ReK:s 4:e övervakningsrapport om Europa 2020-strategin Oktober 2013 Sammanfattning

Transkript

1 ReK:s 4:e övervakningsrapport Europa 2020-strategin Oktober 2013 Sammanfattning SV

2 - 1 - PM TILL MEDLEMMARNA I REGIONKOMMITTÉNS PRESIDIUM 148:e SAMMANTRÄDET I REGIONKOMMITTÉNS PRESIDIUM 7 oktober 2013 Punkt 9 a ReK:s 4:e övervakningsrapport Europa 2020-strategin Sammanfattning Sammanfattning För fjärde året i rad presenteras i denna rapport resultaten av Regionkmitténs övervakning av genförandet av EU:s Europa 2020-strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Utebliven tillväxt, hög arbetslöshet och ökande skillnader mellan regioner: krisen pågår fortfarande Under de tolv senaste månaderna räknat från september 2013 har den ekoniska och sociala situationen i EU fortfarande kännetecknats av utebliven tillväxt och osedvanligt hög arbetslöshet. Under årets andra kvartal fanns svaga tecken på återhämtning, dock fortfarande utan några synliga förbättringar av den nuvarande situationen på arbetsmarknaden. Sås framgår av den färskaste tillgängliga statistiken 1 har den ekoniska krisen drabbat EU:s regioner olika hårt, vilket har ökat de redan existerande klyftorna. S framhålls i kmissionens senaste sammanhållningsrapport 2 har krisen generellt medfört att processen för att skapa konvergens mellan regionernas BNP per invånare in EU har vänt, att skillnaderna mellan regionerna vad gäller arbetslösheten har ökat och att det har blivit svårare för många regioner att uppnå målen i Europa 2020-strategin. I följande tabeller används indikatorn för regionala framsteg för att ange antalet NUTS 2-regioner s visar en stigande, stagnerande eller sjunkande i fråga variablerna för målen i Europa 2020-strategin. I mån av möjlighet anges krisens vändpunkt Se avsnitt 5 i rapporten. Den åttonde lägesrapporten den ekoniska, sociala och territoriella sammanhållningen, Europeiska kmissionen, den 26 juni 2013, COM(2013)463 final. Medan inledningsåret är 2000 varierar slutåret beroende på variabel och region. Detaljer det senaste tillgängliga året för varje variabel anges i rapporten. Se även bild 14.

3 - 2 - Variabler för Europa 2020-strategins mål, regionala er före krisen (på basis av indikatorn för regionala framsteg) Indikator (och EUmål) med stigande regioner finns (före krisen) med stagnerande regioner finns med sjunkande regioner finns saknas Sysselsättningsgraden 75 % bland % % 7 3 % 27 åringar Eftergymnasial utbildning % % 6 3 % 40 Max. 10 % s slutar skolan i förtid % % % 81 FoU-utgifterna uppgår till 3 % av BNP % % % miljoner färre personer s riskerar fattigd och social utestängning** % % % 168 * Trenderna bedöms gen att man utvärderar skillnaderna mellan inlednings- och slutåret, de är positiva eller negativa den gensnittliga årliga förändringen är större än 1 % i absoluta tal. Om de är mellan 0 % och 1 % i absoluta tal anses det inte ha skett någon signifikant ändring (= stagnation). ** Den sista en i tabellen har beräknats på basis av na för , p.g.a. begränsade tillgängliga. Variabler för Europa 2020-strategins mål, regionala er efter krisen (på basis av indikatorn för regionala framsteg) Indikator (och EUmål) Sysselsättningsgraden 75 % bland åringar Högre utbildning med stigande regioner s det finns med stagnerande regioner finns med sjunkande regioner finns saknas 17 7 % % % % 16 6 % 0 0 % 21 Max. 10 % s slutar skolan i förtid % % % 33 FoU-utgifterna uppgår till 3 % av BNP 20 miljoner färre personer s riskerar fattigd och social utestängning** % % % % % % 154

4 - 3 - * Trenderna bedöms gen att man utvärderar skillnaderna mellan inlednings- och slutåret, de är positiva eller negativa den gensnittliga årliga förändringen är större än 1 % i absoluta tal. Om de är mellan 0 % och 1 % i absoluta tal anses det inte ha skett någon signifikant ändring (= stagnation). ** Den sista en i tabellen har beräknats på basis av na för , p.g.a. begränsade tillgängliga. Rent generellt visar dessa siffror att krisen, s väntat, har försämrat sysselsättningen och ökat fattigden i många regioner och därigen ökat redan existerande skillnader mellan regionerna. Antalet regioner s visar en positiv i fråga elever s slutar skolan i förtid och personer med eftergymnasial utbildning (i åldern år) ökade efter 2007, i procent och absoluta tal, efters dessa fenen är delvis oberoende av kortsiktiga ekoniska er. För mindre än hälften av Nuts 2-regionerna fanns det tillgång till utgifterna för FoU. De förbättringar s noterats i form av en ökande andel regioner bör därför utvärderas noga: na fattar ännu inte de år under vilka budgetåtstramningsåtgärderna kan ha försämrat de insatser s tidigare gjorts i de flesta EU-regioner. Detta resultat är ingen överraskning. Varje EU-region har sin egen socioekoniska profil och institutionella kapacitet, s påverkar dess förmåga att stå emot kriser och dess tillväxtpotential. I själva verket kan skillnaderna mellan olika regioner vad gäller tillväxt och sysselsättning vara ännu större än skillnaderna mellan grupper av länder med samma gensnittliga utvecklingsnivå. Avsaknaden av en territoriell dimension hindrar Europa 2020-strategin från att bli framgångsrik Mer än tre år efter det att Europa 2020-strategin inleddes verkar den ännu inte ha tagit dessa territoriella skillnader i beaktande. Bristen på det s Regionkmittén kallar Europa strategins territoriella dimension är uppenbar på både europeisk och nationell nivå, vilket försvårar de ansträngningar s flera regioner och städer har gjort för att närma sig Europa 2020-strategins mål med hjälp av strukturfonderna och gen att i vissa fall utarbeta fullständiga "regionala Europa strategier". På EU-nivå har det i de årliga tillväxtöversikterna ännu inte förekmit någon analys av de socioekoniska territoriella skillnaderna. Dessut har medlemsstaterna i de årliga tillväxtöversikterna aldrig betts att specificera de regionala na när de redogör för landets mål för Europa 2020-strategin. Å andra sidan var det inte medlemsstaterna s tog initiativ till att fastställa mål för Europa 2020-strategin på regional nivå. S ett resultat av detta förväntas samma nationella mål (FoU, energieffektivitet, förvärvsfrekvens, eftergymnasial utbildning osv.) utgöra referens för alla regioner i ett land, trots uppenbara empiriska bevis på relevanta tillväxtskillnader in länderna och varierande institutionell kapacitet. Föga förvånande anser endast drygt hälften av de lokala och regionala myndigheter s svarat på en enkät från övervakningsplattformen för Europa 2020-strategin att deras lands mål är lämpliga. Ännu mindre överraskande är det att många regioner ännu har långt kvar innan de uppnått de nationella målen eller inte gjort några uppenbara framsteg, medan målen däremot har varit alltför oambitiösa för andra regioner.

5 - 4 - Lokala och regionala myndigheter deltar i genförandet av Europa 2020-strategin, men i föga utsträckning i dess utformning och styrning Bristen på en territoriell dimension är också uppenbar i styrningen av Europa 2020-strategin och hela den europeiska planeringsterminen, dvs. den process s syftar till att samordna medlemsstaternas ekoniska politik enligt EU:s riktlinjer för strukturpolitiken och penningpolitiken 4. I de landsspecifika rekmendationerna för 2013 ett av de viktigaste redskapen för EU:s samordning av ländernas politik lät man än en gång bli att beakta den regionala och lokala förvaltningen, trots den befintliga kpetensfördelningen i varje medlemsstat, de fattande befogenheter s lokala och regionala myndigheter har i flera länder in de flesta politikrådena in Europa 2020-strategin, den betydande aktivitet s den lokala förvaltningen visat, trots de nuvarande svåra budgetmässiga förhållandena. Vidare försummade man i de landsspecifika rekmendationerna möjligheten att uppmuntra medlemsstaterna att genföra Europa 2020-strategin på ett sådant sätt att man i hög grad tillämpar partnerskapsprincipen och redskapen för flernivåstyre. På nationell nivå erkänner 27 av 28 nationella reformprogram för 2013 de lokala och regionala myndigheternas roll, men mer i det bidrag de ger till genförandet än i utformningen och övervakningen av den politik s syftar till att uppnå målen i Europa 2020-strategin. Endast 11 nationella reformprogram redogör för det bidrag s fåtts av de lokala och regionala myndigheterna har tagits i beaktande. Denna situation återspeglas i det vanligaste svaret av uppgiftslämnarna denna punkt, enligt vilket de lokala och regionala myndigheterna i bästa fall har rådfrågats. Dessut angav bara mellan en tredjedel och två tredjedelar av uppgiftslämnarna att de är nöjda med hur deras synpunkter har tagits i beaktande i den slutliga versionen av de nationella reformprogrammen. När det gäller flernivåstyre innehåller endast 9 nationella reformprogram exempel på detta (vilket är färre än 2012), varav ett är en territoriell pakt. Även det saknas formella avtal flernivåstyre finns det dock hänvisningar till partnerskap mellan olika förvaltningsnivåer in vissa politikråden. I synnerhet innehåller 21 av de nationella reformprogrammen för 2013 hänvisningar till partnerskap s ska bekämpa arbetslöshet och främja sysselsättning, företagande, fortbildning och skolning. 4 In ramen för den europeiska planeringsterminen är de två övergripande dokument s sammanfattar ett lands planerade politik de nationella reformprogrammen (nationella strategier för att uppnå Europa 2020-målen) och stabilitets- och konvergensprogrammen (finanspolitik s uppfyller stabilitets- och tillväxtpakten).

6 - 5 - För tredje året i rad har Regionkmittén stött en rangordning av de nationella reformprogrammen utifrån hur mycket synlighet de ger till de lokala och regionala myndigheternas roll i genförandet av Europa 2020-strategin 5. Totalt sett har 14 medlemsstater förbättrat sitt resultat 2013 jämfört med de två föregående åren. Alla länder har dock inte reagerat på uppmaningen från kmissionens generalsekretariat i januari att redogöra för de lokala och regionala myndigheternas medverkan. Partnerskapsavtal s för närvarande förhandlas mellan medlemsstaterna och kmissionen är ett annat relevant test för förvaltningen av Europa 2020-strategin. Den gemensamma strategiska ramen för strukturfonderna genförs på nationell nivå gen partnerskapsavtal, och dess viktigaste prioritet är att bidra till Europa 2020-målen. En EU-uppförandekod alla relevanta aktörers medverkan i utformningen av partnerskapsavtal har också antagits. Mot denna bakgrund har Regionkmittén insisterat på behovet av att utarbetandet av partnerskapsavtal utnyttjas s en möjlighet till att införa samordning på flera nivåer för alla politikråden med koppling till Europa 2020-strategin. En mindre undersökning s Regionkmittén gjort under de senaste månaderna visar att de lokala och regionala myndigheterna än en gång tvivlar på deras bidrag har tagits i beaktande. Positivt är dock att en klar majoritet angav att de hade involverats i utarbetandet av partnerskapsavtalen. På nationell nivå återspeglas det bristande deltagandet av de lokala och regionala myndigheterna s partner i utformningen av de nationella reformprogrammen (i gensnitt från en tredjedel till hälften av dem har hörts i någon mån) i att bara lite över 50 % av uppgiftslämnarna anser att deras lands mål är lämpliga med tanke på deras särskilda territoriella kontext. Uppgiftslämnarnas tillfredsställelse med särskilda politiska strategier eller program s ingår i de nationella reformprogrammen (när det gäller hur de stämmer överens med lokalsamhällenas verkliga behov) varierar från en tredjedel till två tredjedelar för de olika politikrådena. De lokala och regionala myndigheterna är aktiva in de flesta av Europa 2020-strategins politikråden Totalt sett är lokala och regionala myndigheter i EU aktiva in de flesta viktiga politikråden under Europa 2020-strategin, trots de svårigheter s uppstår i det sammanhang s beskrivs ovan. Flera exempel från lokala projekt s anpassats till eller direkt inspirerats av Europa 2020-målen s ReK 7 samlat in på lokal nivå pekar på två viktiga slutsatser Rangordningen bygger på summan av det resultat s de nationella reformprogrammen får för de olika delarna i ett utvärderingsystem. Se avsnitt 5.1 nedan. Enligt anvisningar från generalsekretariatet den 14 januari 2013 bör medlemsstaterna i sina nationella reformprogram särskilt redogöra för på vilket sätt lokala och regionala myndigheter involverades i utformningen av det nationella reformprogrammet och i genförandet av de tidigare anvisningarna och åtagandena. En förteckning över alla exempel finns på: Practices.aspx

7 - 6 - De lokala och regionala myndigheterna är generellt överens flaggskeppsinitiativens mål och åtgärder. Detta gäller särskilt in politikråden där den nuvarande makt- och befogenhetsfördelningen ger större utrymme till de lokala och regionala myndigheterna, sås "En agenda för ny kpetens och arbetstillfällen", "Den europeiska plattformen mot fattigd och social utestängning" och "Unga på väg". De exempel och den goda praxis s Regionkmittén samlade in under sin övervakningsinsats visar att de lokala och regionala myndigheterna i många fall samarbetar med andra administrationer, både i vertikala partnerskap (med sina nationella myndigheter) och i horisontella partnerskap (med andra lokala aktörer, sås ideella organisationer och företag). Den andra slutsatsen, s är mindre positiv, är att man bara kunde hitta några få exempel på fall där redskap för flernivåstyre antagits på ad hoc-basis, och att endast två av dessa benämndes territoriella pakter. Det verkar inte s Europa 2020-strategin hittills har utnyttjats s en möjlighet till att testa innovativa samordnings- och integrationsmetoder mellan olika förvaltningsnivåer och relaterade strukturer för flernivåstyre. Trots strukturfondernas viktiga roll är finansieringen av Europa 2020-strategin fortfarande otillräcklig De flesta av de lokala och regionala myndigheter s deltog i undersökningarna angav klart att de inte har tillräckliga finansiella resurser för att genföra Europa 2020-strategin ordentligt. Detta beror på den ekoniska krisens effekter och det därtill kopplade behovet av att hantera de sociala följderna på kort sikt samt de ihållande budgetåtstramningsåtgärderna i avsaknad av ekonisk återhämtning. I sitt tal tillståndet i unionen den 11 september 2013 sade kmissionens ordförande José Manuel Barroso 8 att strukturfonderna ofta är den enda tillgängliga finansieringskällan för tillväxt- och sysselsättningspolitik på regional nivå. De flesta uppgiftslämnarna erkände strukturfondernas roll i finansieringen av projekt förknippade med Europa 2020-strategin, trots att de är administrativt kplicerade. In vissa sektorer och politiska råden var strukturfonderna den primära, oundgängliga, finansieringskällan för genförandet av projekt. Detta gällde t.ex. Europeiska socialfonden i de öst- och centraleuropeiska medlemsstaterna och i vissa regioner i EU:s yttersta randråden. Det är därför föga överraskande att de lokala och regionala myndigheterna ser fram emot den nya programperioden Det nya tillvägagångssättet med en gemensam strategisk ram s genförs gen partnerskapsavtal mellan kmissionen och medlemsstaterna skapar hopp ökat fokus, förenkling och synergieffekter. 8 Tal tillståndet i unionen, José Manuel Durão Barroso, Europeiska kmissionens ordförande, finns på:

8 - 7 - De lokala och regionala myndigheterna upplever dock en allmän brist på offentliga medel för att genföra Europa 2020-strategin. De har därför varit tvungna att skjuta upp en del av sina projekt och att flytta över resurser från den typ av investeringar s behövs för att främja långsiktig tillväxt, sås t.ex. investeringar i digital infrastruktur och digitala tjänster i syfte att lösa problem med ökad arbetslöshet och fattigd. Europa 2020-strategin måste ses över De empiriska bevis s samlats in i samband med att denna rapport förbereddes ger vid handen att Europa 2020-strategin inte ger de resultat s förväntas av den. I synnerhet ger den inte de lokala och regionala myndigheterna det stöd s de behöver för att hantera den ekoniska krisen och samtidigt säkerställa smart och hållbar tillväxt för alla på lång sikt, och dessut främjar den inte flernivåstyre s ett verktyg för att effektivt genföra och förvalta strukturreformer. Även den ekoniska krisen utan tvivel har spelat en roll och lett till att strategins mål har blivit ännu svårare att nå, leder de övervakningsresultat s läggs fram i denna rapport till slutsatserna att Europa 2020-strategin inte har visat sig vara en drivkraft för strukturella reformer och att den måste ses över av följande skäl: Strategin saknar en territoriell dimension och beaktar inte EU:s territoriella mångfald, något s kräver en flexibel utformning av dess mål. Hittills är den allmänna bilden att de nationella reformprogrammen har utarbetats av de nationella regeringarna, s har fastställt mål där bristen på ambitioner är det oundvikliga resultatet av att det inte skett en tillräcklig samordning och integration av den politik s har genförts på olika styresnivåer. I stället måste målsättningarna för Europa 2020-strategin differentieras på regional (och inte bara på nationell) nivå. Mot denna bakgrund är kmittén orolig över att det på grund av att det saknas är nästan öjligt att i detta läge ens övervaka de framsteg s nu görs när det gäller att uppnå Europa 2020-målen på regional nivå. EU:s regioner och städer har behov av att tillgänglig regional statistik så snart s möjligt breddas och uppdateras. Styresformerna är inte adekvata, och detta mönster måste brytas gen att man övergår till att tillämpa partnerskapsprincipen mellan olika styresnivåer. Med utgångspunkt i den nuvarande befogenhets- och kpetensfördelningen i varje land måste den förnyade Europa 2020-strategin medföra en strategi för flernivåstyre i samtliga medlemsstater. En sådan strategi bör a) inkludera synkronisering av den strategiska programplaneringens tidsfrister på de olika statsförvaltningsnivåerna, för att beakta alla samverkanseffekter s kan förbättra effektiviteten i de offentliga utgifterna. Denna strategi ligger i linje med OECD:s principer för ett bättre utnyttjande av resurserna s för närvarande diskuteras; b) tillåta att varje nivå fastställer sina mål i en förhandling med övriga relevanta nivåer. Användningen av verktyg i avtalsform, exempelvis territoriella pakter, bör uppmuntras. För att Europa 2020-strategin ska ge förväntade resultat senast 2020 är det viktigt att den nuvarande abstrakta uppifrån-och-nermetoden ersättas med ett flernivåstyre s bygger på den roll s EU:s städer och regioner har och det eventuella bidrag de kan ge men detta får inte hindra att policyfrågor behandlas

9 - 8 - med en uppifrån-och-ner-metod och när detta är nödvändigt. Detta skulle även kunna utgöra ett svar på den ökande oron över den återcentralisering av styrningen av EU och den ekoniska och monetära unionen s infördes i avsikt att uppnå stabilitet under den senaste tidens ekoniska och finansiella kris. Efters städerna och regionerna är närmare medborgarna, skulle ett ökat deltagande från deras sida i EU:s ekoniska styrning stärka denna styrnings demokratiska legitimitet och ansvarighet. Det råder brist på finansiella medel. Samtidigt s man tar hänsyn till behovet av budgetsanering, måste man utöka de medel s står till förfogande för Europa strategins mål till den nivå s krävs för offentliga investeringar i infrastruktur, utbildning, forskning och innovation, grön upphandling, stöd till små och medelstora företag, social inkludering och kamp mot fattigd. I den nya fleråriga budgetramen anges helt korrekt att Europa 2020-strategins mål ligger till grund för sammanhållningspolitikens prioriteringar, men den ger inte relevant EU-politik tillräckliga medel Å andra sidan utgör EU:s budget endast en liten del (ca 2 %) av de sammantagna offentliga utgifterna i EU. Hittills är resurserna på nationell, regional och lokal nivå dock inte tillräckligt fattande för att stödja en så ambitiös strategi: de lokala och regionala myndigheter s ReK tillfrågade i sina enkäter rapporterade att de saknar resurser för att stödja de investeringar s krävs på relevanta politikråden S nämnts ovan skulle strategin gen ett flernivåstyre kunna skapa större synergieffekter mellan offentliga budgetar och därigen bidra till bättre effektivitet och högre kvalitet på de offentliga utgifterna. Halvtidsöversynen av Europa 2020-strategin Inför EU:s kmande nya lagstiftningsperiod är Regionkmittén inte ensam att anse att Europa 2020-strategin behöver ses över. I mars 2013 meddelade Europeiska rådet vid sitt vårmöte att man skulle anordna en rad tematiska möten inför översynen av strategin I sin skrivelse till Europaparlamentets talman Martin Schulz av den 11 september 2013 Europeiska kmissionens kmande arbetsprogram för 2014, sade kmissionens ordförande José Manuel Barroso att "vi kmer också att utreda erfarenheterna av Europa 2020-strategin fram till nu och överväga vi behöver anpassa den för att främja de reformer s behövs för att påskynda tillväxten och skapa nya arbetstillfällen". Regionkmittén har arbetat med en utvärdering av strategins flaggskeppsinitiativ sedan december 2012, i form av en serie enkäter och insamling av god praxis s utgjort underlag för en rad temakonferenser. Ett brett samråd med EU:s städer och regioner, och en serie workshopsdiskussioner under det andra halvåret 2013, ger ytterligare bidrag s underlag till den politiska förklaring Europa 2020-strategins framtid s ReK:s presidium ska anta i Aten den 7 mars 2014 och s kmer att presenteras offentligt vid toppmötet för Europas städer och regioner påföljande dag. Denna förklaring, till vilken en halvtidsutvärderingsrapport kmer att bifogas, kmer att sändas till Europeiska rådets vårmöte 2014, samt till det nya Europaparlamentet och den nya Europeiska kmissionen senare under året.

10 - 9 - Den fullständiga rapporten, och en översättning av denna sammanfattning på 23 EU-språk, finns på: