Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

Transkript

1 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor Inspektionsrapport 2012:6 Rikspolisstyrelsen Enheten för inspektionsverksamhet juli 2012

2 Utgivare: Rikspolisstyrelsen, Box 12256, Stockholm D nr: VLK /11 Omslagsfoto: Lars Hedelin Grafisk form: Alenäs grafisk Form Upplaga: 100 ex Tryck: RPS Tryckeri, Stockholm 2012

3 innehåll Innehåll 1 Sammanfattning Uppdrag och genomförande Uppdrag... 6 Genomförande Inspektionen av brottsofferverksamheten 2009 Genomförande och dokumentation av inspektionen.. 7 Förslag i rapporten... 7 Sammanfattning av inspektionen Brottsofferarbetet i polismyndigheterna Inledning... 9 Begrepp inom brottsofferverksamheten... 9 Föreskrifter och allmänna råd... 9 De nationella brottsofferundersökningarna Information till brottsoffer Riskanalyser Förutsättningar Initial bedömning Förnyad initial bedömning Strukturerad bedömning Fördjupad bedömning Samverkan Kompetensutveckling Kontaktförbud Ny lagstiftning Åklagarnas handbok om kontakförbud Polismyndigheternas hantering av kontaktförbud.. 15 Polisens kontaktcenter (PKC) Polismyndigheten i Jämlands län Allmänt Mål för brottsofferverksamheten Brottsofferorganisation Riskanalyser Kontaktförbud Tekniskt skydd Uppföljning Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Polismyndigheten i Örebro län Allmänt Mål för brottsofferverksamheten Brottsofferorganisation Riskanalyser Kontaktförbud Tekniskt skydd Uppföljning Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Polismyndigheten i Gävleborgs län Allmänt Mål för brottsofferverksamheten Brottsofferarbete och organisation Riskanalyser Kontaktförbud Tekniskt skydd Uppföljning Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Polismyndigheten i Norrbotten Allmänt Mål för brottsofferverksamheten Brottsofferarbete och organisation Riskanalyser Kontaktförbud Tekniskt skydd Uppföljning Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Polismyndigheten i Skåne Allmänt Mål för brottsofferverksamheten Brottsofferarbete och organisation Riskanalyser Kontaktförbud Tekniskt skydd Uppföljning Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Rekommendationer... 35

4 1 Sammanfattning Hösten 2009 genomförde Rikspolisstyrelsen (RPS) en inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor. Inspektionen har redovisats i inspektionsrapport 2010:3. En uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor har genomförts under hösten Inspektionen har omfattat samtliga polismyndigheter men en fördjupad inspektion har genomförts genom besök vid samma fem polismyndigheter som vid den föregående inspektionen Inspektionen har framförallt varit inriktad på hur brottsofferverksamheten har utvecklats i de fem polismyndigheterna under de senaste två åren. I inspektionen 2009 framhölls som särskilt viktigt för ett framgångsrikt brottsofferarbete att det finns en tydlig fördelning av arbetsuppgifter och ansvar, att det finns en fortlöpande uppföljning av verksamheten och att det finns en utvecklad samverkan med andra myndigheter och organisationer. De allmänna förslag inspektionsgruppen redovisar efter den nu genomförda inspektionen kan sammanfattas i följande punkter den gemensamma terminologi som RPS har tagit fram inom brottsofferverksamheten bör användas föreskrifter bör utfärdas om brottsofferverksamheten RPS bör ta fram en modell för att informera i samband med ansökan om kontaktförbud. De begrepp inom brottsofferverksamheten som RPS rekommenderar (riskanalys, initial bedömning, strukturerad bedömning och fördjupad bedömning) har inte fått genomslag i polismyndigheterna som fortfarande använder andra begrepp vilket försvårar förståelsen av vad som avses. Många intervjuade upplever att den kvalificerade brottsofferverksamheten har hamnat i bakgrunden i förhållande till det lokala personsäkerhetsarbetet. Ett skäl till detta uppges vara att det finns föreskrifter för det lokala personsäkerhetsarbetet men att det saknas föreskrifter om den övriga brottsofferverksamheten. Inspektionsgruppen föreslår att föreskrifter utfärdas av RPS så att brottsofferverksamheten blir mer likformig i polismyndigheterna. Informationen till brottsoffer är bristfällig. Det framgår t.ex. av den nationella brottsofferundersökningen 2009 och den tidigare inspektionen. RPS har vidtagit olika åtgärder för att förbättra situationen bl.a. genom att ta fram en handbok för information till brottsoffer. Det är viktigt att polisen fångar upp anmälningar där det föreligger risk att brottsoffret ska utsättas för våld eller hot om våld. I rapporten redovisas en modell som bygger på hur dessa frågor hanteras vid Polismyndigheten i Skåne. Det innebär att det finns en obligatorisk kontrollfråga i RAR beträffande vissa brott och där den initiala bedömningen dokumenteras. Brottsoffersamordnarna hanterar de anmälningar där det redovisats att en hotbild föreligger. De går igenom ärendet och kompletterar med kontroller i register och tar därefter ställning till om en strukturerad bedömning ska genomföras. När en strukturerad bedömning genomförts beslutar de om skyddsåtgärder. Om hotbilden är allvarlig eller komplex diskuteras ärendet med den lokala personsäkerhetsenheten och om denna ska ta över ärendet. I särskilt allvarliga ärenden kan det också bli aktuellt att överlämna ärendet till den särskilda personsäkerhetsenheten. Polisens samverkan i brottsofferfrågor med andra myndigheter och organisationer sker främst i enskilda ärenden på handläggarnivå och då särskilt genom utredare, brottoffersamordnare och brottsofferhandläggare. Denna samverkan fungerar bra. Det finns behov av kompetensutveckling inom brottsofferverksamheten. I första hand bör brottsoffersamordnarna ha en gemensam miniminivå i fråga om kunskaper och arbetsmetoder. RPS genomförde i november/december 2012 en utbildning i kvalificerad brottsofferkompetens och avsikten är att denna utbildning ska återkomma. Hösten 2011 ändrades lagen om besöksförbud till lagen om kontaktförbud. I brottsbalken infördes samtidigt det nya brottet olaga förföljelse (stalkning). Brottet innebär att någon förföljer en person genom brottsliga gärningar som utgör ett led i en upprepad kränkning av integriteten. Åklagarna har utfärdat en handbok om kontaktförbud. Den innehåller bl.a. rättspraxis och en beskrivning av de legala förutsättningarna för de olika formerna av kontaktförbud. Det framgår av polisens planeringsförutsättningar att polismyndigheterna ska ha väl utvecklade rutiner för kontaktförbud. I de inspekterade polismyndigheterna finns oftast en uppföljning och en kontakt med skyddspersonen under kontakförbudstiden. Antalet ansökningar om kontaktförbud ökar samtidigt som 4 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

5 Sammanfattning både antalet och andelen beviljade kontaktförbud minskar. Numera avslås fyra av fem ansökningar. Polisen bör bli bättre på att vid ansökningstillfället informera om vad kontaktförbud innebär och förutsättningarna för detta. Polisens kontaktcenter (PKC) tar årligen emot 2.2 miljoner telefonsamtal och upprättar mer än brottsanmälningar. Ingen enhet inom polisen har fler kontakter med brottsoffer än PKC. Verksamheten är därför viktig när det gäller kvaliteten på anmälningar och att uppmärksamma brottsoffrens skyddsbehov. De inspekterade polismyndigheterna har kommit olika långt i arbetet med att utveckla brottsofferverksamheten sedan den förra inspektionen. Polismyndigheterna i Skåne- och Örebro län bedriver brottsofferverksamhet med hög kvalitet och verksamheten har utvecklats sedan den förra inspektionen. Vid polismyndigheterna i Jämtlands- och Gävleborgs län har det skett en liten utveckling av brottsofferverksamheten och vid Polismyndigheten i Norrbottens län har inspektionsgruppen inte kunnat konstatera några påtagliga förbättringar sedan det förra inspektionstillfället. Brottsofferverksamhetens genomslag i polismyndigheternas styrdokument varierar. Polismyndigheterna i Örebro-, Skåne- och Norrbottens län tar tydligt upp brottsofferverksamheten i sina verksamhetsplaner. Polismyndigheterna i Jämtlands- och Gävleborgs län berör brottsofferfrågorna endast i liten utsträckning i sina styrdokument. Med undantag för polismyndigheterna i Skåne- och Örebro län förekommer mål för brottsofferverksamheten fortfarande sparsamt och de mål som finns är svåra att följa upp. Majoriteten av polismyndigheterna har tagit fram tjänsteföreskrifter för brottsofferverksamheten. Flera myndigheter har dock svårigheter att leva upp till de egna föreskrifterna. Polismyndigheternas organisation av brottsofferverksamheten och de resurser som de avsatt för verksamheten varierar med utgångspunkt från respektive polismyndighets förutsättningar. Med undantag för polismyndigheterna i Skåne- och Örebro län är den avsatta resursen inte så stor och följaktligen sårbar. Samtliga inspekterade polismyndigheter använder strukturerade bedömningar i samband med riskanalyser vilket är en förbättring i jämförelse med den förra inspektionen. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 5

6 2 Uppdrag och genomförande Uppdrag RPS beslutade 2011 att genomföra en uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor. Avsikten var att det skulle vara en uppföljning av den inspektion som genomfördes 2009 och som har redovisats i RPS inspektionsrapport 2010:3. Några särskilda direktiv har inte utfärdats för inspektionen. Den har genomförts som en fortsättning och uppföljning av den föregående inspektionen och en granskning av hur brottsofferverksamheten har utvecklats under Genomförande Inspektionen 2009 omfattade samtliga polismyndigheter genom en utskickad enkät men fem polismyndigheter inspekterades dessutom genom besök. Följande samma fem polismyndigheter har inspekterats genom besök vid denna uppföljande inspektion Polismyndigheten i Jämtlands län Polismyndigheten i Örebro län Polismyndigheten i Gävleborgs län Polismyndigheten i Norrbotten Polismyndigheten i Skåne. RPS tillsatte en inspektionsgrupp med polisöverintendenten Håkan Rosenqvist som inspektionsledare. I gruppen har också ingått brottsoffersamordnaren Helena Håkansson, Polismyndigheten i Östergötlands län och brottsoffersamordnaren Ulf Haquinius, Polismyndigheten i Stockholms län. Inspektionsuppdraget har framförallt koncentrerats till en jämförelse av brottsofferverksamheten 2009 och Inspektionen har genomförts vid samma fem polismyndigheter för att bedöma hur verksamheten har utvecklats under de senaste två åren. Inspektionsgruppen redovisade i inspektionsrap porten vid den tidigare inspektionen 39 förslag till åtgärder för att förbättra brottsofferverksamheten. Förslagen avsåg dels åtgärder som polismyndigheterna borde genomföra och dels frågor som skulle hanteras av RPS. Inspektionsgruppen återkommer i denna rapport till vissa av förslagen och redovisar vad som har hänt. Denna redovisning är emellertid inte heltäckande och omfattar inte samtliga förslag i den tidigare inspektionsrapporten. Inspektionerna har genomförts under september november Vid inspektionerna har inspektionsgruppen träffat myndighetsledning, brottsoffersamordnare och andra som arbetar med brottsofferfrågor. Intervjuer har också genomförts med företrädare för åklagarväsendet, kommunernas socialtjänst, brottsofferjourer och kvinnojourer. Inspektionsgruppen har också tagit del av den dokumentation som respektive polismyndighet har upprättat inom brottsofferområdet. Intervjuer, dokumentation och inspektionsgruppens kunskaper i övrigt om brottsofferverksamheten, bl.a. tidigare inspektion av brottsofferverksamheten respektive riskanalyser, ligger till grund för denna rapport och de bedömningar som görs. Lagen om besöksförbud ändrades den 1 oktober 2011 till lagen om kontaktförbud. De sakliga förändringar detta inneburit redovisas i avsnitt 4.5. Följden av att begreppet besöksförbud har ersatts av kontaktförbud påverkar emellertid redovisningen i denna rapport eftersom rapporten berör förhållanden såväl före som efter lagändringen. Målsättningen har varit att använda begreppet kontaktförbud i så stor utsträckningen som möjligt men i vissa fall t.ex. när en text citeras har begreppet besöksförbud fått kvarstå. I vissa fall har kontaktförbud skrivits inom parentes men detta har inte genomförts konsekvent eftersom det skulle ha inneburit onödiga upprepningar. 6 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

7 3 Inspektionen av brottsofferverksamheten 2009 Genomförande och dokumentation av inspektionen RPS genomförde under hösten 2009 en inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor. Inspektionen omfattade en enkät till samtliga polismyndigheter och besök vid fem polismyndigheter. Där inspekterades brottsofferverksamheten i respektive polismyndighet under två arbetsdagar. Resultatet av inspektionen redovisades i februari 2010 i en rapport (Inspektionsrapport 2010:3) som skickades till samtliga polismyndigheter för kännedom och åtgärder. Det framgick då också att RPS skulle genomföra en uppföljande inspektion under Förslag i rapporten I inspektionsrapporten redovisades sammanlagt 39 förslag. Ungefär hälften av dessa avsåg åtgärder som polismyndigheterna rekommenderades att vidta och övriga förslag avsåg rekommendationer till RPS. De sistnämnda förslagen handlade i stor utsträckning om åtgärder för att skapa en enhetlig nationell verksamhet. Vissa av de förslag som lämnades i den tidigare rapporten kommenteras i denna rapport och detta särskilt i avsnittet om polismyndigheternas brottsofferverksamhet. Sammanfattning av inspektionen 2009 De fem polismyndigheter som besöktes bedömdes vara representativa i fråga om hur brottsofferverksamhet bedrivs vid polismyndigheterna. Den bild som förmedlades i rapporten gav därför en representativ bild av hur brottsofferfrågorna hanterades av polisen i hela landet. Inspektionsgruppen fann att avgörande för om polisen ska ha framgång i brottsofferarbetet var tydlig fördelning av arbetsuppgifter och ansvar fortlöpande uppföljning av verksamheten utvecklad samverkan med andra myndigheter och organisationer Mål för brottsofferverksamheten förekom sparsamt i polismyndigheternas verksamhetsplaner och de mål som fanns var svåra att följa upp. Tjänsteföreskrifter var ofta inaktuella eller saknades. Brottsoffersam ordnaren borde hålla fast vid sin strategiska roll och brottsofferarbetet borde bedrivas av anställda i linjeverksamheten. RPS har förordat att strukturerade bedömningar ska användas för att bättre skydda brottsoffren. De vanligaste metoderna som används inom polisen är SARA, SAM och Patriark. Strukturerade bedömningar användes långt ifrån alltid inom polisen. Ofta byggde bedömningen endast på den egna uppfattningen av situationen. I Skåne pågick en försöksverksamhet med en lokalt framtagen generell metod för strukturerade bedömningar. Inspektionsgruppen ansåg att metoderna borde utvärderas och att RPS därefter skulle besluta vilken metod som ska användas inom polisen. Polismyndigheternas uppföljning av brottsofferverksamheten var den del av brottsofferarbetet som fungerade minst bra. Det var endast i Polismyndigheten i Skåne som uppföljningen var heltäckande. En uppföljning av verksamheten är viktig för att kunna bedöma om resurserna har använts på rätt sätt och även för att kunna prioritera i förhållande till andra arbetsuppgifter. Samverkan med andra myndigheter och brottsofferorganisationer fungerade bra på handläggarnivå men saknades i stor utsträckning på myndigheternas ledningsnivå. Socialtjänsten och brottsofferorganisationer framhöll det goda samarbetet med polisen. Den kritik som framfördes var begränsad. Det handlade då främst om att information inte lämnats till brottsoffret vid anmälningstillfället och att få ärenden överlämnades till Brottsofferjouren (BOJ). En undersökning som BOJ genomfört visade att det var stora skillnader mellan hur stor andel anmälningar som polismyndigheterna överlämnar till BOJ. Brottsoffermyndigheten hade också redovisat att det fanns stora skillnader och brister i polisens information till brottsoffer. I samband med att anmälningskopian skickades till målsägaren bifogades brottsofferinformation. Vissa myndigheter hade tagit fram en egen information men vanligast var att den skrevs ut genom RAR-systemet. Inspektionsgruppen ansåg att RPS borde ta fram en nationell information som kunde anpassas till lokala förhållanden. Informationen till brottsoffren borde struktureras så att viss information lämnas i samband med att ett brott har inträffat och övrig information Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 7

8 Inspektionen av brottsoffer verksamheten 2009 lämnas senare. Polisen har en viktig roll genom att förmedla kontakten med t.ex. socialtjänst och brottsofferorganisationer. Stödåtgärder till brottsoffren har andra myndigheter och organisationer huvudansvaret för. Polisen förmedlar skydd till utsatta brottsoffer i många olika former men inspektionsgruppen valde att särskilt granska rondering med hund, besöksförbud (kontaktförbud) och larmpaket. När det gäller rondering med hund var inspektionsgruppen osäker på syftet och ansåg att det borde klarläggas och att verksamheten borde utvärderas. Polisen hanterar varje år ett stort antal besöksförbud (kontaktförbud). Vid inspektionstillfället fanns det ofta brister i kontakterna med den hotade. En uppföljning av besöksförbuden på myndighetsnivå förekom endast undantagsvis. Stalkningsutredningen föreslog att besöksförbud skulle ersättas med ett kontaktförbud som skulle kunna kombineras med elektronisk övervakning samtidigt som påföljden skärptes. Om förslagen genomfördes kunde de träda i kraft i slutet av De larmpaket som fanns var omoderna och användes i liten omfattning. RPS hade tagit fram ett modernt larmpaket som skulle finnas tillgängligt fr.o.m Polismyndigheterna borde ha en strategi för hur larmpaket ska användas. Annars finns risk att det förmedlar en falsk trygghet. 1 Förslagen har genomförts. Om detta se avsnitt Larmpaketen finns numera i samtliga polismyndigheter. I redovisningen av de inspekterade polismyndigheterna redovisas användningen av larmpaket i respektive avsnitt om Tekniskt skydd (avsnitt 5.6, 6.6, 7.6, 8.6 och 9.6). 8 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

