurser innebär att mark användningen och naturresursuttaget i Sverige sker hållbart. Dessutom inbegrips att vi inte ökar vår miljöpåverkan i andra länder, utan snarast minskar den. Ett skäl till att det tar tid att uppnå målet om god hushållning med naturresurserna är att samhället är så starkt inriktat på en tillväxt och konsumtion som hittills varit och fortfarande är förenad med ökad resursförbrukning. Andra skäl är att vissa styrmedel är för svaga, att de som finns inte tillämpas bättre, att det finns många målkonflikter och att samhällsplaneringen inte bidrar så mycket som skulle behövas. Begreppet rättvist miljöutrymme innebär att konsumtionen av naturresurser per capita bör bygga på en rättvis fördelning av jordens begränsade resurser. 182 Sverige har genom Helsingforskonventionen (HELCOM) åtagit sig att skydda ett representativt nätverk av kustområden och marina livsmiljöer i Östersjön Coastal and Marine Baltic Sea Protected Areas. 60

62 En sådan tanke har slagit igenom för utsläpp av växthusgaser, men det finns skäl att överväga samma sak även för naturresurser. Eftersom den materiella konsumtionen och välståndet hela tiden ökar i världen (vilket ger människor möjlighet till ett bättre liv), kommer dagens snedfördelade resursförbrukning på sikt att bli allt svårare att förena med ett hållbart uttag. För vissa naturresurser bedöms det möjligt att nå god hushållning till Ett exempel är användningen av naturgrus, där mål och styrmedel effektivt har bidragit till minskat uttag. För hushållningen med vattenresursen har genomförandet av EU:s vattendirektiv stor betydelse och väntas bidra till en god hushållning, framför allt i sjöar, vattendrag och grundvatten. Beträffande fisket och andra resurser i haven finns ännu inte tillräckligt långtgående beslut för att ändra dagens ohållbara trend. Inom detta område tillsammans med vår påverkan i andra länder är det sannolikt svårast att nå god hushållning. Ökat fokus på naturresursfrågan som märks på alla nivåer inger förhoppningar om att viktiga steg mot ett mer resurseffektivt samhälle kan tas under de kommande åren. Ett sådant samhälle är sannolikt förenligt med bibehållen god materiell välfärd. Möjligheterna att nå god hushållning i Sverige är särskilt goda då vi är ett resursrikt land med förhållandevis låg befolkningstäthet. De indikatorer som mäter naturresurser och slutsatser som kan dras ur trendanalysen styrker bedömningen att målet inte nås till 2020, men samtidigt verkar flera trender för god hushållning. Vad gäller de sociala trenderna påverkar urbaniseringen möjligheterna både positivt och negativt. Att världsbefolkningen ökar och samtidigt blir rikare innebär sammantaget att trycket på resurserna ökar, även i Sverige. De tekniska trenderna verkar i huvudsak för god hushållning, med allt större nyttjande av resurssnål teknik, medan de ekonomiska trenderna i huvudsak motverkar. Även trenderna i miljön visar att hushållningen med naturresurser inte är god, framför allt globalt, men även i Sverige. Stora frågor som tillståndet i haven, klimatfrågan och hoten mot den biologiska mångfalden illustrerar detta. Samtidigt sker många insatser för god hushållning, och ökande medvetenhet finns i hela samhället. De politiska trenderna i Sverige och EU visar tydligt ökat fokus för resurseffektivitet. Om och när detta kommer att leda till omställningar i samhället återstår att se områden för ytterligare insatser Naturresurser Åtgärdsstrategierna i fördjupade utvärderingen 2008, Miljömålen nu är det bråttom! 183, bedöms fortfarande i stor utsträckning vara aktuella. För god hushållning av naturresurserna är förslagen i framför allt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö av intresse, men även förslagen i Giftfria och 183 Naturvårdsverket (2008a). 61

63 resurssnåla kretslopp och Effektivare energianvändning och transporter. Dessa har också remissbehandlats. Här redovisas områden för ytterligare insatser, som bygger vidare på förra fördjupade utvärderingen, men även nya områden som identifierats i 2012 års utvärdering. Förslag som har framkommit vid dialogmötena har beaktats. EU:s färdplan Färdplan för ett resurseffektivt Europa 184 lades fast av EU-kommissionen hösten 2011, och våren 2012 röstade en majoritet av Europaparlamentet för denna. Sverige kan aktivt understödja och driva på genomförandet av färdplanen genom insatser i Sverige, exempelvis utveckla eller stärka befintliga nationella strategier för resurseffektivitet. Färdplanen bygger på och kompletterar övriga initiativ inom flaggskeppsinitiativet inom Europa Visionen år 2050 är att EU:s ekonomi vuxit på ett sätt som tar hänsyn till resursknapphet och jordens begränsningar och därigenom bidrar till en global ekonomisk omställning. Alla resurser förvaltas hållbart. Milstolpar till 2020 anges, liksom insatser som EU-kommissionen ska genomföra och som medlemsstaterna uppmanas att genomföra. Intentionen är att färdplanen ska inleda en process där centrala aktörer kommer överens om indikatorer och mål före utgången av Följande åtgärder behöver genomföras för att övervinna hinder och nå visionen i färdplanen: Ta itu med marknader och priser, skatter och subventioner som inte avspeglar resursanvändningens verkliga kostnader. Främja mer långsiktigt innovativt tänkande i näringslivet, finansväsendet och politiken. Detta leder till att nya hållbara metoder införs, stimulerar innovation och utvecklar framåtriktat tänkande och kostnadseffektiv lagstiftning. Genomföra forskning för att fylla kunskapsluckor och utveckla nya färdigheter samt ge rätt information och utbildning. Ta itu med problem avseende internationell konkurrenskraft och få till stånd en samsyn med internationella parter om att gå i samma riktning. Samhällsplanering Samhällsplanering är viktig för att åstadkomma god hushållning med naturresurser. Kärnan är den fysiska planeringen, som främst bestämmer markanvändningen. Genom fysisk planering kan en avvägning göras mellan bebyggelse och infrastruktur av vilka intressen (aktiviteter) som är bäst lämpade i ett visst område. Det är också i grunden en kommunal angelägenhet. 184 EU-kommissionen (2011). 62

64 En svaghet och en möjlighet med den svenska översiktliga planeringen är att den inte är bindande utan vägledande. Sverige saknar en regional planering (utom i Stockholms län), som bättre än i dag skulle kunna hantera till exempel handels- och bebyggelsefrågor och annan infrastruktur. Områden med mineralfyndigheter har en särställning. I dag har en prospektör, genom minerallagen, en mycket stark ställning och möjlighet att i praktiken bestämma om man vill öppna en mineralbrytning. Det kan också noteras att det inte finns någon tradition eller instrument att utvärdera och diskutera utvecklingen av hur naturresurserna används lokalt annat än i den fysiska planeringen. Samhällsplaneringen behöver utvecklas vidare för att förbättra hushållningen med naturresurser. Kompetensen och resurserna kring fysisk planering måste förstärkas, och instrumenten på den regionala nivån utvecklas så att strukturfrågor kan lösas på miljö- och resursmässigt bästa sätt. Även på den nationella nivån behöver instrumenten ses över. Långsiktig planering bör ange riktningen för en hållbar samhällsutveckling. Att inrätta breda forum för utvärdering och diskussion av hur det går med våra naturresurser lokalt är en möjlighet. Detta kan göras i syfte att höja medvetenheten och bidra till en hållbar resursanvändning för såväl pågående som ny markanvändning. Det ger också förankring hos en bredare allmänhet. Resultatet kan användas som planeringsunderlag som kan bredda den fysiska planeringen och påverka sektorsplaneringen och hur olika näringar bedrivs. Miljö- och naturresursfrågorna skulle därmed kunna integreras bättre i samhällsplaneringen. Möjligheten att upprätta sådana forum också på regional nivå bör övervägas. Bedömningen av vad ekosystemtjänsterna betyder behöver utvecklas och tas in i den fysiska planeringen och i sektorsplaneringen. Det kan ske genom ökad kunskap, resurser och metodutveckling. Detta gäller bland annat kring hur landskapet påverkas av ny infrastruktur, inte minst stora väg- och järnvägsbyggen och vindkraft. För fisket och andra resurser i haven krävs internationella överenskommelser och kontroll av om dessa följs. Havet och kusten är också föremål för ökat intresse för infrastruktur för kommunikation och energi, till exempel vindkraftsproduktion. Det finns goda möjligheter att fysiskt planera havet med en ekosystemansats trots att kommunerna har planeringsansvar för hela territorialvattnet, det vill säga ut till den ekonomiska zonen. På regional eller mellanregional nivå skulle ett större ansvar kunna tas för utvecklingen av havsanknutna naturresurser. För mark-, vatten- och havsområden finns utöver hållbart nyttjande ett behov av mer skydd samt att skyddade områden förvaltas på ett praktiskt och uthålligt sätt. Kopplingen mellan den fysiska planeringen och förvaltningen behöver vidareutvecklas, särskilt i områden med både stora bevarandevärden och där näringslivet också behöver utvecklas. I en utvärdering som Boverket 63

65 gjort 185 dras slutsatsen att samhällsplaneringen behöver vidareutvecklas så att nya former för att arbeta med bevarande- och utvecklingsfrågor i skyddsvärda områden skapas. Inom kustområdet har detta utvecklats mer eftersom kustområdena är utsatta för exploatering och är viktiga från bevarandesynpunkt. EU-kommissionens principer för en integrerad förvaltning av kustzonen (ICZM) är då en utgångspunkt som bygger på att helhetssyn, långsiktigt perspektiv och olika parter och berörda intressen beaktas. För att kunna ta till vara potentialen för förnybar elproduktion finns det ett behov att bygga ut elnätet. Det behövs även för att förbättra marknaderna, minska sårbarheten och i vissa fall sanera elnäten. Andra styrmedelsområden Beskattning behöver i större utsträckning läggas på konsumtion av produkter och naturresurser. Det är angeläget att tillsynen från myndigheterna blir aktivare och att tillståndsgivningen så långt det är möjligt bidrar till god hushållning av naturresurser. Här kan tillämpningen utvecklas. Det gäller plan- och bygglagen, miljöbalken, skogsvårdslagen med flera regelverk. Krav på kompensationsåtgärder för påverkan som större exploateringar av verksamheter medför, bland annat handelsetableringar, är en möjlighet. Hållbarhetsgaranti på varor och EU-standard för detta är något som Sverige kan verka för. Producentansvaret kan utökas på materialnivå i stället för produktnivå för flera områden, till exempel textilier. En viktig fråga är om absolut frikoppling (då ekonomisk tillväxt kan ske utan att förbrukningen av naturresurser ökar) är möjlig. Forskning och tillämpning för detta kan stödjas. Tvärvetenskaplig forskning för att identifiera krav och behov för olika naturresurser behöver stödjas mer. Även tvärvetenskaplig forskning för att identifiera konsekvenser då grön samhällsekonomi införs behöver stöd. Här kan ingå att identifiera drivkrafter, medvetenhet och mottaglighet för olika typer av styrmedel (ekonomiska, juridiska, samhällsplanering, information) hos aktörer som handlar med naturresurser. Exempel på underlag som kan ligga till grund för sådan forskning kan vara Formas rapport Forsknings- och innovationsstrategi för en biobaserad samhällsekonomi 186. Ett annat viktigt område är att stimulera samarbete och informationsdelning mellan branscher och konkurrenter. Detta kan gälla bland annat användning av rätt (förnybar) resurs, tillämpning av livscykelperspektiv och nya affärsmodeller. 185 Boverket (2006). 186 Formas (2012). 64

66 Intresset för till exempel mat och kanske andra frågor kan nyttjas till folkbildning om god hushållning. Påverkan i andra länder Den svenska påverkan på naturresurser, markanvändning och hälsa i andra länder sker främst genom konsumtionen, inte minst av jordbruksprodukter och insatsvaror till jordbruket, men även genom svenska företags och institutioners verksamhet. Insatser för att minimera denna påverkan uppmärksammas mer, bland annat som en följd av miljömålen. Även EU tar upp denna påverkan, till exempel i hållbarhetskriterier för biodrivmedel och förordning om illegal skogsavverkning. Insatser som Sverige skulle kunna vidta har identifierats, inte minst i Miljövårdsberedningens utredning Tillväxt och miljö i ett globalt perspektiv 187. Där föreslås att staten går igenom vad den kan göra som biståndsgivare, inköpare, investerare och förvaltare redskapen för företagens sociala och miljömässiga ansvar stärks genom att något frivilligt initiativ utvecklas till mer bindande överenskommelser miljömässiga och sociala villkor fastställs vid statliga exportkrediter och -garantier svenska företag ges stöd för att ta ansvar i producentländer, genom egna uppförandekoder och miljökrav statliga företag genom tydliga ägardirektiv går före genom ambitiösa uppförandekoder ambitioner gällande miljömässiga och sociala krav i offentlig upphandling höjs stöd till kapacitetsuppbyggnad av civilsamhället i producentländerna och i Sverige ökar, bland annat frivilligorganisationers bevakning i länder med bristande institutionell kapacitet. I miljöorganisationen Jordens Vänners rapport Rättvisa mål så når vi dit 188 utvecklas också förslag inom varugrupperna bomull, livsmedel, skogsprodukter och elektronik och ges exempel på hur insatser i Sverige och EU kan ge positiva återverkningar globalt. Med utgångspunkt i politiken för global utveckling betonas vikten av att åtgärder utarbetas i nära dialog med berörda i utvecklingsländer och att man analyserar hur de påverkar fattigas intressen. 187 Miljövårdsberedningen (2007). 188 Eklöf, G. (2010). 65

67 4.6 Strecksatsen om energi Beskrivning Energi Andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön. Generationsmålets strecksats om energi omfattar hela det svenska energisystemet, från produktion och distribution till användning. Inriktningen tar fasta på att andelen förnybar energi behöver öka samt att energieffektivisering i alla led är viktig för att påverkan på miljön ska vara minimal. Användningen av exempelvis el, värme och drivmedel, men också konsumtion av andra varor och tjänster, avgör hur mycket energi som behöver produceras. Distributionen av energi, exempelvis bränsletransporter och eldistribution, påverkar också miljön. Miljöpåverkan vid omställningen till mer förnybar energi och ökad energieffektivisering ska minimeras, och inte innebära att miljöproblem exporteras för att tillgodose energibehov i Sverige. Det svenska energisystemets minimala miljöpåverkan säkerställs till exempel genom avvägningar och hänsynstaganden inom ramen för planerings- och tillståndsprocesser, men även inom ramen för olika EU-direktiv. Regeringen har genom propositionen En sammanhållen klimat- och energi politik Energi 189 beslutat om ett antal mål till år Enligt dessa ska år procent av energianvändningen komma från förnybara energikällor andelen förnybar energi i transportsektorn uppgå till 10 procent energiintensiteten vara 20 procent lägre jämfört med 2008 utsläppen av växthusgaser från verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (ETS) minskas med 40 procent jämfört med Innebörden i generationsmålets strecksats om energi bedöms överensstämma med dessa mål, bland annat eftersom generationsmålet har samma målår som de har. Energieffektivisering är centralt för strecksatsen eftersom det innebär att den förnybara energin räcker längre, vilket bidrar till att uppnå en minimal miljöpåverkan från energisystemet. Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan 190 begränsar Sveriges miljöpåverkan på klimatet och anses också definiera innebörden av minimal miljöpåverkan som står i strecksatsen. En ökad andel förnybar energi anses vidare innebära en relativt sett mindre påverkan på miljön, jämfört med fossila energislag. 189 Regeringen (2009b). 190 Regeringen (2012). 66

68 När det gäller God bebyggd miljö finns delar som rör energieffektiviseringen i bebyggelsen. Målet anger 20 procent lägre total energianvändning per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler år 2020, i förhållande till användningen Det finns även relevanta energi- och klimatrelaterade mål för transportsektorn (2030), klimatet (2050) och bebyggelsesektorn (2050). Samtliga dessa mål har betydelse för att följa pågående samhälls- och energiomställning, men ingår inte inom ramen för generationsmålet som endast sträcker sig till Även om målen till 2030 och 2050 inte direkt berör generationsmålet så har insatser och åtgärder som genomförs till 2020 bäring också på dessa mål trender Energi Det finns ett antal stora globala trender som påverkar miljön och möjligheterna att nå både de svenska miljökvalitetsmålen och det svenska generationsmålet med dess strecksatser. Hinder kopplas främst till det ekonomiska systemet, såsom att kostnaden för miljöpåverkan inte ingår i en varas pris 192. Det är tillväxtens och konsumtionens innehåll som avgör hur mycket miljön påverkas. Innehållet styrs av efterfrågan och utbud och kan påverkas genom olika typer av styrmedel för att begränsa effekterna på miljön. Historiskt har kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och ökad energianvändning varit tydlig. Sociala trender som berör strecksatsen om energi En ökande befolkning i världen och Sverige sätter ökad press på alla naturresurser, inklusive dem som omvandlas till energi. Konkurrensen om mark och vatten ökar ju fler vi blir, ju mer mat som behövs och ju mer energi vi använder 193. Den livsstil som kommer med ett mer urbant liv kan innebära både att fler varor och tjänster konsumeras och att konsumtionen blir smartare och mer miljömedveten i ett energiperspektiv. Det urbana livet är relativt energi- och resurseffektivt på transport- och boendeområdet 194. I ett systemperspektiv krävs generellt sett mindre transportarbete, och distributionsförlusterna kan bli lägre om energi konsumeras närmare källan. Det finns både nationella och internationella exempel på planering där energi- och resurseffektivitet står i fokus, till exempel inom den nationella satsningen på Hållbara städer 195. För att åstadkomma hållbara städer med låg energianvändning krävs att den fysiska planeringen skapar dessa förutsättningar. 191 Inom transportsektorn utgörs fortfarande mer än 90 procent av energianvändningen av olja, vilket särskilt betonar vikten av energieffektivisering i denna sektor och generationsmålets koppling till transportsektorns vision om en fossiloberoende fordonsflotta till Naturvårdsverket (2011g). 193 Energimyndigheten (2011d). 194 Energimyndigheten (2008a). 195 Delegationen för hållbara städer. 67

69 Det handlar bland annat om täta och funktionsblandade städer med goda möjligheter till gång-, cykel- och kollektivtrafik. Tekniska trender som berör strecksatsen om energi Teknikutvecklingen i världen kan både påverka och till viss del påverkas av svensk energiforskning och teknikutveckling för förnybar och energieffektiv energi. Den faktiska utvecklingen av energiteknik sker oftast i språng, snarare än kontinuerligt. Ny energiteknik kan förhindras eller bromsas upp av olika anledningar, till exempel på grund av intressen och vanor, acceptans, kostnadsutveckling och möjligheter till lönsamhet vid kommersialisering. Teknikutvecklingen och dess bidrag till den fortsatta energiomställningen spänner därför från forskning och utveckling till användning och tillämpning. Energiforskningen i Sverige som rör teknikutveckling är inriktad på att ny teknik kan ersätta miljömässigt sämre alternativ, och bidrar därmed till mer hållbara energitekniker och energisystem 196. Stora forskningsinsatser görs till exempel för närvarande inom transportområdet där forskning bedrivs om såväl förnybara drivmedel som energieffektivisering av fordon genom framför allt hybridisering och eldrift. Det bedrivs även forskning inom områdena transportsnålt samhälle och energieffektiv användning av transportsystemet. Teknikutveckling på energiområdet ger förutsättningar för en bättre hushållning och mer effektiv energianvändning och utnyttjande av naturresurser. Detta gäller både i fråga om icke-förnybar energi, förnybar energi och effektivare energianvändning. Allt fler produkters energiprestanda förbättras kontinuerligt. När det gäller förnybar energi omfattar teknikutvecklingen både mer kommersialiserade produktionstekniker, såsom vindkraft och solceller, och produktionstekniker som ännu inte har kommersialiserats i Sverige eller världen. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om energi Ökad global tillväxt har historiskt inneburit en ökad tillväxt även i Sverige. Detta har medfört att efterfrågan på energi i Sverige har vuxit, delvis som ett resultat av större industriproduktion. Högre tillväxt i Sverige innehåller samtidigt ökade investeringar i förnybar och energieffektiv teknik. På senare år har den svenska ekonomin vuxit med närmare en tredjedel (BNP i reala termer med hänsyn tagen till villkoren för utrikeshandeln) samtidigt som energitillförseln (primärenergi) har legat still 197. Internationella energirådet (International Energy Agency, IEA) gör bedömningen att efterfrågan på energi kommer att fortsätta att öka globalt med 40 procent under perioden , med dagens gällande styrmedel. Prognoser för svensk BNP ingår bland annat som underlag i de scenarier för svensk energianvändning 196 Energimyndigheten (2011d). 197 SCB. Nationalräkenskaper detaljerade årsberäkningar , vissa data (Publ ). 198 Energimyndigheten (2011c). SCB:s nationalräkenskaper och Energimyndighetens energibalanser används bland annat för att följa upp det svenska energiintensitetsmålet. 68

70 som Energimyndigheten tar fram i sina långsiktsprognoser. Prognosen för 2020 är att den totala energianvändningen ökar, jämfört med Ökningen beror främst på större elproduktion, men även ökad energianvändning i industrin. I transport- samt bostads- och servicesektorn minskar energianvändningen, enligt prognosen 199. Tillväxtens innehåll internationellt och nationellt är avgörande för energisystemets miljöpåverkan. I takt med att trycket och konkurrensen om energin ökar i en värld med ändliga resurser, växer trycket på både att energieffektivisera och att genomföra i dag olönsamma investeringar. När dagens olönsamma investeringar för utvinning av icke hållbara energikällor blir lönsamma kan det ge stora miljökonsekvenser, såvida verksamheten inte regleras. Exempelvis gäller detta utvinningen av olja, som importeras till den svenska transportsektorn. Även lönsamheten för investeringar i förnybar energi kan förväntas öka. En större andel förnybar energi innebär relativt sett mindre påverkan på miljön, jämfört med om samma energianvändning tillgodosetts med fossila energislag. I Sverige har vi stora ytor med mycket skog och vatten, vilket har inneburit och innebär goda förutsättningar för en fortsatt hög andel förnybar energi. Ökat nyttjande av dessa naturresurser innebär dock större miljöpåverkan, och det är därför viktigt med en öppen dialog och debatt 200. Ökad internationell efterfrågan på biomassa påverkar även pris och lönsamhet i Sverige. Därmed påverkas även möjligheterna till större andel förnybar energi i Sverige och i förlängningen landets energianvändning och energisystem. På lång sikt om energiuttaget inte är hållbart riskeras att resursen blir alltmer knapp. Om en energiresurs är knapp avgörs inte bara av tillgänglighet. Avgörande är också vilka energislag som tillåts öka inom ramen för internationella och nationella styrmedel (till exempel systemen för utsläppshandel och elcertifikat). Miljötrender som berör strecksatsen om energi Ett förändrat klimat påverkar det svenska energisystemet direkt, genom att förutsättningarna för vattenkraften och bioenergin förändras. Distributionen av energi är också känslig för ett klimat som innebär extremare väder. Klimateffekterna påverkar också behovet av energi för till exempel uppvärmning och kylning. Det är dock svårt att bedöma effekterna på den totala energianvändningen, eftersom energibehovet påverkas av långt fler saker, såsom till exempel priser och konjunkturläge 201. Den ökande energianvändningen i världen driver starkt på trenden kring ökad ohållbar belastning på miljön globalt. Fossila bränslen utgör över 80 procent av energitillförseln. Även Sveriges användning av fossila energiresurser för 199 Energimyndigheten (2011a). 200 Energimyndigheten (2011d). 201 Energimyndigheten (2008b). 69

71 vår konsumtion och välfärd påverkar klimatförändringarna. Dock är Sverige ett relativt litet land i dessa sammanhang, och koldioxidutsläppen i Sverige har minskat sedan 1990-talet. Men utsläppen ökade från 2009 till 2010, enligt Naturvårdsverkets statistik 202. Utvinning av fossila bränslen från alltmer svåråtkomliga källor är förenad med större miljöpåverkan och ökade miljörisker. Kärnkraftsavfall behöver säker förvaring. Ökad efterfrågan på förnybar energi kan leda till utarmning av naturresurser både i Sverige och utomlands. För Sveriges del bedöms detta gälla framför allt uttag av biomassa. Den energieffektivisering som i hög grad återstår att realisera kan minska trycket på samtliga energislag. Politiska trender som berör strecksatsen om energi Relevanta och rätt utformade miljöregler har en positiv inverkan på andelen förnybar energi och energieffektivisering med minimal miljöpåverkan. Allt fler EU-direktiv reglerar energipolitiken. Ett exempel bland många är EU-direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EU), som implementeras genom kontinuerliga skärpningar av Boverkets byggregler (BBR) när det gäller energiprestanda. Ett annat exempel är ekodesigndirektivet (2009/125/ EG) om energirelaterade produkter, som omsatts i Sverige genom lagen om ekodesign (2008:112). Kyotoprotokollets implementering i Sverige genom förordning (2004:1205) om handel med utsläppsrätter är också ett viktigt exempel på internationell reglering av energipolitiken. Risken för allvarliga klimatförändringar intensifierar klimat- och energipolitiken inom EU 203, vilket påverkar energisektorn Bedömning Energi Den sammanfattande bedömningen är att det, mot bakgrund av fastställda energi- och klimatpolitiska mål till 2020, finns relativt goda förutsättningar för att kunna nå generationsmålet och dess strecksats om energi, både i Sverige och med avseende på svensk påverkan i andra länder. Rådigheten för Sverige bedöms som stor att bedriva en ambitiös energipolitik inom ramen för generationsmålet. I Sverige och EU pågår arbete med att kartlägga och begränsa miljöpåverkan från energianvändningen. Energiomställning i linje med generationsmålets inriktning pågår, men målarbetet har kommit olika långt i olika delar. Mycket av Sveriges energipolitik rör förnybar energi och energieffektivisering med bland annat omfattande informationsinsatser för att minska effekterna av marknadsmisslyckanden. Energipolitikens mål påverkar och berörs samtidigt av mål som sträcker sig längre än Avgränsningen av generationsmålet till 2020 innebär till exempel att det långsiktiga klimat 202 Naturvårdsverket. Klimat/Utsläpp av växthusgaser/statistik och trender/utsläppstrender. 203 European Commission (2011b). 70

72 arbetet och transportsektorns utmaningar endast delvis kan belysas inom ramen för generationsmålet. Energisystemets miljöpåverkan minimeras bland annat genom avvägningar och hänsynstagande till andra miljömål inom ramen för olika administrativa styrmedel, till exempel plan- och bygglagen och miljöbalken. Bedömningen har inte inkluderat någon utvärdering av dessa styrmedel. Bedömningen har i stället utgått från antagandet att dessa styrmedel innebär att miljöpåverkan från förnybara energikällor minimeras. På grund av bland annat bristande internationell statistik har inte bedömningen av konsumtionsperspektivet kunnat beaktas i full utsträckning. I huvudsak har inhämtade underlag fokuserat på svensk import av energislag genom exemplifiering. Se även avsnitt och Målet om energiintensitet innebär att den tillförda energin per BNP i fasta priser ska minska med 20 procent mellan åren 2008 och Enligt Energimyndighetens långsiktsprognos kommer energiintensiteten att minska med 13 procent under perioden, vilket indikerar att det kan bli svårt att nå målet med dagens gällande styrmedel 205. Förslag på nya styrmedel och bindande mål för energieffektivisering diskuteras inom ramen för pågående förhandlingar om ett nytt energieffektiviseringsdirektiv, som sannolikt kommer att vara beslutat före Det finns ingen djupare analys vad det beslutade direktivet kommer att innebära för svensk del, men det bedöms påverka bland annat det nuvarande energiintensitetsmålet och dess måluppfyllelse 206. Naturvårdsverket bedömer att etappmålet för Begränsad klimatpåverkan kan nås till , inom ramen för befintliga satsningar och styrmedel. Delmålet till 2012 har uppnåtts. Med utgångspunkt i bland annat Energimyndighetens långsiktsprognos 2010 görs bedömningen att de klimat- och energipolitiska mål som rör total andel förnybar energi och andel förnybar energi i transportsektorn kan nås till år 2020 utan en betydande samhällsomställning. Prognoserna baserar sig bland annat på antaganden om ekonomisk utveckling och bränslepriser. Förnybar elproduktion ökar internationellt och stod för nära hälften av all nyinstallerad elkapacitet under Inom EU är också trenden positiv. I Sverige bedöms andelen förnybar energi öka, för att uppgå till 50,2 procent 204 Energimyndigheten (2011a). 205 Energimyndigheten (2011b). 206 Energiintensitet är ett relativt mått på energieffektivisering, där energianvändningen står i relation till något annat i detta fall BNP i fasta priser, vilket är definitionen på Sveriges energieffektiviseringsmål enligt proposition 2008/09:163. EU har ett mål om att effektivisera den tillförda energin i EU med 20 procent jämfört med den prognostiserade tillförseln Detta mål är än så länge inte bindande eller bördefördelat mellan medlemsstaterna. 207 Miljömålsportalen (2012a). 208 REN21 (2010). 71

73 år En ökad användning av biobränsle i industrin sker till stor del till följd av tillväxt inom skogsindustrierna och genom att fossila bränslen ersätts. Andelen förnybar energi ökar även inom sektorn bostäder, service med mera och transportsektorn. I syfte att minska den internationella miljöpåverkan vid import av förnybara biodrivmedel finns det nya förnybartdirektivet, där hållbarhetskriterier introduceras. Elproduktion från framför allt kraftvärme och industriellt mottryck från bioenergi och vindkraft väntas öka, och förnybar energi väntas även öka för fjärrvärmeproduktion. Även effekthöjningar i kärnkraftverk pågår. Utvecklingen är positiv när det gäller God bebyggd miljö och energieffektivisering och övergång från fossila till förnybara bränslen i byggnader. Ambitionen till 2020 bedöms vara nära att nås. Ytterligare styrmedel bedöms inte behövas, däremot måste ökade insatser till inom ramen för befintliga styrmedel 210. Samtidigt är det viktigt att behålla ett långsiktigt fokus i omställningen till ett energieffektivt samhälle för att kunna nå uppsatta ambitioner efter En ökad omsättning och tillämpning av energieffektiv och förnybar teknik, som beskrivs närmare under avsnittet om trender, bidrar positivt till uppfyllelse av strecksatsen områden för ytterligare insatser Energi Arbetet med generationsmålet kan utgöra en plattform för energipolitiken i miljömålssystemet. Energiomställningen är även fortsatt en nyckelfaktor i den pågående samhällsomställningen för att nå generationsmålet och uppsatta miljömål. Detta inkluderar ökade satsningar på både energieffektivisering och förnybar energi, samtidigt som nödvändiga avvägningar och hänsynstagande görs mot andra miljömål även fortsättningsvis för att minimera energisystemets negativa miljöpåverkan. Detta görs bland annat inom ramen för planeringsoch tillståndsprocesserna, och är centralt nu och framöver. Trycket på uttaget av förnybar energi kommer att öka, inte minst genom större global efterfrågan på biobränslen. För att hitta de bästa lösningarna på lång sikt för att minimera miljöpåverkan från förnybar energi är det därför viktigt att utvärdera om och när dessa processer och styrmedel behöver utvecklas. Någon utvärdering av om sådana behov föreligger har inte gjorts inom ramen för bedömningen av generationsmålet. Långsiktigt hållbara lösningar inom energipolitiken kan ge en positiv utveckling på många områden, särskilt om man hittar lämpliga avvägningar för uttag av bioenergi i skogsmark och hållbara placeringar av vindkraftsparker som inte har negativ påverkan på känsliga naturmiljöer. Mycket kan göras inom ramen för befintliga styrmedel och handlingsplaner. Energiforskningen behandlar till exempel redan i dag både tvärvetenskaplig 209 Energimyndigheten (2011a). 210 Miljömålsportalen (2012b). 72

74 och specifik forskning inom bland annat biobränslen. Det bedöms viktigt för den fortsatta energiomställningen att ha långsiktiga spelregler i form av relevanta styrmedel som internaliserar samhällets miljökostnader från energianvändningen och leder till att dessa minimeras. Kompletterande informativa och administrativa styrmedel bedöms vara fortsatt relevanta för den fortsatta energiomställningen är ett relativt kort tidsperspektiv när det handlar om att ställa om energisystemet, och det långsiktiga och strategiska klimat- och energiarbetet ryms därför endast delvis inom ramen för generationsmålet. Det finns tydliga kopplingar mellan energiomställning och dels visionerna om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030, dels inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären år Arbetet med att konkretisera och vidareutveckla hur dessa mål ska uppnås pågår i form av underlag, strategier och handlingsplaner. Naturvårdsverket har till exempel fått i uppdrag 211 att lämna underlag för hur Sverige ska nå visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser till år Detta arbete behöver intensifieras framöver för en långsiktig klimat- och energipolitik. Konsumtionsperspektivet och Sveriges miljöpåverkan utomlands är viktiga mot bakgrund av generationsmålets innebörd, och bör därför lyftas i det fortsatta arbetet med att uppfylla generationsmålet. Tillväxtens och konsumtionens innehåll behöver belysas mer, så att svensk import för energiändamål både förnybara och fossila energislag kan innebära minimal miljöpåverkan utomlands. Politiska förhandlingar pågår för att förhindra farliga klimatförändringar, bland annat om ett nytt internationellt klimatavtal. Detta bedöms kunna utgöra det viktigaste styrmedlet för att nå klimatmålet till Fortsatt energieffektivisering är centralt i det fortsatta energiomställningsarbetet och för att uppnå minimal miljöpåverkan från energianvändningen. För att nå ett energieffektivt transportsystem inom ramen för en fossiloberoende fordonsflotta till år 2030 har Trafikverket bland annat tagit fram planeringsunderlag för transportsektorns bidrag till uppsatta klimatmål 212. Utöver detta kan också Trafikverkets underlagsrapport till Kapacitetsutredningen nämnas, som beskriver hur transportsektorn kan bidra till uppsatta klimatmål 213. Energimyndigheten har bland annat tagit fram en nationell strategi för lågenergibyggnader 214. Stora renoveringsbehov finns de närmaste åren i miljonprogrammet, vilket innebär en möjlighet att samtidigt energieffektivisera byggnaderna till lägre kostnader. Även energieffektivisering i industrin lyfts fram i energi- och klimatpropositionerna 215, Uppdraget ska genomföras i samråd med Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet och efter samråd med ett flertal andra myndigheter. 212 Trafikverket (2010). 213 Trafikverket (2012). 214 Energimyndigheten (2010a). 215 Regeringen (2009a). 216 Regeringen (2009 b). 73

75 I Sverige har vi stora ytor med skog och vatten, vilket innebär goda förutsättningar för en fortsatt hög andel förnybar energi. Nuvarande explicita mål för förnybar energi gäller enbart till år Den fortsatta ökningen av förnybar energi som behövs för att bidra till minskad klimat- och miljöpåverkan därefter behöver troligtvis ytterligare stöd både nationellt och internationellt. Ett ökat medborgarinflytande genom ökat samarbete och informationsdelning mellan branscher och konkurrenter kan också underlätta planeringen av förnybar energiproduktion. Konsumtionsperspektivet är viktigt mot bakgrund av generationsmålets innebörd, och bör därför lyftas mer i det fortsatta arbetet. Till exempel kan detta göras genom fler uppdrag och studier av miljöpåverkan från svensk energianvändning av både förnybara och fossila energibärare. Detta bedöms viktigt för att kunna följa och ytterligare minimera den svenska miljöpåverkan utomlands. Hänsyn behöver då också tas till export av energibärare från Sverige. Konsumtionsperspektivet innefattar också import och export av andra produkter än energibärare. Utvecklade kunskapsunderlag behövs (se vidare avsnitt 8.3.6). Utifrån dessa kan olika typer av styrmedel och märkningssystem vara aktuella för att minimera miljöpåverkan. Produktion av varor, råvaror och komponenter kan då också jämföras mellan länder när det gäller energieffektivitet och klimatpåverkan, till exempel hur svenskproducerade oljeprodukter står sig i jämförelse med andra länders produkter. Ett energieffektivt och förnybart energisystem produktion, distribution och användning är en del av lösningen. En förutsättning är den politiska viljan. Vad som innefattas och beslutas i politiken framöver är avgörande för att energisystemet ska kunna bidra till uppfyllelsen av generationsmålet. 4.7 Strecksatsen om konsumtionsmönster Beskrivning Konsumtionsmönster Konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Strecksatsen om konsumtionsmönster omfattar alla miljö- och hälsoproblem som uppstår i och utanför Sverige till följd av svensk konsumtion, både offentlig och privat. Strecksatsen innehåller inget väldefinierat mål utan anger den inriktning som miljöpolitiken ska ha för att generationsmålet ska nås. Miljö- och hälsopåverkan från svensk konsumtion uppstår lokalt och globalt både före och efter det att svenska konsumenter köper och använder en produkt eller tjänst: under råvaruutvinning, tillverkning, transport och hantering av avfallet. Människors hälsa påverkas både direkt och indirekt. 74

76 Exempel på negativ miljö- och hälsopåverkan från konsumtion på lokal nivå är buller och luftföroreningar. Våra konsumtionsmönster kan även orsaka negativ miljö- och hälsopåverkan i andra länder. Man brukar tala om indirekt och osynlig miljö- och hälsopåverkan, som finns inbäddad i importerade produkter. Utvinning av naturresurser och produktion och distribution av produkter förorenar mark och vatten och tar naturresurser i anspråk som är nödvändiga för människors basala behov. Europas medborgare konsumerar i dag mer naturresurser per capita än invånarna i de flesta andra regioner: 3 4 gånger mer än i Asien och Afrika, men endast hälften av vad den konsumerar som bor i USA, Kanada eller Australien 217. En stor del av denna konsumtion sker indirekt. Exempelvis kommer cirka hälften av de vattenresurser som krävs för att tillgodose svensk konsumtion från källor utanför Sverige 218. Våra konsumtionsmönster kan också bidra till bättre miljö och hälsa. Till exempel kan vi förbättra vår närmiljö genom att ersätta bilresor med cykel på korta avstånd. Vår konsumtion kan även hjälpa till att öka tillväxten i utvecklingsländer och därmed leda till en bättre livsmiljö där trender Konsumtionsmönster En kultur av hög och kontinuerligt växande materiell konsumtion har etablerats i Europa och andra utvecklade länder som USA, Kanada, Australien och Japan. I starka tillväxtekonomier, till exempel Indien och Kina, ökar konsumtionen med denna kultur som förebild. Denna utveckling speglas i ökad användning av naturresurser i absoluta mått mätt, både i Sverige och globalt. Rådande konsumtionsmönster är en funktion av en mängd faktorer som går i varandra, till exempel demografi, inkomst, pris, märkning, handel, globalisering, urbanisering, teknikutveckling, marknadsföring, distributionsnät, kultur, kön, smak. Transporter, livsmedel och byggande/boende svarar för huvuddelen av miljö- och hälsopåverkan från konsumtion i Europa 219. Även konsumtionsvaror såsom textilier, inredning, läkemedel och elektronik har stor inverkan på hälsa och miljö. Turism är ett fjärde växande område. En viktig faktor bakom ökningen är tillgången på billiga resor. En betydande andel av den totala miljöpåverkan från svensk konsumtion uppstår följaktligen i produktion och distribution utanför Sverige. Utsläppen av växthusgaser utomlands orsakade av svensk konsumtion har ökat från 44 miljoner ton till 58 miljoner ton under perioden , vilket innebär en ökning med 30 procent. Som en jämförelse har utsläppen i Sverige, från svensk konsumtion, minskat från 46 miljoner ton till 40 miljoner ton under samma period SERI et al. (2009). 218 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 219 EEA (2012). 220 Naturvårdsverket (2012a). 75

77 Sociala trender som berör strecksatsen om konsumtionsmönster Sveriges befolkning har ökat med drygt under perioden Om man antar att per capita-utsläppen för växthusgaser (beräknade från ett konsumtionsperspektiv) är cirka 10 ton koldioxidekvivalenter per år så motsvarar befolkningsökningen utsläpp på cirka 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter 221. Så länge konsumtionens innehåll inte förändras kommer miljö- och hälsopåverkan att fortsätta öka i takt med att befolkningen ökar i Sverige och globalt. Sverige och resten av Europa har en omvänd befolkningspyramid, som innebär att allt färre i arbetsför ålder ska försörja allt fler. Var femte svensk kommer att vara över 65 år Läkemedelskonsumtionen stiger i Sverige 222. En av förklaringarna är att vi blir äldre och att det i denna patientgrupp introduceras nya läkemedel och behandlingsprinciper. I genomsnitt använder personer som är 80 år och äldre 5,8 läkemedel per person, en ökning med 60 procent sedan slutet på talet. Varje år ökar mängden receptbelagda läkemedel som lämnas ut av apoteket med 3 4 procent. Kvinnor hämtar i de flesta åldersgrupper ut mer läkemedel än män. År 2007 fick var fjärde svensk minst en antibiotikakur 223. Andelen svenskar som konsumerar och lever i städer ökar. Städernas bebyggelse och infrastruktur spelar en avgörande roll för miljö- och hälsopåverkan från livsstilar och konsumtionsmönster. Stadsmiljöer anses ofta vara mer energi- och transporteffektiva, men ofta inkluderas då inte den bakomliggande miljöbelastningen på ekosystemen, som försörjer städerna med energi och mat. Däremot leder förtätningen till kortare transportavstånd och därmed färre personkilometer med bil per invånare i stad än i glesbygd. Cykeln blir ett reellt alternativ om avstånden är korta och det finns cykelbanor. Behovet av grön infrastruktur, det vill säga gröna korridorer som skapar utrymme för biologisk mångfald, uppmärksammas allt oftare. En alltmer globaliserad värld, teknisk utveckling och ekonomisk tillväxt både möjliggör och kräver ökat resande. I Sverige har utrikes flygresor ökat med 300 procent mellan 1980 till Detta beror delvis på ökade transportbehov, men är även en följd av att det har blivit relativt billigt att flyga, då konkurrensen i flygbranschen har pressat ner priserna samtidigt som våra disponibla inkomster har ökat 224. Transporternas negativa miljöpåverkan kan delvis minskas med ny teknik, såsom energieffektivare fordon, flygplan och fartyg. Även genom att påskynda omställningen till förnybara bränslen minskas påverkan. Andelen persontransporter med bil har minskat under , från 86 till 83 procent. Under samma period har tågtransporterna ökat 221 Naturvårdsverket (2012a). 222 Socialstyrelsen (2009). 223 Socialstyrelsen (2009). 224 Åkerman, J. (2008). 76

78 från 7 till 9 procent, medan busstransporterna legat ganska konstant runt 8 procent 225. Sociala medier och digitala tjänster kan delvis ersätta behovet av att resa. Detta kräver en väl utbyggd infrastruktur av bredband och digitala tjänster. Sverige är i dag en ledande it-nation och har en stark position vad gäller it-användning och bredband. 91 procent av alla svenskar hade tillgång till Internet i hemmet Allt fler, kanske framför allt i yngre generationer, umgås via sociala medier i stället för i fysiska möten. Den ökade konsumtionen av digital teknik och digitala tjänster kan vara både positiv och negativ från miljö- och hälsosynpunkt. Intresset för att använda nya tekniska hjälpmedel för att hålla koll på sin hälsa ökar. Genom att lagra information om till exempel blodtryck, diet och kondition kan man ta ett mer aktivt ansvar för sitt välbefinnande. Ett aktuellt exempel på dematerialisering genom tjänstefiering (allt fler produkter blir digitala) är att allt färre tidningar och tidskrifter ges ut i pappersform, vilket minskar användningen av skogsråvara och kemikalier. Å andra sidan är substitutet till papperstidningen ofta digitala läsplattor, vilkas utbredning ökar mycket snabbt. Denna utveckling kräver ökad tillgång till ovanliga mineraler, vars brytning kan ha allvarliga negativa effekter på både miljö och hälsa. Shoppingupplevelsen utvecklas även som socialt fenomen. Antalet köpcentra ökar och utrustas med evenemang och nya produkter som ska förhöja upplevelsen och attrahera fler besökare. Exempel är surfplattor på kundvagnen för att kunna ha koll på priser och kanske även på miljöpåverkan av olika varor i butik. Trendanalytiker förutspår dock att vi under 2012 kommer att få uppleva att allt fler börjar ifrågasätta den rådande konsumtionskulturen i det svenska samhället 227. Dagens konsumtionsnormer kan komma att ändras, och det kan i stället bli inne att inte belasta våra gemensamma resurser mer än nödvändigt. Detta kan inträffa i takt med insikten om att utvecklingsländer behöver ges ekologiskt utrymme att öka sin konsumtion för att bekämpa fattigdomen att produktionen kan orsaka förgiftning av människor, mark och vatten att ekosystemen successivt försämras. Åtminstone temporärt skapar den skakiga ekonomiska utvecklingen en minskad efterfrågan på lyx, och hållbarhetstrender som att välja begagnat och hög kvalitet framför slit-och-släng väntas öka i Sverige. Konsumtionen av ekologisk bomull, second hand och bionedbrytbara material väntas öka under Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 226 Regeringen (2011). 227 Docere (2012). 228 Docere (2012). 77

79 Tekniska trender som berör strecksatsen om konsumtionsmönster Elbilen väntas slå igenom på allvar i Sverige under Nya tekniksystem för uppladdning utan sladd utvecklas för installation i garage. Forskning pågår för att på sikt kunna integrera laddningsfunktionen i vägbanan. Förtätningen i städerna leder till att det blir mer besvärligt att ha egen bil på grund av parkeringsproblem och trängsel. Spårbunden trafik ovan jord växer på grund av sin enkelhet. Ökad andel av förnybar energi för uppvärmning och kylning av bostäder bidrar till att minska klimatpåverkan. Nya bostadsområden med fokus på resursoch klimateffektivitet växer fram, som exempelvis Norra Djurgårds staden i Stockholm. De utrustas med innovativa lösningar som till exempel urbana operativsystem, smarta elnät, resurssnål energi- och vattenanvändning. Styrsystem och sensorer kan hjälpa till att styra energi och belysning på ett effektivt sätt. Stadens betydelse som arena för att testa och införa ny hållbar teknik växer. Utvecklingen av informations- och kommunikationsteknik (ICT) driver konsumtionen av digitala tjänster. Vi blir allt mindre beroende av den fysiska infrastrukturen och kan koppla upp oss trådlöst nästan var som helst. Vi vänjer oss vid att kunna röra oss obehindrat mellan olika typer av tekniska informationssystem. Kontoren avskaffas och nya lösningar utgår från att vi inte ska behöva vara fysiskt närvarande på jobbet. Allt fler företag hoppar på boydtrenden (bring-your-own-device), det vill säga använder samma system privat som på jobbet. Detta gagnar miljön då antalet produkter per person minskar, men utgör en utmaning från säkerhetssynpunkt. Konsumtionsmarknaden styr utvecklingen av nya smarta digitala tjänster, och företag använder i högre grad människor utanför den egna organisationen för att lösa problem och utveckla nya innovationer 229. Nanoteknik kan ge ett positivt bidrag till att utveckla och förbättra produkters funktion och prestanda, som för att producera, distribuera och lagra förnybar energi eller skapa unika egenskaper hos materials ytor. Nanoteknik riskerar även att ge upphov till negativ miljö- och hälsopåverkan, till exempel lungskador. Det finns produkter på marknaden som innehåller fria nanopartiklar, exempelvis skosprayer, rengöringsprodukter för båtar och bilar och städprodukter. Det är svårt att hantera riskaspekterna för nanoteknik, och kunskapen behöver förbättras 230. Ekonomiska trender som berör strecksatsen om konsumtionsmönster Konsumtionen har fördubblats vart 30:e år i Sverige under 1900-talet. Efter en konstant ökning av konsumtionen från 1990-talets kris till 2007 stagnerade konsumtionen under 2008, för att sedan falla något under Under 229 Docere (2012). 230 SWENTEC (2010). 78

80 2010 tog den fart igen och ökade med 3,8 procent. Det året ökade de konsumtionsutgifter som är relaterade till bilen, som en följd av att bilen användes mer. Konsumtion av kommunikation har ökat kontinuerligt sedan Ökningen förklaras av en mobil livsföring, som inkluderar mycket mer än bara kommunikation 231. Disponibel inkomst är den faktor som har störst betydelse för hushållens konsumtionsmönster. I figur 2 visas hur hushållens disponibla inkomster och utgifter fördelat sig på olika varugrupper under en knapp 50-årsperiod ( ) 232. Under perioden har hushållens genomsnittliga utgifter ökat från till kronor per år. Utgifterna för bostad, fritid och kultur och livsmedel har ökat, medan utgiften för transport har minskat. Livsmedel har ökat mest (10,3 procent) mellan perioderna och Hushållens konsumtionsmönster, Figuren nedan visar det svenska genomsnittshushållets utgifter fördelat på olika varugrupper. Enheten är kronor uttryckt i 2005 års penningvärde, och alla siffror baseras på SCBs hushållsutgiftsundersökningar (HUT) för motsvarande år. Källa: SCB samt Söderholm, K. (2008). SHARP Working Paper Nr. 12. Figur 2. Hushållens konsumtionsmönster Källa: Naturvårdsverket (2008b). 231 Göteborgs universitet (2011). 232 Naturvårdsverket (2008b). 233 SCB (2010b). 79

81 En trend av anti-konsumtion, det vill säga att avstå från konsumtion, kan skönjas i samhällsdebatten. Det har sedan länge uppmärksammats att det ekonomiska systemet är begränsat av de randvillkor som det ekologiska systemet anger 234. En fortsatt ekonomisk tillväxt förutsätter att konsumtionen blir mer ekologiskt och socialt hållbar. Det blir nu alltmer uppenbart för fler att den ekonomiska utvecklingen är beroende av omgivande ekosystemtjänster, som i dag inte har ett pris på marknaden, och en grön ekonomi har börjat utvecklas 235. Tillväxtbegreppet som välfärdsmått diskuteras 236. Kompletterande uppföljningsmått införs för styrning i både offentlig och privat verksamhet 237. Forskningen ökar om vad som får oss att må bra (så kallad lyckoforskning) bland annat som en reaktion mot att ekonomisk tillväxt används som välfärdsmått. Handelns betydelse för miljö och hälsa växer i takt med globaliseringen. Den ökade importen kan innebära en risk för negativ påverkan på miljö och hälsa. Det beror på att flera av de länder som produkterna kommer från saknar grundläggande lagstiftning inom detta område, och också brister i hur lagarna följs 238. Samtidigt som ökad tillväxt medför att många samhällsfunktioner i de fattigaste länderna utvecklas vilket för många kan innebära en bättre miljö- och hälsostatus finns stor risk att tillväxtens fördelar uteblir för de mest utsatta 239. Näringsbrist, som är vanligt förekommande bland kvinnor och barn i fattigare länder 240, innebär att man är extra sårbar för de negativa hälsoeffekter som uppstår från miljöpåverkan. Miljö och hälsotrender som berör strecksatsen om konsumtionsmönster För de miljöpåverkansparametrar som vi hittills haft möjlighet att följa (växthusgaser och andra utsläpp till luft) kan vi konstatera att de totala utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider orsakade av svensk konsumtion minskar och att de totala konsumtionsutsläppen av ammoniak och växthusgaser ökar. För samtliga ökar den del av utsläppen som sker utanför Sveriges gränser. Enligt modellberäkningar från SCB (se figur 3) har de totala utsläppen av växthusgaser orsakade av svensk konsumtion ökat från 90 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2000 till 98 miljoner ton 2008, det vill säga 9 procent över perioden. Utsläppen utomlands har ökat från 44 miljoner ton till 58 miljoner ton under tidsperioden, vilket innebär 30 procents ökning. 234 Meadows, D.L. (red.) (1972). 235 TEEB (2010). 236 Jackson, T. (2011). 237 Naturvårdsverket (2011c). 238 En del av problematiken tas upp i Froster, A., Hedenmark, M. & Olsson, R. (2011). 239 Möllersten, B. (2009). 240 Se till exempel TheLancet.com. 80

82 miljoner ton CO 2 e Utsläpp i Sverige Utsläpp utomlands Figur 3. Modellberäknade utsläpp av växthusgaser orsakade av svensk konsumtion, i miljoner ton koldioxidekvivalenter år Utsläppen är fördelade på utsläpp utomlands och utsläpp i Sverige. Beräkningarna inkluderar reducering av klimatutsläpp för svensk export. Källa: Naturvårdsverket (2012a). De totala utsläppen av växthusgaser per capita orsakade av svensk konsumtion har ökat från 10,1 till 10,6 ton koldioxidekvivalenter under perioden , det vill säga en ökning på cirka 5 procent. Andelen som sker utomlands har ökat från 5 ton till drygt 6 ton koldioxidekvivalenter per person, det vill säga cirka 25 procent under samma period 241. Hälften av svenskarna uppger att de tillbringar tid i naturen ofta eller mycket ofta under vardagarna 242. Under längre ledigheter ökar denna andel till 89 procent 243. Motiven för att ägna sig åt friluftsliv är fysisk aktivitet, att uppleva avkoppling och att vara nära naturen. Svenskarna uppger att de vill utöva friluftsaktiviteter mer i framtiden. Så många som 90 procent uppger att vardagen blir mer meningsfull med friluftsliv. Otaliga forskningsrapporter visar att den fysiska och psykiska hälsan förbättras genom friluftsliv 244, 245. För lite motion kostar i dag samhället sex miljarder om året. Det handlar om sjukvård och produktionsbortfall 246. Det ökande intresset för att konsumera naturupplevelser bidrar till god hälsa genom att bland annat reducera stress, stärka immunförsvaret, förbättra sömnen, ge ökat välbefinnande och förbättra inlärningsförmågan. 241 Naturvårdsverket (2012a). 242 Fredman, P. et al. (red.) (2008b). 243 Fredman, P. et al. (red.) (2008a). 244 Svenskt Friluftsliv et al. 245 Svenskt Friluftsliv. Ref b. 246 Svenskt Friluftsliv. Ref. a. 81

83 Exponeringen för farliga ämnen i vardagskonsumtionen uppmärksammas alltmer 247. Utvecklingen varierar för olika grupper av kända problemämnen. Sannolikt ökar exponeringen i Sverige från konsumtionsvaror såsom till exempel elektronik, textilier, leksaker, men ingen entydig trend kan utläsas. Globalt finns många exempel på miljö- och hälsoproblem förknippade med exponering för kemiska ämnen. Exponering för växtskyddsmedel och andra kemikalier i arbetsmiljön, akuta förgiftningar samt exponering via vatten och föda utgör betydande hälsoproblem, i synnerhet i vissa utvecklingsländer och i medelinkomstländer 248. Den ökade användningen av läkemedel i Sverige leder till ökade utsläpp av läkemedelsrester i miljön, både vid produktion och konsumtion. De utsläppta ämnena kan ha reproduktions- och hormonstörande effekter på framför allt vattenlevande organismer. Dessutom ökar utsläppen risken för att multiresistenta bakterier ska utvecklas 249. Detta beskrivs närmare i kapitel Vår konsumtion av livsmedel i Sverige har ökat sedan Den totala energitillförseln från livsmedel (inkl. alkoholhaltiga drycker) ökade under perioden från till kilojoule per person och dag, en ökning med 5 procent 250. Detta har lett till att andelen överviktiga bland befolkningen har ökat. Utbredningen av fetma har visserligen avstannat under senare år, men är fortfarande historiskt sett hög. Varannan man, var tredje kvinna och vart femte barn i Sverige är överviktiga 251, 252. Fetma och övervikt kan leda till en rad hälsoproblem, såsom hjärt- och kärlsjukdomar, ortopediska problem och ökad risk att dö i förtid. Fiskkonsumtionen ökar stadigt i Sverige 253, vilket är bra då fiskintag bidrar med fettsyror som är viktiga för människan. Tyvärr innehåller fisken även ofta miljögifter. Matavfallet från hela svenska livsmedelskedjan uppskattas till cirka en miljon ton per år. Hushållen står för den största delen, ton. Matavfallet från restauranger är knappt ton. Det onödiga matavfallet motsvarar cirka 25 kg per person och år. Köttkonsumtionen per person i Sverige ökade med 45 procent under perioden och ligger med europeiska mått mätt på en medelhög nivå. Under perioden ökade den från drygt 70 till drygt 80 kg per person per år (15 procent) 254. En av faktorerna bakom den ökade köttkonsumtionen i Sverige är att kött har blivit förhållandevis billigare och att svenska konsumenter är känsliga för prisförändringar på köttvaror 255. Även intaget av rött 247 Kemikalieinspektionen (2011b). 248 Kemikalieinspektionen (2011c). 249 WHO (2012). 250 Jordbruksverket (2011a). 251 Folkhälsoinstitutet (2010). 252 Socialstyrelsen (2009). 253 Jordbruksverket (2010). 254 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 255 Lööv, H. & Widell, L.M. (2009). 82

84 kött ökar och ligger över Livsmedelsverkets riktvärden. En hög konsumtion av rött kött ökar risken för mag- och tarmsjukdomar, men är även negativ för klimatet. Utvecklingen under senare år har gått mot en större andel importkött från länder med lägre produktionskostnader och i flera fall även lägre miljökrav 256. År 2010 var svenska konsumtionen av nötkött knappt ton mot drygt ton år 2000, vilket motsvarar en ökning på ungefär 25 procent. Under samma period minskade produktionen i Sverige, medan såväl import som export ökade 257. Försäljningen av ekologiska livsmedel visar en positiv trend , såväl i löpande priser som i andel av total försåld mängd livsmedel. Försäljningen har ökat från knappt 3 miljarder kronor, löpande priser, till knappt 8 miljarder kronor. Som andel av totala mängden försålda livsmedel motsvarar detta en ökning från 1,7 procent (2004) till 3,5 procent (2010) 258. En annan stor importvara som ökar är textilier. Medelsvensken konsumerar cirka 15 kg textilier per år, och konsumtionen har ökat med 40 procent de senaste 9 åren 259. Huvuddelen av de textilier vi importerar kommer från Kina, Indien och Bangladesh 260. Kläder är en produktgrupp som blir allt billigare. Intresset för second hand ökar emellertid och konsumenterna har börjat efterfråga miljömärkta kläder. Textilframställningen i utvecklingsländer är ofta förknippad med utsläpp av kemikalier, vilket kan leda till allvarliga miljö- och hälsoproblem vid tillverkning, utsläpp och exponering 261, 262. Energi- och resurseffektivisering genom bland annat teknikutveckling är central för att minska miljöpåverkan från konsumtion. Men så länge konsumtionsvolymerna ökar kommer effektiviseringen inte miljön till godo 263. Politiska trender som berör strecksatsen om konsumtionsmönster Konsumtionens negativa miljöeffekter har internationellt sett uppmärksammats i bland annat Storbritannien 264. Klimatfrågan integreras i finanspolitiken. FN upplevs av allt fler som en svag ledare för minskad klimatpåverkan. Regioners och enskilda länders agerande får ökad betydelse, liksom gräsrotsinitiativ och folkrörelseorganisationer. EU:s tillväxtagenda EU 2020 uppmärksammar behovet av att göra ekonomin grönare genom att bland annat öka hushållningen med naturresurser och energi och minska klimatpåverkan. Även behovet av att ändra konsumtionsmönster i hållbar riktning och EU:s globala försörjningsberoende behandlas. 256 Naturvårdsverket (2011d). 257 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 258 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 259 SMED (2011). 260 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 261 Naturvårdsverket (2008c). 262 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 263 Naturvårdsverket (2006). 264 Jackson, T. (2011). 83

85 EU har initierat ett arbete för att ta fram en EU-gemensam metod för att beräkna produkters miljöpåverkan. Detta görs för att möta den inre marknadens krav på konformitet vid miljö-/klimatmärkning av produkter som säljs inom EU och för att ta fram underlag för EU:s politik för mer miljöanpassade produkter och hållbara konsumtionsmönster Bedömning Konsumtionsmönster Sammantaget är bedömningen att generationsmålet, då det gäller denna strecksats, inte kommer att nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Svensk konsumtion ligger i dag på en ohållbar nivå i förhållande till gränserna för vad jordens ekosystem tål och vad som är möjligt för att vi ska nå miljökvalitetsmålen 265. Bedömningen är att Sveriges bidrag till globala miljö- och hälsoproblem, som följd av våra konsumtionsmönster, behöver minska om vi ska nå strecksatsen om konsumtion och generationsmålet år Bedömningen bygger på föregående avsnitt om konsumtionstrender, kopplingen mellan förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och strecksatsens innebörd samt befintliga konsumtionsbaserade indikatorer. Rådande konsumtionskultur och fortsatt ekonomisk tillväxt tyder på att klimatpåverkan från svensk konsumtion kommer att fortsätta att öka. De totala utsläppen av växthusgaser orsakade av svensk konsumtion ökade från 90 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2000 till 98 miljoner ton 2008, det vill säga 9 procent över perioden. Under samma period har utsläppen i Sverige minskat från 46 miljoner ton till 40 miljoner ton, vilket innebär att hela ökningen, 15 miljoner ton, har skett utomlands. Andelen av utsläppen som sker utomlands har ökat för alla utsläpp till luft 266 (se figur 1 i avsnitt 2.2.7). För att kunna bryta denna utveckling behöver våra konsumtionsmönster anpassas till en nivå som är förenlig med klimatmålet globalt. Enligt Naturvårdsverkets tidigare prognos motsvarar detta en nivå på cirka 5 ton per capita Detta är cirka hälften av dagens nivå. Bil- och flygtransporter, köttkonsumtion, energianvändning för uppvärmning av bostäder och för aktiviteter i hemmen svarar för den största klimatpåverkan. För övrig miljö- och hälsopåverkan har vi inte på samma sätt möjligheter att beräkna den svenska konsumtionens bidrag globalt, men inledande studier har gjorts. De visar att svensk konsumtion och annan global miljöpåverkan, till exempel konsumtion av kött, kaffe, elektronik, kläder och läkemedel, bidrar till lokala miljö- och hälsoproblem i andra länder 268. Då den svenska importen har ökat med drygt 40 procent (fastprisberäknat) så är det rimligt 265 Rockström, J. et al. (2009b). 266 Naturvårdsverket (2012a). 267 Naturvårdsverket (2008c). 268 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 84

86 att anta att miljö- och hälsopåverkan utomlands från råvaruproduktion, tillverkning och distribution av produkter som konsumeras i Sverige också har ökat under samma period. Ekonomisk tillväxt och rådande konsumtions- och handelstrender leder till ökad miljö- och hälsobelastning både lokalt, nationellt och globalt. Teknikutveckling, innovationer och övergången till förnybar energi kommer att bidra till att minska klimat- och miljöintensiteten (påverkan/krona) för många produkter och tjänster som vi konsumerar. Bedömningen är dock att enbart teknikutveckling inte kommer att räcka utan att även omfattande livsstilsförändringar krävs 269. Det finns även positiva trender som motverkar att miljö- och hälsopåverkan från konsumtion ökar. Generellt sett producerar Sverige med en lägre utsläppsintensitet än andra länder. Detta beror till största del på att energimixen är förhållandevis ren. Svensk export bidrar således till att miljö- och hälsopåverkan från konsumtion minskar. Inledande försök att uppskatta hur stort detta bidrag är landar på 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter under perioden Kunskapen ökar om betydelsen av att företag och konsumenter ställer miljöoch hälsokrav i värdekedjan och att framför allt stora företag tar ett ökat globalt ansvar för sina produkter över hela livscykeln 271. Nya standarder har antagits som tar hänsyn till utsläpp under hela värdekedjan och bidrar till företagens klimatberäkningar och klimatrapportering 272. Det finns en relativt stor kunskap om miljöpåverkan hos svenska hushåll, och viljan att bidra till ökad återvinning och minskat resursslöseri är hög. Intresset för friluftsliv och att vistas i naturen ökar och utgiftsposten fritid och kultur växer (avsnitt 4.7.2) områden för ytterligare insatser Konsumtionsmönster För att möta den ökade användningen av energi och resurser behövs nya och smartare sätt att tillgodose våra behov. Exempel på detta är hållbar design och materialsnåla och giftfria konstruktioner som kan repareras och uppgraderas. Det finns inte längre ekologiskt utrymme för ohållbara affärsmodeller och ohållbara konsumtionsmönster. Marknadsintroduktion och kommersialisering av mer hållbara produkter och system behöver påskyndas genom politiska beslut. Svenska konsumtionsmönster behöver successivt anpassas till en nivå som inte äventyrar jordens bärkraft och människors hälsa i dag och i framtiden. 269 Naturvårdsverket (2007a). 270 Brolinson, H. & Palm, V. (2012). 271 Se t.ex. CPM The Swedish Life Cycle Center. 272 World Resources Institute & World Business Council for Sustainable Development (2011). 85

87 Då kan det också bli möjligt att nå det svenska generationsmålet, målen om begränsad klimatpåverkan, giftfri miljö, ett rikt växt- och djurliv och andra miljökvalitetsmål. Frågan behöver drivas politiskt på lokal, nationell, EU- och internationell nivå. Omställningen kan endast åstadkommas genom en samsyn och samverkan mellan olika politiska ansvarsområden. Signalerna från samhället behöver bli mer enhetliga, och de samhälleliga normerna för konsumtionsmönster behöver stärkas. Nya studier visar att minskad klimatpåverkan och hållbara livsstilar inte behöver innebära uppoffringar utan tvärtom kan bidra till ett ökat välmående 273. För att en omställning ska vara möjlig behövs även en aktiv dialog och medverkan av centrala aktörer, som privata och offentliga konsumenter, frivilligorganisationer, högskolor och universitet. Nationellt Hittills har styrmedlen för att minska miljöpåverkan från hållbar konsumtion och produktion huvudsakligen handlat om energi-, miljö- och hälsokrav i tillverkningen av produkter och vid omhändertagande av avfallet. Det har minskat miljöpåverkan per producerad enhet, men samtidigt har konsumtionen av produkter ökat. Den svenska konsumtionen i pengar mätt har fördubblats vart 30:e år under 1900-talet. Så länge konsumtionen ökar minskar inte dess miljö- och hälsopåverkan i absoluta termer. Därför måste även den offentliga och privata konsumtionens sammansättning förändras i en mer hållbar riktning 274. Intressant utveckling pågår på lokal nivå för att hitta broar och synergier mellan välbefinnande och minskad miljöpåverkan 275. Omställningen kommer att kräva att miljökrav och sociala krav skärps i offentlig upphandling och investeringar att producenter har kunskap om och tar ansvar för sina produkters miljö- och hälsopåverkan att konsumenter blir bättre rustade och motiverade att välja hållbara alternativ. Fullskaliga experiment visar att det går att leva ett gott och klimatsmart liv om de rätta förutsättningarna finns 276. Men de visar även att det inte är enkelt, utan att det behövs förändringar för att vi ska nå den utsläppsnivå per person som bedöms vara nödvändig enligt det globala klimatmålet (1 2 ton/capita). För det krävs att vår infrastruktur, vårt boende, våra transportmedel och de produkter och tjänster som vi konsumerar och är beroende av är klimatanpassade och distribueras på ett klimatanpassat sätt. 273 Naturvårdsverket (2011e). 274 SOU 2005: Exempelvis Hallberg, J. (2010). 276 One Tonne Life. 86

88 Det kan vara mindre komplicerat att skapa acceptans för kollektiva system (där alla förväntas bidra) än att förlita sig på individuella, frivilliga val. Den sociotekniska kontext som kringgärdar hushållens vardag har i dag och har också historiskt haft en tydlig inverkan på de svenska hushållens konsumtionsmönster. Detta stärker behovet av en sammanhållen politik (bostadspolitik, penningpolitik, trafikpolitik etcetera) som tar hänsyn till hur politiska beslut direkt eller indirekt påverkar hushållens konsumtionsmönster. Forskning visar att hushållen i mångt och mycket accepterar att miljöfrågan handlar om kollektiva val, som i viss mån begränsar det individuella valet 277. Naturvårdverkets forskningsprogram om hållbara hushåll, SHARP 278, visar att det finns gränser för hur långt man kan nå med miljö- och hållbarhetsmärkning och annan frivillig märkning. Förklaringen är att denna typ av styrmedel ofta innebär en stark individualisering med stora krav på egna bedömningar. Men miljöfrågan förutsätter ofta ett kollektivt ställningstagande. Såväl ekonomiska som moraliska förklaringsfaktorer är viktiga för att förstå hushållens vilja att göra miljövänliga val i vardagen. Det är viktigt att ta vara på situationer där dessa faktorer förstärker varandra. Information räcker inte, utan behöver kombineras med ekonomiska incitament. Genom mer kunskap om kopplingen mellan vår konsumtion och aktuella miljö- och hälsoproblem ökar acceptansen för politiska initiativ. Också inom offentliga upphandlingar och näringslivets privata inköp finns en stor potential att ställa skarpare klimat- och miljökrav. I dag ställer cirka 60 procent av svenska myndigheter miljökrav i sina upphandlingar 279. Det finns även behov att fortsätta utveckla metoder för att kunna följa upp den svenska konsumtionens påverkan på miljö och hälsa i enlighet med generationsmålets internationella dimension. Inom EU Via EU-arbetet kan Sverige agera kraftfullt för att minska miljö- och hälsopåverkan från produkter som tillverkas i EU-27. Vi kan även utnyttja EU-gemenskapen för att ställa krav på produkter som tillverkas utanför EU. EU:s handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion 280 kommer inte att revideras under 2012, som var planerat. Frågorna kommer att behandlas i två nya kommunikationer till hösten 2012 Greening of the Single Market och Hållbar Industripolitik samt inom den EU-gemensamma konsumtionsagendan, som uppdateras för närvarande. På längre sikt ( ) ska frågorna om hållbara konsumtions- och produktionsmönster hanteras inom Färdplanen för ett resurseffektivt Europa och sjunde miljöhandlingsprogrammet. Fram till nu har EU framför allt arbetat med miljöpåverkan från den offentliga kon 277 Naturvårdsverket (2008b). 278 Naturvårdsverket (2008b). 279 Naturvårdsverket (2009). 280 EU-kommissionen (2008). 87

89 sumtionen 281. Dock är miljöpåverkan från den privata konsumtionen cirka 2 3 gånger högre inom EU-15 och EFTA, något som man nu tar fasta på. EU-kommissionen har också uppmärksammat EU-gemenskapens jämförelsevis höga miljö- och hälsopåverkan och resursberoende utanför regionen 282. Även det pågående arbetet med att ta fram relevanta uppföljningsmått för hållbar konsumtion och produktion och hållbar resursanvändning 283, 284 innebär en möjlighet för Sverige att driva på utvecklingen. Internationellt Svensk miljöteknikexport och SIDA:s miljöanslag bidrar till att minska miljöoch hälsopåverkan från svenska konsumtionsmönster utomlands. Kunskap om den svenska konsumtionens miljö- och hälsopåverkan kan nyttjas för att minska lokala miljö- och hälsoproblem kopplade till svenska konsumtionsmönster. Bilaterala samarbeten (till exempel Energimyndigheten Bureau of Energy Efficiency in India) kan bidra till att öka acceptansen för energi effektiva och klimatsnåla initiativ. Det är viktigt att konsumenternas rätt till miljöinformation inte diskriminerar till exempel problemet med långväga transporter i sig utan integrerar olika miljöaspekter i bedömningen. Risken finns annars att utvecklingsländer utestängs som leverantörer, inte på grund av reell miljöpåverkan utan på grund av att långväga transporter uppfattas som viktigare än det vanligtvis är. Åtgärder för att minska miljöpåverkan från svensk konsumtion behöver ta hänsyn till direkta och indirekta handelspartners institutionella förmåga och söka möjligheter att bidra till att stärka denna hos svagare parter. Detta bör göras för att motverka risken att utvecklingsländer får svårare att delta i handelsutbyte, med ökad fattigdom som följd. Det finns en utbredd farhåga inom bland annat G77-gruppen om att miljö kan komma att användas som handels hinder. Kapacitetsstöd kan ske kopplat till arbetet i internationella konventioner och genom bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete. Den privata sektorn kan också genom ägande och leverantörsstyrning leda till att sprida teknik och metoder för förbättrad hantering av miljö och sociala frågor i länder med svag institutionell förmåga. Regeringens engagemang under Globalt Ansvar 285 är ett annat politikområde som bidrar till hållbar konsumtion genom bland annat miljö- och hållbarhetsredovisning och samordning av svenska aktörer som agerar för miljö och hälsa globalt. 281 European Commission (2012). 282 EU-kommissionen (2011). 283 Watson, D. et al. (2011). 284 EU-kommissionen (2011). 285 Regeringen. Det här är Globalt Ansvar. 88

90 FN (CSD-19) har enats om ett förslag till ett tioårigt program med frivilliga insatser för hållbar konsumtion och produktion (politiskt resultat av Marrakechprocessen), som antogs på Rio-mötet Sverige kan spela en viktig roll för att stödja genomförandet. Detta kan ske genom att tydliggöra behovet av en omställning till mer hållbara livsstilar och konsumtionsmönster, som diskuterades bland annat under Stockholm OECD förespråkar rätt prissättning, vilken fullt genomförd skulle innebära en hållbar konsumtion. Enligt OECD:s Green Growth Strategy ska tillväxtens miljöanpassning mätas genom indikatorer. Till exempel avser man att mäta efterfråge- och produktionsbaserad CO 2 -produktivitet och materialproduktivitet, vilket enligt SCB redan mäts i Sverige. OECD har länge undersökt policyer för att minska negativ miljöpåverkan från konsumtion och produktion. Ingår gör hushållens konsumtion, näringslivets roll, teknisk innovation och offentlig upphandling. Det OECD gör är huvudsakligen empiriska studier: man analyserar effekten av olika politik på företag, i hushåll och i offentlig sektor. Det finns ett projekt som OECD:s miljödirektorat ansvarar för om påverkan av hushållens konsumtion på miljön och utformningen av miljöpolitik som riktar sig till hushållen. Ett delprojekt behandlar områdena energianvändning, avfall, transporter, livsmedel och vatten, och policyrekommendationer görs utifrån en frågeundersökning. Angående den offentliga sektorn utreder OECD hur regeringar kan generera nyttor genom grönare program för offentlig upphandling. Man inriktar sig för närvarande på finansiella, budget- och räkenskapsfrågor. OECD jobbar också med kopplingen mellan miljöpolitik och företags beteende och organisatoriska frågor. Ett projekt görs även om kopplingar mellan miljöpolitik och teknisk innovation. 286 Regeringen. Inför Rio

91 5 Sveriges rådighet 5.1 Sveriges rådighet över föreslagna områden för ytterligare insatser Mot bakgrund av analyserna i kapitel 4 där genomförandegapet beskrivs och där insatsområdena definieras för att överbrygga gapet, formuleras här Sveriges rådighet att agera inom insatsområdena. Kapitlet analyserar endast rådigheten inom de insatsområden som beskrivs i avsnittet om områden för ytterligare insatser i kapitel 4. Kapitlet innehåller inte en analys av rådigheten över generationsmålet i dess helhet. Vad innebär rådighet? Med begreppet rådighet avses här möjlighet att i Sverige besluta om åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att generationsmålet ska kunna uppnås. Full rådighet är då riksdag, regering, myndigheter, landsting, länsstyrelser, regioner och kommuner kan fatta beslut om insatser och styrmedel; då bestämmanderätten för insatser finns nationellt, regionalt eller lokalt, och då dessa styrmedel har potential att leda till önskad effekt. I ett exempel, från Länsstyrelsen i Stockholms län, beskrivs rådigheten enligt följande: Åtgärdsprogram om miljökvalitetsnormer för kvävedioxid 287 (inom parentes anges vem som har rådighet över genomförandet av åtgärden): tillfälligt höjd skrotningspremie i länet (regering/riksdag) höjd fordonsskatt för personbilar utan katalysator (regering/riksdag) miljözon för lätta fordon utan katalysator (regering/riksdag och Stockholms stad) skärpta krav i miljözonen (Stockholms stad) miljöavgifter/trängselavgifter (regering/riksdag och Stockholms stad) översyn av parkeringspolitiken (Stockholms stad) ökad kontroll av förmånsbeskattning av fri parkering (Riksskatteverket) restriktioner för tung trafik på Hornsgatan (Stockholms stad) skärpta miljökrav vid upphandling (regering/riksdag) förtida introduktion av 05/08 års krav för tunga fordon via miljöklasser (regering/riksdag) krav på transportplaner för större verksamheter (företag/arbetsgivare). I vissa fall kan det uppfattas som att statsförvaltningen har begränsad rådighet över åtgärder på grund av regionalt eller lokalt självbestämmande. I dessa fall behövs en analys av vad hindren för insatser består i men rådigheten finns fortfarande inom nationell politik. Sverige har således full rådighet över insatserna då beslut kan fattas på nationell, regional och lokal nivå. Detta gäller 287 Länsstyrelsen i Stockholms län (2012). 90

92 även politikområden där gemensam EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer; här kan Sverige ha full rådighet att av miljö- och/eller hälsoskäl nationellt ställa strängare krav än vad den gemensamma EU-lagstiftningen föreskriver. Ibland kan EU:s regler om fri rörlighet ses som begränsande för svenska statsförvaltningens möjlighet att fatta beslut. Exempelvis kan det vara svårt att fatta beslut som gynnar svenska produkter/tekniker. Däremot kan beslut om funktionskrav och informationsinsatser med icke diskriminerande utformning fattas, vilket gör att den svenska rådigheten i de flesta fall inte begränsas. Exempel på bristande rådighet Miljömålsberedningens Handlingsplan för att utveckla strategier inom miljömålssystemet 288 ger följande exempel på bristande rådighet. Markanvändning med fokus på jordbruk är en fråga där den svenska politiska rådigheten är mindre, då jordbrukspolitiken i huvudsak är harmoniserad inom EU. Det betyder att möjligheterna att bedriva en egen svensk politik inom området är mindre och att Sveriges agerande i många frågor huvudsakligen behöver inriktas på att påverka den gemensamma europeiska jordbrukspolitikens utformning. Frågorna är likväl av mycket stor betydelse för vår möjlighet att uppnå flera miljökvalitetsmål och kräver långsiktiga politiska prioriteringar. Möjligheter att påverka EU:s och det internationella miljöarbetet Sverige har delvis rådighet över insatserna, till exempel då vi tillsammans inom EU antar gemensam bindande EU-lagstiftning med stor betydelse för ambitionsnivån. Beslut kring ny eller reviderad lagstiftning som berör miljöområdet fattas nästan uteslutande i medbestämmande 289 av ministerrådet och Europaparlamentet. I rådet fattas beslut genom kvalificerad majoritet, och Sverige har 10 röster av 345. Till Europaparlamentet väljer Sverige i allmänna val 20 av parlamentets 754 ledamöter. Dessa företräder dock inte Sverige primärt utan är företrädare för politiska partier. Således utvecklar Sverige i samverkan med övriga länder inom EU en gemensam inriktning av miljöpolitiken, men Sverige har då inte ensamt rådighet över besluten. Genom en tydlig agenda och långsiktigt arbete finns det dock goda möjligheter att påverka den gemensamma EU-lagstiftningen i önskad riktning. Bedömningen är att en mycket stor andel av ny eller reviderad miljölagstiftning i Sverige härrör mer eller mindre direkt från EU-lagstiftningen. Sverige är part till flera betydande internationella miljökonventioner. De avgörande besluten när det gäller ambitionsnivån i miljöarbetet fattas i konsensus. Den delade kompetensen mellan EU och medlemsländerna innebär i normalfallet att EU ska agera samfällt. I områden med nationell kompetens finns krav på lojalt samarbete där unionen och medlemsstaterna ska respektera 288 SOU 2010: I och med Lissabonfördraget är korrekt terminologi det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ej medbestämmande. Det är dock i stort detsamma i praktiken. 91

93 och bistå varandra. Även om Sverige är en självständig part krävs därför att Sverige agerar genom EU. Tillfället att driva svenska synpunkter är i utvecklingen av EU:s positioner samt genom ett aktivt agerande i den vidare utvecklingen av EU:s positioner, vilket sker under förhandlingarna. I vilken omfattning svenska ståndpunkter förs fram i det internationella miljöarbetet och vilket genomslag de får beror således i mycket hög grad på i vilken utsträckning Sverige får gehör för sina synpunkter i EU. Sveriges agerande när det gäller att påverka under vilka former produkter tillverkas i andra länder behöver ta hänsyn till EU:s och världshandelsorganisationen WTO:s regler. Som EU-medlemsland måste Sverige respektera EU:s regler om fri rörlighet för varor och tjänster på den inre marknaden. Det kan i viss mån begränsa den svenska statsförvaltningens möjligheter att fatta beslut på miljöskyddsområdet. Exempelvis får svenska lagar, föreskrifter eller råd från myndigheter inte gynna svenska produkter eller företag på bekostnad av sådana från andra EU-länder. Funktionskrav och informationsinsatser med icke-diskriminerande utformning kan dock vara tillåtna. I de fall man kan bevisa att en handels hindrande åtgärd verkligen behövs för att skydda miljön finns det även i vissa fall möjlighet till undantag enligt EU-rätten. WTO:s regelverk bygger också på grundprincipen att likartade inhemska varor och tjänster inte får gynnas på bekostnad av importerade sådana, vilket skulle innebära en otillåten diskriminering. Principen om likabehandling i WTO-regelverket är viktig för att etablera justa spelregler för den internationella handeln och minska risken att länder använder olika typer av åtgärder och regleringar för att skydda den inhemska produktionen och begränsa konkurrensen på den egna marknaden. Denna princip samt andra regler i det internationella handelsregelverket i WTO påverkar vilka åtgärder som kan vidtas av Sverige för att minska miljöpåverkan inbäddad i importerade varor, det vill säga för att minska miljöpåverkan i det producerande landet. Även i WTO:s regelverk finns dock möjligheter till undantag från de grundläggande reglerna om icke-diskriminering med mera som kan åberopas bland annat i de fall handelshindrande åtgärder införs för att bevara ändliga naturresurser. När WTO:s regelverk och undantagsmöjligheterna tolkas ska hänsyn tas till organisationens mål om att bidra till hållbar utveckling. Det vore intressant att närmare undersöka om det går att minska miljö- och hälsopåverkan från svensk konsumtion med hjälp av de regler i WTO, bland annat GATT:s undantagsartikel XX(g), som gör det möjligt att frångå övriga GATT-regler om syftet med åtgärden är att bevara ändliga naturresurser. (Se avsnitt ) Det finns även ett utvecklingsbehov av att öka förståelsen av sambanden mellan andra länders miljöprestanda och miljöproblemen i Sverige för att därefter kunna precisera och förbättra Sveriges rådighet att uppnå generationsmålet. Inom detta utvecklingsbehov ryms framtagandet av ett strategiskt tillvägagångssätt vad gäller bilateralt och multilateralt miljösamarbete i syfte att uppnå generationsmålet. 92

94 Svag nationell implementering av internationella avtal Den internationella miljölagstiftningen har utvecklats snabbt under de senaste decennierna. Det uppskattas att det finns cirka 900 internationella miljöavtal, ofta med separata förhandlingar, rapporteringar och ramverk. Det råder för närvarande ett stort gap mellan internationella överenskommelser och nationell implementering, inte bara vad gäller utvecklingsländer utan i många fall även gällande tillväxtekonomier och rikare länder. Bristande nationellt ägarskap för miljöfrågor utgör en viktig förklaring till bristande implementering. Mångfalden av avtal leder till ineffektivitet och stora transaktionskostnader. Vidare leder det i praktiken ofta till en rapportering som mer styrs av internationella behov än den nationella kontexten, vilket försvagar ägarskap och därmed genomförande. Dessa problem har uppmärksammats och åtgärder för att öka samordningen mellan avtalen har genomförts. Fortsatt arbete med denna inriktning är nödvändigt. Implementeringsaspekterna bör därför starkare lyftas fram i konventionsarbete, och länder bör ges bättre förutsättningar att koppla internationella åtaganden till nationella system, planerings- och rapporteringsstrukturer. Sverige har möjlighet att påverka miljöpolitiken oavsett arena I vissa fall kan miljö- och hälsotillståndet i Sverige påverkas av miljöbelastningar som härstammar från specifika länder. Om insatser behöver genomföras i andra länder för att Sverige ska nå generationsmålet kan den svenska rådigheten anses väldigt liten. I de fall insatser krävs inom andra EU-länder har Sverige dock möjligheter att i utvecklingen av gemensam EU-lagstiftning verka för åtgärder inom hela EU. Samtidigt har vi med riktade medel för bilaterala samarbeten till prioriterade insatser möjlighet att påverka utvecklingen även i sammanhang där rådigheten är låg. Slutsatsen är att Sverige har möjlighet att bedriva insatser för att påverka miljöpolitiken oavsett arena. Dock är den direkta rådigheten över nödvändiga insatser för att nå generationsmålet beroende av vilken arena besluten fattas på; ju längre bort från den svenska statsförvaltningen, desto mindre rådighet. Men oavsett om rådigheten är stor eller liten, och om den finns inom svensk offentlig förvaltning eller ej, så är det av vikt att den kartläggs och beskrivs. Utan sådan kartläggning kommer det att vara svårt att genomföra de nödvändiga insatserna för att uppnå generationsmålet. Ett exempel där Sverige borde ha stor rådighet vad gäller miljöpåverkan från och i andra länder är via Exportkreditnämndens (EKN) verksamhet. Förra året ansvarade EKN för investeringar i 127 länder med en omfattning på över 63 miljarder kronor 290. Här finns ett utvecklingsbehov av att öka förståelsen vad gäller miljöpåverkan på grund av dessa investeringar och för att undersöka hur investeringarna kan bidra till att uppfylla generationsmålet. 290 EKN. Om EKN/EKN i siffror. 93

95 5.1.1 rådighet Ekosystemtjänster Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten varierar, från full till begränsad, vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. Rådigheten är begränsad vad gäller havsfisket där många länder gemensamt förhandlar om regelverken. För det svenska jordbruket begränsas rådigheten i varierande grad av världsmarknadspriser och teknisk utveckling, förutom av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU. För åtgärder i syfte att stärka vår biologiska bärkraft och minska vårt ekologiska fotavtryck är rådigheten begränsad av liknande skäl. Sverige har full rådighet över att avsätta budgetmedel till statliga och kommunala naturvårdsatsningar till skydd, skötsel, restaurering med mera. Sverige har stor rådighet över hur ekosystemtjänster inom landet värderas, men rådigheten begränsas av behovet av harmonisering med omvärlden. EU:s arbete med bevarande av biologisk mångfald, ekosystemtjänster, grön infrastruktur, vattenkvalitet, miljöåtgärder inom jordbrukssektorn och andra miljöfrågor kan påverka det svenska arbetet relaterat till ekosystemtjänster positivt. För gränsöverskridande eller globala miljöproblem, som miljögifter, kvävenedfall, försurning och klimatförändringar, är rådigheten begränsad. De följdproblem som dessa miljöstörningar medför för de svenska ekosystemens förmåga att leverera ekosystemtjänster kan därför inte heller lösas enbart inom landets gränser. EU har en stark påverkan på förutsättningarna att nå en hållbar användning av de marina resurserna. Östersjöns problem kan dock inte lösas enbart inom vare sig Sverige eller EU utan måste hanteras av alla stater kring Östersjön med avrinningsområden till detta hav. Samarbete, ekonomiskt stöd, forskning, tekniköverföring etcetera till grannländer på andra sidan Östersjön kan öka möjligheten att nå generationsmålets strecksats. Vi har i det närmaste full rådighet över hur svensk lagstiftning tillämpas, liksom över uppföljning och tillsyn av lagefterlevnaden rådighet Biologisk mångfald och kulturmiljö Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten är stor, men inte full, vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. För det svenska jordbruket begränsas rådigheten i varierande grad av världsmarknadspriser och teknisk utveckling, förutom av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU. För åtgärder i syfte att stärka vår biologiska bärkraft och minska vårt ekologiska fotavtryck är rådigheten begränsad av liknande skäl. Sverige har full rådighet över att avsätta budgetmedel till kommunala och statliga natur- och kulturvårdsatsningar till skydd, skötsel, restaurering med mera. Vår rådighet är begränsad vad gäller fiskepolitiken, natur- och miljövårdshänsyn i handelspolitiken samt gränsöverskridande miljöpåverkan av övergödning, miljögifter, försurning och klimatförändringar. 94

96 Vi har full rådighet över hur svensk lagstiftning tillämpas, liksom över uppföljning och tillsyn av lagefterlevnaden rådighet Hälsa Sammanfattningsvis bedöms att den svenska rådigheten är relativt stor vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. Rådigheten är dock begränsad för de områden där den internationella inverkan är större samt för de områden där kunskapen om orsakssambanden är otillräcklig. Det finns ett klart samband mellan gränsöverskridande påverkan och behovet av regleringar på EU-nivå och internationell nivå, liksom mellan lokal och regional hälsopåverkan och nationell rådighet. Sveriges rådighet när det gäller hälsoeffekter i Sverige förknippade med dricksvatten och radon är relativt stor då kunskap och teknik för att lösa problemen finns. Även rådigheten över åtgärder för att minska problem kopplade till buller, utomhusmiljö, natur- och kulturmiljöer samt till viss del lokala luftföroreningar är relativt stor, eftersom många beslut kan fattas på lokal, regional och/eller nationell nivå. Den svenska rådigheten är mer begränsad när den internationella påverkan är större, till exempel hälsopåverkan av klimatförändringar och i viss mån även då det gäller farliga kemiska ämnen och luftföroreningar. Rådigheten är också begränsad där tillräcklig kunskap för att klargöra samband mellan miljöpåverkan och hälsa saknas. Till exempel uppger nästan en femtedel av Sveriges befolkning att de påverkas negativt av inomhusmiljön 291, men det kan i många fall inte konstateras exakt vad det är som människor mår dåligt av. På samma sätt saknas i dag kunskap om hälsoeffekter av flertalet av de kemikalier som används i vardagstextilier, byggmaterial, leksaker, elektronik med mera. Detta beror ofta på svårigheter att fastställa effekter som är skilda från exponering i tid och rum, både då det gäller enskilda kemikalier och så kallade kombinationseffekter. Exempelvis har gränsvärdena för ett antal farliga ämnen sänkts över tid allteftersom ny kunskap tillkommit. Fortsatt forskning och att man beaktar försiktighetsprincipen krävs för att minimera hälsoeffekterna av farliga ämnen. I dessa fall bedöms rådigheten att lösa problemen inom svensk politik vara begränsad. Dock kan forskning om dessa samband uppmuntras inom ramen för svensk politik. Rådigheten att påverka läkemedelsspridning i miljön bedöms vara god inom landets gränser, och mycket arbete pågår, men rådigheten bedöms vara begränsad på global nivå. Vissa möjligheter finns dock till bilateralt samarbete med länder med stor läkemedelsproduktion och med de företag som exporterar till Sverige. Den miljöfaktor som Sverige bedöms ha minst rådighet över gäller klimatförändringar. Det krävs åtgärder från alla världens länder för att begränsa dessa. Sverige spelar en viktig roll i att utöva påtryckningar och bidra med kunskap och teknik, men svensk politik bedöms inte ha någon större rådighet över 291 Socialstyrelsen & Karolinska Institutet (2009). 95

97 problemet. För att begränsa klimatförändringarnas hälsoeffekter krävs starka internationella avtal och ytterligare forskning. Sverige bedöms dock ha relativt god rådighet att anpassa samhället till att klara av de hälsorelaterade effekter av klimatförändringar som går att förutspå. Klimatförändringar leder dock troligen till hälsoeffekter som vi i dag inte kan förutse rådighet Kretslopp Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten är begränsad vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. För att kretsloppen ska kunna vara resurseffektiva och fria från farliga ämnen krävs förändringar i hela kedjan av produktion konsumtion avfallshantering återutnyttjande förändringar som minskar miljö- och hälsoproblemen. Stora delar av den varukedja som avses i strecksatsen om kretsloppen är numera förlagda utanför Sveriges gränser. De svenska möjligheterna att påverka miljö- och hälsoproblemen så att kretsloppen blir resurseffektiva och fria från farliga ämnen är därför begränsade. Vissa möjligheter finns dock till strategiska bilaterala samarbeten och samarbete inom näringslivet. Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen Inriktningens formulering är hämtad från bland annat kretsloppsprincipen 292 och miljöbalkens allmänna hänsynsregler 293. Dessa saknar internationell motsvarighet. Den allmänna målsättningen är dock relativt likartad inom EU, med undantag för att den svenska ambitionen att kretsloppen så långt som möjligt ska vara fria från farliga ämnen går betydligt längre än EU:s mål. I princip är man relativt överens inom EU om att resurser eller råvaror som utvinns ur naturen (till exempel träfiber, mineraler, metaller, näringsämnen, gröda, fisk och djur till föda) bör utnyttjas effektivt, och onödiga uttag undvikas. Det underlättar möjligheterna till framtida EU-gemensamma åtgärder som leder mot generationsmålet, även om precisa målformuleringar på EU-nivå ännu saknas. Målformuleringar för resurseffektivitet kommer att tas fram inom EU. Sett i det perspektivet är Sveriges möjligheter att nå resurseffektiva kretslopp relativt goda. Styrning sker i hög grad på EU-nivå Sverige är starkt beroende av den internationella utvecklingen, särskilt utvecklingen inom EU. Vi är en del av EU och vi påverkar också aktivt inriktningen på politiken inom EU. Avfalls- och kemikalieåtgärder är starkt regelstyrda, och reglerna fastställs i första hand på EU-nivå. Därmed begränsas den svenska rådigheten till att påverka gemensamma regler, även om avfalls 292 Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas, ur regeringens proposition 1992/93:180 (Regeringen (1993)). 293 Miljöbalken, 2:4, 2:5. 96

98 reglerna är minimiregler. Det innebär att Sverige har möjlighet att införa strängare regler. Åtgärderna har hittills varit framgångsrika när det gäller att åstadkomma kretslopp, även om det återstår en del. Sverige har ofta uppnått bland de högsta återvinningsnivåerna i Europa för olika avfallsslag. Regelefterlevnaden inom EU behöver förbättras, vilket har betydelse också för våra svenska miljömål. Det behövs exempelvis bättre kontroll av farliga ämnen i avfallshanteringen både i Sverige och i EU i övrigt för att man ska kunna säga att kretsloppen är fria från farliga ämnen. I många länder saknas ännu lämplig behandlingskapacitet, varvid farliga ämnen i uttjänta varor riskerar att förorena kretsloppen. Inom EU är vi relativt överens om att tekniska kretslopp av resurser (genom till exempel materialåtervinning eller återföring av näringsämnen) bör vara tämligen fria från farliga ämnen, ha hög grad av återvinning och därmed små förluster. Här finns tydliga målformuleringar i EU:s avfallsdirektiv. Hög grad av materialåtervinning ställer krav på avsaknad av vissa farliga ämnen i materialen. Detta är genom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö starkare uttryckt i Sverige än i vissa andra länder inom EU. Delar av världen med stor betydelse för vår varuhandel har bristande medvetenhet och inställning till vikten av giftfrihet i material. Detta försvårar för Sverige att kunna uppnå hållbara materialkretslopp. Att materialströmmarna är alltmer globala medför behov av insatser på internationell nivå. Detta kräver internationell acceptans för mål i nivå med de svenska, vilket tar längre tid eftersom Sveriges rådighet är begränsad. Varor med delvis okänt innehåll av farliga ämnen som redan i dag finns spridda i samhället riskerar att förorena kretsloppen under decennier framöver. Vår rådighet är begränsad för kemikalieregler på EU-nivå EU:s kemikalielagstiftning Reach lägger ansvaret på tillverkarna, och utvecklingen mot bättre information kommer att gå fortare än tidigare. Reach, liksom de allra flesta kemikalieregler, är gemensamt fastställda och likalydande, harmoniserade, för hela EU. Även här är Sveriges rådighet begränsad och reglerna kan därför i vissa fall komma att avvika från den svenska ambitionsnivån, som manifesteras i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Information om farliga ämnen saknas Det finns även andra omständigheter som gör att vår rådighet i praktiken är begränsad. En mindre andel av de materiella resurser vi använder är sammansatta varor. För dessa varor saknas i hög grad både kunskap och informationssystem för deras innehåll av farliga ämnen. Plastmaterial är ett sådant exempel. Plast är ett litet men viktigt materiellt delflöde som vi konsumerar cirka 0,1 ton per person och år av i Sverige 294. Plast innehåller en mängd tillsatser av vilka 294 Jämfört med den totala materiella förbrukningen på 20 ton per person och år. 97

99 flera är eller kan komma att klassificeras som farliga ämnen. Exakt vilka som ingår är däremot sällan känt, eftersom tillförlitliga informationssystem saknas. Många plastprodukter är långlivade, är ofta tillverkade långt utanför Sverige och riskerar att förorena kretsloppen för lång tid framöver rådighet Naturresurser Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten varierar, från full till begränsad, vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. Rådigheten är begränsad för importerade varor och havets råvaror. För inhemska naturresurser är den större och ofta stor. De styrmedel som införts, inte sällan till följd av beslut i EU, styr dock inte så långt att god hushållning nås, annat än i vissa fall. Mer verkningsfulla ekonomiska styrmedel, som att sätta pris på miljön, är införda bara i viss utsträckning. Motstående intressen och även otillräcklig tillämpning av lagstiftning och andra omständigheter är också skäl till att rådigheten inte används fullt ut. Det är huvudsakligen svensk rådighet när det gäller markanvändning och infrastruktur- och bebyggelseutveckling. Kommunerna har planmonopol som omfattar mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Grundläggande nationell transportinfrastruktur planeras av Trafikverket men sker i dialog med regionala företrädare och kommuner. Det finns också inslag av europeisk planering vad avser kommunikationer och energidistribution. EU har relativt stor indirekt påverkan på svensk fysisk planering, även om det inte hör till EU:s kompetensområden. Exempel är EU:s miljökvalitetskrav som kommit till uttryck i miljökvalitetsnormer, Natura 2000-direktiven, EU:s direktiv om strategisk miljöbedömning samt ramdirektivet för vatten. Andra länder påverkar användningen av mark- och vattenområden i Sverige genom till exempel utsläpp av försurande respektive övergödande ämnen. Markanvändningen inom jordbruket styrs i hög grad av världsmarknadspriser och EU:s jordbrukspolitik. När det gäller fisket är rådigheten ännu mer begränsad än för andra områden, eftersom fisken rör sig i vattenmassan och inte följer administrativa gränser. Andra länders fiskeripolitik och utsläpp av miljöpåverkande ämnen kommer därför också att påverka fisktillgången för svenska fiskare. Det finns dock fortfarande viss svensk rådighet även på detta område, och Sverige kan genom samarbete och förhandlingar med länder som delar på ansvaret för havsområden verka för en långsiktigt god hushållning med fiskbestånden. Flertalet nämnda aktiviteter får anses ha omfattande miljö- och hälsopåverkan i Sverige, åtminstone om man ser till den sammanlagda effekten. Dricksvattenförsörjningen kan möjligen ses som mindre miljöpåverkande, i alla fall i ett internationellt perspektiv. 98

100 5.1.6 rådighet Energi Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten är relativt stor vad gäller föreslagna områden för ytterligare insatser. Energiförsörjningen behöver tryggas för fler och fler människor samtidigt som världen såväl som Sverige brottas med de miljöproblem som energiomvandling och -användning innebär. Sveriges energianvändning kan kopplas till olika miljö- och hälsoproblem: klimatförändring resursförbrukning luftkvalitet försurning övergödning ökade gifthalter naturvärden såsom biologisk mångfald, ekosystemtjänster, markkvalitet, landskapsbild och andra aspekter kopplade till markanvändning. Klimateffekterna av en globalt sett ökad energianvändning från fossila bränslen är mycket omfattande, och påverkar flera andra strecksatser och miljökvalitetsmål. För att generationsmålet ska nås med avseende på minskad klimatpåverkan är ett nytt globalt klimatavtal centralt. När det gäller rådighet över den faktiska miljöpåverkan i Sverige från globala klimateffekter bedöms den vara mycket liten, särskilt eftersom Sverige redan använder en relativt hög andel förnybar energi 295. Samtidigt ligger Sverige långt över en hållbar nivå sett i ett internationellt perspektiv, när det gäller utsläpp av växthusgaser. Rådigheten över Sveriges totala energianvändning och andelen fossila bränslen i det svenska energisystemet bedöms som stor. Även om energi från fossila energikällor generellt genererar större negativa miljökonsekvenser än förnybar energi, påverkar också energi från förnybara energikällor miljön och människors hälsa. Småskalig förbränning av biobränslen kan vid felaktig förbränning leda till höga utsläpp av sot, partiklar och kemiska ämnen som bland annat har negativa effekter på såväl människors hälsa som på klimatet allt beroende på teknisk utrustning, bränslekvalitet och eldningsbeteende 296. Påverkan på hälsan är störst lokalt, medan klimateffekterna kan sträcka sig utanför Sveriges gränser. Den naturliga utfasningen av äldre förbränningsanläggningar går långsamt. Energimyndigheten föreslog i en utredning 2010 att Boverkets byggregler ska skärpas för att anläggningarna ska bytas ut snabbare Energimyndigheten (2011e). 296 Småskalig förbränning av biobränslen är den främsta orsaken till att delmål för utsläpp av bens(a)pyren är svåra att nå. 297 Energimyndigheten (2010b). 99

101 Andra förnybara energikällor, som vatten- och vindkraft och uttag av biomassa, påverkar också miljön och människorna i deras närhet, och en fortsatt avvägning mellan naturvärden måste göras. Sverige har full rådighet över den förnybara energins miljöpåverkan i Sverige. Avvägningar görs i regel inom ramen för samhällsplaneringen, med stöd av bland annat miljöbalken. Det finns en rad EU-direktiv som till stor del påverkar och/eller styr Sveriges klimat- och energipolitik. I flera fall finns möjlighet för Sverige att gå längre, det vill säga Sverige har full rådighet över ambitionsnivån. Bland dessa kan förnybartdirektivet (2009/28/EG), handelsdirektivet (2009/30/EG) och energitjänstedirektivet (2006/32/EG) nämnas som centrala för generationsmålet och framför allt för energiomställningen. När det gäller bränslekvalitetsdirektivet (2003/87/EG) och energiskattedirektivet (2003/96/EG) är den svenska rådigheten mer begränsad. År 2008 antogs energi- och klimatpaketet av Europaparlamentet och Ministerrådet och året därpå kom regeringen överens om en gemensam klimat- och energipolitik som presenteras i propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat 2008/09:162 och En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi 2008/09:163. Sverige har stor nationell rådighet över styrmedel för både energieffektivisering och andelen förnybar energi, givet att de följer och är i linje med internationella avtal, EU-direktiv och regelverk. Sverige har till exempel för förnybar energi höjt ambitionsnivån på nationell nivå. Däremot har vi inte möjlighet att vid behov sänka EU-direktivens ambitionsnivå. Olika direktiv kan också implementeras i Sverige med olika grad av ambitionsnivå rådighet Konsumtionsmönster Sammanfattningsvis är bedömningen att den svenska rådigheten är begränsad vad gäller områden för ytterligare insatser. Produkter och tillverkning Storleken på en produkts totala miljö- och hälsopåverkan avgörs till stor del redan i innovationsstadiet. Cirka 40 procent av de produkter som konsumeras i Sverige utvecklas och tillverkas utanför Sveriges gränser. Sveriges agerande när det gäller att påverka under vilka former produkter tillverkas i andra länder bör ta hänsyn till Världshandelsorganisationens och EU:s regler 298. Det kan påverka vilka åtgärder som kan vidtas för att minska miljöpåverkan som är inbäddad i importerade varor. Man bör dock komma ihåg att det finns regler i WTO, bland annat GATT:s undantagsartikel XX(g), som gör det möjligt att frångå övriga GATT-regler om syftet med åtgärden är att bevara ändliga naturresurser. Miljöpåverkan av importen kan vara av många olika slag, och det är möjligt att någon åtgärd skulle kunna vara kopplad till bevarandet av ändliga naturresurser. Vidare gäller att WTO:s regler ska tolkas mot bak 298 Kommerskollegiums formulering. 100

102 grund av målet om hållbar utveckling, och att samtidens viktiga frågor enligt Överprövningsorganet (Dispute Settlement Body, DSB) ska vägas in i tolkningar av WTO-reglerna. Även EU:s regler begränsar Sveriges möjligheter att hindra handel genom regler som exempelvis påverkar produktionsmetoder i andra länder 299. Den nationella rådigheten är störst för vår tillverkning i Sverige, genom offentlig upphandling 300, 301 och vid omhändertagande av restprodukter och avfall. Vad det gäller produkters innehåll av farliga ämnen, information och krav på energieffektivitet och krav på återvinning av utvalda produktgrupper är rådigheten störst på EU-nivå 302, 303. EU verkar även genom ekonomiska incitament för att stödja spridningen av EU:s miljömärke. Det finns också stöd i EU:s lagstiftning för att ställa krav på att producenter ska tillhandahålla information om miljö- och hälsopåverkan. Beteenden Rådigheten att påverka människors beteenden är störst på lokal och nationell nivå genom att i lokala och nationella politiska beslut ta ökad hänsyn till påverkan från hushållens konsumtionsmönster, till exempel i stads- och trafikplanering. Vad gäller påverkan på individers inköpsval är rådigheten begränsad. I många fall finns regler på EU-nivå; exempelvis måste olika former av statligt stöd till frivilliga system, till exempel märkningssystem, följa EU:s statsstödsregler. Ekonomiska incitament kan dock användas på nationell nivå för att styra mot mer miljöanpassade inköp (miljöbilspremien) och minska biltrafiken i innerstan (biltullar). Vad gäller premier och miljörabatter måste staten beakta gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd 304, som bland annat innebär att stöd inte får hota eller snedvrida konkurrensen. Begränsad nationell rådighet finns även i fråga om punktskatter på utvalda material och varor. Information och utbildning Det finns även lokal och nationell rådighet att besluta om särskilda utbildningsinsatser och kampanjer för att öka kunskapen om sambanden mellan globala och lokala miljö- och hälsoproblem och rådande konsumtionsmönster. I EU:s lagstiftning finns utrymme för att miljöhänsyn får påverka frihandeln om effekten på handeln inte är större än vad som är nödvändigt för att nå den 299 Kommerskollegium belyser de EU-rättsliga begränsningarna i detta hänseende i den pågående utredningen Can Sweden restrict intra-community trade in order to protect the health of Brazilian workers? Extraterritorial Application of the Exemption Grounds under EU Law. Utredningen förväntas slutföras under Regeringen (2007). 301 Miljöstyrningsrådet/Upphandling. 302 Reach. 303 Europeiska unionens officiella tidning (2009). 304 OJ (2008). 101

103 eftersträvade miljönyttan. Dock förbjuder EU:s regler om fri rörlighet i regel diskriminerande informationsinsatser 305. Nationell rådighet finns även då det gäller att upprätta en infrastruktur för hållbar konsumtion, som till exempel insamlingssystem för återbruk. Dock är förutsättningen att insamlingen inte ska vara diskriminerande eller på annat omotiverat sätt begränsa den fria rörligheten. Global utveckling Med utgångspunkt i politiken för global utveckling behöver åtgärder utarbetas med hänsyn till utvecklingsländers perspektiv, och analyser även inkludera hur fattiga män och kvinnor påverkas. Syftet är att undvika att miljövinster får orimliga sociala konsekvenser. Sverige kan bland annat agera för globala eller regionala normer/regler kopplade till miljökonventioner, EU-direktiv eller specifika produkter (till exempel EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel). Insatser som Sverige skulle kunna vidta på egen hand har också identifierats, inte minst i Miljövårds beredningens utredning Tillväxt och miljö i ett globalt perspektiv 306. Där föreslås åtgärder för vad staten kan göra som biståndsgivare, inköpare, investerare och förvaltare. Näringslivets agerande utomlands kan påverkas genom ägardirektiv i statliga företag, miljö- och sociala krav vid upphandling och/eller statliga krediter och garantier. Näringslivet kan även påverkas av informationsinsatser och möjligheter att utveckla arbetet med frivilliga initiativ till mer bindande överenskommelser. Genom biståndet används en rad möjligheter att stärka global och nationell kapacitet för hantering av miljöfrågor genom samarbete med såväl internationella organisationer som nationella myndigheter och civilsamhället. Det riktar sig både till stärkande av specifik miljökapacitet och till allmänt stöd för kapacitet för demokrati, rättssystem med mera, vilket skapar nödvändiga förutsättningar för miljöarbete. Stöd ges även för samarbete mellan frivilligorganisationer och näringsliv kring viktiga varugrupper som textilier och skogsprodukter. 305 Ett sådant rättsfall finns från Irland. I fallet Köp irländskt (rättsfall 249/81 kommissionen v. Irland [1982] ECR 4005) ansåg domstolen att en irländsk regeringskampanj uppmuntrade de irländska konsumenterna att välja irländska produkter. I ett senare rättsfall, Apple and Pear development Council v. K.J. Lewis Ltd. (222/82 [1983] ECR 4083) godtog domstolen däremot en informationskampanj. Kampanjen gick ut på att informera om särskilda kvaliteter och egenskaper hos frukter som produceras i den medlemsstaten. 306 Se bland annat Miljövårdsberedningen (2007)., Eklöf, G. (2010), Regeringen (2010b) och OECD (2012). 102

104 6 Hur påverkar Sverige omvärlden? 6.1 Hur påverkar generationsmålet miljö och hälsa internationellt? Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet innebär att svensk politik behöver ta hänsyn till Sveriges miljö- och hälsopåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljö- och hälsoproblem. I kapitel 4 framgår att flertalet av generationsmålets strecksatser inte bedöms kunna nås till 2020, vare sig inom Sverige eller med avseende på svensk påverkan i andra länder. Detta kapitel beskriver orsaker och samband beträffande Sveriges påverkan på andra länder. Importens miljöpåverkan är i hög grad beroende av den institutionella förmågan hos exportländerna att hantera miljöfrågor, det vill säga relevant lagstiftning, normer, lagefterlevnad, frånvaro av korruption, tillgång på miljöinformation med mera. Globaliseringen har vidare gjort att exportlandets miljöpåverkan ofta utgör endast en del av förädlingskedjans hela påverkan. Det innebär att det ekologiska fotavtrycket av svensk konsumtion är beroende av den institutionella förmågan i en lång rad länder, vars förutsättningar att hantera miljöfrågor skiljer sig mycket jämför till exempel Norge och Bangladesh. Behovet av samstämmighet mellan politikområden och Sveriges Politik för global utveckling (PGU) skulle kunna betonas ytterligare. Många gånger kan andra politikområden än miljö ha stor betydelse för miljö- och hälsopåverkan utomlands av svensk konsumtion. Hit hör bland annat handels-, jordbruksoch energiområdet. Bindande regler i form av till exempel internationella avtal leder inte alltid till ökad efterlevnad. Därför är det viktigt att Sverige i internationella sammanhang beaktar hur mekanismer för ökat nationellt ägarskap för miljöfrågor kan stärkas till exempel genom stöd för institutionsuppbyggnad. Då det inte är möjligt att koppla särskilt stöd till särskilda handelspartner är det viktigt att internationella ramverk utformas på ett sätt som inte äventyrar utvecklingsländers förmåga att delta i handelsutbyte utan att dessa ges förutsättningar för att stärka sin kapacitet (bygga nationell kapacitet, delta i förhandlingar med mera). Vad gäller svensk export av miljö- och hälsoproblem bör strävan också vara att anpassa kraven till olika länders olika förutsättningar. Biståndet är ett politikområde inom vilket Sverige agerar, men agerandet i konventionsarbetet och inom andra politikområden, som jordbruks-, energi- och handelsområdet, kan ha större betydelse. 103

105 För att få en rättvis bild över hur situationen ser ut i dag krävs omfattande studier. Kunskapsläget är dessvärre inte komplett, och ny forskning måste troligen bedrivas för att den totala bilden ska kunna redovisas. En alternativ lösning tills vidare är att kombinera prognoser och framtidsscenarier i underlaget. Med utgångspunkt i hur svensk politik och respektive strecksats påverkar andra länder i dag, redovisas här vilken typ av påverkan (om någon) som vi kan vänta oss i andra länder påverkan på omvärlden Ekosystemtjänster När miljöpåverkande tillverkning flyttat till andra länder har vår miljökvalitet gynnats. Vår konsumtion medverkar i stället till försämringar av livsmiljön i andra länder samtidigt som den bidrar till ekonomisk utveckling och ofta höjd levnadsstandard. Sverige har en sjunkande självförsörjningsgrad av livsmedel, och importen har därmed ökat. Bland annat bidrar detta till ökat tryck på jordbruksmark i andra delar av världen, till avverkning av tropiska skogar och mangroveträsk och till överutnyttjande av vattenresurser 307. Områden som är viktiga leverantörer av ekosystemtjänster för lokalbefolkningen tas ofta i stället i bruk för odling för export. I dessa områden kan tillgången på ekosystemtjänster vara livsavgörande för lokalbefolkningen. Markanvändningen påverkas av den avkastning som olika alternativ möjliggör, till exempel jordbruk, skogsbruk, turism, men även av status på ägande- och nyttjanderätter, tillgång till marknader, kredit och infrastruktur. I vissa fall kan turism, och då särskilt ekoturism, ge sysselsättning och på så sätt incitament för lokalbefolkningen att skydda värdefulla ekosystem 308. Det är viktigt med nationell tillgång till god information och förmåga att bedöma olika ekonomiska, ekologiska och sociala konsekvenser av förändrat nyttjande av olika ekosystem påverkan på omvärlden Biologisk mångfald och kulturmiljö Sambanden mellan att bevara, främja och hållbart nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljön å ena sidan och ambitionen att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser å den andra är starka och komplexa. Ju mer av varor och produkter vi importerar, desto större blir vårt fotavtryck i andra länder 309. Trycket på den biologiska mångfalden, natur- och kulturvärden samt ekosystemen kommer att bli högre i länder som exporterar varor till Sverige. Svensk turism bidrar även på plats i andra länder till ett ökat tryck på naturmiljöer och biologisk mångfald. Samtidigt gynnar turismen, och till en del även svensk konsumtion, ekonomisk utveckling i besöksländerna, och särskilt ekoturismen kan även bidra till att värdefull natur och biologisk mångfald bevaras Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 308 FAO Media Centre. 309 Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 310 FAO Media Centre. 104

106 6.1.3 påverkan på omvärlden Hälsa De flesta miljöfaktorer som påverkar hälsa i Sverige har relativt lokala källor. Därmed är även åtgärderna lokala med begränsad (om ens någon) negativ påverkan utanför landets gränser. Exempelvis är åtgärder för att minska exponering för buller, luftföroreningar och radon och för att förbättra den yttre och inre boendemiljön främst av planerings- och byggnadsteknisk karaktär. Likaså har informationskampanjer för att minimera UV-strålningens hälsopåverkan och åtgärder för att säkerställa god dricksvattenkvalitet ingen påverkan utanför våra gränser. Sveriges påverkan på hälsa utomlands som ett resultat av vår konsumtion beskrivs i avsnitt Människor som lever i länder utan sociala skyddsnät är mer utsatta för de negativa hälsoeffekter som uppstår som ett resultat av negativ miljöpåverkan. Liksom inom landets gränser går hälsa och miljö ofta hand i hand även över landsgränser. Indirekt kan Sveriges åtgärder för att minimera negativ hälsopåverkan från miljön därför ha positiva synergieffekter utanför landets gränser. Detta kan ske genom kunskapsspridning och kunskapsexport, genom en mer medveten konsumtion samt genom vårt medlemskap i EU. Det sistnämnda ger oss möjligheter att påverka regelverk och styrmedel som är relevanta för människors hälsa, och bidra till att EU:s totala påverkan på miljö och hälsa i andra länder minskar. Genom ökad miljömedvetenhet hos konsumenter och ökade miljökrav på företag kan vårt ekologiska fotavtryck minska och därmed även vår konsumtions negativa hälsopåverkan i andra länder. Vi ser redan i dag att andelen sålda ekologiska livsmedel ökar i Sverige. Som resultat minskar den relativa kemikalieexponeringen i produktionsländerna. Detsamma gäller för övriga produkter som kräver kemikalier eller stor resursåtgång vid tillverkningen. På liknande sätt har åtgärder för att minska luftföroreningar och utsläpp av växthusgaser och läkemedel positiva hälsoeffekter globalt, då den totala mängden utsläpp på jorden minskar. För ett antal miljöfaktorer krävs ytterligare forskning för att vi ska kunna minimera hälsopåverkan. Angelägna forskningsområden är till exempel hälsorisker och hälsoeffekter av ämnen som förekommer i vår miljö, sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa samt hälsopåverkan av klimatförändringar. Denna kunskaps- och teknikutveckling har indirekt en positiv inverkan på människors hälsa även i andra länder, eftersom kunskap och teknik kan exporteras. Forskning bidrar även till bättre kunskapsunderlag till internationella avtal och riktlinjer påverkan på omvärlden Kretslopp Verksamheter med stor resursförbrukning flyttar ut En ökande och allt mer dominerande andel av våra materialflöden kommer från andra länder. Varuhandeln blir också alltmer global, och Europa blir alltmer beroende av varor utifrån. Den årliga importen av varor till EU har mer än tredubblats, från 536 till miljoner ton från år 1999 till 2008, medan den årliga exporten av varor har legat still på 397 miljoner ton under samma 105

107 period. Numera kommer cirka en fjärdedel av de materiella resurser vi européer konsumerar från länder utanför EU 311. Andelen av den svenska varukonsumtionen som importeras är ännu större, eftersom vår handel med EU-länder då tillkommer. Utvecklingen har också inneburit att verksamheter med stor förbrukning av naturresurser har flyttats till andra länder. Därigenom riskerar vår konsumtion av varor i allt högre grad att orsaka miljöpåverkan och hälsoproblem i länder långt bort från Sverige. De mått som används för länders miljöpåverkan är i allt väsentligt produktionsbaserade, och ger därmed inte en rättvis bild av den samlade miljöpåverkan som konsumtionen ger upphov till. Tyskland och Storbritannien är bland få länder inom EU som har en minskad förbrukning av naturresurser trots BNP-tillväxt (så kallad absolut frikoppling 312 ) 313. Det anses bero på ändrad industristruktur, minskad inhemsk råvaruutvinning och varuproduktion i kombination med den gängse mätmetoden som inte tar hänsyn till den indirekta resursförbrukningen vid råvaruutvinningen uppströms i exportländerna påverkan på omvärlden Naturresurser Svensk import och konsumtion av varor från andra länder och även andra svenska aktiviteter utomlands, till exempel bistånd, turism och svenskägda företags verksamheter, innebär både direkt och indirekt påverkan på naturresurserna i dessa länder. Hur stor denna påverkan är har börjat studeras mer under senare år, men här finns stora kunskapsluckor 314. Den negativa påverkan som vi orsakar i andra länder genom att använda ändliga resurser och resurser för energiändamål uppmärksammas således numera. Ett exempel är att svensk konsumtion påverkar havsområden i andra världsdelar genom att svensk djurproduktion använder fiskmjöl från fiske i andra länders vatten. De så kallade vattenavtryck som vår import av olika varor orsakar bland annat bomull och de miljöproblem det leder till är något som också uppmärksammas. Ett annat exempel är att Sverige bidrar till avskogningen i tropiska områden genom import av jordbruksprodukter, framför allt nötkött och soja från Sydamerika och palmolja från Malaysia 315. Det råder oenighet om hur man ska kvantifiera effekterna av att vi indirekt bidrar till ändrad markanvändning och hur den pågående utvecklingen bör hanteras EEA (2010b). 312 Frikoppling innebär att bryta sambandet mellan resursförbrukning och ekonomisk tillväxt. Vid relativ frikoppling är ekonomins tillväxt större än ökningen av resursförbrukningen samtidigt som den absoluta mängden resurser fortfarande ökar. Vid absolut frikoppling växer ekonomin, och den totala tillförseln av resurser är oförändrad eller minskar. I samband med frikoppling talar man ofta om den dubbla utmaningen, det vill säga att bryta sambandet dels mellan ekonomisk tillväxt och resursförbrukning, dels mellan resursförbrukning och miljöpåverkan. 313 European Commission (DG ENV) (2010). 314 En kunskapssammanställning ges i Naturvårdsverket & Kemikalieinspektionen (2010). 315 Möllersten, B. (2009). 316 Gawel, E. & Ludwig, G. (2011). 106

108 Det är i huvudsak det politiska styret i de länder som Sverige har handelsutbyte med som har rådigheten över naturresurserna. Förmågan att effektivt hantera miljöfrågorna skiljer sig stort mellan Sveriges handelspartner. Sverige kan dock med olika åtgärder minska påverkan i andra länder. Men frågan om import och handel är komplex, och olika aspekter behöver vägas in när åtgärder ska vidtas i mer hållbar riktning. Handel leder ofta till ekonomisk utveckling och minskad fattigdom. De fattigas rättigheter och tillgång till naturresurser behöver dock skyddas, och länders förmåga att hantera miljöfrågor behöver stärkas. Svensk export av teknik och kunnande inom naturresursförvaltning kan bidra positivt till miljön i andra länder. Utsläpp av föroreningar från Sverige, som Sverige har rådighet över, kan också påverka miljösituation och naturresurshållning i andra länder påverkan på omvärlden Energi Svensk energianvändning har en indirekt inverkan på andra länders miljöpåverkan genom import av fossila bränslen och en ökande mängd förnybara biobränslen. Utvinning av fossila bränslen kan även ha andra miljöeffekter, som exempelvis oljeutsläpp till havs. I statistiken förs av tradition energianvändningen till det land där produktionen av en vara eller tjänst ägt rum. Import till Sverige innebär därmed en indirekt energianvändning och klimatpåverkan i det producerande landet vid produktion, och på vägen till Sverige genom transporten. När miljöpåverkan bedöms behöver hänsyn också tas till svensk export. Se även avsnitt Energieffektivisering och ökad användning av energi från förnybara energikällor innebär lägre utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar jämfört med om icke förnybara alternativ använts. Strecksatsen anses därmed kunna ha en positiv inverkan på Sveriges miljöpåverkan, både i Sverige och utomlands. Ett flertal EU-direktiv innebär att svensk miljöpåverkan utomlands från energianvändningen minskar. Till exempel innehåller förnybartdirektivet hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Dessa kriterier syftar till att säkerställa att de biodrivmedel och flytande biobränslen som används inom EU produceras på ett sätt som innebär att viktiga naturvärden inte hotas och att de bidrar till målet om minskade växthusgasutsläpp (även om produktionen sker utanför EU). Endast biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller kriterierna får räknas med för att uppnå de bindande målen om andel förnybar energi. Det svåra är att avgöra och kvantifiera de effekter (direkta och indirekta) som import av biobränsle medför i produktionslandet. Förändrad markanvändning i form av avskogning till följd av 107

109 drivmedelsproduktion är enligt direktivet förbjudet 317. En kartläggning vid Energimyndigheten angående importerade biodrivmedel och råvaror till biodrivmedel producerade och använda i Sverige (till exempel etanol och biodiesel) och deras miljöpåverkan utomlands visar att råvarorna till biodrivmedlen i huvudsak kommer från Sverige och andra europeiska länder 318. Detta innebär en betydligt lägre miljöpåverkan relativt sett än om de har importerats från vissa länder utanför Europa. Sverige kan även fortsatt fungera som ett gott exempel och föredöme när det gäller till exempel tillämpning av styrmedel, teknikutveckling av energieffektiva produkter och förnybar energi. Flera tekniska lösningar som tas fram eller vidareutvecklas i Sverige kan användas i många länder. En ökad användning av effektiva styrmedel och energieffektiva och förnybara energitekniker i Sverige innebär samtidigt ökade möjligheter att sprida dessa tekniker i EU och internationellt. Därutöver finns utvecklingssamarbetet där Sverige redan bedriver en mängd aktiviteter som skapar förutsättningar för minskade miljöoch hälsoproblem. Ett sätt att nå generationsmålet med avseende på minskad klimatpåverkan skulle vara ett nytt globalt klimatavtal. Internationellt diskuteras även alternativa sätt att minska klimatpåverkan. I likhet med alla medlemsländer har Sverige möjlighet att påverka utfallet under förhandlingarna om nya avtal om utsläppshandel och direktiv inom EU. Sverige har även möjlighet att påverka andra globala regler som berör det svenska energisystemet. Med alltmer globala produktionskedjor blir det även viktigt att stärka nationella institutioners kapacitet att hantera miljöfrågor påverkan på omvärlden Konsumtionsmönster I ett konsumtionsperspektiv är Sveriges utsläpp av växthusgaser per capita bland de högsta i världen 319, vilket inte är så konstigt då vår levnadsstandard är hög, vårt handelsutbyte förhållandevis stort och vår import och export dessutom ökar. Att den svenska exporten ökar innebär ett positivt inslag på global nivå, eftersom svensk produktion genererar jämförelsevis låga utsläpp av växthusgaser. Denna positiva effekt kan vara svår att kvantifiera, men utvecklingsarbete pågår 320. Sverige är dock ett litet land med liten total miljöoch hälsopåverkan i en internationell jämförelse. Sveriges påverkan på miljö och hälsa internationellt är starkt kopplad till vår konsumtion. Utvinning av material och produktion av livsmedel, läkemedel 317 Indirekta markanvändningsförändringar regleras inte av direktivet, men är också mycket svåra att uppskatta. Exempel är uppodling av ny mark för matproduktion när befintlig jordbruksmark tas i anspråk för biodrivmedelsproduktion. Arbete pågår vid EU-kommissionen med en rapport, där eventuellt förslag till hantering av ILUC (indirect land-use change) kan komma att presenteras. 318 Energimyndigheten (2012). 319 WWF (2010). 320 Wadeskog, A., SCB. 108

110 och varor genererar buller, negativ påverkan på mark, vatten, växter och djur samt ökar olycksriskerna. Samtidigt tas naturresurser som dricksvatten, odlingsmark, skogsmark och fisk, som är nödvändiga för människors basala behov, i anspråk för att tillgodose våra materiella önskemål och moderna livsstil. Stora delar av den produktion som krävs för att tillgodose vår konsumtion i Sverige sker i länder som är mindre utvecklade och därmed även resursförbrukning och föroreningar. I dessa länder är teknik, ekonomi, sjukvård, socialt skyddsnät och miljö- och arbetsmiljölagstiftning ofta otillräckliga för att säkerställa att människors hälsa inte äventyras som ett resultat av produktionen. Samtidigt som ökad tillväxt medför att dessa samhällsfunktioner i de fattigaste länderna utvecklas (vilket kan innebära en bättre hälsostatus) finns en stor risk att tillväxtens fördelar uteblir för de mest utsatta 321. Näringsbrist, som är vanligt förekommande bland kvinnor och barn i fattigare länder 322, innebär att man är extra sårbar för de negativa hälsoeffekter som uppstår från miljöpåverkan. I ett internationellt perspektiv är alltså hälsopåverkan från samtliga av de miljöfaktorer som listats ovan relevanta för Sverige, men oftast är hälsopåverkan betydligt mer omfattande i många av de länder som tillgodoser vår svenska konsumtion. 321 Möllersten, B. (2009). 322 Se till exempel TheLancet.com. 109

111 7 Tillvägagångssätt för utvärdering av generationsmålet Uppföljningen av generationsmålet har skett i en arbetsprocess mellan myndigheter och organisationer, samordnad av Naturvårdsverket. Rapportering om arbetets fortskridande har fortlöpande lämnats till Samverkansgruppen för miljömålen (se avsnitt 7.8) som haft möjlighet att lämna synpunkter på planer för arbetet och på arbetsmaterial. Beslut om till exempel planer och metod för arbetet har fattats av Naturvårdsverket. Strecksatsvisa bedömningar och beskrivningar av strecksatserna står respektive skrivansvarig till stor del självständigt för även om Naturvårdsverket uppmuntrat till samordning beträffande form och innehåll. Se figur 4. Figur 4. Det vidare arbetet med att följa upp generationsmålet startade våren Figuren visar viktiga milstolpar i arbetet. Uppföljningen av generationsmålet har skett i en process mellan myndigheter och organisationer, samordnad av Naturvårdsverket. Rapportering om arbetets fortskridande har fortlöpande lämnats till Samverkansgruppen för miljömålen som haft möjlighet att lämna synpunkter på planer för arbetet och på arbetsmaterial. Beslut om till exempel planer och metod för arbetet har fattats av Naturvårdsverket. 7.1 Arbetets start och arbetsgrupper Det myndighetsövergripande arbetet med att följa upp generationsmålet inleddes med ett startmöte i maj Mötet samlade 52 deltagare från myndigheter och organisationer och diskuterade bland annat generationsmålets roll i miljöarbetet och hur det skulle utvärderas. Några av de synpunkter som kom fram vid mötet och som influerat tankesätt och arbete var: Generationsmålet med sina strecksatser handlar om frågor på en politisk nivå i högre utsträckning än miljökvalitetsmålen. Mycket i generationsmålet är vida ord och begrepp och det saknas avgränsningar och definitioner. Detta är både ett problem och en möjlighet. 110