När handläggaren blev teammedlem

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2015:13 När handläggaren blev teammedlem Om autonomi, lärande och styrning i Försäkringskassan sf

2 Rapport 2015:13 När handläggaren blev teammedlem Om autonomi, lärande och styrning i Försäkringskassan En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2015

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2015 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Introduktion Styrning och teambaserat arbete Styrning Teambaserat arbete Metod Införandet av team i Försäkringskassan Inledning Införande av team som en del av en större styrningsform Den specifika teamsatsningen Utmaningar med att realisera idén om autonomi Handläggningsarbete i praktiken Handläggningsarbetets individuella och komplexa karaktär Arbetet som handläggare i en organisation som ständigt förändras och ett ökande glapp mellan ledning och operativ verksamhet Förändringar i styrning och ansvar Mer flexibel regelstyrning av individuella handläggares arbete Minskad chefsstyrning men också tydligt resultatansvar för teamet... 58

5 5.2.3 Ökat ansvar och regelstyrning för att arbeta med förbättringar i teamet Semestrar och arbetsanhopningar upplöser tillfälligt teamet Utmaningar med att realisera idén om lärande Att lära sig arbeta i team Lärande om handläggningsarbete Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultatoch social styrning Autonomi Lärande Balansen mellan olika former av styrning Att styra genom team utmaningar och slutsatser Att våga släppa taget? Precisering av nya roller och relation till etablerade roller Det individuella eller det kollektiva arbetet? Ojämn arbetsbelastning skapar sårbarhet Avslutning Referenser

6 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Under hösten 2012 inleddes ett förändringsprogram vid Försäkringskassan som kallas den gemensamma resan. Programmet bygger på leanbaserad filosofi och i fokus ligger att öka förtroendet för verksamheten och möta den försäkrades behov. Det teambaserade arbetssättet i handläggningen, som är temat för denna rapport, utgör en central del i Försäkringskassans övergripande leansatsning. Syftet med att låta handläggarna arbeta i team i stället för att arbeta individuellt är att öka deras frihet att planera och styra sitt arbete. Förväntningen är att teamen genom en ökad flexibilitet kan anpassa arbetet till de försäkrades behov. Denna kvalitativa studie visar att det teambaserade arbetssättet innebär en viss ökad autonomi för handläggarna, exempelvis genom teamens möjligheter att fördela ärenden inom sig. Däremot ser autonomin ut att ha försvårats på andra områden. Det teambaserade arbetssättet har inneburit en ökad formalisering och detaljstyrning i och med de procedurer och regler som formulerats för hur arbetet med ständiga förbättringar, som är en viktig del i den gemensamma resan, ska bedrivas. Detta förbättringsarbete uppfattas också minska utrymmet för innehållsliga diskussioner kring själva handläggningsarbetet. Det tänkta lärandet genom teamens egna kvalitetssäkring av sitt arbetet har alltså försvårats, enligt de intervjuade handläggarna. Resultaten kring det teambaserade arbetssättet diskuteras i rapporten med utgångspunkt i ett antal utmaningar som nödvändigtvis inte är specifika för Försäkringskassan utan kan gälla offentliga organisationer överlag. Det finns exempelvis en osäkerhet kring de nya roller som etablerats i och med det teambaserade arbetssättet. En sådan osäkerhet verkar ibland uppstå vad gäller teamledarens roll i förhållande enhetschefens roll. Även belöningssystemen väcker frågor hos medarbetare och chefer på olika nivåer vad är det egentligen som 5

7 Generaldirektörens förord ska mätas och belönas? Sammantaget visar rapportens resultat på svårigheter att uppnå förväntade fördelar med att styra genom ett teambaserat arbetssätt i en organisation vars arbete med handläggning är individuellt, komplext och regelstyrt till sin karaktär. Rapporten har skrivits av docent Mikael Holmgren Caicedo och docent Maria Mårtensson, vid Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms Universitet, och docent Kristina Tamm Hallström, vid Handelshögskolan i Stockholm och Score. Från ISF:s sida har Nina Granqvist och Maria Kain hållit i projektet. Stockholm i november 2015 Catarina Eklundh Ahlgren 6

8 Sammanfattning Sammanfattning I denna rapport diskuteras styrningen i Försäkringskassan och mer specifikt hur handläggare i Försäkringskassan uppfattar och påverkas av ledningens försök att styra den operativa verksamheten genom ett nytt sätt att organisera den. Som en del av ett större leaninspirerat reformarbete, som påbörjades 2012, organiserades myndighetens handläggare om från att arbeta individuellt till att arbeta i team. Utifrån att Försäkringskassans verksamhet till stora delar är lagstyrd var tanken bakom denna styrförändring att minska den interna formella styrningen, som tidigare hade kännetecknats av bland annat omfattande hierarkisk regelstyrning och resultatstyrning utifrån långt nedbrutna, kvantitativa mål och mått. Genom denna förändring i styrningen var tanken att Försäkringskassan skulle öka sitt förtroende bland medborgarna. Införandet av ett teambaserat arbetssätt kan med andra ord ses som ett försök från Försäkringskassans sida att styra genom att skapa en ny medarbetarkategori teamet. Det specifika syftet med detta var att öka teamens frihet att planera och styra sitt eget arbete, vilket därmed förväntades möjliggöra mer flexibilitet för att anpassa arbetet till de försäkrades behov. Syftet med rapporten är att utifrån en kvalitativ studie diskutera karaktärsdrag i teamorganiseringen som styrningsreform och hur handläggare tolkar och påverkas av denna styrning i sin vardag. Studien är baserad på drygt tjugo intervjuer med handläggare och medarbetare på huvudkontorets HR-avdelning samt på en analys av ett antal interna dokument. Fokus sätts särskilt på att analysera graden av autonomi och lärande, som är centrala aspekter i litteraturen om teamarbete. Dessa två aspekter framträdde också som särskilt centrala vid intervjuerna och var något som flertalet intervjupersoner önskade diskutera. Som analytiskt ramverk för analysen av styrningens karaktär används tre styrningsmekanismer som i rapporten sammanfattas som: resultatstyrning och regelstyrning som två exempel på formell 7

9 Sammanfattning styrning samt social styrning som exempel på en mer indirekt form av styrning. Analysen bekräftar att graden av detaljstyrning gentemot handläggare och sättet att arbeta med ärenden i viss mån har minskat, genom att några regler har blivit mer flexibla. Teamen har vidare fått ett ökat ansvar för sina resultat och sin produktion samt för planeringen och fördelningen av sitt eget arbete. Personalrelaterade frågor som semesterplanering är ett annat exempel på ansvar, som i och med teamreformen har tilldelats teamen. Förutom ansvar för teamets prestationer, som i praktiken till stor del bärs av teamkoordinatorn, har teamen även fått ansvar för att ständigt förbättras. En slutsats är därmed att teamen genom omorganiseringen har fått en viss grad av ökad autonomi. Av den empiriska beskrivningen framkommer emellertid också en del andra sidor som inte lika entydigt pekar på ökad autonomi. Till exempel har en växande mängd regler, verktyg, rutiner och arbetssätt under senare år utvecklats parallellt för arbetet med förbättringar som är tänkta att drivas inom teamen. Det finns alltså detaljerade och på förhand bestämda regler för förbättringsarbetet. Detta upplevs som frustrerande, dels för att det är ett tidskrävande arbete som stjäl värdefull tid från själva handläggningen, dels för att många förbättringsförslag inte kan genomföras på teamnivå utan måste skickas till central nivå för ett eventuellt beslut där. Som en del i detta, det vill säga att införa lean i Försäkringskassan genom att införa ytterligare administrativt arbete, har det till exempel tillkommit en ny roll som leancoach, vilken syftar till att se till att leanarbetet fortskrider. Detta gör att förbättringsarbetet, trots motsatta ambitioner från Försäkringskassans sida, blir förhållandevis regelstyrt men också resultatstyrt i termer av att teamen ska prestera ständiga förbättringar. Även om vissa uppskattar idén om att teamen ska ha frihet att kunna bidra till att själva förbättra arbetssättet, så uppfattas det som omständligt och dessutom begränsat till mycket små detaljer, medan mer substantiella förändringar inte går att besluta om på teamnivå, vilket beror på att mycket av handläggningen är lagstyrt. Det upplevs också att organisationen mer generellt tycks ha otillräcklig kapacitet för att hantera de förbättringsförslag av mer generell karaktär som teamen föreslår. En negativ konsekvens av detta är sammantaget att kraven på det regelstyrda arbetet med förbättringar av arbetets organisering i kombination med de höga produktionsmålen i 8

10 Sammanfattning stället verkar minska utrymmet för teamen att diskutera substantiella aspekter av handläggningsarbetet. Den ökade fokuseringen på procedurer och hur de kan förbättras förefaller motverka önskemålen om ökad fokusering på diskussioner om ärenden och deras kvalitetssäkring. Ytterligare en aspekt handlar om belöningsfrågor i relation till teamarbetet. Här tycks det finnas en otydlighet och ibland även en frustration över vad som egentligen belönas när det gäller handläggarnas arbete. Å ena sidan framhävs att handläggare ska se sig som en teammedlem och belönas utifrån sin prestation i teamet och de mål som teamet sätter upp, vilket innebär att det är teamet som står i förgrunden för belöningar, såväl monetära som icke-monetära. Å andra sidan utgör handläggningsarbetets individuella karaktär ett potentiellt motstånd mot att samarbeta i team. Detta förstärks av Försäkringskassans belöningsstrukturer, som haft en slagsida mot att belöna kvantitet i form av producerade ärenden per individ, snarare än faktorer som är av mer kvalitativ och kollektiv art. Studien visar att det bland handläggarna kvarstår en misstro mot att en förändring kommer att ske, framför allt beroende på svårigheter att operationalisera de önskade belöningskriterierna. En ojämnvikt inom teamen har också observerats gällande de nya ansvarsuppgifterna som åläggs teamen. Flera beskrivningar vittnar om att det ofta är teamkoordinatorn som i praktiken tar på sig ett extra ansvar för teamets resultat. I de fall där teamet också har en leancoach är det denna person som i praktiken tar på sig ett extra ansvar för att teamet ska producera ständiga förbättringar enligt den verktygslåda som har utvecklats centralt för detta. Det är ett delvis både tungt och oönskat ansvar som, enligt medarbetare med båda dessa roller, dessutom handlar om personal- och arbetsmiljöansvar, som egentligen är ett ansvar som cheferna ska ta men som i vissa situationer tycks överföras på teamen. Det tycks alltså uppstå oklarheter om var gränsen ska gå mellan teamens och chefernas ansvar, och den autonomi som tillfaller teamen tycks inte fördelas lika mellan teammedlemmarna. Slutligen visar studien att ett teams autonomi och lärande ibland kan sättas ur spel under arbetsintensiva perioden, till exempel när det är semestertider eller när det av någon annan anledning uppstår kapacitetsbrist på andra enheter och i andra delar av verksamheten, vilket teamet måste hjälpa till att lösa. Dessa situationer minskar förutsättningarna för teamens autonomi och för möjligheterna att styra sig 9

11 Sammanfattning själva. Handläggarna upplever detta som frustrerande, vilket inte beror på bristande solidaritet i teamet utan på att det hindrar teamets egen planering och handläggarnas arbete. Sammantaget visas i rapporten hur olika former av styrning både kan begränsas och möjliggöras genom olika styrreformer. Införandet av teambaserat arbete i Försäkringskassan innebär att ledningen, åtminstone i viss utsträckning, måste göra avkall på regel- och resultatstyrning för att skapa utrymme för social styrning. Det är emellertid ingen enkel uppgift att förändra en befintlig kultur. Det gäller inte minst när förändringen handlar om en hierarkiskt beslutad styrningsreform, där personer med lednings- och stödfunktioner och tydliga styrningsroller måste förändra sitt sätt att arbeta och därmed kan uppfatta sig ha ett minskat formellt inflytande. En annan utmaning för ledningen ligger i att inte detaljstyra förändringsarbetet i alltför hög utsträckning och därmed minska den faktiska autonomin, eftersom syftet med reformen är att öka handläggarnas autonomi och därmed deras möjligheter till lärande och ökad flexibilitet till gagn för kunderna. Även om social styrning går ut på att medarbetarna i viss mån ska kunna styra sig själva och teamen, förutsätts i denna typ av styrning att stöd fås från ledningen, både från den närmaste chefen och från ledningen på högre hierarkiska nivåer. Stödet behövs inte bara för att införa styrningsformen utan även för att skapa och bereda möjligheter till och förutsättningar för social styrning genom att reglera graden av regel- och resultatstyrning. Studien visar att det finns en komplexitet i styrningens praktik. Å ena sidan finns det indikationer på att både utrymmet för autonomi och möjligheterna till lärande har ökat. Å andra sidan visar resultaten också att flera av försöken att öka handläggarnas autonomi och lärande förhindrades. Denna problematisering utgör i sig ett viktigt kunskapsbidrag till diskussionen om ett teambaserat arbetssätt såväl i Försäkringskassan som mer generellt. Slutligen visas i rapporten att handläggningsarbetets individuella, komplexa och till stor del lagstyrda karaktär riskerar att begränsa möjligheterna till att uppnå de önskade fördelarna med teambaserat arbete. Dessa resultat bidrar således mer specifikt med fördjupade kunskaper om kontextens betydelse för möjligheterna att styra genom ett teambaserat arbetssätt. 10

12 Summary Summary Turning the case worker into a team member autonomy, learning and management control in the Swedish Social Insurance Agency The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. This report discusses the management control of the Social Insurance Agency and more specifically how case-workers in the agency perceive and are affected by a new way of organizing the management and control of case-work. As part of a larger lean reform initiative, which started in 2012, case-workers were re-organized into teams. The idea behind this management control reform was to reduce formal control, which previously was based on extensive hierarchical, rule-based and result-based management characterized by detailed quantitative targets and measures. The core idea and objective behind this management control reform was to increase the Social Insurance Agency s customer trust base. The introduction of a team-based approach can thus be seen as an attempt by the Social Insurance Agency to control by creating a new organizational category for employees the team. Teams were, moreover, introduced in order to allow for more flexibility to adjust to customer 11

13 Summary needs by providing employees with a higher degree of freedom to plan and manage their own work. Based on a qualitative study that includes more than twenty interviews with case-workers and employees from the HR department and the analysis of a number of internal documents, the aim of this report is to discuss the characteristics of the team reform and how case-workers interpret and are affected by it in their everyday work. Specifically, the report focuses on the degree of autonomy and learning of the teams, two aspects of teamwork that emerged as particularly crucial during the interviews and which are also central analytical concepts in the literature on teamwork. The framework used to analyse the character of management control consists of three control mechanisms: results- and rule-based control as examples of formal management control and social control as an example of a more indirect form of management control. The analysis confirms that the level of detailed control of caseworkers has decreased to some extent inasmuch as some rules have become more flexible. The teams have also been given greater responsibility for their results and their production as well as for the planning and distribution of their work. Staff-related issues such as vacation planning are also an example of increased responsibilities that have resulted from the reform. In addition to the greater responsibility for the performance of the team, a responsibility that in practice is largely taken by the team coordinator, teams have also been given the responsibility to work on continuous improvements. A preliminary conclusion is therefore that autonomy has increased. There are, however, other aspects which do not unequivocally point to greater autonomy for teams. For example, a growing number of rules, tools, procedures and working methods have been developed since the reform first started rules and tools that are expected to be used for the work on continuous improvements, i.e. centrally given detailed rules for improvement work that fall within the responsibility of teams. This is experienced as frustrating by case-workers because it is a time consuming activity that steals valuable time from casework. Moreover, frustration is expressed as many of the improvement ideas produced by the teams need to be assessed centrally and cannot simply be implemented at the team level. 12

14 Summary To deal with the additional administrative work that the implementation of the lean reform entails, new roles such as the lean coach have been introduced to contribute to the progress of the reform. Despite the ambitions of the Social Insurance Agency, this makes improvement work rather rule-based and result-driven in terms of the focus on continuous improvements within the teams. Even though some appreciate the idea that teams should have increased freedom to be able to contribute to the improvement of working procedures, it is perceived as cumbersome and limited to very small details. In effect, more substantial changes cannot be decided at the level of the team due to the fact that case-work is rule-based to a great extent. On a more general level the interviewees felt that the organization does not have the capacity to handle the improvement suggestions that case-workers are encouraged to formulate. As a consequence, the requirements of the rule-based case-work, including the work on continuous improvements, in combination with high production targets appear to reduce the room for teams to manoeuvre and discuss substantive aspects of actual case-work. The increased focus on procedures and how they can be improved appears thus to counteract the desire for increased focus on discussions about specific cases and their quality, that is, learning among case-workers. Reward issues in relation to teamwork are also challenging. Indeed, the interviewees perceive a lack of clarity and sometimes even frustration regarding what is actually rewarded. On the one hand, it is argued that case-workers should consider themselves as team members and hence rewarded based on the performance of the team and the goals decided by the team. On the other hand, the individual character of case-work functions as a potential hindrance for caseworkers to work as a team. This is reinforced by the Social Insurance Agency's reward structure, which used to be biased towards rewarding quantity in the form of produced cases per individual caseworker, rather than other factors that are of a more qualitative and collective kind. The study shows that case-workers do not believe that the reward system will change, mainly due to continued difficulties in operationalizing appropriate reward criteria. An imbalance within the teams has also been observed regarding the new responsibilities they have been assigned. Several interviewees testify that it is often the team coordinator who effectively takes on 13

15 Summary the extra responsibility for the team's results, although this was never a purpose articulated by management. Moreover, in cases where the team also has a lean coach it is this person who actually takes on the additional responsibility for the team to produce continuous improvements in accordance with the centrally developed lean toolkit. This is perceived to be a heavy and an unwanted responsibility that according to employees playing both roles also includes a responsibility for HR and safety in the workplace, that is, managerial responsibilities that are sometimes transferred to the teams. There seems thus to be confusion about where the limits between the teams and managers' responsibilities lie. Moreover, the autonomy within the teams does not seem to be divided equally among team members. Finally, the study shows that a team s autonomy and learning can sometimes be disregarded during work-intensive periods, holidays for example, or when there is a lack of capacity in other parts of the agency and a team may be required to help out. These situations reduce the possibilities for the teams autonomy and are perceived by the case-workers as frustrating, not because they do not feel solidarity but because it negates the team's own planning and work. The report concludes that the studied reform both enables and hinders the articulated goals of increased autonomy and learning. The introduction of a team-based organization within the Social Insurance Agency requires that management, at least to some extent, sacrifices rule-based and result-based control to create space for social control. It is, however, not a simple task to change an existing culture, especially when the change involves a hierarchically decided control reform where employees with management and support functions who previously had clear control roles must change the way they work and can perceive reduced formal influence. Since the purpose of the reform is to increase case-worker autonomy, and hence their opportunities for learning and increased flexibility for the benefit of the customers, another challenge for the management of the agency is to refrain from controlling improvement work excessively and thereby reduce autonomy. Although social control implies that employees to some extent should be able to control themselves and the teams, it is assumed in this type of control that support is received from management, both the closest managers and managers at higher hierarchical levels. The support is 14

16 Summary needed not only to introduce the control reform but also to create and prepare the possibilities and pre-conditions for social control by regulating the degree of rule-based control and result-based control. The study shows the complexity of this control practice. On the one hand, there are indications that the space for autonomy and learning opportunities has increased. On the other hand, the results also show that many of the attempts to increase case-workers autonomy and learning were hindered. This problematization is in itself an important contribution to the discussion of a team-based approach in general and specifically for the Social Insurance Agency. Finally it is shown that the individual and complex character of case-work could limit the opportunities to achieve the desired benefits of team-based work. These results thus contribute more specifically with in-depth knowledge of the context for opportunities to control through a team-based approach. 15

17

18 Introduktion 1 Introduktion Hösten 2012 inledde Försäkringskassan ett stort förändringsprogram som kallas den gemensamma resan med ambition att förändra verksamheten så att förtroendet ska öka och där fokus för hela verksamheten ligger på att möta kundens behov 1. Målet var att med en leanbaserad filosofi och leanbaserade verktyg vända en negativ trend med bland annat pinnjakt och lågt förtroende hos medborgarna. Den dåvarande organisationen organiserades så småningom om enligt ett leaninfluerat flödestänkande utifrån sex olika livssituationer. 2 Den hårda detaljstyrningen utifrån ett styrkortsinspirerat styrideal förändrades också och ersattes med en styrning som skulle vara mindre detaljstyrd och som inte skulle bygga på uppföljning av långt nedbrutna kvantitativa mått, vilka främst kommit att baseras på produktionsdata. Medarbetare skulle med den nya styrningen inte fastna i en pinnjakt som orsakades av den tidigare hårt utvecklade resultatstyrningen. I stället skulle medarbetarna få ökad frihet och handlingsutrymme genom att vara organiserade enligt ett teambaserat arbetssätt som ingick i den stora leansatsningen som myndigheten påbörjade Idén med team var dock inte helt ny i Försäkringskassan. Ett teambaserat arbetssätt hade redan tidigare prövats i några delar av verksamheten. Det nya var att team infördes i hela verksamheten och skulle gälla alla medarbetare i Försäkringskassan. 3 Tanken var således att hela verksamheten skulle ställas om till ett teambaserat arbetssätt, där teamen skulle bli mer autonoma och på så sätt kunna anpassa utförandet av sitt arbete till ett sätt som var mer kundanpassat än tidigare, både i fråga om att anpassa sig till kundernas behov och att kontinuerligt engagera sig i förbättringsarbete. 1 Försäkringskassan 2013b Se kapitel 4. 17

19 Introduktion I denna rapport sätts fokus på den operativa verksamheten i Försäkringskassan, där 85 procent av myndighetens anställda arbetar som handläggare. Beslutet att förändra sättet att organisera handläggningsarbetet till att utföras i team, betraktas och analyseras i rapporten som en styrningsförändring, där ledningen skapar en ny organisatorisk kategori team. Detta innebär att handläggarna får en, åtminstone delvis, ny roll. De ska, enligt den nya styrningen inte bara förstå sin roll som enskilda handläggare utan också tillskriva sig rollen som teammedlem. Med denna roll följer ett större ansvar och mer utrymme att påverka planering, genomförande och kvalitetssäkring av produktionen. Detta kräver även ett engagemang i att ständigt förbättra arbetet i teamet, vilket kommer att exemplifieras och diskuteras i rapporten. Den nya rollen innebär också en förändring av chefsrollen, där chefer förväntas ta ett steg tillbaka genom att inte detaljstyra på samma sätt som tidigare utan snarare anta ett coachande förhållningssätt till teamen. Även detta kommer att exemplifieras och diskuteras i den fortsatta rapporten. Införandet av team utgör alltså en central del i den övergripande leansatsningen 4 och syftar till att minska de oönskade konsekvenser som den tidigare styrningen hade resulterat i. De oönskade konsekvenserna var bland annat att medarbetarna upplevde en alltför hård styrning i sitt arbete och att medborgarna hade för lågt förtroende för Försäkringskassans verksamhet. 5 Genom införandet av team skulle medarbetare i teamen få ett större utrymme att påverka sitt arbete och genom det kunna agera på ett sätt som är mer anpassat efter de försäkrade. Den övergripande frågan som genomsyrar rapporten handlar om vad som händer, när en offentlig organisation inför ett teambaserat arbetssätt. Detta blir särskilt intressant att studera, eftersom den studerade organisationens styrning till stor del har präglats av en stark styrning avseende hur den enskilda handläggaren ska arbeta för att uppnå kvantitativt satta mål. Genom att införa ett teambaserat arbetssätt ville 4 Att på detta sätt inkludera införandet av team i en övergripande leansatsning är något som återkommer i den mer praktikerorienterade litteraturen om team. I Försäkringskassan har det dock varit svårt att hitta dokument som beskriver teamreformen och därmed även dess relation till leanreformen. Men i de dokument som faktiskt finns och i flera av de intervjuer som genomförts med olika representanter för Försäkringskassan (chefer och ledning på olika nivåer samt medarbetare) beskrivs tydligt teamreformen som en del av den övergripande leansatsningen. 5 Se t.ex. Holmgren Caicedo m.fl

20 Introduktion Försäkringskassan förändra sin styrning och införa minskad detaljstyrning och ökad kundanpassning. De frågor som ställs är: Hur styrs handläggare i och med införandet av team i Försäkringskassan? Vad får införandet av team för konsekvenser för handläggare? Det är viktigt att klargöra att fokus inte ligger på vad dessa förändringar, i sin tur, har för konsekvenser för medborgarnas förtroende för Försäkringskassan, även om ett ökat förtroende är det slutliga målet med teamreformen. Ett sådant resonemang skulle kräva ytterligare en studie. Däremot tar föreliggande rapport sikte på styrningen av handläggarnas arbete. Den styrningen har utpekats som problematisk och i behov av förändring, eftersom en förbättring av styrningen av handläggningsarbetet ses som en förutsättning för ett ökat förtroende för verksamheten ur både medborgares och medarbetares perspektiv. 19

21

22 Styrning och teambaserat arbete 2 Styrning och teambaserat arbete All organisationsledning och organisationsförändring innebär styrning, vare sig den är formell och uttalad eller informell och outtalad. I ljuset av ett sådant perspektiv blir införandet av ett teambaserat arbete i en organisation likvärdigt med införandet av ett nytt styrverktyg. Historiskt och traditionellt har styrningsforskningen framförallt studerat styrningsfrågor utifrån ett hierarkiskt perspektiv, det vill säga uppifrån och ner, och därigenom framförallt fokuserat på den styrning som är formell och uttalad. Lite mer teoretiskt uttryckt har styrningsforskningen traditionellt privilegierat vertikala informationsflöden inom väldefinierade enheter, framför laterala eller horisontella informationsflöden. 6 Att styrningsforskningen har fokuserat på vertikal och formell styrning betyder emellertid inte att all vertikal och formell styrning har studerats lika mycket. Budgetstyrning, prestationsmätning och balanserade styrkort, alla verktyg med uttalade syften att just styra, har exempelvis studerats rikligt medan mer mjuka verktyg som värderingsstyrning, liksom den styrning som följer av olika sätt att organisera och strukturera en verksamhet, har berörts betydligt mindre eller knappast alls i traditionell litteratur om styrning. I det som följer presenteras den syn på styrning som denna rapport utgår från samt Ouchis 7 tre styrningsmekanismer. Tillsammans utgör dessa ett ramverk som används för att analysera Försäkringskassans styrningsreform, där handläggare organiseras i team för att arbeta utifrån ett teambaserat arbetssätt. Försäkringskassans syfte med att organisera om handläggningsarbetet i team, har varit att åstadkomma en ökad autonomi hos de nyskapade teamen för att på så sätt främja lärandet inom teamen men också förbättra förutsättningarna för att 6 Hopwood Ouchi

23 Styrning och teambaserat arbete arbeta med förbättringar och ökad kundorientering. 8 Dessa önskade fördelar med teamstrukturen var vidare tänkta att bidra till ett ökat förtroende för Försäkringskassan. 9 Den begreppsapparat som används i analysen tar sin utgångspunkt i Ouchi 10 och har vidareutvecklats med inspiration från Merchants 11 uppdelningar i tre olika styrningsmekanismer, vilka appliceras på det empiriska material som samlats in om teamarbetets praktik i Försäkringskassan. På detta sätt är det möjligt att analysera dels Försäkringskassans önskade styrningsförändring, dels den faktiska styrning som denna reform har lett till. 2.1 Styrning Styrning kan definieras som en process genom vilken en organisations ledning försäkrar sig om att medarbetarna implementerar formulerade strategier. 12 Chefer och ledare behöver därför intressera sig för hur de kan leda och styra arbetet för att medarbetare ska kunna bidra till att verksamhetens mål realiseras. 13 Styrningens primära syfte kan sägas gå ut på att skapa förutsättningarna som motiverar parterna att [ ] åstadkomma önskvärda eller förutbestämda mål. 14 För att göra det, det vill säga för att styrning över huvud taget ska vara möjlig, bör varje styrsystem eller styrteknik enligt Lindholm 15 uppfylla tre grundläggande förutsättningar. De är att det finns förståelse för styrningens begrepp, att det finns acceptans och legitimitet för styrningen och att möjligheterna till styrning beror på fördelning av resurser och kontroll av dessa. Inom ramen för denna studie kan ovanstående tre grundläggande förutsättningar för styrning förstås som en fråga om den inställning som Försäkringskassans handläggare har i förhållande till den styrning som de är föremål för och till de begrepp med vilka de styrs. Handläggare i Försäkringskassan kan förstås och beskrivas som 8 Jfr kapitel 4. 9 Jfr även kapitel Ouchi Merchant Anthony och Govindarajan 2000, s Berry m.fl. 1995, s Dekker 2004, s Lindholm Se även Giddens, 1979; 1984, Robert och Scapens, 1985; Willmott, 1987; Macintosh och Scapens, 1990; Whittington, 1992; Ahrens och Chapman,

24 Styrning och teambaserat arbete förhållandevis starka professionella aktörer, vilka även styrs av professionsnormer och värderingar. Om styrning betraktas som en fråga om att skapa kongruens mellan ledningens och medarbetarnas mål och arbetssätt, betyder det i förlängningen att förståelse för styrningen och de begrepp som används för att styra är en viktig fråga, som inte bara berör handläggarna utan även organisationen generellt. Utmaningen blir då att skapa kongruens mellan handläggarnas verksamhet som kännetecknas av möten med enskilda individer, deras önskningar och behov samt de mer generellt formulerade styrningsimpulser som de är föremål för. Trots att den formella styrningen fortfarande dominerar och har dominerat i både praktik och forskning 16, har den alltsedan slutet av 1980-talet utsatts för en omfattande kritik på grund av att den i stor utsträckning exkluderar informell styrning. 17 Men som konstaterats ovan, finns det anledning att även fortsätta studera såväl formell styrning som informell styrning. Särskilt intressant att studera är hur båda dessa styrningsformer organiseras och vad organiseringen av dem har för konsekvenser för verksamheten och dess medarbetare. För att göra det vänds blicken nu mot Ouchis 18 tre konceptuella styrningsmekanismer och dess motsvarigheter hos Merchant 19 som ett ramverk till att förstå olika former av styrning. Utifrån antagandet att styrning handlar om att skapa kongruens mellan organisationers och individers åtminstone delvis skilda mål identifierar Ouchi 20 tre källor till styrning och kontroll i organisationer, det vill säga tre mekanismer som tillsammans bidrar till att verksamhetens mål uppfylls. Dessa kontrollmekanismer, som grundas i vad författaren benämner byråkratisk styrning, marknadsstyrning och klanstyrning, bidrar till att organisera, samordna och kontrollera människor och handlingar i en organisation. Merchant 21 hävdar i sin tur att de olika typer av styrningsmekanismer som organisationer har att tillgå med fördel kan kategoriseras i termer av vad det är som används för att styra. Således skriver han att styrning kan förstås i 16 Johanson och Skoog Se t.ex. Cooper 1981; Tinker m.fl. 1982; Boland och Pondy 1983; Laughlin 1987; Puxty. 1993; Gaffikin 1994; Blomquist och Packendorff 1998 för en utförlig kritik av den traditionella [ekonomi-]styrningen. 18 Ouchi Merchant Ouchi Merchant

25 Styrning och teambaserat arbete termer av handlings-, resultat- och personalstyrning 22, vilka motsvarar Ouchis 23 tre styrningsmekanismer. 24 Det som Ouchi 25 benämner den byråkratiska styrningsmekanismen kännetecknas av strikta regler för hur styrningen ska ske och även av regler om sanktioner mot dem som inte följer de uppsatta reglerna. Denna styrningsmekanism utmärks således av både hierarkisk övervakning och direktiv till underställda. Styrningsmekanismen utgår från en hierarki, som följaktligen består av överordnade och underordnade, där den överordnade förväntas kontrollera den underordnade genom regler, riktlinjer och rutiner. Dessa regler definierar vad den underordnade ska göra och hur det ska göras. Annorlunda uttryckt kan den byråkratiska styrningsmekanismen beskrivas som regelstyrning eller handlingsstyrning 26 som går ut på att styra medarbetarnas handlingar via regelverk, standarder, processbeskrivningar, rutiner etcetera. Det som Ouchi 27 benämner marknadsmekanismen utgår i sin tur från ett nyttoperspektiv, där parterna närmast kan beskrivas som köpare och säljare på en marknad. Relationen mellan parterna saknar således betydelse, eftersom den enbart handlar om ett förhållande som går ut på att köpa och sälja samt att maximera egennyttan. Det som säljs, en vara eller en tjänst, kan i detta sammanhang betraktas som en prestation medan priset för varan eller tjänsten är belöningen. Denna styrningsmekanism kan också beskrivas i termer av resultatstyrning 28 och kännetecknas av att styrning bedrivs genom ledningens uppsatta kvantifierade målsättningar för medarbetarna. Dessa målsättningar kan sedan länkas till belöningssystemet. Beslutsfattandet följer med andra ord en hierarkisk ordning från strategi till operationalisering 22 I denna rapport används begreppet social styrning. 23 Ouchi Det finns ytterligare taxonomier genom vilka styrning kategoriseras på liknande sätt se t.ex. Etzioni 1961; Scott 1995 och Dekker I denna rapport begränsas dessa dock till Ouchis (1979) för att presentera logiken bakom styrningsmekanismerna och till Merchant (1985) för att tillhandahålla mer konkreta och igenkännbara begrepp. Det är viktigt att dessa tre styrmekanismer betraktas som analytiska koncept, vilka kan appliceras på alla typer av organisationer, såväl privata som offentliga. I praktiken finns dessa styrmekanismer inte i renodlade former. Vidare kan det vara viktigt att påminna om att både Ouchi (1979) och Merchant (1985) utvecklade sina ramverk under en tid då styrningsforskningen framförallt hade det privata företaget som ideal och utgångspunkt. 25 Ouchi Merchant Ouchi Merchant 1985; Dekker

26 Styrning och teambaserat arbete och bygger på en rationell syn på organisationer och individer som antas bli motiverade av ett system som belönar prestation. I klanstyrning används i stället normer och värderingar för att uppnå de mål som gruppen gemensamt satt upp. I stället för att styrning sker genom standardiserade processer och detaljerade instruktioner (byråkratiska styrningsmekanismer), sker klanstyrning genom gemensamt utvecklade normer och värderingar, som därmed utgör ett slags kulturell styrning. På så sätt utgör klanstyrning, till skillnad från den byråkratiska respektive den marknadsbaserade styrningsmekanismen, ett slags informell styrning som lättast kan beskrivas som självstyre genom social styrning i en decentraliserad organisationsstruktur. Således utgår styrningen i klanstyrning, eller personalstyrning som Merchant 29 benämner den, inte från överordnade utan från den (tysta) kunskapen outtalad praktikkunskap som bygger på erfarenhet och utbildning som bärs och delas av medarbetarna i en specifik grupp. Grunden för denna typ av styrning utgörs med andra ord av förståelse- och lärandeprocesser, vilka genererar ökat engagemang, förtroende och tillit. 30 (I denna rapport används begreppet social styrning i stället för personalstyrning.) Ouchis 31 styrningsmekanismer och Merchants 32 motsvarigheter tillhandahåller ett ramverk som inkluderar hierarkiska, formella och mer centraliserade styrmekanismer i form av handlings- och resultatstyrning, men också mer icke-hierarkiska, informella och decentraliserade ramverk i form av social styrning. I praktiken inkluderar regelstyrning eller handlingsstyrning formaliserade strukturer som regler och instruktioner, vilka syftar till att säkerställa arbetssätt som bidrar till att uppfylla målen, medan resultatstyrning består av målformulering, prestationsmätning och belöning. Den mer icke-hierarkiska, informella och decentraliserade styrningen, det vill säga klanstyrning, personalstyrning och social styrning, består slutligen av sådant som normer, värderingar, synsätt, engagemang, förtroende och tillit mellan medarbetare, 33 vilka påverkar verksamheten men är svåra att definiera, institutionalisera och styra med traditionella styrverktyg. I denna rapport används fortsättningsvis begreppen regelstyrning, resultatstyr- 29 Merchant Kreiner Ouchi Merchant Langfield-Smith och Smith

27 Styrning och teambaserat arbete ning och social styrning för att beteckna de olika formerna av styrning som beskrivits ovan. I alla organisationer finns det alltid en kombination av de kontrollmekanismer som beskrivs av Ouchi 34 och Merchant 35. Det existerar därmed en kombination av mer hierarkisk, formell och för organisationen global styrning och mer icke-hierarkisk, informell och lokaliserad styrning. Den mer hierarkiska, formella och centraliserade styrningen tillhandahåller ramar utifrån vilka medarbetare kan agera. Det finns dock risk för att dessa ramar, i jakten på inre effektivitet och standardisering, kan bli alltför detaljerade. Det gör att de på sikt kan hämma individuella prestationers flexibilitet och kreativitet. Styrningen karaktäriseras i sådana fall av en administrativ logik som kan hindra verksamheten snarare än att gynna den och dess mål. En balans mellan dessa olika typer av styrning är nödvändig men det kan, som Davila 36 skriver, vara svårt att uppnå en bra balans, som tar hänsyn till organisationers behov av både flexibilitet och kreativitet samt inre effektivitet och standardisering. Från ett ledningsperspektiv kan teamarbete betraktas som ett styrverktyg, som syftar till att minska den mer hierarkiska, formella och centraliserade styrningen till förmån för en ökad icke-hierarkisk, informell och decentraliserad styrning. Detta är också ett uttalat syfte som Försäkringskassan haft med den pågående styrningsreformen, vilken motiverats som ett försök att minska den hierarkiska styrningen som kommit att bli alltför detaljerad och ensidigt fokuserad på inre effektivitet. 37 Införandet av ett teambaserat arbete kan ses som ett försök från Försäkringskassans sida att ändra balansen mellan dessa olika typer av styrning, men det är en empirisk fråga om det är den styrning som åstadkoms med styrningsreformen om team. Innan studien av Försäkringskassans arbete enligt ett teambaserat arbetssätt presenteras i rapporten, görs en genomgång av litteratur som specifikt handlar om teamarbete och organisering av team. 34 Ouchi Merchant Se även Clive m.fl Davila Holmgren Caicedo m.fl

28 Styrning och teambaserat arbete 2.2 Teambaserat arbete Arbetsgrupper har många olika beteckningar på svenska problemlösande team, kvalitetscirklar, självplanerande team, självstyrande team och ännu fler på engelska problem solving groups, specialpurpose teams, action groups, self-directed teams, self-managing teams, power teams, cross-functional teams and autonomous working groups etcetera. 38 Intresset för forskning om arbetsgrupper kan härledas till 1920-talet och Hawthorne-studierna på the Western Electric Company. 39 Dessa visade hur informella grupper och sociala relationer påverkar produktiviteten, effektiviteten och därmed styrningen av organisationer. 40 Även om det finns en stor variation mellan olika definitioner av team och olika begrepp som använts för att beteckna dem, kan två huvudsakliga teoretiska och normativt inriktade traditioner identifieras från tidigare litteratur: den sociotekniska traditionen 41 och den tradition som inspireras av den japanska industrin 42. Den sociotekniska skolan representeras av autonoma arbetsgrupper som metod för att tillmötesgå både organisationers och individers behov. 43 Metoden användes för att främja rekrytering och behålla medarbetare. 44 Den utgjorde också en grund för en humanisering av arbetet och arbetslivet. 45 Den japanska traditionen representeras av problemlösande och kvalitetscirklar samt teambaserade organisatoriska praktiker såsom lean. 46 Enligt denna tradition är således teamen en del av lean. Vad som visats i forskningen om denna typ av teamarbete, är emellertid att även om lean syftar till att överföra uppgifter och ansvar till medarbetarnas team, så tenderar överförandet av uppgifter och ansvar inom lean att ske via teamledaren snarare än teamet. Vissa hävdar därför att teamen inom lean skiljer sig väsentligt från team inom den sociotekniska traditionen 47, eftersom arbetet inom lean 38 Salem m.fl Roethlisberger och Dickson Sundstrom m.fl Cohen och Ledford 1994; Cohen m.fl Womack m.fl. 1990; Delbridge m.fl Trist och Bamforth 1951; Rice Pontusson 1990; Sandberg 1995; Thompson och Wallace Mueller m.fl Womack m.fl Graham 1995; Rinehart m.fl

29 Styrning och teambaserat arbete tenderar att vara mer stressande och intensivt och dessutom erbjuder begränsade möjligheter till omfördelning av ansvar och autonomi 48. Teamarbete är framförallt ett verktyg för arbetsdesign i syfte att åstadkomma effektivitet och flexibilitet 49 och, på senare tid, även kundorientering 50. Det bygger på antagandet att kunskap kan delas genom organiseringen i teamet, vilket leder till bättre prestationer för verksamheten i termer av både kvantitet och kvalitet. 51 Teamarbete kan emellertid även ses bortom en sådan agenda, till exempel ur ett kontrollperspektiv och som ett verktyg som främjar kulturell och normativ kontroll, det vill säga kontroll som utgår från medarbetarna själva och därmed också från teamet snarare än från överordnade 52. Introduktionen av ett teambaserat arbete utgör emellertid inte per automatik en förändring som ökar den individuella medarbetarens frihet, utan utgör snarare en överföring av kontroll från den hierarkiska strukturen till teamets medlemmar som kollektiv. En sådan strukturförändring kan dessutom, som Barker 53 påpekar, minska förutsättningarna för konsensusbeslut och i stället förstärka utvecklingen av stabila gruppnormer. På så sätt behöver inte ledningen aktivt utöva kontroll, eftersom teamet självt gör det genom ett slags kulturell styrning i gruppen. Att strukturera arbetet utifrån team innefattar en del utmaningar för organisationen. Dessa inkluderar bland annat att övergå till att leda medarbetarna som del av ett team och inte som individer, att tillåta teamet att arbeta fram detaljerna utan att beskrivningarna av det som ska åstadkommas blir alltför generella, att tillhandahålla teamen nödvändigt organisatoriskt stöd och tillräckliga resurser för att uppnå de mål som preciserats samt att försäkra sig om att teammedlemmarna har de färdigheter som behövs för att arbeta i team. 54 Forskningen om teambaserat arbete har hitintills främst fokuserat på privata verksamheter från tillverkningsindustrin men dessa utmaningar är lika aktuella för den offentliga sektorn. 55 Det är också viktigt att man vid införandet av ett teambaserat arbetssätt tar hänsyn till organisationens 48 Delbridge m.fl. 2000; Procter och Mueller Thompson och Wallace 1996; Spreitzer m.fl Procter och Mueller Batt Barker 1993; Sewell Barker Hackman McHugh m.fl

30 Styrning och teambaserat arbete specifika kontext, i detta fall Försäkringskassan, som till skillnad från organisationer i exempelvis tillverkningsindustrin är en skattefinansierad, politiskt reglerad och till stora delar lagstyrd verksamhet där samhällstjänster inom socialförsäkringsområdet, tillhandahålls till de försäkrade, och inte produkter som tillverkas på löpande band till betalande kunder. Enligt Womack m.fl. 56 innebär den teambaserade organiseringen att alla medlemmar ska sträva efter att ha en så bred kunskap som möjligt och att alla kan utföra alla arbetsuppgifter. Det förhållningssättet skiljer sig från team i andra kontexter, till exempel i hälso- och sjukvården, där organiseringen utgår från specialisering. En annan kontextuell aspekt att ta hänsyn till vid införandet av teambaserat arbetssätt är hur organiseringen av den operativa verksamheten ser ut och därmed hur teamen sätts samman. Det kan till exempel finnas skillnader mellan verksamheter där den operativa verksamheten utförs individuellt av enskilda medarbetare och verksamheter där flera olika kompetenser samarbetar för att tillsammans producera en tjänst eller vara. Som redan påpekats utgör införandet av ett teambaserat arbete ett slags decentralisering, vilket i denna rapport mer specifikt analyseras som ett exempel på förändrad styrning. En sådan förändring kan uppfattas som ett hot mot chefernas position och därför kan man förvänta sig motstånd. Som Procter och Mueller 57 skriver, så kan omvandlingen av chefen från polis till coach eller omvandlingen av det operativa arbetet från ett byråkratiskt styrt arbete, till ett teambaserat arbete antas vara särskilt svårt för offentliga organisationer, där medarbetarna har accepterat den traditionella chefsrollen som kontrollerande snarare än en som är till för att underlätta teamarbete. 58 Belöningssystemen är ytterligare ett potentiellt problem vid införande av teambaserat arbete, eftersom dessa oftast, i synnerhet i kontexten av en New Public Management-influerad verksamhet, fokuserar på individuell prestationsmätning och inte på teamet. 59 Procter och Radnor 60 visar exempelvis att ett teambaserat arbete, som implementerats genom lean i en brittisk offentlig organisation, resulterade i att teamen till stor del hindrades från att agera som sådana på grund av trycket från den resultatstyrning som samtidigt 56 Womack m.fl Procter och Mueller McHugh m.fl McHugh m.fl Procter och Radnor