Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer, Ds 2001:73

Transkript

1 BROTTSOFFERMYNDIGHETEN Remissvar Dnr Adm 8041/01 AB 3 Justitiedepartementet Kriminalpolitiska enheten STOCKHOLM Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer, Ds 2001:73 Brottsoffermyndigheten välkomnar de angelägna reformer som Justitiedepartementet föreslår i Ds 2001:73 Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer. Myndigheten gör detta utifrån såväl de redovisade motiven i departementspromemorian som utifrån vad myndigheten erfar i kontakter med hotade personer, engagerade yrkesutövare, ideellt aktiva och vad forskning allt tydligare visar om den utsatthet som hot kan skapa liksom om barns ofta traumatiska upplevelser av att växa upp i våldets närhet. Häri ingår också den utsatthet som flickor och unga kvinnor i särskilt patriarkala familjer lever under och där fallet Fadime är ett av flera med dödlig utgång. Syftet att samordna offentligrättsliga, straffprocessuella och civilrättsliga regler så att de kan leda till bättre, kontinuerliga och samverkande skyddsåtgärder för hotade kvinnor och barn liksom andra utsatta personer i nära relationer är viktigt i sig. Förslagens grundsyn att den person som hotar, trakasserar eller är våldsam - och inte den eller de som är offer för detta - ska påverkas till att begränsa sig och sin rörelsefrihet innebär en viktig perspektivförskjutning med principiell betydelse för rättsväsendets legitimitet. Brottsoffermyndigheten tillstyrker alltså de föreslagna reformerna. På några punkter vill myndigheten skärpa motiven för dem, inte minst för att göra barns behov av skydd tydligare, men också för att bredda förankringen i mänskliga rättigheter. Brottsoffermyndigheten förordar även att en försöksverksamhet med elektronisk övervakning startas. Myndigheten har också kommentarer angående de ekonomiska konsekvenserna av reformerna och berör i samband med det avslutningsvis några aspekter angående genomförandet. 1

2 Allmänna utgångspunkter Promemorian anger i avsnitt 4.3 vissa allmänna överväganden och utgångspunkter. Texten startar med vad kriminalstatistiken visar om anmälda brott. Brottsoffermyndigheten vill i sammanhanget framhålla resultaten i den första svenska omfångsundersökningen av mäns våld mot kvinnor, Slagen dam genomförd av Eva Lundgren m.fl. och publicerad av Brottsoffermyndigheten Där framgår bland annat att endast 15 procent av de kvinnor som utsatts för våld eller hot under det senaste året gjort polisanmälan. Detta är ett markant tecken på att mörkertalen är omfattande och att förtroendet för rättsapparaten behöver förstärkas för att kvinnor ska uppleva att de kan få upprättelse och rättsskydd. Annan forskning stärker uppfattningen att skyddsaspekten är avgörande för om kvinnor ska våga bryta upp ur en våldsam relation liksom för om de ska rapportera övergrepp till polisen. Detta framgår också av kvinnojourernas samlade erfarenheter. - kvinnors mänskliga rättigheter Brottsoffermyndigheten vill koppla skyddsaspekten till frågan om kvinnors mänskliga rättigheter. Dessa berörs senare i promemorian (s 66 f) men förtjänar att lyftas fram som de folkrättsliga åtaganden som Sverige inte bara är bundna av utan också varit pådrivande för. FN:s Kvinnokonvention från 1979 utgår i artikel 2 från att staten åtar sig att skapa rättsligt skydd för kvinnors rättigheter. Detta förstärks 1993 genom FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor. Särskilt dess artikel 4 g fokuserar på att staten bör säkerställa att kvinnor som utsatts för våld och i tillämpliga fall deras barn, får tillgång till specialiserat stöd och att staten bör vidta alla andra lämpliga åtgärder för att främja deras säkerhet och fysiska och psykiska rehabilitering. Pekingdeklarationen liksom handlingsplanen från FN:s fjärde kvinnokonferens 1995, upprätthåller dessa målsättningar (artikel 29 respektive 124 d). Kvinnor har alltså konventionsförankrade och starkt berättigade krav på att få sitt rättsskydd och sin säkerhet stärkt. Både omfattningen och arten av våldet mot kvinnor i Sverige visar att de föreslagna reformerna är angelägna. Formerna för dem måste också anpassas till rättssäkerhetens krav. Den genomgång som promemorian innehåller därvidlag visar att reformerna också tillgodoser detta och uppfyller kraven i förhållande till såväl Regeringsformen som Europakonventionen och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (s 59 ff). - barns mänskliga rättigheter Brottsoffermyndigheten vill komplettera de i promemorian redovisade motivuttalandena för att ytterligare uppmärksamma barnen i våldets närhet. Myndigheten gör detta för att visa på att barn kan behöva skyddas genom besöksförbud för sin egen del. 2

3 Också detta kan förankras inom ramen för mänskliga rättigheter. I FN:s konvention om barnets rättigheter från 1989 är artikel 19 punkt 1 särskilt central: Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings, administrativa och sociala åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård. (Vår kursivering.) I nästa punkt framhålls att detta ytterst kan ske genom rättsligt ingripande. Artikel 19 innebär en viktig precisering av statens ansvar för att skydda barnet mot det som absolut inte är förenligt med den för konventionen centrala principen om barnets bästa. Artikeln visar dessutom att barn ska skyddas också i det privata och då även mot den förälder som utsätter barnet för fysiskt eller psykiskt våld eller för andra övergrepp. Även om Barnkonventionen lyfter fram barns principiella rätt till ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, är det viktigt att uppmärksamma att texten fortsätter med utom då det strider mot barnets bästa, artikel 9 punkt 3. Barnkonventionen betonar genomgående föräldrars ansvar för sitt barn, inte rätten till barnet. - barn i våldsmiljö Barnets bästa som bärande princip i Barnkonventionen och i åtskilliga lagrum i svensk rätt står alltför ofta i dramatisk kontrast till funna data om barns livssituation. Departementspromemorian åberopar en svensk undersökning av barns utsatthet när de upplevt våld i sina familjer, nämligen Rädda Barnens rapport 1999 av Ami Arnell och Inger Ekbom, och han sparkade mamma. Det förtjänar att tilläggas att författarna väckte den rättspolitiskt viktiga frågan om barn som sett våldet mot modern ska ses som vittne eller som brottsoffer utsatt för psykisk misshandel. Barnmisshandelskommittén föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2001:72) att en definition av barnmisshandel ska inkludera att barnet tvingas bevittna (se eller höra) våld i sin närmiljö eller leva i en miljö där våld eller hot om våld förekommer ofta (s 122). I betänkandet redovisas också att kommitténs studier visar att ungefär 10 procent av alla barn någon gång upplevt våld i hemmet och att ungefär 5 procent upplever det ofta (s 26, med vår kursivering). Kvinnovåldskommissionen fokuserade i ett särskilt kapitel på barnens utsatthet i en uppväxtmiljö med våld som återkommande inslag. Då fanns i huvudsak utländsk forskning att relatera till. Den danska psykologen Else Christensen har genomfört en undersökning av 394 barn som bott på kvinnohus tillsammans med modern. Hon beskriver barnen som deltagande vittnen. Endast två procent av dem hade inte bevittnat något tillfälle av misshandel. Så många som 35 procent hade hört och sett att modern hotats till livet. Alla hade upplevt att modern utsatts för psykiskt våld genom faderns kontroll och nedvärderingar. I många 3

4 fall var mannens våld riktat mot både barnet och modern (Christensen 1988, Når mor får bank). Åberopad amerikansk forskning visade likartade tendenser. Efter Kvinnofridsbetänkandet har barnens förhållanden belysts utöver vad som redovisas ovan. Margareta Hydén gjorde en genomgång av 141 polisanmälningar och förundersökningsprotokoll angående kvinnomisshandel. I 103 av paren fanns barn, sammanlagt uppgick antalet till 122. I 69 procent av fallen fanns anteckningar att barnen varit närvarande vid våldstillfället och nästan alla barn hade sett att modern blev allvarligt skadad (Hydén 1995, Kvinnomisshandel inom äktenskapet). Avhandlingen Att växa upp i våldets närhet av Katarina Weinehall sätter barnens problematik i centrum via intervjuer och kontakt under flera år med 15 ungdomar, tio flickor och fem pojkar. Åtskilliga citat belyser på ett skrämmande sätt ungdomarnas utsatthet även när de försökt påkalla omvärldens uppmärksamhet. Ungdomarna känner sig svikna och övergivna av samhällets institutioner. I en senare enkätundersökning framkommer att 12 procent av gymnasieungdomarna i Sverige har varit utsatta för våld i hemmet (Weinehall 1999, Gymnasieungdomars möten med våld). Den nyligen publicerade antologin Barn som ser pappa slå (Metell m.fl. 2001) innehåller ytterligare starka exempel på vad barn har tvingats uppleva, metoder för att kunna läka deras trauman, metoder för att få barnens fäder att ändra sitt våldsamma beteende och strategier för att ge barnen bättre skydd både som brottsoffer i straffrättslig mening och civilrättsligt i samband med vårdnad och umgänge. Här förtjänar särskilt den Nya Zeeländska lagstiftnigen att nämnas. Från 1995 stadgas där att den person som låter ett barn se eller höra fysisk, sexuell eller psykisk misshandel av någon som barnet har en nära relation till, eller utsätter barnet för en reell risk att se eller höra detta, utsätter barnet för misshandel (Eriksson, i Metell m fl, s 112). Några data från BRÅ:s kartläggning av polisanmäld barnmisshandel kan också vara viktiga att återge, bland annat därför att de utmanar några av myterna om vilka som utsätter barn för våld. Där framkommer att 38 procent av offren har utsatts för upprepat våld och att ju högre utbildning gärningsmannen har, desto oftare förekommer fler offer i familjen (BRÅ rapport 2000:11, s 31). Rapporten visar att invandrade i första generationen är överrepresenterade bland förövarna, men att detta inte gäller för andra generationens invandrade. - barns reaktioner Rapporterna om barnen visar på att deras svåraste upplevelser är knutna till tystnaden och hemlighållandet av våldet och övergreppen, liksom till att ingen hade ingripit. Tystnaden omkring övergreppen medför att barnens traumatiska upplevelser osynliggörs och ogiltiggörs. De bär ensamma på en katastrofhemlighet. Många barn upplevde att de själva hade utlöst våldet genom att de hade varit 4

5 huvudpersoner i en tidigare konflikt, t.ex. vid uppbrottet från hemmet på morgonen samma dag som våldet bryter ut på kvällen. I Christensens studie gällde det för hälften av barnen. Gemensamt var också att barnen kände ansvar för att skydda mamman. Det gällde även de små barnen. De kunde försöka påverka våldet indirekt genom att själva börja bråka eller bli besvärliga och därigenom dra till sig pappans uppmärksamhet. Lite äldre barn kunde ingripa aktivt. För vissa blossade en psykosomatisk sjukdomssymptom upp när spänningen mellan föräldrarna ökade medan andra barn hade ständiga fysiska besvär. - barnets rätt till skydd Frågor om barn och umgänge uppmärksammas särskilt i avsnitt i promemorian (s 76 f). Texten ger enligt Brottsoffermyndighetens mening inte intryck av att man tillräckligt har beaktat barnperspektiv och nu tillgänglig forskning om barns utsatthet vid våld. Därmed har inte heller barns rätt till skydd genom besöksförbud för egen del lyfts fram. Här vill vi, utöver vad som anförts ovan om barns mänskliga rättigheter, aktualisera Föräldrabalken som sätter barnets rätt i fokus med målformuleringen: Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. (FB 6:1) I de fall där en förälder hotar barnets trygghet får den andra föräldern ett extra stort ansvar för att skydda barnet mot detta. För både barnets och denna förälders skull behöver därför frågan om besöksförbud för att skydda barnet väckas med stort allvar. Barn, som i princip alltid har en svagare position än en vuxen, bör enligt Brottsoffermyndighetens mening ha minst samma möjlighet till skydd som en vuxen. Barnet, lika väl som den vuxne som utsatts för hot eller våld, bör ha rättsskydd via en väl fungerande kedja av samordnade offentligrättsliga, straffprocessuella och civilrättsliga regler. Som ytterligare argument för detta kan ett forskningsprojekt som bygger på sammanlagt 79 mödrars erfarenheter av umgängesfrågor i förhållande till våldsamma män i Danmark och England samt intervjuer med olika yrkesutövare omkring mödrarna åberopas. Forskarna ger en rekommendation om att man efter kvinnomisshandel inte bör förutsätta att umgänge med pappan är förenligt med barnets bästa (Hester & Redford 1998, Kvinnomisshandel och umgängesrätt). Projektet visade att majoriteten av mödrarna ville att barnen skulle bibehålla kontakt med pappan och även ansträngde sig för att förverkliga det. Ändå kunde umgänge arrangeras på ett sätt som inte orsakade ytterligare övergrepp mot modern och barnet i endast 7 av de 53 ärendena i England och 2 av de 26 i Danmark. Majoriteten av kvinnorna utsattes för övergrepp också efter att de brutit 5

6 upp ur förhållandet och allt det våldet var knutet till pappornas umgänge med barnen. Det blir alltså alltmer tydligt att barn behöver uppmärksammas för sin egen skull om de har levt i våldets närhet. Det som ur vuxenperspektiv kan benämnas umgängeshinder måste ställas mot det som ur barnperspektiv kan benämnas umgängesplikt. Insikterna om barnens utsatthet kan också medverka till att fler kvinnor med barn väljer att bryta upp från en relation med en våldsam man och förhoppningsvis till att de erbjuds ytterligare stöd för att möjliggöra det. Att prioritera mödrars trygghet och säkerhet innebär samtidigt skydd för barnen. Omvänt kan brister i samhällets skydd bidra till att modern väljer att stanna i relationen för att ha någon kontroll över mannens övergrepp mot henne och barnen. Kommentarer till motiven för de olika besöksförbuden Som framgått ovan tillstyrker Brottsoffermyndigheten samtliga reformförslag angående besöksförbud. Myndigheten har vissa kommentarer till dessa utöver de som redan framförts. - utvidgat besöksförbud I promemorian framförs att ett beslut om utvidgat besöksförbud aldrig får medföra att den som åläggs förbud tvingas byta bostad eller arbete (s 41). Detta kategoriska aldrig riskerar att medföra att den som ska skyddas tvingas byta bostad eller arbete, tvärtemot reformens syfte. En mindre kategorisk avvägning förordas därför också här enligt proportionalitetsprincipen. - tillfälligt besöksförbud Brottsoffermyndigheten vill särskilt framhålla att det är väsentligt att den enskilde polisen ges rätt att fatta beslut för att besöksförbudet ska bli effektivt i akuta situationer. Rättssäkerhetskraven är tillgodosedda genom beslutets begränsade varaktighet och åklagarens möjlighet att pröva det. I en akut situation torde polisen dessutom vara den som på plats bäst kan göra hot- och riskbedömningen. - besöksförbud i egen bostad Vikten av att den hotande eller våldsamme, oftast mannen, och inte den utsatta, oftast kvinnan, ska lämna bostaden kan troligen inte understrykas nog. Även om det också i fortsättningen kan komma att bli så att kvinnan flyttar är det i så fall ett aktivt val i stället för att hon som nu ofta tvingas att fly. Denna form av besöksförbud skapar i sig väsentligt bättre skydd för hennes och barnens egendom. Ur barnens perspektiv innebär det dessutom ovärderliga fördelar. Även om många kvinnohus och andra former av skyddat boende alltmer har anpassats till barnens behov så innebär det dramatiska omställningar för dem att flytta, ofta efter redan traumatiska upplevelser och kanske utan att ha ens sina käraste, mest trygghetsskapande saker med sig. 6

7 Det är också viktig att möjligheten till att få bo kvar i ett akut skede ska finnas i alla slags bostäder (s 65 f och 157 f). Tidsgränsen om 30 dagar förefaller väl vald som en rimlig betänketid för att kvinnan ska kunna ta ställning till hur hon vill agera. Ett orosmoment är uppenbart under den tiden. Mannen föreslås få rätt att under ett eller ett par tillfällen låta hämta personliga tillhörigheter (s 75). Om detta verkligen sker med hjälp av utomstående eller genom biträde av socialtjänsten kan kanske oron dämpas. Enligt specialmotiven öppnas dock en friare ordning utifrån nuvarande lagtext om befogade kontakter: Därvid bör observeras att det oftare kan vara uppenbart befogat med kontakter innefattande besök i den egna bostaden än kontakter på andra ställen (s 158) som det finns anledning att förhålla sig kritisk till. - information Behovet av information om samhällsapparat, rättsregler och möjligheter till stöd och hjälp via ideella organisationer underskattas ofta. I situationer som leder till beslut om någon form av besöksförbud är det mer regel än undantag att mottagaren befinner sig i en krissituation. Möjligheten att tillgodogöra sig information är därmed ofta begränsad. Detta medför enligt Brottsoffermyndighetens erfarenheter att information behöver upprepas och gärna förmedlas såväl skriftligt som muntligt med möjligheter till frågor och förklaringar. Detta innebär att myndigheten menar att det är en för låg ambitionsnivå som kommer till uttryck när det hävdas att sådan information naturligtvis inte behöver upprepas (s 78). Straffskalan I Brottsofferutredningen framförde polisen önskemål om skärpt syn på överträdelser av besöksförbud och straffskärpning. Många poliser som myndigheten kommer i kontakt med upprepar dessa önskemål. Den redovisade statistiken (s 79 f) tyder också på att önskemålen är befogade. Statistiken visar på fler överträdelser än meddelade besöksförbud under år 2000, respektive 2 960, få åtal som inte samtidigt avser andra brott mot den skyddade, att fängelse och böter är ungefär lika vanliga som påföljder liksom att strafftiden i genomsnitt är 2,5 mån. Brottsoffermyndigheten vill därför framhålla behovet av snabba och skärpta reaktioner på överträdelser av besöksförbud dels inom befintlig straffskala, dels genom särskild rättsverkan genom elektronisk övervakning. Häktning Brottsoffermyndigheten framhåller också värdet av att häktningsreglerna uttryckligen anger att den misstänktes förhållande till målsägande ska beaktas så att bedömningen samtidigt kopplas till det som numera är vetenskapligt belagt om större risker än annars för fortsatta brott om parterna haft en nära relation. Myndigheten gör detta också som ett led i en markering av att inte ens de utvidgade formerna av besöksförbud kan skapa fullständig trygghet, vilket däremot 7

8 de straffprocessuella tvångsmedlen kan. Så snart det är formellt möjligt bör dessa alltså användas. Övervakning med elektronisk kontroll Brottsoffermyndigheten delar inte den i promemorian framförda bedömningen att elektronisk kontroll för närvarande inte bör införas. Myndigheten menar tvärtom att i vart fall en försöksverksamhet är angelägen och bör inledas. Sverige bör dra nytta av de positiva erfarenheter som redovisats från USA och liksom där göra det möjligt för kvinnan att få ökad kontroll genom egen mottagare i hemmet och en larmdosa för henne som också kan utlösa larm om mannen närmar sig. Detta kan kombineras med mottagare i mannens hem som avläser signalerna från hans fotboja. Den rättsliga utredning som departementet presenterar visar visserligen på vissa strukturella problem för att inordna denna form av skydd i ett av tradition påföljdsinriktat juridiskt system. Bland de tre presenterade s.k. idéskisserna - alla så pass väl utvecklade att de kan förtjäna en annan benämning - är alternativ två, som skulle ge domstol rätt att besluta om övervakning inom ramen för besöksförbudslagen, att föredra ur brottsoffer- och skyddsperspektiv. Eftersom detta riskerar att bli ifrågasatt i relation till Europakonventionen förordar Brottsoffermyndigheten det tredje alternativet med s.k. kvalificerat besöksförbud som en särskild rättsverkan av brott. Detta innebär att domstolen när någon döms för överträdelse av besöksförbud får möjlighet att besluta om elektronisk övervakning som en särskild rättsverkan av detta brott. Då finns det samband som Europakonventionen troligen kräver mellan en fällande brottmålsdom och det kvalificerade besöksförbudet. Ekonomiska konsekvenser Avsnittet om reformernas ekonomiska konsekvenser kan tyckas spegla en lägre ambitionsnivå än departementspromemorian i övrigt. Uttryck som inte något större antal och visst merarbete för polis och åklagare förekommer angående besöksförbuden, medan däremot antalet häktningar bedöms bli fler än i dag. Reformerna bedöms inte ge större kostnadsökningar än att de kan rymmas inom givna ramar. Brottsoffermyndighetens förhoppning är visserligen att såväl antalet olika besöksförbud som häktningar ska öka för att ge bättre skydd i de nu aktuella hotsituationerna. Samtidigt vill myndigheten framhålla att tidiga ingripanden, särskilt om de kan kompletteras med kompetent bemötande och fortsatta stödåtgärder för kvinnor och barn, bör leda till åtskilliga effektivitetsvinster. Därmed kan Brottsoffermyndigheten också ställa sig bakom bedömningen att reformerna i sig kan förverkligas inom givna budgetramar. Härutöver måste dock behovet av 8

9 särskilda informations- och utbildningsinsatser om reformerna beaktas, vilket utvecklas nedan. Försöksverksamheten med elektronisk övervakning saknar kostnadsberäkning i departementets promemoria. Brottsoffermyndigheten har inte heller förmått uppskatta vilka resurser en sådan skulle kräva men hävdar ändå att försöksverksamheten är så angelägen att den bör komma igång så snart det är praktiskt möjligt. På Brottsoffermyndighetens vägnar Britta Bjelle Gudrun Nordborg Yttrandet har beslutats av generaldirektören Britta Bjelle efter föredragning av informationschefen Gudrun Nordborg. 9