9 4 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna Inledning Den nu genomförda inspektionen redovisas myndighetsvis i avsnitt 5 9 i denna rapport. Det finns emellertid vissa övergripande frågor som har generell räckvidd. De redovisas i detta avsnitt. Begrepp inom brottsofferverksamheten RPS har 2010 i riktlinjer för polisiära riskanalyser för våld på individnivå rekommenderat delvis nya benämningar på olika begrepp som berör brottsofferverksamheten. 3 Det viktigaste av detta är att hot- och riskbedömning ska benämnas riskanalys. En riskanalys kan sedan delas in i initial bedömning, strukturerad bedömning och fördjupad bedömning. Inspektionsgruppen har noterat att den nya terminologin inte helt har fått genomslag i de inspekterade polismyndigheterna utan de nya begreppen används ofta parallellt med äldre benämningar. Det förekommer i t.ex. tjänsteföreskrifter som ännu inte har reviderats men också i senare utfärdade dokument där en anpassning rimligtvis borde ha skett till de nya begreppen. Detta påpekande kan möjligen framstå som oväsentligt. Bristen på anpassning medför emellertid att dokument som utfärdats av RPS respektive polismyndigheten inte har en gemensam terminologi vilket försvårar förståelsen av vad som avses. En gemensam terminologi underlättar att få en helhetsbild av brottsofferarbetet och samverkan inom polismyndigheterna. Föreskrifter och allmänna råd RPS har meddelat föreskrifter om det lokala personsäkerhetsarbetet. 4 I övrigt saknas föreskrifter inom brottsofferarbetet. En allmän uppfattning bland dem som arbetar med brottsofferfrågor är att det lokala personsäkerhetsarbetet har förhållandevis mer resurser, tydligare ledning och styrning samt får ett större utrymme i olika sammanhang i polismyndigheterna. Ett skäl till detta uppges vara att det finns föreskrifter för det lokala personsäkerhetsarbetet som gör att frågorna prioriteras i polismyndigheterna och att 3 Se avsnitt 2 i Riktlinjer för polisiära riskanalyser vid våld på individnivå. RPS, PoA dnr POA /09. Riktlinjerna ersätter de tidigare riktlinjerna för polisiära hot- och riskbedömningar. RPS rapport 2005:1. 4 RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsverksamhet, FAP erforderliga resurser därmed avsätts för verksamheten. Bristen på föreskrifter för den övriga brottsofferverksamheten anges som ett skäl till de betydande skillnaderna i verksamheten mellan polismyndigheterna och hur dessa frågor prioriteras. Inspektionsgruppen föreslog i den tidigare inspektionen 2009 att RPS skulle överväga att meddela föreskrifter för brottsofferverksamheten. Bemyndigandet för detta skulle då vara detsamma som för de föreskrifter som har utfärdats för det lokala personsäkerhetsarbetet dvs. 13 e förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Detta för att uppnå nationell enhetlighet eftersom ett sådant behov är särskilt framträdande. RPS utövar redan idag direkt eller indirekt en styrning av den lokala brottsofferverksamheten t.ex. genom polisens planeringsförutsättningar för perioden I avsnitt 3.3 om brottsofferarbetet anges att det i polismyndigheterna ska finnas brottsoffersamordnare på lokal strategisk nivå, att det ska finnas rutiner för besöksförbud (kontakförbud) och att skyddet för hotade personer ska baseras på strukturerade hot- och riskbedömningar (riskanalyser) RPS riktlinjer för polisiära riskanalyser vid våld på individnivå RPS handledning för tekniskt skydd av brottsoffer RPS har dessutom, efter det inspektionen slutförts, beslutat om en till handbok för information till brottsoffer, riktlinjer för polisens brottsofferarbete och en särskild skrivelse som bifogas utskicket av anmälningskopian 5. Avsaknaden av föreskrifter inom brottsofferverksamheten har sannolikt bidragit till bristen på enhetlighet mellan polismyndigheterna. Föreskrifter skulle öka tydligheten om vad som är grundläggande och gemensamt i polisens brottsofferverksamhet. Bilden av vad polisen vill uppnå är idag splittrad och otydlig. RPS ledning av verksamheten utövas genom planeringsförutsättningar, riktlinjer, handledning och en handbok. Det finns i polismyndigheterna en osäkerhet om vad som är tvingande och vad som är rekommendationer 5 RPS beslut den 22 februari 2012, dnr POA /10. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 9

10 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna och vad som är ren information. Detta bidrar inte till en bättre och mer likformig brottsofferverksamhet. En föreskrift borde i huvudsak omfatta det som redan idag finns redovisat i olika dokument dvs. att polismyndigheterna ska ha en brottsofferorganisation där det lokala personsäkerhetsarbetet utgör en del brottsoffersamordnare på lokal strategisk nivå verksamhet som tillgodoser brottsoffer i hela polisdistriktet struktur för riskanalyser dvs. bedömningar i olika steg (initial, strukturerad och fördjupad) och hur dessa ska fångas upp och när de ska användas strukturerad uppföljning av verksamheten. De nationella brottsofferundersökningarna Statistiska centralbyrån (SCB) genomförde 2009 på uppdrag av RPS en brottsofferundersökning. 6 Undersökningen genomfördes januari maj 2009 och resultatet redovisades i juni Den omfattade personer som anmält vissa egendomsbrott och våldsbrott (ej brott i nära relation). Deltagandet i undersökningen var frivilligt. I undersökningen redovisas brottsoffrens uppfattning om polisens information, tillgänglighet, bemötande, effektivitet och total nöjdhet. I sammanställningen nedan redovisas utfallet för de inspekterade polismyndigheterna. De värden som anges avser andelen mycket nöjda eller ganska nöjda. Medelvärden har markerats med orange och i de fall värdet är signifikant högre (bättre) än medelvärdet har det markerats med grönt och om värdet var signifikant lägre (sämre) än medelvärdet har det markerats med rött. Information Tillgänglighet Bemötande Effektivitet Gävleborg 63,8 64,8 74,1 24,2 65,3 Jämtland 61,8 70,5 82,9 23,4 67,8 Norrbotten 56,3 59,1 71,3 17,1 57,9 Skåne 66,9 74,1 80,3 24,8 70,5 Örebro 55,0 71,0 78,8 23,0 64,6 Hela riket 61,7 71,0 79,0 23,0 68,8 Total nöjdhet Undersökningens resultat överensstämmer väl med det som redovisades vid den tidigare inspektionen RPS har beslutat att genomföra en ny nationell brottsofferundersökning. I RAR har därför under första halvåret 2012 införts en kontrollfråga där målsägaren ska tillfrågas om de kan tänka sig att delta i en nationell brottsofferundersökning. Anmälningsupptagaren ska ställa frågan till brottsoffer som är över 16 år och omfattar tillgreppsbrott och våldsbrott (ej brott i nära relation). Under hösten 2012 kommer SCB att skicka ut en enkät och eventuellt genomföra telefonintervjuer. Resultatet av undersökningen kommer att presenteras under Inspektionsgruppen har konstaterat en klar förbättring av brottsofferverksamheten vid Polismyndigheten i Örebro län. Det bör därför rimligtvis också innebära att polismyndigheten uppnår ett bättre resultat i den kommande brottsofferundersökningen. Resultatet för Polismyndigheten i Gävleborgs län kan också ha förbättrats något. I övrigt är förändringarna troligen små. Informationen till brottsoffer Det som fungerar sämst i brottsofferverksamheten är informationen till brottsoffren. Det framgår tydligt av den nationella brottsofferundersökningen 2009 där de intervjuade redovisade att knappt hälften fått information om vad som hänt med deras brottsanmälan och endast var fjärde (26 procent) fått information om vilka myndigheter man kan vända sig till för att få stöd och hjälp. 7 De brister i informationen som redovisas i undersökningen ska då bedömas mot bakgrund av att brottsoffren faktiskt har en författningsreglerad rätt till denna information. 8 De brister och problem som finns i informationen är generella inom polisen. Det handlar dels om situationer när den som tar emot anmälan inte lämnar någon information och dels situationer när information lämnas men där detta sker på ett sådant sätt att brottsoffret inte förstår innebörden av den. Orsaken till att brottsoffret inte förstår informationen kan bero på att den inte förklaras så att den är begriplig eller att brottsoffret befinner sig i en chocksituation och inte är mottaglig för information. Polisen tillgodoser de formella kraven genom den bilaga med information som bifogas anmälningskopian. Inspektionsgruppen konstaterade redan vid inspektionen 2009 att den information som lämnas till brottsoffren i många fall saknades helt eller var ostrukturerad 6 Polisens nationella brottsofferundersökning, en attitydundersökning av hur brottsoffer upplever sina kontakter med polisen, RPS rapport 2010:3. Dnr POA /07. 7 s. 12 Polisens nationella brottsofferundersökning, RPS rapport 2010: a d och 14 förundersökningskungörelsen (1947:948). 10 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

11 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna och ofullständig. Någon påtaglig förändring av situationen har inte kunnat iakttas vid den nu genomförda inspektionen. Det är viktigt att det finns en struktur för hur och när informationen ska lämnas och att detta sker både muntligt och skriftligt. Information lämnas också av andra än polisen, t.ex. åklagare, socialtjänst och brottsofferstödjande organisationer. De brister i informationen som framkom vid den nationella brottsofferundersökningen har inneburit att informationen till brottsoffer även granskats av såväl BRÅ som Riksrevisionen i olika rapporter. 9 I den av BRÅ genomförda studien konstateras (s. 37) att de som är mest missnöjda med kontakten med polisen är män, äldre, utrikes födda, lågutbildade, utsatta för brott där våld eller hot ingick och personer som anmält flera brott och personer som själva varit åtalade. Slutsatserna i rapporten talar för behovet av att de angivna grupperna ägnas särskild uppmärksamhet i brottsofferarbetet. Brottsoffermyndigheten har en viktig uppgift i arbetet med brottsoffer och myndighetens övergripande mål är att främja brottsoffers rättigheter, intressen och behov. Myndigheten är placerad i Umeå och har ett rikstäckande ansvar för brottsskadeersättning, brottsofferfonden och kunskapscentrum. Inom RPS har bedrivits ett arbete som kan förbättra informationen i varje fall i tre avseenden i polisens datoriserade anmälningssystem RAR har fr.o.m. den 12 december 2011 frågan om målsägare önskar kontakt med brottsofferstödjande verksamhet blivit obligatorisk i RPS föreskrifter om klassifikationssystem för sakregistrering infördes den 1 januari 2012 särskilda saknummer för riskanalyser vid våld på individnivå och anmälningar till socialnämnden enligt bl.a. 14 kap. 1 socialtjänstlagen. Detta kommer att underlätta uppföljning, kontroll och analys av dessa ärenden beslut om en handbok för information till brottsoffer, riktlinjer för polisens brottsofferarbete och ny information till brottsoffer som skickas ut tillsammans med anmälningskopian 10. RPS genomför dessutom under 2012 en nationell brottsofferundersökning. Denna blir en uppföljning av 9 Brottsoffers kontakter med rättsväsendet, en fördjupas studie utifrån Nationella trygghetsundersökningen och intervjuer med fokusgrupper, BRÅ rapport 2010:1 och Brottsutsatt, myndigheterna s hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott, Riksrevisionens rapport 2011: Observera att dessa åtgärder har beslutats efter det inspektionen avslutats. RPS beslut den 22 februari 2012, dnr POA /10. den undersökning som genomfördes 2009 och kommer att vara viktig för att bedöma effekterna av polisens brottsofferarbete. Detta särskilt eftersom resultatet kan brytas ner på myndighetsnivå. 11 Inspektionsgruppen konstaterar att informationen till brottsoffer fortfarande har betydande brister och att frågan har uppmärksammats även utanför polisen. RPS har beslutat om ett antal åtgärder som kommer att förbättra informationen till brottsoffer och möjligheterna att följa upp informationen. När resultatet av den planerade brottsofferundersökningen finns tillgängligt bör frågan om information till brottsoffer ägnas särskild uppmärksamhet och uppföljning. Det är därför viktigt att polisens nationella brottsofferenkät snabbt redovisas till polismyndigheterna efter det den har genomförts. Inspektionsgruppen är medveten om att svårigheterna att följa upp informationen till brottsoffren också beror på anmälningssystemet RAR. Det är föråldrat och ska ersättas av det nya anmälningssystemet PUST (Polisens utredningsstöd). Det är därför inte realistiskt att nu föreslå eller genomföra några mer genomgripande förändringar i RAR. Inspektionsgruppen utgår emellertid från att bl.a. frågan om uppföljning och uttag av statistik om brottsofferverksamheten har beaktats i det nya anmälningssystemet. Riskanalyser Förutsättningar En utvärdering av polisens användning av riskanalyser har redovisats 2010 i BRÅ:s rapport om strukturerad riskanalys vid våld mot närstående och i RPS inspektion av polismyndigheternas rutiner vid bl.a. riskanalyser. 12 En viktig del i brottsofferarbetet är att uppmärksamma när ett brottsoffer riskerar att utsättas för hot eller våld. Varje år anmäls närmare 1.2 miljoner brott till polisen. Den stora mängden anmälningar förutsätter att polisen har ett strukturerat arbetssätt och metoder för att kunna uppmärksamma och analysera hot mot brottsoffer. Polisen måste identifiera om det föreligger någon hotbild och vidta rätt skyddsåtgärder. Det innebär åtgärder som är anpassade till det föreliggande hotet dvs. inte mer omfattande än vad som behövs för att avvärja hotet men inte heller för begränsade. 11 Om polisens nationella brottsofferundersökningar, se avsnitt Strukturerad riskanalys vid våld mot närstående, en lägesbeskrivning av polisens arbete, BRÅ rapport 2010:20 samt Inspektion av polismyndigheternas hantering av bl.a. riskanalyser, RPS inspektionsrapport 2010:8. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 11

12 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna Allt för ingripande åtgärder innebär att brottsoffrets tillvaro begränsas i onödan och är samtidigt ett slöseri med polisens resurser. Om polisen misslyckas med att identifiera ett hot eller felbedömer detta och därför inte vidtar tillräckligt skyddande åtgärder kan det få ödesdigra konsekvenser. Det kan medföra att skyddspersonen utsätts för allvarligt våld eller t.o.m. dödas. Bedömningen av hot och skyddsåtgärder är ingen exakt vetenskap. Polisen behöver därför en viss säkerhetsmarginal i fråga om de skyddsåtgärder som vidtas. Detta för att undvika att skyddsåtgärderna inte erbjuder ett tillräckligt skydd. Inspektionsgruppen anser att det måste finnas rutiner i polismyndigheterna som tillgodoser högt ställda krav på att hot identifieras, bedöms av personer med hög kompetens och att rätt åtgärder beslutas. Underlaget för att bedöma om ett hot föreligger är i de flesta fall en brottsanmälan och de ytterligare handlingar som eventuellt har upprättats i anslutning till denna t.ex. målsägande- och vittnesförhör. En modell för att hantera dessa frågor redovisas i det följande avsnittet. Denna bygger i huvudsak på hur frågorna hanteras i Polismyndigheten i Skåne. De uppgifter om antal som används är uppskattningar avseende verksamheten vid Polismyndigheten i Skåne under Inspektionsgruppen anser att fördelarna med det arbetssätt som redovisas nedan är att samtliga anmälningar som registreras i RAR hanteras i systemet. Ingen anmälan riskerar att hamna utanför och därmed inte bli föremål för en riskanalys. Avgränsningen av de anmälningar som kräver skyddsåtgärder är väl definierade i olika steg som är kopplade till polismyndighetens resurser och kompetens. Det innebär att det trots det stora inflödet av anmälningar finns tillräckligt många som har kompetens att bedöma hotbilden i varje skede. Initial bedömning Under 2011 anmäldes cirka brottsbalksbrott i Skåne. En så stor mängd anmälningar förutsätter en tydlig struktur och klara regler för att kunna identifiera anmälningar där det kan föreligga en hotbild. Polismyndigheten har därför i RAR infört en obligatorisk fråga beträffande vissa brott. 13 Den som upprättar en anmälan som avser något av dessa brott måste besvara frågan om det föreligger en hotbild eller inte. De svarsalternativ som finns är Ja, Nej samt Vet ej. Den obligatoriska frågan är kopplad till de brottskoder där man erfarenhetsmässigt vet att det kan föreligga en hotbild, t.ex. misshandel, våldtäkt och rån. Den 13 Följande brottskoder omfattas av den obligatoriska frågan: , , 0401, , , , , , 0907, 1709, och obligatoriska frågan omfattar sammanlagt 53 brottskoder och frågan kan anpassas om det finns behov av att lägga till eller ta bort brottskoder från förteckningen. Under 2011 har närmare anmälningar omfattats av den obligatoriska frågan. I 77 procent av anmälningarna har anmälningsupptagaren gjort bedömningen att det inte föreligger någon hotbild, i 11 procent av anmälningarna har bedömningen gjorts att det föreligger en hotbild. Vet ej har angivits i 12 procent av anmälningarna. Anmälningsmottagarna har varit tvungen att ta ställning till om en hotbild föreligger eller inte i 9 procent av alla anmälningar. Det innebär att 91 procent av alla upprättade anmälningar omedelbart kan avskiljas från ärenden med hotbild. Det bör dock framhållas att målsägaren i dessa ärenden fortfarande är brottsoffer och har rätt till information och andra brottsofferstödjanden insatser. Förnyad initial bedömning När svarsalternativet Vet ej har angivits kontrolleras anmälan av brottsoffersamordnarna som identifierar en möjlig hotbild i ungefär var tionde anmälan. Det har inneburit att omkring 200 ärenden har omprövats så att en hotbild bedömts föreligga. Polismyndigheten har sammanlagt haft ärenden med en hotbild. Detta motsvarar drygt en procent av polismyndighetens totala inflöde av anmälningar. De anmälningar där en hotbild har bedömts föreligga hanteras av de lokala brottsoffersamordnarna. Deras bedömning sker i allmänhet en eller några dagar efter den initiala bedömningen. Ytterligare material kan då också ha tillförts ärendet och detta kompletteras dessutom genom kontroller i olika belastningsregister. Brottsoffersamordnarna har också en bred erfarenhet av denna typ av bedömningar. Efter denna genomgång av ärendet (egentligen en förnyad initial bedömning) beslutar brottsoffersamordnaren om en strukturerad bedömning ska genomföras. Detta genomförs i närmare 600 av de anmälningarna. Strukturerad bedömning En strukturerad bedömning genomförs utifrån en femgradig bedömningsskala och utfallet under 2011 blev då att i 30,8 procent av anmälningarna bedömdes ingen hotbild föreligga (nivå 1) 35,9 procent av anmälningarna bedömdes en något förhöjd hotbild föreligga (nivå 2) 12 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

13 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna 19 procent av anmälningarna bedömdes ett förhöjt hot föreligga (nivå 3) 4,8 procent av anmälningarna bedömdes ett påtagligt förhöjt hot föreligga (nivå 4) och inte i något fall bedömdes ett kraftigt förhöjt hot föreligga (nivå 5). Brottsoffersamordnarna beslutar om skyddsåtgärder utifrån en individuell bedömning av varje ärende. Det viktiga är att rätt skyddsåtgärder genomförs. När hotbilden är allvarlig eller ovanligt komplicerad diskuterar brottsoffersamordnarna och den lokala personsäkerhetsenheten hotbild, skyddsbehov och hur detta ska tillgodoses. Om brottsoffersamordnarna eller personsäkerhetsenheten ska ha ansvar för ärendet och skyddsåtgärderna beror på ärendets allvar och komplexitet men också vilka resurser som respektive enhet har tillgängliga. Fördjupad bedömning I de anmälningar som den lokala personsäkerhetsenheten hanterade genomfördes i en mindre del av fallen, med hjälp av KUT, en fördjupad bedömning. I ett antal fall ansågs den strukturerade bedömningen utgöra ett tillräckligt underlag för att ta ställning till hotbild och genomföra erforderliga skyddsåtgärder. Om en hotbild bedöms så allvarlig att den inte kan hanteras av den lokala personsäkerhetsenheten lämnas en begäran till den särskilda personsäkerhetsenheten om att de ska ta över ärendet. Det förekom inte vid något tillfälle under 2011 vilket innebär att polismyndigheten hanterade samtliga skyddsärenden. En prövning av den särskilda personsäkerhetsenheten innebär antingen att de tar över ärendet eller att detta återgår till polismyndigheten. En återgång av ärendet kan även ske efter det den särskilda personsäkerhetsenheten har haft ärendet en tid men där hotbilden avklingat. Samverkan Polismyndigheterna samverkar fortlöpande i brottsofferfrågor främst med andra polismyndigheter, åklagare, socialtjänst, brottsofferjour och kvinnojour. Den vanligaste formen av samverkan sker på hand läggarnivå (utredare) och i enskilda ärenden. Denna samverkan fungerar bra och handläggarna har oftast god kunskap om samverkanspartners och ansvarsfördelningen mellan dessa. De som polisen samverkar med i dessa frågor ger polisen genomgående ett gott betyg för detta arbete. De invändningar eller anmärkningar som förekommer är marginella. På myndighetsnivå förekommer samverkan i olika grupper och projekt. Omfattningen av denna samverkan varierar mellan myndigheterna och samverkan förekommer i grupper eller projekt där Länsstyrelsen eller Landstinget har huvudansvaret tillsammans med kommunerna. De frågor det handlar om är ofta mer långsiktiga t.ex. övergripande frågor kring hatbrott eller inrättande av barnahus. Den samverkan, eller snarast de kontakter, som övriga polisanställda har med andra myndigheter och organisationer i brottsofferfrågor är begränsad och kan t.ex. avse enskilda polisers åtgärder och kontakter i akuta ärenden. Den kritik som trots allt framförs mot poliser avser i huvudsak dessa situationer. Det handlar då framförallt om att poliserna ska ha agerat felaktigt eftersom de inte har tillräckliga kunskaper om brottsofferarbete. Inspektionsgruppen anser att det finns en väl fungerande samverkan men att den kan utvecklas i vissa avseenden. Samverkan på myndighetsnivå bör hantera och lösa generella och principiella frågor så att dessa inte behöver lösas av handläggarna i varje enskilt ärende. Enskilda uniformerade poliser i yttre tjänst ska ha bättre kunskaper om bemötandet av brottoffer och deras rättigheter. En särskild form av samverkan är de uppgifter som BOJ begär från polismyndigheterna och som bygger på att brottsoffret till polisen har redovisat att han/hon önskar komma i kontakt med en brottsofferstödjanden organisation. Detta omfattar även Kvinnojourerna men i mindre omfattning än BOJ. BOJ har under 2009 och 2010 följt upp i hur många anmälningar polismyndigheterna har förmedlat uppgifter till BOJ i förhållande till det totala antalet anmälningar i respektive polismyndighet. Anmälningar där juridiska personer är målsägare har ej tagits med i statistiken BOJ har tidigare gjort en liknande uppföljning för 2008 men eftersom denna omfattade även juridiska personer är uppgifterna inte helt jämförbara varför den tidigare uppföljningen inte redovisas i detta sammanhang. Den finns däremot redovisad på s. 23 i den tidigare inspektionsrapporten (RPS inspektionsrapport 2010:3). Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 13

14 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna BOJ:s statistik. 15 Förmedlingsprocent* alla Sveriges län verksamhetsåren 2009 och 2010 Förmedlingsprocent* alla Sveriges län 9,15% 8,93% verksamhetsåren 2009 och ,34% 7,71% 9,15% 8,93% 7,47% 6,51% 6,24% 7,71% 5,54% 7,34% 7,47% 5,56% 5,79% 5,73% 6,51% 6,24% 4,25% 4,25% 4,40% 5,54% 5,56% 5,79% 5,73% 3,94% 3,98% 4,10% 3,80% 3,49% 3,59% 3,31% 3,87% 3,88% 4,25% 4,25% 4,40% 3,25% 2,98% 3,94% 3,33% 3,98% 4,10% 3,00% 3,80% 2,96% 2,70% 3,49% 2,33% 2,46% 2,62% 3,59% 2,41% 3,87% 3,88% 3,25% 2,40% 2,98% 2,49% 2,46% 3,33% 3,00% 2,96% 1,93% 2,70% 1,78% 2,33% 2,46% 2,62% 2,41% 2,49% 2,46% 1,66% 1,99% 2,40% 1,93% 1,78% 1,99% 1,06% 1,38% 1,66% 1,06% 1,38% * Andel av anmälda brott där det kan finnas enskilda drabbade som blivit ett ärende hos en BOJ * Andel av anmälda brott där det kan finnas enskilda drabbade som blivit ett ärende hos en BOJ BOJ:s statistik väcker frågor kring hur polismyndigheterna lämnar uppgifter om brottsoffer till BOJ. Skillnaderna mellan polismyndigheterna är betydande. Polismyndigheten i Uppsala län förmedlar uppgifter i knappt två procent av anmälningarna och Polismyndigheten i Västernorrlands län redovisar uppgifter i nästan sex procent av anmälningarna. Det är också en anmärkningsvärt stor skillnad mellan de olika åren i samma myndighet. Polismyndigheten i Kronobergs län redovisade 2009 nästan nio procent av alla anmälningar och året därefter endast en tredjedel av detta dvs. drygt tre procent. Den minskade andelen uppgifter som lämnades 2010 beror sannolikt till stor del på de riktlinjer RPS har meddelat om polisens skyldighet att lämna uppgifter till brottsofferorganisationerna. Samtidigt har detta inneburit att dessa frågor hanteras mer enhetligt inom polisen. RPS har fr.o.m. den 12 december 2011 gjort frågan i RAR om målsägaren önskar kontakt med brottsofferverksamhet tvingande och kontrollfrågan måste besvaras med ja eller nej. Det finns därför anledning att anta att förmedlingsprocenten kommer att öka under 2012 och dessutom jämnas ut mellan polismyndigheterna. Kompetensutveckling Inom brottsofferverksamheten är det framförallt brottsoffersamordnare, brottsofferhandläggare och 15 Statistiken redovisas med tillstånd från BOJ. personsäkerhetshandläggare som behöver en mer specialiserad kompetens. Kompetensen bland brottsoffersamordnare och brottsofferhandläggare varierar och det beror bl.a. på myndighetsledningarnas prioritering av brottsofferfrågorna och polismyndighetens storlek. Brottsoffersamordnarnas kompetens bygger på de erfarenheter de har av frågorna från sin tidigare funktion, eget intresse och erfarenheter från konferenser och seminarier som anordnats av RPS eller genomförts lokalt. Det saknas därför riktigt goda förutsättningar att verksamheten ska bedrivas på ett likartat sätt i hela landet. En första åtgärd för att skapa likformighet är den utbildning i kvalificerad brottsofferkompeterns som Polishögskolan (PHS) genomfört under november/december 2011 (6 kursdagar). Avsikten är att denna utbildning ska bli återkommande. Det finns en påtaglig risk att brottsoffersamordnarna i alla polismyndigheter, utom de tre största, blir isolerade i myndigheten genom att arbeta med brottsofferfrågor på strategisk nivå. De bör därför, för att kunna utveckla verksamheten, få möjlighet att träffas och diskutera utvecklingsfrågor, ny lagstiftning, arbetsmetodik m.m. Detta kan t.ex. ske i form av seminarier anordnade av RPS eller genom sammankomster inom de olika samverkansområdena. RPS har idag brottsoffersamordnare från respektive samverkansområde som träffas men detta omfattar inte samtliga brottsoffersamordnare. 14 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

15 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna Brottsofferhandläggarna har ofta arbetsuppgifterna som en tillikafunktion dvs. deras huvudsakliga funktion kan t.ex. vara utredare eller förundersökningsledare. De lokala brottsofferuppgifterna kräver då oftast mindre än hälften av arbetstiden. Brottsofferhandläggarnas behov av kompetens handlar om att kunna hantera särskilt angivna arbetsuppgifter, t.ex. uppföljning av kontaktförbud och kontakter med skyddspersoner. Deras kompetensutveckling hanteras lokalt och i de flesta fall av brottsoffersamordnaren. Brottsofferhandläggarna bör även få möjlighet att delta i lokala eller regionala sammanhang när brottsofferfrågor diskuteras. Personsäkerhetshandläggarna har i de flesta fall den erfarenhet och kompetens som krävs. Verksamheten har en annan tydlighet eftersom verksamheten är reglerad i en föreskrift. Detta har medfört att det finns en organisation och resurser i polismyndigheterna. I föreskriften anges att personsäkerhetshandläggarna ska genomgå funktionsinriktad utbildning enligt utbildningsplan som RPS beslutar om. 16 Det har också bidragit till att de har en bra kompetens. PHS har också en utbildning för personsäkerhetshandläggare som omfattar 18 dagar varav 15 dagar närstudier och 3 dagar självstudier. Inspektionsgruppen anser att den kompetensutveckling som bör ske främst handlar om att brottsoffersamordnarna får en gemensam och tillräcklig hög kompetens och att de också får möjligheter att gemensamt utveckla denna. Kontaktförbud Ny lagstiftning 1988 infördes lagen om besöksförbud. Syftet var att förbättra och utöka skyddet för personer som förföljs och trakasseras. Lagen utvidgades 2003 och två nya former av besöksförbud infördes: särskilt utvidgat besöksförbud och besöksförbud avseende gemensam bostad. En översyn av lagstiftningen gjordes i Stalkningsutredningen som redovisades hösten Regeringen lämnade hösten 2010 propositionen Förbättrat skydd mot stalkning. 18 Den 1 oktober 2011 ändrades lagen om besöksförbud till lagen om kontaktförbud (1988:688). Ändringen till kontakförbud har gjorts för att understryka att det inte enbart handlar om förbud att besöka någon utan att förbudet även omfattar andra RPS föreskrifter och allmänna råd polis polismyndigheternas lokala personsäkerhetsarbete, FAP Stalkning ett allvarligt brott (SOU 2008:81) 18 Proposition 2010/11:45 om förbättrat skydd mot stalkning. former av kontakt t.ex. genom telefonsamtal eller e-post. Straffsatsen för överträdelse av kontaktförbud är oförändrad dvs. böter eller fängelse i högst ett år. I lagen har även införts en möjlighet till särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning (fotboja). 19 Polisen har ansvar för verkställigheten av elektronisk övervakning. I brottsbalken 4 kap. 4 b infördes vid samma tidpunkt det nya brottet olaga förföljelse. Där är det möjligt att ta hänsyn till helheten när målsägaren har utsatts för olika brott av samma person och det utgjort ett led i en upprepad kränkning. Brottet innebär att någon förföljer en person genom brottsliga gärningar som har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet (stalkning). Påföljden för brottet är fängelse i högst fyra år. I Stalkningsutredningen redovisas också att personer i Sverige lever med någon form av skydd för sina personuppgifter. Skatteverket beslutar dels om sekretessmarkering och dels om kvarskrivning. Innan Skatteverket beslutar i dessa ärenden remitteras de regelmässigt till den aktuella polismyndigheten för yttrande. Det mest långgående skyddet är att en person medges nya fingerade personuppgifter och detta beslutas numera av RPS. Åklagarnas handbok om kontakförbud Åklagarmyndigheten har utfärdat en handbok om kontaktförbud. 20 I handboken som senast uppdaterades i september 2011 redovisas ingående de legala förutsättningarna för att meddela ett kontaktförbud, rättspraxis, handläggningen av ärenden och förutsättningarna för de olika formerna av kontaktförbud. Handboken finns tillgänglig på IntraPolis och Åklagarmyndighetens hemsida på internet. Polismyndigheternas hantering av kontaktförbud Av polisens planeringsförutsättningar för framgår att det i polismyndigheterna ska finnas väl utvecklade rutiner för besöksförbud (kontaktförbud). 21 Inspektionsgruppen kan konstatera att det i de flesta av de inspekterade polismyndigheterna finns rutiner 19 Det tekniska system som krävs för den elektroniska övervakningen har ännu inte färdigställts. Arbetet pågår och systemet beräknas kunnas tas i bruk under RPS har meddelat riktlinjer för hantering av särskilt utvidgat kontakförbud under övergångsperioden. POA / Kontaktförbud, en handbok, Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum Göteborg, september s. 10 i Polisens planeringsförutsättningar för perioden , RPS EA /10. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 15

16 Brottsofferarbetet i polismyndigheterna för ansökan om kontakförbud och att beslut om kontaktförbud sedan följs upp genom kontakter med skyddspersonen under förbudstiden. Polismyndigheterna har också statistik över antalet ansökningar och hur många som beviljats kontaktförbud. Se redovisningen av inspektionen i respektive polismyndighet, i de följande avsnitten. Kontaktförbud och riskanalyser diarieförs i A- diariet och fr.o.m har särskilda saknummer införts i RPS klassifikationssystem för sakregistrering 486 riskanalys vid våld på individnivå 604 anmälningar till Socialnämnden bl.a. enligt 14 kap. 1 socialtjänstlagen ( barn i fara ) 432 har ändrats till Tekniskt skydd för brottsoffer 438 har ändrats till Besöksförbud/kontaktförbud. I det lokala personsäkerhetsarbete diarieförs skyddsärenden i ett hemligt diarium för personsäkerhetsärenden. 22 En genomgående trend är att andelen beviljade kontakförbud har minskat under en följd av år. Den tidigare nämnda handboken för åklagarna har sannolikt bidragit till en mer enhetlig bedömning bland åklagarna. Detta kan också ha medfört att rutinerna stramats upp och att färre ansökningar beviljas. Av den uppföljning de inspekterade polismyndigheterna har redovisat för 2011 framgår att andelen beviljade ansökningar varit omkring 20 procent eller t.o.m. ännu lägre. Det framstår som olyckligt med en situation där endast var femte som ansöker om kontaktförbud beviljas det. Detta i synnerhet om de som ansöker om kontaktförbud har fått den uppfattningen av polisen att om de ansöker om kontaktförbud så kommer de också att beviljas detta. När de därefter får avslag på ansökan kan detta av många uppfattas som märkligt och att rättsväsendet lämnar motstridiga uppgifter. Polisen bör därför bli bättre på att informera om vad kontaktförbud innebär och de legala förutsättningarna för att ett kontaktförbud ska kunna beslutas. En sökande får inte uppfatta detta som ett erbjudande från polisen utan måste få förutsättningarna klart för sig. Förutsättningarna för kontaktförbud kanske inte är uppfyllda i det aktuella fallet. Ett efterföljande avslag på ansökan kommer då inte helt oväntat. Om polisen förklarar förutsättningarna på ett tydligt och korrekt sätt kan det i vissa fall vara så att den sökande avstår från att ansöka om kontaktförbud. Polisen kan då istället genom t.ex. ett säkerhetssamtal ge råd och skydd i en annan form som kan visa sig vara ett fullgott eller t.o.m. ett bättre alternativ än en ansökan om kontaktförbud. Inspektionsgruppen föreslår att RPS tar fram en modell för att informera vid ansökan om kontakförbud. Det innebär att den sökande ska få en tydlig information om vad kontaktförbud innebär och förutsättningarna för ett beslut och vilka alternativa åtgärder som finns. Detta bör ske i samråd med Åklagarmyndigheten. Polisens kontaktcenter (PKC) PKC är koncentrerat till sju polismyndigheter och upprättar årligen mer än brottsanmälningar per telefon eller genom internetanmälan. Det är mer än varannan anmälan som upprättas inom polisen. Det finns därmed ingen annan enhet inom polisen som så ofta kommer i direktkontakt med brottsoffer. När ansökningar om kontaktförbud aktualiseras i samband med anmälningsupptagningen gör operatören en anteckning om detta i fritextfältet och därefter underrättas polismyndigheten. PKC tar varje år emot 2.2 miljoner telefonsamtal. PKC är därför viktigt när det gäller att höja kvaliteten i ingångsanmälningar och uppmärksamma brottsoffrens skyddsbehov. Granskarna har i detta sammanhang en nyckelroll eftersom det är de som har ansvar för kvalitetsgranskningen. Ingen anmälan lämnar PKC utan att ha blivit godkänd av en granskare. PKC:s verksamhet redovisas inte ytterligare i denna inspektionsrapport eftersom PKC:s verksamhet inspekterats under RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsarbete, FAP Inspektionsrapport 2011:5 Inspektion av Polisens kontaktcenter (PKC), RPS, enheten för inspektionsverksamhet, oktober Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

17 5 Polismyndigheten i Jämtlands län Allmänt Polismyndigheten i Jämtlands län ansvarar för landets till ytan tredje största polisdistrikt. I länets åtta kommuner finns invånare. Nästan hälften (47 procent) av befolkningen bor i Östersunds kommun. Under 2010 anmäldes drygt brottsbalksbrott vilket är en ökning med 400 brott jämfört med Av anmälningarna avsåg drygt 1100 misshandel och 550 olaga hot. Det är en ökning med ett 50-tal misshandelsanmälningar och en minskning av antalet anmälningar om olaga hot med ett 20-tal. Nästan 6 av 10 anmälningar (57,7 procent) avsåg brott i Östersunds kommun. Jämtlands län ligger under riksgenomsnittet inom samtliga brottskategorier när det gäller brott per invånare. Polismyndigheten har 320 anställda varav 235 är poliser och 85 är civilanställda. Det innebär att antalet poliser har ökat med sjutton och antalet civilanställda har minskat med tre sedan inspektionen Polismyndigheten har polisstation, poliskontor eller motsvarande på fjorton orter. Polishuset i Östersund är inrymt i Trygghetens hus där även Räddningstjänst, SOS Alarm, landstinget, åklagarna, tull och Kriminalvården har lokaler. Mål för brottsofferverksamheten I polismyndighetens verksamhetsplan för 2011 finns inga särskilda mål eller avsnitt om brottsofferverksamheten. I avsnittet om brott i nära relationer beskrivs några projekt med inriktning på brottsoffer. Någon verksamhetsberättelse för 2010 har inte upprättats. Vid den tidigare inspektionen fanns i verksamhetsplanen för 2009 ett längre avsnitt om brottsofferverksamheten med ett antal mål, bl.a. kompetensutveckling och samverkan. I protokollen från den strategiska ledningsgruppen och andra ledningsgrupper förekommer knappast brottsofferfrågor. Polismyndigheten har sedan juni 2011 en ny tjänsteföreskrift om handläggning av brottsofferfrågor med särskild inriktning på ärenden med våld eller hot om våld i nära relation samt om myndighetens personsäkerhetsarbete. Inspektionsgruppen kan konstatera att utrymmet för brottsofferfrågorna de senaste två åren har minskat i polismyndighetens verksamhetsplan. Den innehåller, i likhet med tidigare, mera en beskrivning av den verksamhet som bedrivs än tydliga, realistiska och mätbara mål för den verksamhet som ska bedrivas under planeringsperioden. Vid inspektionen 2009 fanns en tjänsteföreskrift men den var, i allt väsentligt, inaktuell eftersom den inte uppdaterats efter tidigare genomförda omorganisationer. Den nu gällande tjänsteföreskriften innebär därför en förbättring även om föreskriften endast omfattar riskanalyser vid våld i nära relationer. Terminologin i föreskriften har inte heller anpassats till den av RPS rekommenderade. Detta får till följd att tjänsteföreskriften är otydlig med vad som avses. Inspektionsgruppen har förståelse för de särskilda svårigheter som finns i en polismyndighet med förhållandevis få anställda och ett betydande geografiskt ansvarsområde. Det borde trots detta vara möjligt, med nuvarande resurser och organisation, att kunna utveckla verksamheten. Detta förutsätter t.ex. att polismyndigheten i större utsträckning uppmärksammar brottsofferfrågorna och att det är en viktig verksamhet brottsoffersamordnarens uppdrag blir tydligare och känt inom myndigheten brottsofferhandläggare (kontaktpersoner) beslutas och införs på, i varje fall, ett antal verksamhetsorter så att brottsofferverksamheten har förutsättningar att fungera i hela polisdistriktet. Brottsofferarbete och organisation RPS har bl.a. i polisens planeringsförutsättningar angivit att polismyndigheterna ska ha en brottsoffersamordnare på lokal strategisk nivå. Polismyndigheten ska också ha personsäkerhetshandläggare. Det framgår av FAP om lokalt personsäkerhetsarbete. Av tjänsteföreskriften framgår att det i polismyndigheten ska finnas en brottsofferorganisation som består av en myndighetsansvarig brottsoffersamordnare och personsäkerhetshandläggare som organisatoriskt tillhör KUT-enheten. Det ska dessutom finnas lokala brottsofferhandläggare (kontaktpersoner). Vid den förra inspektionen redovisade polismyndigheten att de avsåg att skapa en organisation för brottsofferverksamheten och att inrätta en funktion som brottsoffersamordnare. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 17

18 Polismyndigheten i Jämtlands län Inspektionsgruppens synpunkter Inspektionsgruppen konstaterar att polismyndigheten inte tillräckligt tydligt har klargjort vad som ska uppnås och vad som är brottsoffersamordnarens uppdrag. Denna avsaknad av ledning av verksamheten medför att brottsoffersamordnaren själv måste utforma innehållet i brottsofferverksamheten. Hon har inte heller fått någon återkoppling från den närmaste arbetsledningen om sitt uppdrag. Det är en brist att brottsoffersamordnaren, som är en strategisk funktion, inte har fått möjlighet att delta och presentera brottsofferverksamheten vid något ledningsmöte. Polisledningen har redovisat tidsbrist som skäl till detta. Inspektionsgruppen kan inte tolka denna förklaring på annat sätt än att brottsofferfrågorna inte har ansetts vara tillräckligt viktiga. Inom polismyndigheten känner man väl till vem som är brottsoffersamordnare men när det gäller vad brottsoffersamordnaren har för arbetsuppgifter är kunskaperna dåliga. Det är av flera skäl vanskligt att bygga en verksamhet och organisation på en enda person som inte heller har någon vikarie vid ledigheter. Detta är ett problem som alla polismyndigheter, med undantag för de tre största, känner igen från olika verksamheter och där brottsoffersamordnare är ett exempel. En lösning med endast en person innebär att verksamheten helt stannar av när brottsoffersamordnaren har semester, är på utbildning eller frånvarande av andra skäl. Om brottsoffersamordnaren slutar sin anställning så kommer verksamheten, mer eller mindre, att upphöra i avvaktan på att myndigheten kompetensutvecklar en ersättare eller anställer någon med tillräcklig kompetens. Det är också en svår arbetssituation för en brottsoffersamordnaren som inte har någon i myndigheten att diskutera arbetsuppgifterna med. Problemen kan till viss del avhjälpas genom arbetsrotation inom myndigheten så att det finns mer än en som klarar av varje arbetsuppgift och samverkan med t.ex. motsvarande funktion i angränsande polismyndigheter. Riskanalyser Polismyndighetens utgångspunkt är, enligt en tjänsteföreskrift, att en hot- och riskbedömning ska göras i brott i nära relation och då särskilt om anmälan berör våld eller hot om våld. Inspektionsgruppen har tolkat bestämmelsen så att en strukturerad bedömning ska utföras i de flesta fall när ett brott i nära relation anmäls. I polismyndigheten har ett tiotal SARA-bedömningar genomförts under årets första åtta månader. Under samma period har t.ex. cirka 200 kvinnor gjort anmälan om misshandel. Samtliga dessa anmälningar avser inte brott i nära relation men det är ändå uppenbart att strukturerade bedömningar endast har genomförts i undantagsfall. Detta trots bestämmelsen i tjänsteföreskriften. Polismyndigheten ingår, tillsammans med Polismyndigheten i Västernorrlands län i ett forskningsprojekt som genomförs vid Mittuniversitet. Det syftar till att bedöma vilken betydelse SARA-bedömningar har för åklagare när de beslutar om kontaktförbud. Polismyndigheten har därför åtagit sig att fr.o.m. september 2011 utföra SARA-bedömningar i månaden. Dessa bedömningar genomförs, i huvudsak, av en praktikant (kriminologistuderande) från Mittuniversitetet. Vid den tidigare inspektionen användes inte någon strukturerad bedömning även om en utbildning i SARA-bedömningar hade genomförts. Den utveckling som skett av strukturerade bedömningar har gått långsamt men är ändå positiv. Detta även om det inte förefaller vara verksamhetsbehovet som inneburit att användandet av strukturerade bedömningar nu kan förväntas öka till en mer rimlig nivå i förhållande till målsättningen. Ökningen beror istället på myndighetens deltagande i ett forskningsprojekt. Det kan finnas fördelar med att delta i ett forskningsprojekt men avgörande för om en viss verksamhet ska bedrivas eller inte måste vara polismyndighetens bedömning av verksamhetsbehovet. Kontaktförbud Polismyndigheten har under de senaste åren tagit emot omkring 300 ansökningar om kontaktförbud varje år. Hittills under 2011, t.o.m. september, har 197 ansökningar mottagits varav 30 har beviljats, dvs. 15 procent beviljades drygt 19 procent av ansökningarna. Andelen beviljade ansökningar om kontaktförbud har minskat under flera år. Av tjänsteföreskriften om brottsofferfrågor framgår att när någon ansöker om besöksförbud ska en riskanalys ingå i underlaget för beslut. Skyddspersonen ska vidare kontaktas minst en gång under förbudstiden och senast en månad innan förbudet upphör. Inspektionsgruppens synpunkter Polismyndigheten har en uppföljning och kontroll av de kontaktförbud som beslutats. Verksamheten bedrivs på ett bra och likartat sätt som vid den tidigare inspektionen. 18 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor

19 Polismyndigheten i Jämtlands län Tekniskt skydd Polismyndigheten använder f.n. såväl de nya larmtelefonerna som tillhandahålls av RPS som de äldre som kopplas via egen mobiltelefon och SOS Alarm. Vilken typ av telefon som används beror på var i myndigheten behovet initieras. F.n. är färre än tio telefoner utlånade. Ett beslut om att ett brottsoffer ska ha en larmtelefon beror på behovet även om viss hänsyn också tas till en önskan om att skapa trygghet för brottsoffret. De som handlägger dessa ärenden anser att de är tydliga med att redovisa för brottsoffret att en larmtelefon endast betyder att polisen snabbt larmas. Det kan ändå dröja innan polis finns på plats på grund av långa transportsträckor. Detta är påtagligt i ett polisdistrikt som är så vidsträckt som Jämtlands län. Inspelningsutrustningen används inte. Uppföljning Polismyndigheten har ambitionen att följa upp vissa delar av brottsofferverksamheten och i brottsoffersamordnarens arbetsuppgifter ingår att årligen till den operativa chefen redovisa antalet kontakter med brottsoffer information som lämnats till socialtjänsten information som har lämnats till brottsofferorganisationer antal genomförda riskanalyser information som har lämnats enligt 13 FuK uppföljning av kontaktförbud som omfattar antal ansökningar, beviljade och förlängda beslut samt överträdelser av meddelade förbud. Inspektionsgruppens synpunkter Den uppföljning som f.n. sker avser i huvudsak kontaktförbud. I övrigt befinner sig uppföljningen, i likhet med många andra brottsofferfrågor, i en uppbyggnadsfas eftersom myndigheten endast har haft en brottsoffersamordnare i ett halvår. Inspektionsgruppens sammanfattande synpunkter Brottsofferverksamheten präglas av att det är en mindre polismyndighet med ett stort ansvarsområde. Det är därför inte realistiskt att det ska finnas någon stor organisation eller mycket personal särskilt avdelad för verksamheten. Verksamheten ska trots detta tillgodose hela polisdistriktets behov. Polismyndigheten bör därför ägna brottsofferfrågorna större uppmärksamhet och bl.a. se till att de beslut som fattas också får ett verkligt genomslag i verksamheten. Frågorna måste också diskuteras, utvärderas och utvecklas. Detta är särskilt viktigt under uppbyggnadsfasen och att polisledningen då visar att frågorna är viktiga bl.a. genom att diskutera dem. Beslutet i tjänsteföreskriften om strukturerade bedömningar är ett exempel där ett beslut om en åtgärd har fattats utan att ha fått tillräckligt genomslag i verksamheten. Vid en jämförelse med brottsofferverksamheten 2009 är förändringarna små fram till våren I och med att brottsoffersamordnare och personsäkerhetshandläggare numera finns i myndigheten så finns emellertid förutsättningar för en fungerande verksamhet även om det har tagit tid att genomföra. Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 19

20 6 Polismyndigheten i Örebro län Allmänt Polismyndigheten i Örebro län omfattar tolv kommuner med invånare dvs. nästan hälften (48 procent) av befolkningen bor i Örebro kommun. Under 2010 anmäldes drygt brottsbalksbrott vilket är en minskning med anmälningar jämfört med Antalet anmälningar om t.ex. misshandel är oförändrat dvs. cirka anmälningar årligen och antalet anmälningar om olaga hot har minskat från till Nästan 6 av 10 anmälningar (56,7 procent) avsåg brott i Örebro kommun. Örebro län ligger nära riksgenomsnittet inom samtliga brottskategorier när det gäller brott per invånare. Polismyndigheten har 750 anställda varav 600 är poliser och 150 är civilanställda. Det innebär att antalet poliser har ökat med 100 och antalet civilanställda är oförändrat sedan inspektionen Polismyndigheten har polisstation, poliskontor eller motsvarande på tretton orter. Mål för brottsofferverksamheten I polismyndighetens verksamhetsberättelse för 2010 beskrivs brottsofferverksamheten tydligt. Där redovisas bl.a. att det är svårt att bedöma om brottsofferperspektivet har förstärkts under året, att bemötande och information till brottsoffer behöver förbättras generellt och att det är anmärkningsvärt att det saknas rutiner för att genomföra en SARA-bedömning i Örebro under icke-kontorstid. I verksamhetsplanen för 2011 finns ett särskilt avsnitt om brottsoffer och polismyndigheten har beslutat om tre mål för verksamheten: klargörandesamtal ska genomföras när det bedöms lämpligt för att minska antalet överträdelser av kontaktförbud minst 115 bedömningar enligt SARA, SAM eller Patriark ska genomföras under året och anmälan till Socialtjänsten enligt 14 kap. 1 socialtjänstlagen (barn i fara) ska alltid göras när barnet har varit utsatt för våld och/eller hot barnet har bevittnat våld av närstående eller om barnet har befunnit sig i en olämplig miljö. Inspektionsgruppens synpunkter Vid inspektionen 2009 konstaterade inspektionsgruppen att polismyndighetens arbete med mål för brottsofferverksamheten och hur detta redovisades i verksamhetsberättelsen och verksamhetsplanen var bra. Inspektionsgruppen kan konstatera att detta omdöme kvarstår och att redovisningarna t.o.m. har förbättrats. Tydligheten när det gäller polismyndighetens uppfattning om hur verksamheten ska bedrivas och vad som ska uppnås framstår i dessa sammanhang som föredömlig. Brottsofferarbete och organisation Polismyndighetens kvalificerade brottsofferarbete är organiserat i enheten för brottsofferstöd och personsäkerhetsarbete (EBP). Enheten är organiserad direkt under den operativa chefen. Enhetschefen har eget budgetansvar för rörliga kostnader och ärendehanteringen. Polismyndigheten har i en tjänsteföreskrift om brottsofferfrågor reglerat EBP:s uppgifter och frågor kring larmtelefon och kontaktförbud. I varje polisområde ska finnas en kontaktperson som samverkar med EBP. Deras uppgifter är begränsade och fullgörs vid sidan av andra arbetsuppgifter (tillikafunktioner). Polismyndigheten har inte vid något tillfälle överlämnat ett ärende till den särskilda personsäkerhetsgruppen. Inspektionsgruppens synpunkter Vid den tidigare inspektion hade enheten endast funnits i ett halvår och rekrytering av personsäkerhetshandläggare pågick. Inspektionsgruppen kan nu konstatera att organisation och bemanning har blivit som planerades för två år sedan. Brottsofferarbetet, inklusive personsäkerhetsarbetet, har organiserats och utvecklats på det sätt som planerades. Hanteringen av arbetsuppgifter och frågan vem som ska hantera en viss arbetsuppgift framstår som problemfri och förefaller lösas på ett enkelt och obyråkratiskt sätt. Det som kan utvecklas ytterligare är användandet av de lokala kontaktpersonerna. Tjänsteföreskriften om brottsofferfrågor är, i allt väsentligt, tydlig och uttömmande. Det är också bra att allt som rör brottsofferverksamheten finns samlat i en föreskrift. 24 En viss del av det ökade av antalet poliser, cirka 20, beror på den lokala aktionsgruppen och SAMO-KUT:en (Samverkansområdes- KUT) som är knuten till polismyndigheten. 20 Uppföljande inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor