Lokala handlingsstrategier mot barnfattigdom

Transkript

1 Lokala handlingsstrategier mot barnfattigdom Anna Angelin Tapio Salonen Skälig levnadsnivå i Malmö - Om handläggning och bedömning av socialbidragsärenden Torbjörn Hjort Två diskussionsunderlag framtagna för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

2 Förord Tapio Salonen I denna volym presenteras två rapporter som arbetats fram som självständiga texter men som på flera vis hänger samman med varandra. Den empiri som baseras på ett tjugotal intervjuer med handläggare och arbetsledare inom Malmö stads socialtjänster ute i de tio stadsdelarna har gjorts gemensamt av Anna Angelin och Torbjörn Hjort och sedan använts i båda studierna. Innehållsmässigt finns tydliga kopplingar och resonemang i de två texterna som stödjer och förstärker varandra. Medan den första rapporten har barn och deras familjers ekonomiska utsatthet i fokus tar den andra rapporten som sin uppgift att djupare begrunda socialtjänstens handläggning och bedömningar av bl.a dessa familjer. Den intresserade läsaren kan ha större utbyte av varje enskild text genom att också ta del av den andra texten. De kompletterar och fördjupar resonemangen framför allt kring vad som kan göras på lokal kommunal nivå för att minska och milda barnfamiljers ekonomiska utsatthet. Det finns medvetet en något uppfordrande men positiv förvissning i texterna; det går att göra något åt ekonomisk sårbarhet för barn och deras familjer även på lokal nivå. Själklart sätter de generella villkoren kring sysselsättning, utbildning, hälsa och trygghetssystem ramarna för Barnkonventionens förverkligande men mycket kan göras i det nära lokala arbetet, i synnerhet genom att ge barnen och deras föräldrar förutsättningar att ta huvudrollen i deras egna liv. Slutligen vill jag passa på och tacka mina två kollegor för ett sedvanligt gott och konstruktivt samarbete och till alla dem som ställt upp på intervjuer, försett oss med material eller på annat sätt stött oss i dessa rapporters tillblivelsen. Torna Hällestad den 16 maj Tapio Salonen

3 Lokala handlingsstrategier mot barnfattigdom Anna Angelin Tapio Salonen Ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

4 7 maj 2012 Författare Anna Angelin Doktor i socialt arbete, Lunds universitet Tapio Salonen Professor i socialt arbete, Malmö Högskola Kommissionär i Kommission för ett socialt hållbart Malmö Framtagen för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

5 Ett diskussionsunderlag till Malmökommissionen Denna vetenskapliga underlagsrapport är ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Syftet är att få till stånd en bred diskussion och medverkan kring kommissionens olika frågeställningar om hur skillnader i hälsa ska kunna minska i Malmö. Målet är att den slutrapport som ska lämnas till kommunstyrelsen i december 2012 är så väl förankrad och konkret som möjligt. Kommunstyrelsen i Malmö beslutade i november 2010 att tillsätta kommissionen, som är politiskt oberoende. Utgående från direktiven ska kommissionen ta fram ett vetenskapligt underlag som bas för politiska beslut om hur ojämlikhet i hälsa ska kunna minskas. Fokus för slutrapporten är på så kallade sociala determinanter för hälsa och ohälsa. Vi vet att dessa determinanter ytterst förklarar en betydande del av de skillnader i hälsa som finns inom staden och att de går att påverka. Exempel på determinanter är de tidiga barnaåren, skolan, arbetslöshet, inkomst, delaktighet i samhället, boendemiljö, segregation och utanförskap. Författarna till underlagen är ansvariga för innehållet. De slutsatser som redovisas i detta underlag kan inte ses som de som kommer att redovisas i slutrapporten. I slutrapporten kommer helhetsbilden, baserad på samtliga underlag och dialog med olika aktörer, att styra vad kommissionen till slut anser vara mest angeläget att åtgärda för att på sikt minska ojämlikheterna i hälsa i Malmö. Synpunkter på detta underlag kan framföras till kommissionens huvudsekreterare Anna Balkfors (anna. balkfors@malmo.se) eller via hemsidan där samtliga diskussionsunderlag kommer att finnas för nedladdning. Sven-Olof Isacsson Professor emeritus, Medicinska Fakulteten, Lunds Universitet, Skånes universitetssjukhus, Malmö. Ordförande i Kommission för ett socialt hållbart Malmö.

6 Innehåll 1. Sammanfattning 8 2. Inledning 9 3. Hur förstå barnfattigdom 10 A) Varför har barnfattigdomsfrågan blivit aktuell? 10 B) Vad är det för fenomen? 10 C) Hur kan det studeras? 11 D) Hur kan barnfattigdom åtgärdas? Omfattning och utveckling av barnfattigdomen i Malmö 13 Barnfattigdom jämfört mellan 15 Malmö stad och Malmöregionen Effekt av gränspendling 16 Barnfattigdomen i Malmös stadsdelar 17 Demografiska förklaringar till Malmös barnfattigdom? En forskningsbaserad kunskapsöversikt om barnfattigdom 21 Varför är barn fattiga? 21 Vilka barn är fattiga och hur länge varar detta? 21 Hälsa 22 Fattigdom relaterat till barns hälsa 22 Hälsa och ekonomisk stress 22 Hälsa och fritid 23 Resultat från intervjustudien med Malmös 23 socialtjänster avseende hälsa och fritid Möjliga handlingsstrategier 24 Utbildning 24 Resultat från intervjustudien med Malmös 25 socialtjänster avseende utbildning Möjliga handlingsstrategier i relation till utbildning 26 Fattigdom som en socialt underordnad relation 26 Konsekvenser av skam 27 Möjliga handlingsstrategier i relation till 27 social underordning Materiella resursers betydelse för sociala relationer 27 Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster 28 avseende relationella konsekvenser av barns fattigdom Möjliga handlingsstrategier 29

7 Materiella begränsningar och skälig levnadsstandard 29 för barn i socialbidragshushåll Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster 30 avseende materiell standard och skälig levnadsnivå Strategier för att tillförsäkra en skälig levnadsnivå 31 Möjliga handlingsstrategier avseende skälig 32 levnadsnivå och materiell standard 6. Kommunala insatser för att bekämpa barnfattigdom: Vad kan 33 och bör kommuner göra? Barnfattigdom - ett statligt eller kommunalt ansvar? 33 Kommunala insatser mot barnfattigdom 33 Strategier för att reducera barnfattigdomen 34 Målsättning för Malmö stads ambitioner att minska 37 barnfattigdomen - halvering till 2020 för att 2050 eliminerat barnfattigdomen Konkreta exempel på kommunalt arbete för att 40 reducera barnfattigdom Malmö kommuns insatser mot barnfattigdom 41 Vad har gjorts i arbetet mot barnfattigdom? 41 Socialtjänstens arbete med barnperspektiv 43 Hur vill de intervjuade socialarbetarna 43 arbeta mot barnfattigdom Socialtjänstens förutsättningar att arbeta mot 44 barnfattigdom i Malmö Insatser i relation till flyktingars och nyanländas situation 45 Insatser riktade mot ohälsa och arbetslöshet bland föräldrar 45 Öka socialtjänstens möjligheter att arbeta mot fattigdom 46 En kommunal strategisk plan mot barnfattigdom samt 46 Malmös egen barnombudsman Samverkan med lokalt föreningsliv och ideella organisationer 46 Generella eller selektiva insatser? 46 Slutord 47 Referenser 48 Bilaga 52 7

8 1. Sammanfattning Syftet med denna studie är att fördjupa förståelsen och handlingsutrymmet för att lokalt minska barnfamiljers ekonomiska utsatthet. De senaste årens ökade uppmärksamhet kring barnfattigdom i ett materiellt överflödssamhälle som Sverige visar på nödvändigheten av förnyade fördelningspolitiska strategier för att klara de åtaganden om barns rättigheter som bl.a. FN:s barnkonvention anger. Barns rätt till en skälig levnadsstandard (artikel 27) är en förpliktigande utfästelse såväl för samhället i stort men givetvis också för deras föräldrar och närstående. Utan att bortse från andra aktörers och nivåers betydelse och ansvar riktar denna studie sin uppmärksamhet på den lokala kommunala nivåns möjligheter att bidra till fattigdomsbekämpande insatser. Malmö utgör det lokala exemplet i denna studie. Detta är särskilt uppfordrande med tanke på att staden har en barnfattigdom som bjärt avviker från landet i stort och andra storstäder. Varför särskiljer sig Malmö med en extremt hög barnfattigdom? Analysen visar att förklaringen ligger i en samgång av såväl demografiska som strukturella omgivningsfaktorer. Befolkningsmässigt har Malmö en överrepresentation av barnfamiljer som i allmänhet har en svagare ekonomi, däribland ensamstående föräldrar och utrikesfödda föräldrar. Men resultaten visar också på att det föreligger en förhöjd ekonomisk utsatthet överlag bland barnfamiljer i Malmö som inte kan kopplas till strikt demografiska faktorer utan måste kopplas till den specifika historiska och strukturella omställning staden genomgått efter industriepokens nedgång. Utifrån en kunskapsöversikt diskuteras vilka konsekvenser och samband barns ekonomiska utsatthet i uppväxtåren har i relation till såväl deras situation här och nu som framtida risker och effekter. Särskilt diskuteras koppling till hälsa, utbildning och sociala relationer. Rapportens empiriska grund baseras, förutom statistiska analyser, på en intervjustudie av företrädare för socialtjänsten ute i stadens tio stadsdelar för att särskilt belysa synsätt och handlingsförmåga att leva upp till målsättningar om att uppfylla barnperspektivet och tillgodose skälig levnadsnivå i kommunens handläggning av försörjningsstöd. Ett flertal brister och behov av reformer uppenbaras. Utifrån aktuellt kunskapsläge presenteras inslag till en samlad handlingsstrategi för att minska barnfattigdomen med målsättningen att till 2050 eliminera barnfattigdomen i en stad som Malmö. Ett konkret delmål att halvera barnfattigdomen till 2020 diskuteras utifrån en rad konkreta inslag och förslag. För att uppnå detta föreslås en kommunal handlingsplan. 8

9 2. Inledning Det är sedan tidigare väl belagt att Malmö stad under de senaste årtiondena uppvisat en extremt hög ekonomisk sårbarhet bland barnfamiljer i ett svenskt jämförande perspektiv (se t.ex. Salonen 2002, Salonen 2012). Rädda Barnens årliga barnfattigdomsindex visar att ända sedan dessa mätningar inleddes, 1991, har Malmö intagit en särställning bland landets kommuner. Varje år har Malmö noterat landets högsta siffror och innehar stadigt ranking 290 bland landets 290 kommuner. Differensen till riksnivå och de två andra storstäderna har under de två senaste årtiondena varit remarkabel. I denna analys kommer detta att belysas närmare. Den ekonomiska utsattheten bland Malmöhushåll med barn undersöks närmare för att erbjuda en sammanhållen kunskapsgrund för att kunna överväga strategier för att påverka barnfamiljers ekonomiska svårigheter kommande år. Avslutningsvis presenteras prognoser och rekommendationer fram till 2020 för Malmö stad. Dessa grundas i de föregående avsnitten som beskriver barnfattigdomens utbredning och sammansättning i staden med hänsyn tagen till variationer mellan olika familjeprofiler och geografiska variationer inom staden. Inledningsvis ges dock en nödvändig introduktion för att förstå fenomenet barnfattigdom i ett modernt överflödssamhälle som Sverige. De senaste årens välfärdsutveckling har präglats av ökade inkomstklyftor, betydande åtstramningar i de statliga socialförsäkringssystemen samt ett osäkert konjunktur- och marknadsläge. Rädda Barnens barnfattigdomsindex visar att allt fler barn växer upp i fattiga familjer (Jfr Salonen 2012). I medial och politisk debatt lyfts barnfattigdom allt oftare fram och beskrivs. Att tala om fattiga barn i Sverige väcker starka reaktioner. Barnfattigdom uppfattas ofta som oanständigt i ett välfärdsland som Sverige men begreppet har också mötts med indignation från de som starkt ifrågasätter legitimiteten i att bruka begreppet utan istället förespråkar ett synsätt där familjers relativa inkomstskillnader diskuteras. I denna underlagsrapport kommer vi inrikta oss mot att utifrån vetenskapliga studier redogöra för barnfattigdomens orsaker, konsekvenser och utbredning på både nationell och lokal nivå. Särskilt kommer vi uppmärksamma sådana faktorer som är möjliga att påverka på kommunal nivå. Den forskning som presenteras är huvudsakligen inriktad mot studier och rapporter utifrån svenska förhållanden. Utöver denna forskningsbaserade kunskapsöversikt så presenteras i rapporten även två för Malmökommissionen särskilt framtagna empiriska studier kring barnfattigdom och hur kommunens socialtjänst hanterar detta. Framförallt riktar rapporten fokus mot barn som lever i hushåll med behovsprövat kommunalt försörjningsstöd, hädanefter även benämnt socialbidrag. Innan kunskapsöversikt och empiriska data presenteras bör ett par grundläggande klargöranden först betonas. Trots att denna underlagsrapport inriktas mot barns fattigdom är det centralt att understryka att dessa barn givetvis även delar sina livsvillkor med sin familj. Att bruka begreppet eller kategorin barnfattiga kan innebära att utsattheten individualiseras och avgränsas men barns ekonomi är aldrig fristående från övriga hushållets. Därmed vill vi understryka att denna underlagsrapport handlar om barn i fattiga familjer. Vi kommer särskilt fokusera förhållanden för de Malmöbarn som lever i hushåll med försörjningsstöd. Dessa barn utgör dock bara en del av alla barn i Malmö som lever under svåra ekonomiska förhållanden, barn till långtidssjukskrivna eller utförsäkrade, arbetslösa och ensamstående låginkomsttagare är ofta också synnerligen påverkade av en uppväxt under knappa omständigheter. Dessa hushålls levnadsvillkor är dock svårare att återge eftersom de inte på samma sätt som socialbidragshushåll har en kontinuerlig och dokumenterad kontakt med kommunens socialtjänst. Denna rapport inleds med dels en introducerande inledning kring själva förståelsen av barnfattigdomen som fenomen och sedan följer en översiktlig analys av barnfattigdomens omfattning och fördelning i Malmö jämfört med riket och andra storstäder. Därefter presenteras en kunskapsöversikt om barnfattigdomens konsekvenser vad gäller materiella och sociala förhållanden samt påverkan i relation till hälsa och utbildning. För att säkerställa att denna rapport återger och analyserar aktuella förhållanden genomfördes under senhösten intervjuer med chefer och socialsekreterare från samtliga stadsdelars socialtjänster med fokus mot en lägesbeskrivning samt hur de bedömer möjliga strategier för att minska Malmös barnfattigdom. Slutligen lyfts konkreta exempel på barnfattigdomsreducerande arbete från landets övriga kommuner fram kring möjliga handlingsstrategier och beskrivningar av genomförda insatser. Detta leder fram till konkreta förslag på hur Malmö stad kan minska fattigdom i utsatta barnfamiljer. Rapportens disposition innebär att den vetenskapliga kunskapsöversikten kring ett visst tema följs av resultat ur vår intervjuundersökning med Malmös socialtjänster och därefter läggs konkreta förslag fram. 9

10 3. Hur förstå barnfattigdom? Frågan om barnfattigdom har de allra senaste åren fått en allt större uppmärksamhet och genomslag i den svenska debatten. En nyligen gjord analys av tryckta tidningsartiklar om barnfattigdom visar en dramatisk ökning de två senaste åren , från tidigare ett enstaka hundratal till ca fyra tusen artiklar per år (Nilsson 2011). Någon motsvarande mediegranskning i andra medier har inte gjorts, men en enkel sökning på internet talar sitt tydliga språk; träffar på Google senaste året ( ). Vid samma tillfälle ger sökningen barnfattigdom + Malmö hela träffar det senaste året, vilket skvallrar något om frågans aktualitet och betydelse för bilden av staden. Det senaste året kan medieuppmärksamheten sannolikt tolkas som att barnfattigdomsfrågan nu hamnat högt upp på agendan inom såväl lokal- som rikspolitik genom Rädda Barnens återkommande årsrapporter och fördjupningsstudier (Salonen 2011a & 2011b) och den rikspolitiska exponeringen av frågan. En aktuell opinionsundersökning (hösten 2011) visar att en klar majoritet (81 %) av det svenska folket numera ser det som ett ganska stort eller mycket stort samhällsproblem att barn i Sverige växer upp i fattigdom och att de flesta (61 %) säger sig vara beredda att avstå ytterligare skattesänkningar för att minska barnfattigdomen (Bengtsson 2012). I detta ökade allmänna intresse för frågan i Sverige kan man avläsa en brokig och bitvis förvirrad diskussion om barnfattigdomens orsaker, konsekvenser och eventuella lösningar. I det följande ges en kort översikt för att förstå fenomenets sammansatta karaktär genom att belysa fyra centrala frågeställningar: A) Varför har barnfattigdomsfrågan blivit aktuell? I många västländer har fattigdomsfrågan varit ständigt aktuell under senare årtionden och då i synnerhet fokuserat mot barn och deras familjer. I EU har man sedan 1980-talet löpande lanserat olika program och handlingsplaner gentemot fattigdom och social exklusion. Den nu gällande handlingsstrategin Europa 2020 (EU 2010) sträcker sig fram till år 2020 och har som ett av sina centrala mål att minska inkomstfattigdomen med 25 procent vilket skulle innebära att över 20 miljoner personer lyfts ut ur fattigdom. I Sverige har den ekonomiska utsattheten bland barnfamiljer återigen börjat uppmärksammas som en effekt av den ekonomiska kris som inleddes i början av 1990-talet och som ledde till en snabbt ökad ekonomisk sårbarhet bland svenska hushåll, vilket bl.a. noterades i ett markant ökat behov av kommunalt försörjningsstöd (tidigare benämnt socialbidrag) i mitten av 1990-talet (SOU 2001:55, Socialstyrelsen 2010). Under senare år har barnfattigdomsfrågan fått en särskild aktualitet då flera barnrättsorganisationer, däribland Rädda Barnen, Majblomman, Makalösa föräldrar och BRIS, uppmärksammat frågan utifrån Barnkonventionens artiklar om bl.a. barns rätt till en skälig levnadsstandard (Artikel 27). Särskilt har frågan kommit att aktualiseras de allra senaste åren då barnfattigdomen återigen börjat öka trots att barnfamiljerna i Sverige överlag samtidigt fått det ekonomiskt allt bättre (Salonen 2012). I många kommuner uppmärksammas frågan i samband med Rädda Barnens årliga lansering av barnfattigdomens utveckling i landets kommuner. B) Vad är det för fenomen? Poverty is like beauty, it lies in the eye of the beholder lär Mollie Orchansky sagt vid något tillfälle i början av 1960-talet då den ännu gällande fattigdomsdefinitionen formulerades i USA. Uttalandet kom inte från vem som helst utan från den person som utvecklade det stränga fattigdomskriterium som sedan noggrant följs upp årligen i ett land som sade sig vilja utrota fattigdomen under 1960-talet. Mollie Orchansky var väl medveten om att alla slags försök till definitioner av ekonomisk fattigdom alltid måste vara mer eller mindre godtyckliga och dra gränser där hushåll kategoriseras i förenklade dikotomier; fattiga icke-fattiga. EU har sedan något årtionde lyft fram en relativ inkomstdefinition som ett officiellt sätt att följa upp ländernas utveckling. Beräkningssättet utgår från det enskilda landets medianinkomst under ett år och definierar fattigdom för hushåll som har redovisade inkomster som understiger 50 eller 60 procent av denna inkomstnivå. I Sverige föreligger inte någon officiellt antagen definition på ekonomisk fattigdom för hushåll. Svensk forskning har gång på gång visat att det är svårt och problematiskt att med något enstaka mått belysa ett så pass brett och komplext fenomen som ekonomisk fattigdom i synnerhet i ett samhälle där de allra flesta hushåll får det bättre ekonomiskt ställt (Gustafsson 1983, Halleröd 1991, Salonen 1993, Halleröd 1995, Rauhut et al. 2006, Socialstyrelsen 2010). I de senaste årens offentliga uppmärksamhet i Sverige har det olyckligen blivit en debatt mer om olika sätt att mäta fattigdom på än om fenomenets innebörder och konsekvenser. Lite förenklat används olika mått mot varandra för att beskriva fattigdomens utveckling i landet. Det underliggande problemet är att olika försök att försöka fånga fattigdomsfenomenet tenderar att enbart delvis belysa fenomenets komplexa karaktär. 10

11 C) Hur kan det studeras? Oavsett vilken definition som används för att försöka fånga barnfattigdom i överflödssamhällen som de nordiska länderna tvingas dessa upprätta förenklade uppdelningar mellan icke-fattiga och fattiga hushåll. Vardagsvillkoren bakom s.k. fattigstreck kan variera högst avsevärt beroende på bl.a. hur länge ett barnhushåll tvingas leva under ekonomisk press. I de flesta studierna mäts dock barnfattigdom på ett sådant sätt att varaktigheten i ekonomisk utsatthet inte kan fångas upp. Internationella studier om barnfattigdomens karaktär har uppmärksammat dess dynamiska och föränderliga karaktär (Bane & Ellwood 1986, Bradbury et al 2001, Vleminckx & Smeeding 2001). De flesta barnfamiljer i ekonomisk utsatthet förändrar sin situation till det bättre över tid. Få barn växer upp i fattigdom under hela sin uppväxt. Fattigdomsrisken är generellt större bland yngre barn, vilket i stort hänger samman med föräldrars lägre etableringsgrad på arbetsmarknaden. En studie av ett antal OECD-länder fram till mitten av 1990-talet visade att fattigdomsnivån inte bara var lägre i nordiska länder (Sverige) utan också att rörligheten över tid när det gäller ekonomisk utsatthet var större, vilket indikerar att andelen långvarigt eller permanent fattiga barnhushåll är relativt lägre i de nordiska länderna (Oxley et al. 2001). Under senare år har ett flertal jämförande studier av OECD och EU bekräftat att inkomstojämlikhet och ekonomisk fattigdom ökar i många länder, däribland Sverige (OECD 2008, Eurostat 2010, OECD 2011). I den akademiska forskningen har definitioner och mättekniker av fattigdom kommit att dominera framför mer kvalitativt inträngande studier om fattigdomens djupare innebörder. Det finns inget entydigt sätt att förstå och definiera fattigdom på. Två tydliga forskningstraditioner kan dock urskiljas. Den första är ett strikt ekonomiskt och avgränsat forskningsperspektiv där fattigdom ses som avsaknad av vissa materiella resurser, oftast inkomster. Översiktligt kan fyra olika slags fattigdomsmått identifieras inom denna forskningsinriktning: Inkomstfattiga hushåll med låga inkomster (t.ex. högst 50 eller 60 % av landets medianinkomst). Ekonomiskt fattiga hushåll med inkomster som understiger en viss miniminivå för nödvändiga utgifter och konsumtion. I Sverige har t.ex. SCB utvecklat ett mått på detta som kallas för låg inkomststandard då hushållens disponibla inkomster understiger en nödvändig utgiftsnivå. Materiellt fattiga hushåll som saknar tillgång till nödvändiga materiella tillgångar. I Sverige mäts detta vanligtvis i breda urvalsundersökningar (LNU och ULF-undersökningar) Försörjningsstöd hushåll som beviljas samhällets yttersta behovsprövade bidrag. Det andra forskningsperspektivet försöker vidga perspektivet till att inte bara mäta ekonomiska faktorer (då oftast inkomstrelaterade data) utan även andra aspekter av modern fattigdom. Begreppet social exclusion (social utestängning) markerar detta försök till ett vidgat kunskapsperspektiv och har under senare år vunnit stark uppslutning i bl.a. EU:s olika socialt inriktade program. Begrepp som marginalisering, utsatthet och sårbarhet försöker fånga de komplexa sammanhang och relationer som inverkar på människors utanförskap utifrån ett betydligt bredare perspektiv än den traditionella fattigdomsforskningen. I denna rapport kommer vi att anknyta till en sammansatt definition av barnfattigdom som utvecklats inom ramen för Rädda Barnens årliga barnfattigdomsrapporter (Salonen 2002, 2012). Den kan ses som en kombination av punkt 2 och 4 ovan. Barn anses enligt denna definition finnas i hushåll med ekonomisk utsatthet ifall åtminstone något av delmåtten låg inkomststandard eller förekomst av försörjningsstöd förekommit i barnets hushåll under aktuellt år. Denna sammansatta definition kan anses fånga in barns och deras familjer ekonomiska utsatthet på ett relevant vis då den både täcker barnhushållens inkomstsituation för att klara nödvändiga hushållsutgifter samtidigt som den även inkluderar alla barnhushåll som beviljats försörjningsstöd under ett år. I det följande används begrepp som fattigdom, ekonomisk utsatthet och ekonomisk sårbarhet som synonyma begrepp i framställningen. D) Hur kan barnfattigdom åtgärdas? Åtgärder riktade för att minska barnfattigdom kan utformas på högst varierande vis, vilket denna rapport kommer att diskutera mer ingående. Självklart är sådana åtgärder också relaterade till vilka definitioner och mätmetoder som de utgår ifrån. På nationell nivå eller i andra kommuner växer det fram varierande planer och program för att åtgärda barnfattigdom. I nuläget finns inte några allmänt accepterade eller frekvent använda strategier för denna fråga. I avsnitt 6 i denna rapport utvecklas möjliga handlingslinjer och strategier som sammantaget förmår adressera ett så komplext 11

12 12 och sammansatt fenomen som barns ekonomiska utsatthet. Redan nu kan påpekas att det inte finns några entydiga eller enkla lösningar. Den svenska efterkrigstidens internationellt uppmärksammade välståndsutveckling har visat att fattigdom effektivast bekämpas genom breda och långsiktiga insatser för att höja kvalitet och nivåer inom ett brett spektra av politikområden. Begränsade insatser riktade mot de mest utsatta kan vara befogade som akutåtgärder men kan inte påverka bakomliggande orsaker som reproducerar och vidmakthåller oönskade ojämlikhetsförhållanden.

13 4. Omfattning och utveckling av barnfattigdomen i Malmö I detta avsnitt ges en introducerande beskrivning av barnfattigdomsfrågans omfattning och profil i ett lokalt Malmöperspektiv. Staden karakteriseras numera av en allt yngre och växande befolkning. Idag lever drygt barn under 18 år i staden, det innebär att knappt var femte kommuninnevånare är ett barn. Stadskontorets statistiska befolkningsprognoser visar också att andelen barn kommer fortsätta växa snabbt. Om mindre än tio är år beräknas närmare var fjärde Malmöbo vara ett barn. Idag är dock situationen den att var tredje av dessa Malmöbarn växer upp i fattigdom under delar av, eller hela, sin barndom. Rädda Barnens beräkningar visar att ingen annan stans i landet bor det en så hög andel fattiga barn som i Malmö och utvecklingen har under senare år gått mot en ökad nivå barnfattigdom (Salonen 2012). Närmare Malmöbarn är fattiga. Av Malmös alla socialbidragshushåll utgörs 35 procent av barnfamiljer (Arvedson 2011). Under de tre senaste åren har både antalet socialbidragstagare samt kostnaderna för dessa ökat. Dessutom går utvecklingen mot alltmer långvariga biståndsbehov och hela 74 procent av kostnaderna för försörjningsstödet utgörs av långvariga biståndsmottagare (Uppgift från Stadskontoret Malmö). årtiondet. De data som finns tillgängliga förmår att systematiskt följa förändringar fram till år 2009 (Salonen 2012). Därutöver finns det enskilda uppgifter eller indikationer att den ökade trenden av ekonomisk utsatthet fortsatt de två senaste åren, 2010 och Antalet hushåll som erhållit kommunalt försörjningsstöd (socialbidrag) har fortsatt att öka i Malmö, med 4-5 procent från 2009 till 2010 (Socialstyrelsens årsstatistik) och de tre första kvartalen 2011 har kommunens kostnader (inkl. introduktionsersättning) fortsatt öka med några procent (Socialstyrelsen 2011). Diagram 1 visar barnfattigdomens utveckling i staden jämfört med riket i stort. Trenden i Malmö under 2000-talets första årtionde följer riksutvecklingen med en måttlig minskning från 2000 till 2007 för att därefter öka under årtiondets två sista år. Nivån i Malmö ligger runt 2,5 gånger högre än riket under årtiondet, % jämfört med %. Det finns en omfattande vetenskaplig kunskapsgrund som påvisar att fattigdom under barndomen ofta får negativa effekter, både för det enskilda barnet men även för det omgivande samhället. Utöver de prövningar som ekonomisk knapphet innebär under uppväxten finns det även en övertygande evidens för att fattiga barn som vuxna oftare har sämre hälsa, lägre utbildningsnivå, större behov av försörjningsstöd samt högre risk att vara arbetslösa. Malmös framtida utveckling bör därmed relateras till de levnadsvillkor barn växer upp under idag. Fattiga barn i Malmö består ju knappast av en specifik marginalgrupp av kommunens yngsta befolkning, de utgör ett av tre barn i staden. När så många som en tredjedel av Malmös framtida vuxna har vuxit upp i fattigdom är det centralt att förhålla sig till vilken betydelse detta får i relation till stadens framtidsvision om en socialt hållbar och jämlik välfärd. Barnfattigdomen i Malmö är 2,6 gånger högre än riket som helhet. Den är även mer än dubbelt så hög som i Stockholm (Salonen 2012). Redan i inledningen diskuterades Malmös särpräglade profil när det gäller den ekonomiska utsattheten bland barn och deras familjer. I det följande presenteras en mer ingående analys av dess utveckling under det senaste 13

14 Diagram 1. Barnfattigdom i Malmö och riket Andel av samtliga barn. Källa: Salonen 2012 Vad beror då Malmös höga barnfattigdom på? Någon enkel och entydig förklaring bör undvikas. Istället är det rimligt att relatera till en rad underliggande strukturella och långsiktiga förändringar som skett i Malmö stad de senaste årtiondena. Staden har sedan 1960-talet genomgått en dramatisk övergång från en tidigare industridominerad stad till att söka sin postindustriella profil i tjänsterelaterad och kunskapsbaserad produktion och konsumtion. Detta har i sin tur medfört att stadens befolkning förändrats märkbart och drastiskt bytt befolkningsprofil under de senaste årtiondena. Antalet barn (0-17 år) i kommunen minskade från nästan till knappt tjugo år senare Denna 30-procentiga minskning hängde intimt samman med den strukturella omvandlingsprocessen med en kraftig utflyttning av barnfamiljer, företrädesvis till andra kommuner i Malmöregionen. Runt 1990 hade Malmö en jämförelsevis åldrad befolkning vilket förändrades kraftigt under de två följande årtiondena. Antalet barn i kommunen ökade med drygt under 90-talet och med nästan under 2000-talets första årtionde. Barnantalet var 2010 närmare , d.v.s. tillbaks på nivån innan industrinedgången tog fart på 1970-talet. Däremot har sammansättningen av befolkningen generellt och då barnhushållen i synnerhet förändrats under dessa årtionden. Trenden med relativt nyinflyttade hushåll utanför Sverige har gradvis ökat och håller i sig. Andelen barn med utländsk bakgrund (definition; barnet själv utlandsfödd och/eller minst en av föräldrarna utrikesfödd) har gradvis ökat från 35 procent 1991, 49 procent 2001 till 55 procent Sammanfattningsvis kan sägas att skillnader i barnfamiljers levnadsvillkor slagit genom på ett distinkt vis i en stad som Malmö med en stor andel barnfamiljer där föräldrarna har en osäker eller obefintlig position till ett snabbt föränderligt arbetsliv och allt mer restriktiva och prestationsinriktade offentliga välfärdssystem. Som redan påpekats handlar barnfattigdomen om deras föräldrars situation och förmåga att hantera ofärdsrisker som arbetslöshet, ohälsa och social exkludering. I kommande avsnitt granskas Malmös särpräglade nivå på barnfattigdom närmare bl.a. utifrån familjeprofiler och geografisk spridning. 14

15 Barnfattigdom jämfört mellan Malmö stad och Malmöregionen Något som oftast brukar förbises i diskussionen om Malmös specifika kommunprofil, att ha en förhållandevis fattig befolkning med lågt arbetskraftsdeltagande, är effekten av kommungränser i olika regioner. Medan både Göteborgs och Stockholms kommuner till stora delar inrymmer många socioekonomiskt, både utsatta som välmående områden, föreligger det en tydligare koncentration av det förra i Malmö. Skulle de välmående kranskommunerna räknats in skulle ett Stor-Malmö fått en något annorlunda socioekonomisk profil. Detta slår givetvis igenom också när det gäller barnfattigdomens andel. Om man skulle räkna in de fem kommuner som geografiskt anknyter till Malmö stad Vellinge, Svedala, Staffanstorp, Burlöv och Lomma skulle det sammantagna invånarantalet öka från drygt invånare till knappt invånare, en ökning med ca 35 procent. De fem kommunernas invånarantal ligger var för sig i paritet med genomsnittet för Malmö stads tio stadsdelar. Fyra av dessa kranskommuner har en barnfattigdom som ligger bland de lägsta i landet, mellan fyra och åtta procent Endast Burlövs kommun har en högre barnfattigdomsandel än riksgenomsnittet. Om barnfattigdomsandelen skulle räknats samman i dessa sex kommuner i ett fiktivt Stor-Malmö skulle andelen minska från 33,5 till 25,4 procent år Minskningen på drygt 8 procent är utan tvekan substantiell men skulle fortfarande vara landets högsta med Landskrona (24,6 %) och Södertälje (23,4 %) närmast under sig i kommunrankingen. Slutsatsen som kan dras av detta är att kommundragningen i storstadsregioner givetvis påverkar skillnader i olika socioekonomiska variabler och att det kan vara värdefullt att i vissa sammanhang analysera vissa samhällsfrågor i ett större regionalt perspektiv. Detta kan inte minst vara värdefullt då dessa kommuner allt mer integreras mellan sig i takt med att arbetspendling och rörlighet i t.ex. konsumtions- och fritidsvanor tenderar öka. Barnfattigdom i Malmökommuner och kranskommuner Lomma 4.6% Burlöv 20.2% Staffanstorp 8.3% Malmö 33.5% Svedala 8.3% Vellinge 6.8% 15

16 Effekt av gränspendling En ytterligare faktor som tidigare inte haft någon större betydelse för förståelsen av inkomstförhållanden i Malmö handlar om den ökade arbetspendlingen över sundet. I och med Öresundsbrons tillkomst och gradvis förbättrade pendlingsmöjligheter, däribland Citytunnelns tillkomst 2010, har antalet pendlande personer bosatta i Malmö ökat kraftigt sedan början av 2000-talet. Antalet gränspendlare till Danmark totalt från Skåne har ökat från personer till ca personer 2007, varav nästan var bosatta i Malmö (SCB 2009). Under de senaste åren tycks en avmattning i ökning skett i arbetspendlingen från den svenska sidan till Danmark (källa: StatNord). I takt med att allt fler personer har sina inkomster registrerad i ett annat land underskattas deras faktiska inkomster i motsvarande grad i den officiella svenska statistiken. En möjlighet att uppskatta denna felkälla har gjorts genom en särskild samkörning av de två ländernas individregister som Region Skåne beställt av SCB. Dessa uppgifter avser inkomståret I analysen har barnhushåll i Malmö identifierats där minst en av föräldrarna har en inkomst från Danmark på minst SEK år Detta påverkar då direkt ett av de två delmått som ligger till grund för Rädda Barnens årliga redovisning av barnfattigdom, nämligen låg inkomststandard. Andel barn i Malmö som finns i hushåll med låg inkomststandard skulle därmed minska från 18,9 till 15,6 procent av samtliga barn i kommunen. Differensen på drygt 3 procent utgör således en överskattning av den ekonomiska utsattheten bland barnfamiljerna till följd av att vissa föräldrar har inkomster från arbete på andra sidan sundet. Beräkningen av den andra variabeln förekomst av försörjningsstöd påverkas givetvis inte av gränspendlingen. I diagram 2 har denna överskattning beräknats utifrån informationen om överskattningens omfattning för år Sedan har det antagits att denna proportionellt vuxit i styrka sedan Öresundsbron togs i bruk år Överskattningen beräknas varit ca 1 procentenhet år 2004 och som mest 4,2 procentenheter år För detta senaste år skulle då barnfattigdomsnivån i Malmö minska från det officiellt redovisade 33,5 procent till 29,3 procent. Diagram 2. Beräkning av andel barn i ekonomiskt utsatta hushåll med och utan effekt av gränspendling. 16

17 Sammanfattningsvis bör man framöver ta hänsyn till den överskattning som sker då inkomster från gränspendlingen inte inkluderas i offentliga inkomstuppgifter. Detta bör på sikt åtgärdas så att statistikuppgifterna förmår täcka redovisade inkomster oavsett från vilket av länderna som inkomsterna är förvärvade i. För tolkningen av de analyser som redovisas i denna rapport bör man ha i åtanke denna felkälla som således överskattar barnfattigdomens utbredning i Malmö men den påverkar inte i någon nämnvärd mening de slutsatser som presenteras. BARNFATTIGDOMEN I MALMÖS STADSDELAR Det är sedan tidigare välbelagt att barnfattigdomens utbredning är nog så varierande i storstädernas stadsdelar som mellan kommuner (se t.ex. Salonen 2012). I Malmö följer dess variationer ett förväntat sociogeografiskt mönster mellan de mer välsituerade områdena längs kustlinjen och stadsdelarna i centrum och i östra delen av staden. Spridningen av barnfattigdomen mellan Malmös tio stadsdelar är från Husie 11,5 procent till Rosengård på 64,3 procent Det skiljer således mer än fem gånger mellan stadens stadsdelar. Ifall man brutit ner detta ytterligare på mindre delområden skulle skillnaderna mellan olika områden bli ännu mer accentuerad. Det särpräglade med Malmö är att det är relativt geografiskt begränsat med hög befolkningstäthet. Till skillnad från andra storstäder i Sverige och Norden saknar egentligen Malmö klassiska förortsområden som geografiskt är avskilda från staden som helhet. Oxie utgör undantaget som bekräftar detta. Barnfattigdom i Malmö efter stadsdelar 2009 Barnfattigdom (%) Källa: Salonen

18 I två stadsdelar utgör barnfattigdomen en majoritet bland stadsdelens barn och deras familjer år 2009, Rosengård och Södra innerstaden. Rosengård har högst barnfattigdomsandel bland landets samtliga stadsdelar i de tre storstäderna på 64,3 procent följt av Bergsjön i Göteborg på 57,7 procent och Rinkeby i Stockholm på 55,8 procent. Södra innerstaden har landets fjärde högsta andel på 51,1 procent år Trots dessa oroväckande höga nivåer har barnfattigdomen i såväl Rosengård som Södra innerstaden minskat avsevärt under 2000-talets första årtionde; i Rosengård från 77,2 procent och Södra Innerstaden från 63,1 procent år I båda dessa mest utsatta stadsdelar har andelen således minskat med procentenheter under de senaste tio åren. Dock har andelen börjat öka igen mellan 2007 och 2009, vilket framgår av diagram 3. I flera andra stadsdelar ser man istället en långsiktigt ökande trend det senaste årtiondet med en successiv ökning av barnfattigdom i stadsdelen, t.ex. i Kirseberg, Oxie, Fosie och Västra Innerstaden. Diagram 3. Barnfattigdom i Malmös stadsdelar 2000, 2007 och Källa: Salonen

19 I de tre mest utsatta stadsdelarna Rosengård, Södra innerstaden och Fosie återfinns närmare 60 procent av samtliga ekonomiskt utsatta barn i kommunen, trots att enbart drygt en tredjedel av samtliga barn bor i dessa tre centrala stadsdelar. I ambitioner om att minska barnfattigdomen i en stad som Malmö måste givetvis dessa högst varierande lokala betingelser ligga till grund för handlingsstrategier samtidigt som bekämpningen av barnfamiljers ökade skillnader i levnadsvillkor måste ske på flera andra nivåer parallellt. Demografiska förklaringar till Malmös barnfattigdom? I vilken grad kan Malmös exceptionellt höga ekonomiska sårbarhet bland dess barnfamiljer förklaras av demografiska variationer? I det följande studeras detta utifrån tre aspekter; andel nyanlända hushåll till Sverige, andel barn i hushåll med utländsk bakgrund och andel barn med ensamstående föräldrar. Vi vill noga betona att dessa tre variabler enbart utgör demografiska mellanliggande variabler inte faktorer som i sig kan förklara bakomliggande orsaker till barnfattigdomens omfattning och profil. Den första aspekten är tämligen självklar att belysa närmare i detta sammanhang. Graden av ekonomisk sårbarhet är givetvis förväntat mycket större i en situation när hushåll emigrerar och skall etablera sig i ett nytt land. Sverige har sedan ett kvartsekel blivit ett allt viktigare mottagarland för flyktingar och andra migranter från framför allt krigshärjade länder på Balkan, Mellersta Östern, västra Asien och på Afrikas horn. En mer ingående analys av dessa flyttströmmars betydelse för en stad som Malmö återfinns i en annan underlagsrapport till Malmökommissionen (Salonen, kommande). I detta sammanhang begränsas analysen till barnfamiljer och deras ekonomiska villkor. Jämfört med riket i stort och landets två andra storstäder har Malmö en hög andel barn som är födda utanför Sverige, 12,6 procent år 2009, jämfört med 6,4 % i riket, 8,0 % i Stockholm och 7,6 % i Göteborg. Kort uttryckt är såväl andelen utlandsfödda barn högre i Malmö som deras ekonomiska utsatthet också markant högre än i landet i stort och jämfört med andra storstäder. Sett till vistelsetid i landet och barnfattigdom uppvisar Malmö betydligt högre tal i synnerhet under de första åren i Sverige, se tabell 4. Medan barnfattigdomen är över 80 procent för nyanlända (0-2 år) i Malmö är motsvarande nivå betydligt lägre i de andra storstäderna. Sedan sjunker barnfattigdomen betydligt långsammare i Malmö under vistelsetider upp till 10 år i landet jämfört med landet i stort och de två andra storstäderna. Tabell 4. Andel barn i ekonomiskt utsatta hushåll bland utlandsfödda barn i landets tre storstäder och riket efter vistelsetid i Sverige år I procent. 19

20 Sett över tid har dock andelen utlandsfödda och nyanlända barn och deras familjer minskat sin andel av samtliga barn i ekonomiskt utsatta hushåll i Malmö. Andelen utlandsfödda barn av samtliga barn i ekonomiskt fattiga familjer har minskat något mellan 2002 och 2009 från 28 till 26 procent. Däremot har motsvarande andel för nyanlända barn (upp till 5 år i Sverige) i ekonomiskt fattiga familjer ökat under samma period från 15 till 20 procent. Samma trend kan dock registreras på nationell nivå där andelen barn högst 5 år i Sverige ökat sin andel bland fattiga barnhushåll från 13 till 21 procent. Slutsatsen blir att denna etableringsprocess är ekonomiskt besvärligare för en större andel barnfamiljer i Malmö än på andra håll, vilket kan ha att göra med ett flertal faktorer då inte minst på sammansättningen på de nyanlända hushållen, organiseringen av den lokala mottagningen och arbetsmarknads- och bostadsförhållanden. Den andra demografiska aspekten kring andel barn med utländsk bakgrund kan anses relevant då det är välbelagt att den ekonomiska utsattheten är mer än fem gånger så vanlig bland barn i hushåll där åtminstone någon förälder är utrikes född i landet i stort (Salonen 2012). Andelen barn med någon förälder utrikesfödd var i Sverige 25,9 procent. Motsvarande andel i Malmö var samma år 57,0 procent, d.v.s. en mer än dubbelt så hög andel. En majoritet bland samtliga Malmöbarn är antingen själva födda utrikes eller har åtminstone någon förälder utrikesfödd. Det allra vanligaste är barn som är födda i Sverige med båda föräldrarna utrikesfödda. Jämför vi genomslaget kring ekonomisk fattigdom efter föräldrars bakgrund och ifall barn bor med en eller två föräldrar märks en förhöjd ekonomisk sårbarhet i Malmö jämfört med riket i alla slags hushållskategorier. Tabell 5. Andel barn i ekonomiskt utsatta hushåll i Malmö och riket efter föräldrars bakgrund och familjeförhållanden år I procent. Källa: Salonen 2012 Sammanfattningsvis visar detta att Malmös särpräglade höga barnfattigdom hänger samman med såväl ogynnsam hushållssammansättning som med en förhöjd ekonomisk sårbarhet hos olika hushållskategorier jämfört med mot- svarande profiler i riket. Detta föranleder slutsatser som pekar mot bakomliggande orsaker som hänger samman med såväl demografiska som strukturella bakomliggande orsaker till Malmös extremt höga barnfattigdom. 20

21 5. En forskningsbaserad kunskapsöversikt om barnfattigdom Detta avsnitt relaterar barnfattigdomsfrågan till andra centrala begrepp och perspektiv i Malmökommissionens uppdrag, då i synnerhet dess betydelse i relation till ojämlikhet i hälsovillkor för barn och unga, utbildningsmöjligheter och betydelse för barns och ungas sociala relationer. Tretton procent av de svenska barnen växer upp i ekonomiskt utsatta familjer (Salonen 2012). Detta motsvarar närmare barn. Det mönster som framförallt framstår tydligt är att gapet ökar kraftigt mellan de rikaste och de fattigaste familjerna. Samtidigt som standard och inkomstutveckling avsevärt förbättrats för de förstnämnda har de ekonomiskt utsatta halkat efter. Inkomstskillnaderna i Sverige har ökat ända sedan 1980-talet (Björklund et al. 2011). Socialstyrelsens årsstatistik visar också en tydlig utveckling där det långvariga socialbidragstagandet ökar. En sammanställning av internationell forskning om barnfattigdom klarlägger en förhållandevis entydig bild av att det kan innebära svåra konsekvenser i vuxenlivet (Andersson 2010). Bland dessa utmärker sig bland annat sämre hälsa, lägre utbildningsnivå, tidigt barnafödande och större utsatthet för våld och en svagare anknytning till arbetslivet (Ibid.). Den svenska välfärdsstaten beskrivs ofta idealtypiskt utifrån en omfattande och universell välfärdsmodell (Esping-Andersen 1990) och den fattigdom svenska barn upplever är generellt sett av en mer relativ karaktär. I en omfattande longitudinell studie (Weitoft et al. 2008) framträder dock förhöjda risker för framtida ohälsa, eget socialbidragstagande och lägre utbildningsnivå även bland svenska barn som varit fattiga. Framförallt är det barn som vuxit upp i hushåll med långvarigt socialbidragstagande som indikerar höga risker för ogynnsamma levnadsvillkor högre upp i åldrarna (Ibid.). Att socialbidragstagande är vanligare bland vuxna som i barndomen vuxit upp i hushåll med denna försörjning innebär dock inte att detta går i arv. En sammanfattning av såväl svensk som internationell forskning påvisar att socialbidragstagandet i sig har få direkta effekter, däremot reproduceras ofta de ofördelaktiga levnadsvillkor föräldrar haft avseende deras barns framtida socioekonomiska förutsättningar (Dahlberg 2008). Bäckman & Nilssons statistiska analyser (2011) bekräftar också de negativa effekterna av långvarig fattigdom under uppväxten men betonar samtidigt att en majoritet av de som exponerats för detta trots allt är stabilt förankrade på arbetsmarknad i vuxen ålder. Varför är barn fattiga? Att besvara frågan om varför vissa barnfamiljer blir fattiga innebär att svaren blir komplexa och mångfacceterade. Dessa familjers ekonomiska utsatthet kan härledas ur såväl strukturella som individrelaterade förklaringsmodeller och deras ekonomiska situation följer givetvis även generella konjunkturella mönster. För att analysera svenska barnfamiljers ekonomiska situation bör man förhålla sig till en rad olika politikområden på såväl statlig som kommunal nivå (Rauhut et al. 2006). Centrala bakomliggande faktorer avseende barnfattigdomens omfattning och orsaker är dock främst familjestruktur, arbetsmarknad samt socialförsäkringsystemets utformning (Ibid). I internationella jämförelser har Sverige låga fattigdomstal för barn (Björklund et al. 2011). Sverige har ur ett komparativt perspektiv varit framgångsrikt i att skydda barn från fattigdom genom ett väl utbyggt socialförsäkringssystem som genom transfereringar haft en skyddande effekt då föräldrar t.ex. blir arbetslösa, sjuka eller avlider (Lindquist et al. 2008, Weitoft et al. 2008, Dahlberg 2008). Salonens analyser (2011) visar dock att socialförsäkringsystemets utjämnande och omfördelande funktion gradvis minskat och att de transfereringar som rikats mot de mest ekonomiskt utsatta fungerar allt sämre. Exempelvis är allt fler föräldrar endast berättigade föräldraförsäkringens grundnivå (180 kronor per dag före skatt) och underhållsstödet till ensamstående har inte höjts mer än ytterst marginellt under de senaste 12 åren. En annan mycket betydande faktor är att a-kassesystemets fattigdomsreducerande förmåga försämrats på grund av kraftigt höjda avgifter, högre inträdeströsklar samt sänkta ersättningsnivåer. Sammanfattningsvis kan välfärdens fördelning sägas karakteriseras av att de redan etablerade i arbetsliv och socialförsäkringssystem allt mer gynnats medan de som ännu inte fått inträde på dessa arenor halkat efter. Unga vuxna som är föräldrar till små barn utgör en av dessa kategorier med låg etableringsgrad. Vilka barn är fattiga och hur länge varar detta? När man skall besvara frågan om vilka barn som är fattiga framträder framförallt två kategorier; barn med invandrarbakgrund samt barn till ensamstående föräldrar (Rauhut et al. 2006, Wiklund et al. 2011). Både barn och ensamstående mödrar tillhör befolkningskategorier med större risk för fattigdom än genomsnittet (Socialstyrelsen 2010). Risken för ekonomisk utsatthet är mer än tre gånger så hög för barn till ensamstående jämfört med sammanboende föräldrar (Salonen 2012). År 2010 fick 24 procent av alla ensamstående mödrar ekonomiskt bistånd någon gång 21

22 under året (Socialstyrelsen 2012). Av barn med utlandsfödda ensamstående föräldrar är mer än hälften fattiga, motsvarande andel bland barn till sammanboende svenskfödda föräldrar är 2,7 procent (Salonen 2012). Galloway et al. (2010) benämner den höga fattigdomen bland invandrarbarn som den nordiska modellens akilleshäl. Barn som lever i stora hushåll med många syskon eller lågt utbildade föräldrar är också mer utsatta för fattigdomsrisk (Lindquist et al. 2008). I Sverige är fattigdom vanligare bland yngre än bland äldre barn (Andersson 2010, Salonen 2012). Fattigdomens varaktighet är en central variabel att förhålla sig til avseende konsekvenser av ekonomisk utsatthet under barndomen. Lindquist et al. (2008) visar att ett av fem barn någon gång under uppväxten är fattig (mätt som låg disponibel inkomst i hushållet) men att endast två procent av alla barn lever i kronisk fattigdom. Mer än barn mellan 0-17 år bodde i familjer som hade långvarigt ekonomiskt bistånd under 2009, det motsvarar ungefär tre procent av alla barn i denna ålder (Barnombudsmannen 2010). För de allra flesta är dock fattigdomen av en mer temporär karaktär men de kategorier som riskerar mer varaktiga fattigdomsmönster är barn till mycket lågt utbildade samt invandrade föräldrar (framförallt föräldrar med kortare vistelsetid i Sverige). Barn som själva är födda utomlands har också en avsevärt högre fattigdomsrisk. Galloway et al (2010) påvisar även att invandrarbakgrund är en central bestämningsfaktor avseende varaktighet då dessa barn kvarstår i fattigdom under längre perioder. Barnfattigdomen har även blivit it alltmer rumsligt koncenterad, i en omfattande registerstudie konstateras att ju högre del synliga minoriteter desto högre barnfattigdom (Gustafsson et al. 2011, s 30). Detta kunde dock framförallt förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund och arbetsmarknadsanknytning, inte beroende på deras etniska bakgrund. Samma studie visar också faktumet att majoriteten av fattiga barn bor inte i fattiga grannskap (mätår 2002) varför bilden av barnfattigdom som en segregerad storstadsföreteelse kan nyanseras. Efter denna mer generella översikt så redovisas här utifrån en tematiserad framställning vetenskapliga studier, resultat ur intervjuundersökningen med Malmös socialtjänster samt därefter konkreta förslag på möjliga insatser för att reducera barnfattigdom och dess konsekvenser. HÄLSA Fattigdom relaterat till barns hälsa Expertis avseende hälsoeffekter relaterat ojämlika levnadsvillkor är väl representerade i en rad av de övriga underlagsrapporterna. Här fokuseras istället hur fattigdom, psykosociala faktorer och socialbidrag kan relateras till utsatta barnfamiljer. Barns hälsa är i betydande omfattning relaterad till föräldrarnas sociala situation och position varför barns hälsa svårligen kan diskuteras utan att inkludera föräldrarnas levnadsvillkor och resurser (Bing 2003). Barn till socialbidragstagare har sämre hälsa i barndomen och ohälsa ökar risken för social utsatthet senare i livet (Sjögren & Svaleryd 2011). Weitoft et als longitudinella analyser (2008) visar att barn i familjer med långvarigt socialbidragstagande har avsevärt sämre utfall avseende hälsoproblem som t.ex. alkohol- och drogmissbruk, självmordsförsök samt mortalitet. Även Rojas & Stenbergs longitudinella analyser (2010) visar på förhöjd suicidrisk hos män som levt i socialbidragshushåll under barndomen. I en nyutkommen Malmöbaserad avhandling (Mangrio 2011) klarläggs även att barn till lågutbildade föräldrar utsätts för fler riskfaktorer och har en sämre hälsa under småbarnsåren. Hälsa och ekonomisk stress Ohälsa hos en förälder eller ett barn kan orsaka inträde i fattigdom (Rauhut et al. 2006) men omvänt kan fattigdom i sin tur orsaka ohälsa. Fattigdom och dålig hälsa hos både barn och vuxna har därmed ofta en stark samvariation. Orsakssambanden är dock multifaktoriella och inbegriper exempelvis även betydelse av hereditet, familjesituation och sociala relationer. Likaså är fattigdomens varaktighet central i förståelsen av hur långtgående negativa hälsokonsekvenser den innebär. Ekonomiska svårigheter har dock avsevärd betydelse för hur vuxna mår (jfr Alm, 2001, Strandh, 2000). Ekonomisk stress innebär att leva med ett påtagligt hot om att inte klara av nödvändiga utgifter, vilket ofta aktiverar känslor av fara och rädsla (Rantakeisu et al. 1999). Att ekonomisk stress påverkar det psykiska välbefinnandet är belagt i en rad studier. 1 Den skadliga effekten av ekonomisk deprivation lyfts av Gallie & Paugam (2004) fram som den enskilt mest betydande faktorn relaterad till psykiskt välbefinnande hos arbetslösa. Långvarig utsatthet för negativ stress har också ett tydligt samband med skadliga fysiologiska processer, vilket kan leda till allvarlig fysisk ohälsa och en förkortad livslängd (Marmot 2006). Hälsomässigt skadliga konsekvenser av 22 1 För en sammanfattning av studier som belägger dessa samband, se Rantakeisu et al.(1999).

23 kronisk socioekonomisk och fysiologisk stress relaterad till deprivation och det konstanta hot materiell osäkerhet utgör har även bekräftats i Wilkinsons studier (1996). Studier visar att även barn i fattiga familjer, och detta inkluderar också yngre barn, är medvetna om och oroar sig för familjens ekonomi och att inte få ordentlig mat samt att de aktivt förhåller sig ansvarstagande i relation till den ekonomiska situationen (Harju and Thorød 2011). I Rädda Barnens studie Ung Röst (där barn ingick) oroade sig 18 % av dem för familjens ekonomi (Rädda Barnen 2011). Harju (2008) visar även att ekonomisk fattigdom kan ge upphov till konflikter inom dessa familjer. Östbergs analyser i SOU 2001:55 (Jonsson et al. 2001) kring barns hälsa och välbefinnande visar på en nyanserad och utvidgad förståelse av fattigdomens påverkan. Trots att ekonomiska begränsningar leder till lägre välbefinnande och högre risk för psykosomatiska besvär så påvisas att de sociala relationerna också har mycket stor inverkan. Dock verkar dessa ekonomiska problem påverka familjerelationerna negativt och på så vis ge sämre hälsa Utöver den negativa påverkan ekonomisk stress har avseende såväl somatisk som psykisk hälsa så kan begränsade ekonomiska resurser utgöra ett objektivt hinder att agera hälsofrämjande. I Angelins avhandling (2009) samt Ekström & Hjort (2010) betonar socialbidragstagande och fattiga mödrar den stress de upplever i relation till att inte ha råd med tillräckligt näringsrik kost och att de ofta fick avstå inköp av t.ex. frukt. Ekonomiska svårig-heter kan t.ex. även inverka på möjligheten att vårda sin hälsa relaterat till att inte kunna bekosta sjukvård (Hjort 2004). Intresseorganisationer som t.ex. Makalösa föräldrar (2010) och Majblomman (2011) lyfter i rapporter och forskningssammanställningar återkommande fram hur brist på pengar innebär att såväl barn som föräldrar har svårt att bekosta medicin, glasögon och betala patientavgifter och försöker väcka opinion och debatt kring mer jämlika förutsättningar för barns och föräldrars hälsa. Hälsa grundläggs under barndomen och en god framtida folkhälsa bygger därmed på preventiva hälsoinvesteringar riktade mot barn idag för att bygga upp ett hälsokapital som består (Bing 2003). Hälsa och fritid Hur fattiga barns fritid spenderas är givetvis påverkat av materiella begränsningar. Då fritid inte är lika nödvändigt som mat och räkningar är detta ofta något som först kan prioriteras i sista hand. I studien Barns fritid (SCB 2009) är det tydligt att barn i ekonomiskt utsatta hushåll deltar mer sällan i organiserade fritidsaktiviteter. Detta mönster med en mindre aktiv och lägre grad av strukturerad aktivitet bekräftas även i DS:2004:41. Den ideella organisationen Majblomman som mottar mer än ansökningar per år från ekonomiskt utsatta barnfamiljer pekar återkommande på att fritidsaktiviteter som t.ex. fotboll eller en lägervistelse är en av de saker dessa föräldrar allra mest önskar att kunna ge sina barn. Hjelmtveit (2008) beskriver barn i familjer med socialbidrag som just upplevelsefattiga då de i stort sett saknar möjlighet att göra samma sociala, rekreationella och kulturella aktiviteter som vanliga familjer, något som i hans studie genererar omfattande skuldkänslor hos barnens föräldrar. I en examensuppsats från Malmö högskola (Douglas 2011) genomfördes en komparativ empirisk studie mellan barn på Rosengård och barn på Limhamn avseende deras möjligheter till en meningsfull fritid. Studien visade att barnen på Rosengård ville ha bättre möjligheter till fritidsaktiviteter och göra mer medan de intervjuade Limhamnsbarnen snarare uttryckte att de upplevde ett överskott av detta. Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster avseende hälsa och fritid Att fritidsmöjligheter för barn i socialbidragshushåll är något som uppfattas som viktigt och prioriterat framgår i en stor andel av våra intervjuer med socialtjänsten. Trots att det finns en post 2 inom riksnormen som skall täcka utgifter för fritid framstår det som att beviljanden över norm avseende fritidsaktiviteter i det närmaste utvecklats till praxis i en stor del av Malmös stadsdelar. I Malmö stads riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföringen i övrigt fastslås att barn bör ges förutsättningar att delta i organiserade fritidsaktiviteter (2009). Flera av de intervjuade talar om detta som en relativt ny och avsevärd attitydförändring och de allra flesta är positiva till detta då man omtalar det som integrerande och hälsofrämjande. En komplikation som dock uppstår i handläggningen är var gränsen går för en rimlig kostnad och att en kommungemensam policy skulle underlätta även om möjlighet till individuella avsteg och bedömningar också önskas kvarstå Där saknar jag riktlinjer. 2 Det har nyligen beslutats att Socialdepartementet inte kommer fördela riksnormen för ekonomiskt bistånd i olika behovsposter för år

24 Där vill jag ha tillämpningsbestämmelser som säger: - Upp till detta kan vi gå in och därutöver tar vi inte något extra. För det är en sak att kunna motivera att bevilja men var sätter man den där gränsen om Kalle är intresserad av något som kostar 2000 kr per termin? De kritiska perspektiv som framgår är inte negativa till att bevilja över norm för fritidsrelaterade kostnader men problematiserar att de uppfattar en risk och tendens att barnperspektivet i Malmös socialtjänster alltför mycket har avgränsats till att handla om just dessa fritidsaktiviteter: Men jag tycker att det känns så tomt att bara skriva: med hänsyn till barnperspektivet så beviljas rullskridskor eller hit och dit. Och så har man inte alls tänkt på varför just den här ska ha det, alltså. Ja, men det är frikostigt. Vi får det som matas till oss lite grann att det skall vara frikostigt och det fritidsaktiviteter och prylar till barnen. Och jag tänker att det är en så liten del av barnperspektivet. En av de intervjuade påtalar att den ensidiga fokuseringen innebär en alltför förenklad förståelse av ett komplext begrepp. Efter två timmars diskussion kunde man konstatera att barnperspektivet har man definierat till att man skall bevilja pengar till fritidssysselsättning. Det är naturligtvis viktigt, det är inte så jag menar, men barnperspektivet är ju så otroligt mycket mer. Att bevilja till fritidskostnader menar man alltså inte får bli till ett slags alibi eller intäkt för att ett barnperspektiv tillämpas i kommunen. Likaså påtalas att det ofta är det enskilda barnet som prioriteras men att familjers behov av rekreation tillsammans är långt mer problematiskt att bevilja Vad är det som säger att barn skall behöva det i ett utsatt ekonomiskt läge? Vad är det som säger att man skall uppmuntra fritid där barnen spelar fotboll t.ex. om familjen tillsammans vill gå till badhuset då, hur gör vi då? Om man bedömer det, liksom. Att kunna möjliggöra för familjer med långvarigt bistånd att få göra något roligt tillsammans är det svårare att finna lagstöd för men det betonas att dessa hårt pressade familjer någon gång kan behöva få andrum från en betungande vardag: Att då har man inte råd att unna sig speciellt mycket, speciellt om man är en barnfamilj. En dag på Skara sommarland kan ju vara någonting eller prata om att åka till Köpenhamn en dag. Det påtalas också att man starkt önskar att kommunen borde försöka sänka kostnader för rekreation i sina egna anläggningar: Men sen kan jag också tycka att man behöver rent från kommunen göra mycket mer saker tillgängligt till bättre priser helt enkelt. Det skall inte behöva kosta 200 spänn för att gå på badhuset när man är Malmöbo, om man vill gå dit med familjen. Möjliga handlingsstrategier: En möjlig väg är att fastställa en norm avsedd för fritidsaktivitet, fritidsutrustning, kollovistelse och dylikt. Denna bör dock inte vara något man ansöker om utöver norm utan ett schabloniserat tillägg på årsbasis för samtliga barnhushåll med långvarigt försörjningsstöd. Detta har flera orsaker: Ge socialsekreterarna en given riktlinje för vad som anses som en generell skälig nivå. Detta undviker även extra tidsåtgång för bedömning av handläggande socialsekreterare. Tillgodose en rättsäkerhet där individuella bedömningar hos olika socialsekreterare på så vis undviks. Garantera att denna fritidsnorm når alla barn och inte bara de i familjer med kunskap och resurser att göra extra ansökningar. Föreslagen summa är omkring 2500 kronor per år och barn. Denna norm skall även kunna brukas för att genomföra en aktivitet tillsammans inom familjen. Det är dock viktigt att betona att detta inte skall tolkas som ett maximalt belopp, vid individuell behovsprövning skall denna norm kunna överstigas utifrån bedömningen i det enskilda ärendet. Det vore även positivt att undersöka t.ex. i samarbete med kultur- och fritidsverksamheter i Malmö om dessa hushåll kan få gratis eller reducerat inträde till kommunala verksamheter inom Malmö stad som museer, simhall, musikskola med mera. Förutsättningen är dock att detta inte utformas på ett vis där familjerna kan utpekas som socialbidragstagare med kuponger. UTBILDNING Utbildning och genomförd skolgång är en synnerligen central prediktor för framtida hälsa och generell välfärd. Inom Malmökommissionens expertis finns dock bättre kompetens genom forskare specifikt inriktade mot detta område vilket kommer presenteras i andra underlagsrapporter. Vi väljer därmed att göra en mer summarisk genomgång som framförallt inriktas mot forskning avseende utbildning och socialbidragstagande. Det finns en tydlig evidens som visar att barn som växer upp i familjer med socialbidrag har sämre meritvärden, oftare får ofullständiga betyg och i lägre grad vidareutbildar sig Sjögren & Svaleryd (2011). Studien visar även att socialbidragstagande är en av de största riskfaktorerna avseende sämre skolresultat. Detta kan dock inte förbehållslöst tolkas som att en direkt kausalitet bör dras utifrån detta. Att barn som växer upp i socialbidragshushåll oftare får en problematisk skolgång kan också relateras till grundförutsättningar som ofta karakteriseras av lägre utbildade föräldrar, 24

25 högre grad av ekonomisk och psykisk stress i föräldrahemmet samt lägre tillgång till socialt och kulturellt kapital (Jonsson et al. 2001). Denna studie visar dock att en alltför stor fokusering på de ekonomiska resursernas betydelse kan modifieras och att kvalitén på den sociala relationen mellan förälder och barn är en oerhört central faktor. Avsaknad av dator och eget utrymme för läxläsning är dock relevanta resurser avseende skolarbete (Ibid.). Detta inte minst som skolor ofta kommunicerar med föräldrar via e-post varför de som saknar detta kan utestängas eller förlora viktig information. Bristen på pengar kan enligt organisationer som Rädda Barnen och Majblomman också innebära att fattiga barn väljer att stanna hemma från skolan vid tillfällen då pengar skall tas med till exempelvis insamlingar och skolutflykter (se t.ex. Rädda Barnens publikation Ung röst 2011). 3 Likaså kan skolsituationen innebära obehag och stigmatiserande upplevelser av skam för de barn som inte kan leva upp till normer avseende kläder eller ägodelar (Harju & Thorød 2011). Faktorer som detta kan innebära att den monetära fattigdomen också kan utvidgas till att även resultera i en ytterligare resursdeprivation i form av kunskapsfattigdom (Jfr Rauhut et al. 2006). Olssons avhandling (2011) visar att barn från ekonomiskt utsatta hushåll påverkas ännu starkare än andra barn av kvaliteten på relationen till läraren. En av de grundläggande värdegrunderna i det svenska skolsystemet vilket också fastslås i skollagen är att barn skall ha lika villkor och att skolan skall vara en arena som verkar som en utjämnande faktor där sämre grundförutsättningar inte skall innebära sämre utbildning. Att de skolor där ekonomiskt utsatta barn är överrepresenterande är välfungerande och medvetet förhåller sig till dessa barns specifika förutsättningar ter sig utifrån ovanstående forskning som ytterst relevant för deras framtida levnadsvillkor. Ur Skolinspektionens rapport från 2011 kan följande skarpa kritik utläsas: Malmö kommun har sedan förra tillsynen 2005 (beslut 2006) inte lyckats komma tillrätta med att en hög andel av barnen och eleverna inte får tillräckliga förutsättningar att lyckas i skolan och komma vidare till gymnasieskolan och högre studier. De socioekonomiska faktorerna är fortsatt avgörande, vilket är särskilt allvarligt för eleverna i stadsdelar och skolor som har de lägsta resultaten. Detta får också tydliga återverkningar i gymnasieskolan där variationerna i studieresultaten mellan skolorna är mycket stora och återfinns både mellan och inom samma program. Kommunens uppdrag att styra och leda utbildningsverksamheten så att den utvecklas och svarar mot uppställda mål påvisar stora brister. / /De låga kunskapsresultaten och skillnaderna mellan skolornas resultat är väl kända, men ingen tydlig analys med åtföljande förbättringsåtgärder har genomförts på kommunnivå. / / Mot bakgrund av att barn i Malmö kommun har mycket skiftande förutsättningar och att det är kommunens ansvar att kompensera för dessa, är det anmärkningsvärt att inte satsningar utöver de vanliga gjorts för att komma tillrätta med situationen. Även om frågan huruvida socialbidragstagande är en medverkande orsak till barns lägre skolprestationer inte kan besvaras på ett enkelt vis så kan det dock klarläggas att risken för framtida eget inträde i socialbidragstagande är avsevärt högre för de som saknar eftergymnasial utbildning (Dahlberg 2008). Ett omfattande antal studier belägger också det faktum att låg utbildningsnivå innebär ett betydande hinder för etablering på den svenska arbetsmarknaden (Selin et al. 2003). Unga utan avslutad gymnasieutbildning har en betydligt lägre sysselsättningsgrad och sämre framtida inkomstutveckling (Ibid.). Bristande utbildning ger ett tydligt genomslag i generell välfärdsstatistik där de med låga eller ofullständiga studier på grund- och gymnasienivå framträder med klart försämrade levnadsförhållanden i relation till de med högre formell kompetens. De som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden är dem som avbrutit sina studier eller aldrig påbörjat gymnasiet (Ungdomsstyrelsen 2009). I Social Rapport 2010 (Socialstyrelsen 2010) sammanfattas utbildningens betydelse: Utbildningen är en av de viktigaste faktorerna för ungas framtida möjligheter. Ju tidigare utbildningskedjan bryts desto sämre är framtidsutsikterna. Likaså konstateras i denna rapport att de grupper som har låga eller ofullständiga betyg från grundskolan har kraftigt förhöjda risker för framtida psykosociala problem som exempelvis allvarlig kriminalitet, bidragsberoende, missbruk eller självmordsbeteende. Låga eller ofullständiga betyg från årskurs 9 ökar också risker för att möta ett flertal svårigheter, allvarlig kriminalitet i ung vuxen ålder är exempelvis 8 10 gånger så vanligt bland dem med låga betyg (Socialstyrelsen 2010). Sammanfattningsvis innebär alltså en avbruten och ofullständig skolgång höga risker för en utebliven etablering i självförsörjning och goda levnadsförhållanden. Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster avseende utbildning Vad innebär barnfattigdom i relation till skola och utbildning? Detta är något som diskuteras relativt lite under intervjuerna. Dock beskriver ett par av de intervjuade att de vid hembesök kontrollerar att förutsättningarna för 3 Malmös kommunfullmäktige har år 2010 beslutat att inga avgifter, utöver barnomsorgstaxan, ska tas ut inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass och den obligatoriska skolan. 25

26 att kunna tillgodogöra sig skolarbete är acceptabla, att en plats att läsa läxor i lugn och ro samt att något slags skrivbord finns. Man omnämner också att socialtjänsten förhåller sig till behov av bistånd för att barnen ska kunna ta sig till skolan via cykel eller busskort men att detta inte alltid kan beviljas ändå. En aspekt som lyfts i några intervjuer är att skolan utgör en arena där den sociala och materiella ojämlikheten tydliggörs för barnen: Det är ju när barnen börjar bli lite äldre och börjar komma upp i skolålder, det är då de ser skillnaderna till sina kompisar och vad de kan syssla med och vad de har, allt sånt. Det kan till och med gå så långt att lärare ringer och säger att barnen ser sjaskiga ut i skolan. Likaså beskrivs av några problematiken i att trots Malmö stads förbud mot avgifter i skolan så är det i realiteten förenat med vissa kostnader: Barnen skall ha med sig leksak till skolan till julklapp, dem skall ha speciella kläder. De har ju festen på skolan. Sen när de kommer tillbaka till skolan skall de berätta vad de har gjort. Ett annat sådant exempel är de skolfotografier som också byts mellan barn och sätts in i så kallade kompisböcker. De hundratals kronor detta kostar är svårt att prioritera för en fattig förälder men för barnet kan detta upplevas som utestängande och avvikande från klasskamrater. Den fråga som lyfts av ett flertal av de intervjuade är det motsägelsefulla i att skolarbete idag närmast förutsätter en dator med internetuppkoppling men att detta inte ingår i normen och sällan beviljas när det ansöks över norm. Datorer och internet, där måste vara en samsyn från skolor och socialtjänst, vad barn har tillgång till. Skolan kan inte ställa krav på att man skall göra arbeten på dator om en tredjedel visar sig inte har tillgång till dator. Ytterligare en socialsekreterare ger uttryck för hur absurt hon upplever att inte kunna bevilja barnfamiljer internet Många skolungdomar är helt beroende av internet. Och man måste ju underlätta för barn som redan är utsatta i sin skolgång och det gör man ju inte, om man inte har en internetuppkoppling, då är det svårt. Möjliga handlingsstrategier i relation till utbildning: Det kan inte nog betonas att satsningar på skolan är av yttersta vikt för barn från ekonomiskt utsatta familjer. Då detta dock inte är vårt specialområde lämnar vi initiativen till de kollegor inom kommissionen som inriktar sig mot detta ämne. Det konkreta förslag vi lägger i relation till detta tema är att inkludera kostnad för internetuppkoppling inom normen för försörjningsstöd i barnfamiljer då detta är att betrakta som skälig och normal levnadsnivå idag. Allra störst vikt har detta för barn inom högstadie- och gymnasieutbildning där tillgång till internet är en förutsättning för skolarbete samt reducerar risken för social utestängning. FATTIGDOM SOM EN SOCIALT UNDERORDNAD RELATION Fattigdom i en barnfamilj har långt fler konsekvenser än den materiella knaperheten då fattigdom även kan påverka relationen mellan barn och förälder, förhållandet till den sociala omgivningen samt kan inverka på självkänsla och värdighet hos både barn och förälder. I detta avsnitt lyfts forskning kring sociala och relationella konsekvenser av fattigdom fram. Det brukar sägas att barn har det som föräldrarna mår (Bing 2003). Eftersom barns psykiska mående i stor utsträckning påverkas av förälderns och familjens sociala och emotionella status så inkluderas även forskning som visar hur fattigdom inverkar på föräldrar. Fattigdom har ofta negativa betydelser för sociala relationer inom den sociala och kulturella kontext individen lever i (Townsend 1979, Lister 2004). Innebörden av att vara fattig och socialbidragstagare sträcker sig därför långt utöver att ha en låg materiell standard. Att långvarigt leva med socialbidragsförsörjning innebär ofta att befinna sig i en socialt underordnad position till omgivningen. Fattigdom kan alltså även förstås som en social relation. Den förlust av värdighet som omgivningens brist på erkännande och respekt kan orsaka utgör centrala faktorer i detta avseende (Lister 2004, Marttila et al. 2010). Att försörja sig på socialbidrag kan innebära ett slags stigma och genererar ofta en låg social status. Forskning som studerat allmänhetens attityder till socialbidragstagare visar ofta på en negativ inställning (Angelin & Starrin, 2012, kommande publicering). Svenska undersökningar tyder på att många fortfarande har en nedvärderande attityd till socialbidragstagare och socialbidragstagande. Likaså att svenska socialbidragstagare själva uppfattar att omgivningen har en negativ bild av dem (Starrin och Kalander Blomqvist 2001, Marttila et al. 2010, Angelin, 2009). Föreställningar om bidragstagares och arbetslösas egen förskyllan till sin situation är vanlig bland allmänheten och i enlighet med de mer populistiska föreställningar om bidragsfusk, lättja och arbetsskygghet som finns om socialbidragstagare (Furåker & Blomsterberg 2003, Jönsson & Starrin 1999). Socialbidragstagande arbetslösa befinner sig alltså ofta i ett socialt underläge i relation till sin omgivning och är utsatta för nedvärderande attityder som att man är lat eller okunnig (Underlid 2005). 26

27 Att vara fattig är fortfarande en social skamfläck (Dahlgren & Starrin 2004). För den som dessutom långvarigt står utan arbete och får sin försörjning genom socialbidrag innebär det ett misslyckande att leva upp till den sociala norm som förutsätter att en vuxen arbetsför person förvärvsarbetar och är självförsörjande (Sennett 2003). Att uppbära socialbidrag ger därmed ofta upphov till känslor av skam och förnedring (Dahlgren & Starrin 2004). Skam kan så gott som alltid sättas i samband med förlust av status och värdighet samt att bli nedvärderad (Gilbert & McGuire 1998). Kaufman (1993) definierar skam som underlägsenhetens känsla och att den utgör den mest centrala känslan för formandet av en människas identitet. Detta är specifikt betydelsefullt i förhållande till barn, ungdomar och unga vuxna, då de befinner sig i en livsfas där identitetsutvecklingen är central. Familjer som mottar socialbidrag är ekonomiskt beroende av socialtjänsten. Att vara beroende är i vår västerländska kultur något som ofta uppfattas som skamligt (Jönsson 2003, Sennett 2003). Att vara beroende av socialtjänsten innebär ofta en negativ påverkan eller upplevelser av förlust av integritet, autonomi och självbestämmande (Martilla et al. 2010, Angelin 2009). Maktaspekten är alltid närvarande i relationen mellan klient och hjälpare (Skau, 2003). Martilla et als. studie (2010) visar att upplevelser av beroende, hopplöshet och maktlöshet är det som svenska socialbidragstagare upplever som den värsta erfarenheten av att uppbära detta bidrag. En intervjustudie med långvariga socialbidragstagare i Malmö stad påvisade t.ex. att det emotionella och psykosociala bemötandet hos ekonomiskt bistånd var av stor vikt för dessa klienters psykiska mående (Angelin 2009). Rönning (2005) understryker dock att brukare kan uppleva sig förödmjukade även då socialarbetare inte avser detta eller gör sitt allra bästa. Konsekvenser av skam Förlusten av värdighet medverkar i betydande omfattning till att fattigdom är svårt att uthärda (Lister 2004). Förnekelsen av erkännande och social värdering är något som i stor utsträckning kan beröva individen möjligheten till en positiv självrelation (Honneth 2003). Konsekvenserna av att långvarigt uppleva sig skamgjord eller förvägras erkännande från sin omgivning innebär enligt Honneth (2003 s. 99) inte bara ett socialt obehag utan även en personlig skadegörelse vilken kan förstöra en väsentlig förutsättning för den individuella handlingsförmågan och omöjliggöra ett självförverkligande. Detta förhållande kan utgöra en ytterligare barriär eller för-svåring avseende inklusion på arbetsmarknaden. Heidegren (2009 s. 8) betonar att erkännande är en social mekanism som genererar integration. Att inte erkännas eller misskännas kan därmed ofta relateras till en exkluderande process. Stigmatisering står i motsats till möjlighet till social integration. Skam har även påverkan på det fysiska hälsotillståndet. Studier utifrån den s.k. ekonomiskam modellen indikerar t.ex. också ett samband mellan att människor som samtidigt utsatts för en hög grad av ekonomisk påfrestning och skamgöranden har en ökad risk för försämrat hälsotillstånd och psykiska påfrestningar som t.ex. nedstämdhet (Rantakeisu et al. 1999). Intervjuerna berör inte området skam och underordning i särskilt stor utsträckning varför resultat ur intervjustudien inte presenteras här avseende detta tema. Däremot finns näraliggande resonemang kring att vara utanför och sakna grundläggande materiella tillgångar redovisade i andra delar av underlagsrapporten. Möjliga handlingsstrategier i relation till social underordning: Att föräldrar (och givetvis alla övriga klienter också) upplever skam och kränkningar har alltså ofta negativ betydelse för deras möjligheter till samhällelig integration och handlingsförmåga. Därmed är denna fråga även central i relation till barns fattigdom och deras familjers sociala relationer. Att påverka allmänhetens eller enskilda individers inställning till socialbidragstagande familjer är en långsiktig och komplex process som inte heller kan uppfattas som ett direkt kommunalt ansvar. Vad kommuner dock kan arbeta med är att konsekvent tillämpa policy, anordna utbildning och ständigt aktualisera förhållningssätt avseende icke-kränkande praktiker inom den egna socialtjänsten. (se t.ex. Rolf Rönnings forskningsstudier kring detta). Respektfullt bemötande och möjligheter för brukares eget inflytande och åsikter kring socialbidragshanteringen är också centralt (Martilla et al. 2010) varför satsningar på de forum för brukarmedverkan som finns idag bör få fortsatt stöd och prioriteras. MATERIELLA RESURSERS BETYDELSE FÖR SOCIALA RELATIONER Den materiella fattigdom som lyfts fram i denna underlagsrapport är inte av en absolut karaktär utan belyser en relativ fattigdom där dessa familjer har avsevärt lägre resurser än majoritetssamhället. I västländer har fattigdomen ofta en betydande social dimension där begränsade 27

28 monetära resurser även kan innebära social utestängning. Konsumtion utgör en alltmer betydelsefull markör av individers status och identitet (Bauman 1998, Hjort 2004). Ett socialt erkännande är ofta relaterat till att leva upp till rådande normer avseende konsumtion som kläder, gåvor och att kunna bekosta fritidssysselsättningar. Bauman (1998) problematiserar konsumtionens ökade betydelse i den identitet vi själva formar eller tillskrivs av andra, och att individer med oförmåga att delta reduceras socialt. Torbjörn Hjort (2004) undersöker i sin avhandling vikten hos fattiga barnfamiljer av att inte avvika från normaliteten kring konsumtion då det ger negativa sociala effekter för barnen att vara annorlunda klädda eller sakna ägodelar som anses normala t.ex. en hemdator. Bristen på pengar kan även få konsekvenser avseende social isolering där möjligheter att göra saker över huvud taget är starkt beskurna då social samvaro ofta innebär utgifter för transport och mat eller sociala förväntningar på gåvor t.ex. barn som går på klasskamraters födelsedagskalas. Utgifter av detta slag kan sällan prioriteras i fattiga barnfamiljer (Hjort 2004, Hjelmtveit 2008). Även Lundbys studier (2008) visar att konsumtion är av stor vikt för barns rela-tioner vilket kan innebära maktlöshet och utestängning för de barn som inte har dessa konsumtionsvaror. Lundby sammanfattar även att ett flertal studier belägger sambandet mellan ekonomisk knaperhet och påverkan av barns sociala relationer. Även Olssons avhandling (2011) visar att barn i familjer med låg inkomst har svagare relationer med föräldrar, lärare och jämnåriga. En annan dimension av social utestängning relaterat till barn är att kommunikation och interaktion mellan barn idag ofta sker via datorer med internetuppkoppling samt genom mobiltelefoner. Det barn som saknar detta utestängs därmed rent faktiskt i detta avseende. Fattigdom kan alltså påverka barns kulturella och sociala kapital på ett negativt sätt där utestängning från centrala arenor som fritid, lek och umgänge också påverkas. Ridge (2002) är en brittisk forskare som genomfört omfattande forskning med direkta intervjuer med fattiga barn, hennes studier indikerar bl.a. att dessa barn beskriver sig som annorlunda än andra familjer redan i låg ålder. Att leva i en familj med små ekonomiska resurser påverkar inte heller enbart externa sociala relationer utan även relationer inom familjen där konflikter kan uppstå som en konsekvens av den dåliga ekonomin (Lundby 2008). Anne Harju (2008) belyser i sin avhandling att barn och föräldrar ofta samarbetar i förhållande till sin knappa ekonomi, men att relationen dem emellan också utsätts för påfrestningar i form av konflikter, frustrationer och besvikelser kring hur de små ekonomiska resurserna ska fördelas. I en norsk intervjustudie av långvarigt socialbidragstagande familjer (Hjelmtveit 2008) bekräftas denna forskning som visar på föräldrars skuldkänslor över att livet blir enahanda, socialt isolerat och präglas av en stark frustration över de många sociala och psykiska förluster pengabristen innebär för deras barn. Lundbys forskning (2008) samt Harju & Thoröds studier (2010) indikerar dock att barn också medvetet agerar självuppoffrande och inte uttrycker egna ekonomiska behov samt ofta har empatisk förståelse för förälderns utsatta situation. Då ägodelar är av stor symbolisk och statusmässig vikt i kamratrelationer och i skolans värld så beskriver dock Lundby hur motstridiga krav och normsystem kolliderar för dessa barn då de i familjen lärt sig att återhållsamhet och sparsamhet är centralt samtidigt som dessa ägodelar behövs för att undvika utestängning och erhålla social bekräftelse i kamratrelationer. Även Harju & Thoröds studie (2010) samt de internationella forskningsstudier de sammanfattar påvisar att barn aktivt tar ansvar och agerar strategiskt i relation till familjens svåra ekonomi. Exempelvis tar ett så litet barn som en sjuåring av sina egna pengar för att kunna köpa mjölk till familjen och frukt till skolmellanmål samt bekosta utflyktsmat till sin skolutfärd. Det ansvarstagande dessa barn tidigt måste ta innebär att gränsen mellan barns och föräldrars ansvar delvis upplöses (Ibid.). Ett återkommande förhållningssätt i studier kring påverkan av relationen förälder barn i fattiga familjer är att de vuxna anstränger sig till det yttersta för att hålla barnen så skadefria som möjligt avseende familjens bristande konsumtionsutrymme (Hjort 2004, Angelin 2009). En sådan strategi är t.ex. att inte äta samma mat som barnen då barnens ätande prioriteras (Ekström & Hjort 2010). Sammanfattningsvis har alltså fattigdom stor betydelse för barns sociala relationer, både inom och utom familjen. Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster avseende relationella konsekvenser av barns fattigdom Hur fattigdomen påverkar barnens sociala relationer är inte ett tema vi ställde några direkta frågor kring men detta ämne kom dock ändå upp i en del av intervjuerna. De som väljer att ta upp detta ämne förmedlar en bild av den sociala devaluering socialbidragstagandet innebär. De lyfter fram flera olika perspektiv på innebörden av detta och beskriver det som en gradvis process där ett långvarigt socialbidragstagande är nedbrytande både i förhållande 28

29 till den sociala omgivningen men även för självkänslan. För de som tidigare varit självförsörjande men nu behöver socialbidrag beskrivs övergången och anpassningen för familjen som hård: Dem som ingår i något nätverk där människor jobbar och så. Där tror jag att det är omöjligt att hänga med. Alltså för då lever man kanske på en tredjedel på vad alla i ens nätverk har att röra sig med. Så då kan jag inte föreställa mig annat än att man tappar kontakten med människor och man blir isolerad och man blir och samtidigt så säjer man ju att nätverket är det viktigaste av allt, för kontakter för att få jobb. Men jag tror att, är det sådan skillnad i levnadsstandard så tror jag att man glider bort. Denna socialsekreterare betonar just den kontraproduktiva konsekvensen av den norm hon uppfattar som hopplöst lågt ställd där de sociala relationerna blir så lidande att detta i sig minskar föräldrars möjlighet till framtida anställning. Likaså uppfattar en del av de intervjuade att skammen över socialbidragstagandet också leder till en förstärkning av ett socialt utanförskap för dessa familjer. Alltså, jag tror att det gör någonting med självkänslan. Det kan jag inte exakt vad, men jag tror att när man har varit aktuell länge så är det mycket mycket svårare att komma ut. Då har man hinder som är kopplade till att man inte har varit på arbetsmarknaden och så vidare. Men jag tror också att, har man då behövt försörjningsstöd, för det är för många förknippat med väldigt stor skam, så tror jag att ens självbild påverkas och blir alltså, man bedömer sitt självvärde som lägre och det känner man av när man träffar en människa. Vad tycker de att de har, vad tycker de att de är värda? Vilket i sin tur gör att det blir mycket svårare att ta sig in på arbetsmarknaden. Svårare för att man i sådana sammanhang måste kunna slå sig fram, man måste kunna säga jag är bra på det här och det här, ta mig för att Och om man då inte tycker att man är värd någonting så klart att det blir någonting, du blir en dubbel förlorare. Det går i någon slags ond spiral nedåt I relation till barn är det framförallt hur den ständiga bristen på pengar inverkar på kamratrelationer och den problematiska sociala ställning fattigdom innebär i skolans värld som lyfts fram. Man betonar även att föräldrarna pressas av detta: Barnen frågar efter sådant som kompisar har men som deras barn inte kan få samt att dessa föräldrar många gånger inte förmår stå emot trycket från sina barns krav på de kläder och konsumtionsvaror de upplever sig behöva för att undslippa stigmatisering och avvikelse i skolan. I en del familjer är föräldrarna starka och kan hjälpa barnen att stå emot frestelser och annat. Tyvärr är det väl så att det i de allra flesta fallen, så orkar dem inte det, och då märks det. Dem är väldigt bekymrade, de kan offra matpengar ibland för att barnen skall få det eller det, eller uppleva det eller det. Det handlingsutrymme socialtjänsten har avseende möjlighet att göra individuella bedömningar kring ärenden över norm upplevs som ytterst komplexa i relation till detta. T.ex. för barn som växer upp i en mer välbärgad stadsdel blir utanförskapet och avvikelsen mycket mer tydlig, kan det då vara rimligt att bevilja dem lite extra klädpengar? Resonemangen är många inom Malmös socialtjänster avseende huruvida detta har med barnperspektiv att göra eller inte och vilken standard som är rimlig. Var sätter vi gränserna? / / Är det rätt? Jag vet inte? Är det okej att Pelle får en Peak Performance-jacka för att hans klasskamrater han umgås med har det? Det blir sådana konstiga diskussioner. Möjliga handlingsstrategier: Då detta tema handlar om betydelsen av att ha en skälig levnadsnivå i relation till andra så kommer förslag på handlingsstrategier avseende detta arbetas samman under nedanstående tema som berör ett mycket angränsande område. MATERIELLA BEGRÄNSNINGAR OCH SKÄLIG LEVNADSSTANDARD FÖR BARN I SOCIALBIDRAGSHUSHÅLL Socialtjänstlagen fastslår att försörjningsstöd skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå genom att biståndet skall inkludera skäliga kostnader för livets olika nödvändigheter. Den lägsta nivån på försörjningsstödet är den så kallade riksnormen som infördes 1998, det är dock frivilligt för landets kommuner att själva sätta ett högre belopp. Malmö stad har valt att tillämpa riksnorm. Socialstyrelsen (2012) problematiserar dock att riksnorm inte alltid kan jämställas som en garant eller riktmärke för vad som bedöms vara skälig levnadsnivå samt påpekar att det är anmärkningsvärt att summan som riksnormen ger till livsmedel för vuxna och till äldre barn ligger väsentligt under Konsumentverkets gräns för rimliga kostnader. Att precisera och bedöma vad som är ett behov eller utgör en skälig levnadsnivå för en enskild individ kan endast till viss del konkretiseras av den ramlagstiftning socialtjänstlagen utgör. En individuell prövning genomförs i varje enskilt ärende av handläggande socialsekreterare. Bedömningar av vad som är ett behov och vilken anspråksnivå som är skälig eller rimlig inbegriper dock alltid normativa och subjektiva komponenter. Vilken materiell standard som anses skälig för en socialbidragstagare och deras barn avgörs även vid politiska beslut som implementeras inom socialtjänstens biståndsarbete. 29

30 Halleröd (2010) definierar fattigdom som att vara utestängd från materiella ting och sociala värden som är självklarheter för majoriteten av befolkningen. Det finns en omfattande mängd forskningsstudier som på visar att detta är en realitet för socialbidragsbehövande barnfamiljer. Trots flera års lågkonjunktur går ändå den övergripande utvecklingen under de senaste decennierna mot en avsevärd inkomstutveckling för hög- och medelinkomsthushåll. Några som dock inte fått del av detta är socialbidragshushållen. Då riksnormen inte följt den generella standardutvecklingen har alltså skillnaden mellan övriga hushåll och socialbidragstagarna ökat drastiskt de senaste 10 åren vilket innebär att bidragstagarna idag är avsevärt fattigare och lever allt längre ifrån den allmänna livsstilen (Halleröd 2010) 4. I Malmö utgör de långvariga socialbidragshushållen, inte minst bland barnfamiljerna, en omfattande kategori vilket innebär att den ekonomiska utsattheten oftast inte kan betraktas som en kortvarig eller övergående livssituation. 70 procent av kostnaderna för försörjningsstödet utgörs av de långvariga hushållen i Malmö. Byberg (2002) lyfter fram att socialbidragets utformning konstruerats för att utgöra en tillfällig lösning under de mer kortvariga ekonomiska kriser som kan uppstå i ett hushåll. Detta innebär att långvariga socialbidragstagares materiella levnadsnivå blir mycket låg. Resultat från intervjustudien med Malmös socialtjänster avseende materiell standard och skälig levnadsnivå Under intervjuerna lyftes frågan om nivån på socialbidraget var tillräcklig för att tillförsäkra mottagaren en skälig levnadsnivå. Ingen av de intervjuade anser att riksnormen fullt ut ger detta. Den dominerande uppfattningen är dock att för hushåll som uppbär försörjningsstöd under en kort tid är riksnormen relativt acceptabel om än mycket låg. Däremot uppfattas det som nära nog omöjligt eller helt omöjligt att tillförsäkra en skälig levnadsnivå för den stora grupp socialbidragshushåll som har försörjningsstöd under längre perioder Det är det kanske om man lever på det en kort period. Att man kan hanka sig fram ett par-tre månader, men för familjer som har det ständigt så urholkar det inte bara ekonomin utan också livskvaliteten, orken. Flera av de intervjuade betonar också att faktiska rimliga levnadskostnader inte riktigt överensstämmer med beräkningarna eftersom dessa bygger på föreställningen om socialbidraget som ett tillfälligt krisstöd. För alla dem här människorna som inte har någon väg ut och det tar flera år, där tycker jag att den är ganska orimlig. De intervjuade beskriver att för att klara sig på den summa de kan bevilja krävs en nästan omänsklig disciplin och förmåga att avstå allt utöver det absolut nödvändiga. Det krävs en otroligt kontrollerad tillvaro. Det krävs att ha koll på från det att man tänder till man släcker lampan till hur länge man ringer till att om jag väljer att prioritera en utgift så måste jag välja bort någonting annat. Extrem kontroll. Skälig överlevnad och leva, det där är väldigt knäppt. Något som ofta lyfts fram är att normen uppjusteras med ytterst små summor vilket de kan uppleva som löjligt och hånfullt mot de klienter som hela tiden ser sina fasta kostnader för exempelvis livsmedel öka men där normen inte återspeglar detta. En av de intervjuade beskriver hur hon upplever det som alltmer ihåligt att försöka vidhålla inför klienten att summan kan tillgodose en skälig levnadsnivå eftersom nivån uppfattas som hopplöst låg. Ett flertal av de intervjuade jämför mot den egna privatekonomin och reflekterar över hur påtagligt lågt försörjningsstödet då framstår som. Flera av dem uttrycker såväl beundran som förundran över att klienterna kan få det att gå runt. Ja, man kan ju säga att man blir ganska imponerad av de människorna som faktiskt lyckas klara sig på de här pengarna, det kan man säga. Det är ju inte mycket pengar. Den kategori majoriteten av de intervjuade menar har allra svårast att klara sig på normen är just barnfamiljerna, särskilt ensamstående mammors utsatta situation framhålls. De som realistiskt sett är helt chanslösa på dagens arbetsmarknad uppmärksammas också av flera eftersom de troligen måste leva på försörjningsstöd permanent. Alltså jag har så många skrämmande exempel på när dem andra socialförsäkringssystemen brister. Och liksom människor som är sjuka och kanske bara är år och inser att dem kommer aldrig, de kommer att leva på försörjningsstöd tills dem går i pension / / Det är inte värdigt. Vad säger det om ett samhälle där man behandlar sina människor så? En majoritet av de intervjuade anser att normen är otillräcklig för de långvariga men uttrycker samtidigt ofta att en höjning för de med långvarigt bistånd är politiskt svårgenomförbar samt att det kan finnas incitamentshämmande effekter om man får mer försörjningsstöd när man haft det under lång tid. Samtidigt uttrycker de trots ovan nämnda ambivalens att normen för de långvariga hushållen borde ses över då den ofta inte tillgodoser en skälig levnadsnivå. Systemet och beräkningsgrunden uppfattas inte vara anpassat till den livssituation där socialbidragstagandet är långvarigt eller ibland mer eller mindre permanent. Sammanfattningsvis är det anmärkningsvärt att ingen av de intervjuade fullt ut anser att försörjningsstöd ger en skälig levnadsnivå och att en så stor andel dessutom bedömer att nivån ofta är otillräcklig och alltför låg för att kunna leva 30 4 För 2012 har regeringen dock fattat beslut att höja riksnormen mer än tidigare för barnen. Detta för att levnadsstandarden för barn i familjer med ekonomiskt bistånd alltmer har halkat efter övriga barnfamiljers levnadsstandard.

31 på. Riksnormen kan alltså inte oproblematiserat jämställas eller betraktas som ett riktmärke eller garant för att skälig levnadsnivå kan uppnås, framförallt inte för de långvariga hushållen. Se även Socialstyrelsen (2012) där liknande resonemang förs. Strategier för att till försäkra en skälig levnadsnivå En strategi för att kompensera nivån på den riksnorm som av de flesta beskrivs som otillräcklig är då att bevilja ansökningar över norm där möjlighet finns att godta skäliga utgifter för livsföringen i övrigt. Detta är ofta tandvård, glasögon, medicin och andra kostsamma nödvändigheter. I intervjuerna framgår det dock att de även kan ha en kompensatorisk funktion där man ser att familjen inte klarar sig på normen och därför beviljar extra för ansökningar om saker som egentligen ingår som en post i den ordinarie normen (det har dock nyligen beslutats att Socialdepartementet inte kommer fördela riksnormen för ekonomiskt bistånd i olika behovsposter för år 2012). Ett vanligt sådant exempel från vår empiri är dock extra bistånd till kläder eller barns fritidsaktiviteter. Detta är en möjlighet att individanpassa bedömningar av vad som krävs för att uppnå skälig levnadsstandard för olika individer men den aspekt av detta som flera lyfter fram som problematisk är att risken för godtyckliga beslut ökar. För jag kan tycka att vi har ett godtyckligt system och det handlar lite om att kunna presentera sin sak och att man skall träffa någon som kan ta emot informationen också. Har man osis så träffar man en som är på dåligt humör den dagen. Över norm ansökningar innebär även en extra och tidskrävande arbetsbörda för att handlägga dessa samt kontroll av kvitton efteråt. Att bevilja dessa ansökningar ger dock en möjlighet att lyfta nivån något just för de långvariga hushållen med barn och flera av de intervjuade betonar att ifall familjen haft bistånd under längre tid är beviljanden över norm rimliga och nödvändiga. En annan strategi för att tillförsäkra de långvariga socialbidragshushållen en skälig levnadsstandard är att göra hembesök för att kunna göra en egen bedömning av behov av hemutrustning, kunna samtala kring barnens behov av t.ex. fritidsaktiviteter och få en helhetsbild av familjens situation. Några stadsdelar i Malmö stad har sedan en tid valt att satsa på en metodik där hembesök hos dessa barnfamiljer skall göras och flera andra uppger att de är på gång att initiera detta (givetvis förutsätter det familjens medgivande). 5 Hembesök från socialsekreterare beskrivs generellt som ett bra verktyg och ett sätt att synliggöra barnens levnadsförhållanden, inte minst för att nå fram till och bevilja till vad man kallar tysta familjer som undviker att söka över norm men där ett besök i hemmet t.ex. visar att barnen inte har egna sängar eller att taklampor saknas och att delar av hemutrustningen är fullständigt utsliten. I Malmö stads riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföringen i övrigt fastslås att om en barnfamilj länge levt på låg ekonomisk nivå eller bedöms få ett långvarigt bistånd skall barnens behov särskilt beaktas vid biståndsbedömningen (Malmö Stad Stadskontoret 2009). Många av de intervjuade betonar också att kring just de barnfamiljer som haft bistånd under långa perioder så blir bedömningen mer liberal eftersom man vet att ekonomin legat på en mycket låg nivå länge. Svårigheten avseende hembesök är dock att de är tidskrävande och att många uppger att man vill men inte har möjlighet Alltså, om jag skulle träffa en familj i veckan, hade det tagit mig ett år innan jag hade träffat alla mina barnfamiljer. Så jag känner, att jag kan inte ge alla barnfamiljer det de faktiskt behöver. Jag kan inte. Det finns många olika perspektiv på vad som är en skälig levnadsnivå för ett barn i ett socialbidragshushåll. Under intervjuerna återkommer dock ofta resonemang där barn urskiljs som en särskild kategori socialbidragsmottagare där de skall hållas skadelösa så långt som möjligt. Barnen är alltid oskyldiga om man säger så. I flera intervjuer betonas en gradvis ökning av barnperspektiv och en utvidgad generositet mot barn från socialtjänsten. Dock förekommer i stort sett inte alls att man schabloniserar extra tillägg till barnfamiljer. Att barn ska kunna delta i fritidsaktivitet och ha en cykel tillskrivs dock av många ett stort konkret värde men att ha tillgång till just detta verkar även symbolisera en slags normalitet inget barn skall behöva stå utanför. Att barn skall ha en cykel är dock ingen självklarhet i alla stadsdelar och det beskrivs även att det kan uppstå meningsskiljaktigheter inom personalgruppen kring om detta skall täckas av normen samt om det är något som kan betraktas som skälig levnadsstandard. En ytterligare komplex bedömning avseende skälig materiell nivå är frågan om datorer med internetuppkoppling. Att ha bredband ingår inte i normen och detta är något många av de intervjuade lyfter fram som problematiskt i relation till barnfamiljer eftersom de anser att i dagens samhälle och skola är tillgång till internet en i stort sett nödvändig och skälig utgift. Att inte ha internet bedöms även som kontraproduktivt då familjen utestängs från möjligheter till saker som platsannonser, information om utbildningar och arbetsplatser, underlag till skol- 5 Detta arbete beskrivs mer ingående längre fram i denna rapport. 31

32 arbeten samt att kunna göra mer ekonomiska inköp via t.ex. webbaserade annonser. Trots att många av de intervjuade anser att både dator och internetuppkoppling bör ingå i normen så beskrivs över norm ansökan för dator som ett typiskt avslagsärende. Några av de intervjuade menar även att datorer finns tillgängliga på skolor samt medborgarkontor och att behovet kan tillgodoses där. Det är dock långt vanligare att man uppfattar att dator med internetuppkoppling bör ingå i skälig levnadsnivå för barnfamiljer. Detta motiveras utifrån att de normer som skall utgöra grunden för försörjningsstödet måste följa och baseras på en grundnivå i den allmänna samhällsutvecklingen om inte individer i behov av detta ännu mer skall hämmas av resursbrist och utestängning. Möjliga handlingsstrategier avseende skälig levnadsnivå och materiell standard: I all sin enkelhet är det ofrånkomligen så att höjda sociala transfereringar, såväl statliga som kommunala, till dessa barnfamiljer har synnerligen hög träffsäkerhet avseende att reducera deras monetära fattigdom. Vår empiriska studie indikerar tydligt att Malmös socialtjänster inte bedömer att rådande nivå på försörjningsstödet alltid ger en skälig levnadsnivå. Det är ytterst problematiskt att socialtjänsten själva inte uppfattar att de långvariga socialbidragshushållen har den skäliga levnadsnivå socialtjänstlagen berättigar dem. En alltför låg nivå kan även som ovan beskrivits resultera i kontraproduktiva inlåsande effekter då dessa familjer saknar resurser som kan underlätta integration av olika slag, främst i relation till utbildning och arbetsmarknad. Fattigdom är inte bara monetär utan manifesteras ofta genom en ofrivillig oförmåga att ändra sin situation då bristande resurser kan leda till olika former av vanmakt (Rauhut et al. 2006, Angelin 2009). En höjning av normen till de mest utsatta och långvariga bidragshushållen med barn innebär att samtliga resurser som avsätts för detta når familjerna direkt samt att deras möjligheter att agera mot självförsörjning kan stärkas. En höjning av norm är dock sannolikt politiskt kontroversiellt och dessutom kostnadskrävande. Tidigare i rapporten har vi föreslagit en norm för barns fritidskostnader samt att inkludera internetuppkoppling i normen för försörjningsstöd. 32

33 6. Kommunala insatser för att bekämpa barnfattigdom: Vad kan och bör kommuner göra? I denna avslutande del diskuteras ingående vad man lokalt i en kommun kan bidra med för att minska barnfattigdomen. Erfarenheter från andra kommuner beaktas men målsättningar och överväganden kring olika åtgärder diskuteras särskilt utifrån ett specifikt Malmöperspektiv. Barnfattigdom ett statligt eller kommunalt ansvar? Barn- och familjepolitiken hänger tätt samman med varandra i en avancerad välfärdsstat som Sverige. Det politiska ansvaret faller tungt på både den statliga och kommunala nivån. I denna rapport fokuseras särskilt vad man kan göra i ett lokalt handlingsperspektiv för att hantera barns och deras familjers ekonomiska utsatthet. Kommunerna har en månghundraårig tradition av att vara den centrala aktör som administrerar och fördelar behovsprövade bidrag till de som inte kan få sin försörjning tillgodosedd på annat sätt. Då de socialförsäkringssystem som skall utgöra skydd mot fattigdom vid inkomstbortfall som arbetslöshet, sjukdom, föräldraledighet m.m. dock är statligt styrda påverkas kommunerna starkt av förändringar och åtstramningar i dessa. Tidigare i denna underlagsrapport har vi beskrivit hur ett flertal betydande revideringar i socialförsäkringssystemet inneburit att allt fler barnfamiljer behövt kommunalt finansierat försörjningsstöd under senare år. Rauhut et al. (2006) betonar att trots att kommunerna operativt och finansiellt bär den största delen av det socialpolitiska ansvaret för barn har de bristande möjligheter att påverka de politikområden, t.ex. familjepolitik, arbetsmarknad, näringspolitik, utbildningspolitik och socialförsäkringssystemen (bl.a. de familjepolitiska som underhållsstöd, bostadsbidrag och föräldraförsäkring), vilka i hög grad påverkar barnfamiljers inkomster samt risk att drabbas av ekonomisk utsatthet. Då inskränkningar i de statligt styrda socialförsäkringarna innebär övervältringseffekter gentemot kommunerna (se Dahlberg 2008) innebär detta att kommuners resurser att arbeta förebyggande och långsiktigt än mer begränsas. Rauhut et al. (2006) diskuterar hur denna paradoxala motsättning tydliggörs i kommuner (likt Malmö) där de akuta försörjningsproblemen redan är så resurskrävande att medel till långsiktiga sociala investeringar därmed blir än svårare att avvara. Trots att det är just där de behövs som mest. Tidigare studier har tydligt demonstrerat växelspelet mellan statliga och kommunala insatsers relationer när det gäller ekonomiskt utsatta familjer. Som en följd av neddragningar av en rad statliga socialförsäkringar under 1990-talets krisår ökade det kommunala försörjningsstödet, i synnerhet bland barnfamiljer (Salonen 1996, Salonen 1997). Ett mer aktuellt exempel under talets första årtionde är en studie som följt upp den statliga ekonomiska familjepolitikens förmåga att bekämpa fattigdomen bland barnfamiljer i Sverige (Salonen 2011b). Denna studie visar att effekterna av de samlade insatserna från den nationella familjepolitiken allt sämre förmår lyfta barnfamiljer ur en relativ inkomstfattigdom (EU-definitionen på högst 60 procent av landets medianinkomst). Detta påverkar givetvis de kommunala förutsättningarna i sitt ansvar att mildra och minska effekterna av ekonomisk utsatthet bland barnfamiljer. Att kommunerna svårligen kan kontrollera dessa yttre villkor och orsaker innebär dock inte att kommuner inte kan påverka eller bekämpa barnfattigdom. Barns välfärd är synnerligen beroende av insatser på lokal nivå. Skolan är kanske det främsta exemplet på en kommunalt styrd institution som är av avgörande betydelse för barns dagliga välfärd. Likaså har kommunernas konkreta eller förebyggande arbete avseende bostadspolitik, hälsovård, fritidsverksamhet, kultur, kommunikationer och socialtjänst avsevärd betydelse för utsatta barns vardagliga och långsiktiga levnadsvillkor. Barn från resurssvaga familjer kan delvis kompenseras genom en väl utbyggd kommunal välfärd. Kommuner har därmed stora möjligheter att bekämpa barnfattigdom men verkningsfulla insatser måste samordnas strategiskt då de spänner över ett brett spektrum av högst divergerande politikområden. Socialtjänstlagen fastslår att kommunen är den samhälleliga instans vilken har det yttersta ansvaret för dem som vistas i kommunen och att barns bästa särskilt skall beaktas. Detta innebär att trots många gånger bekymmersamma förutsättningar så har kommunerna och dess socialtjänst ett tydligt uppdrag att implementera och motivera en politik präglad av medvetenhet avseende konsekvenser av beslut utifrån ett barnperspektiv. 6 Kommunala insatser mot barnfattigdom En kommun kan förhålla sig till insatser mot barnfattigdom på ett flertal olika sätt. De rent lagstadgade åtagandena som t.ex. ansvar för försörjningsstöd och skolor är givna men i hur stor utsträckning dessa fokuserar och agerar i relation till förbättringar riktat mot ekonomiskt utsatta barn varierar påtagligt. Utöver dessa givna verksamheter kan kommuner även åta sig ett självpåtaget utvidgat kommunalt ansvar för sociala satsningar (jfr Rauhut et al. 2006). Dessa kan exempelvis motiveras utifrån långsiktiga strategier där kommunala satsningar på specifikt 6 Detta kan t.ex. innebära att kommunal aktiveringspolitik riktad mot arbetslösa socialbidragsbehövande föräldrar också bör förhålla sig till vad denna innebär för deras barn ifall sanktioner rörande rätt till bistånd tillämpas (se vidare O Brien & Salonen, 2011 samt Angelin, 2009). 33

34 utsatta barn bedöms som en lönsam investeringsstrategi i befolkningens framtida humankapital som arbetsförmåga och hälsostatus. Kommunala insatser och strategier för att reducera barnfattigdom är dock högst varierade i inriktning, omfattning och utformning. Utifrån Rauhuts kategorisering (2006) kan dessa särskiljas utifrån följande kriterier: En given skiljelinje är om insatsen är kollektiv dvs. riktad mot alla kommunens barn eller ifall den är av en selektiv karaktär och endast riktad mot de som bedöms ha ett specifikt behov. Likaså skiljer sig inriktningar såtillvida att de kan utgå vid ett uppenbart akut hjälpbehov eller vara av mer långsiktigt förebyggande karaktär riktad mot de som riskerar eller befinner sig i fattigdom. Då en kommun, likt de ställningstaganden Malmös kommunstyrelse nu står inför, skall orientera sig och besluta om en inriktning av insatser måste man förhålla sig till om det främst är proaktivt inriktat dvs. att förebygga inträde i fattigdom man prioriterar eller ifall insatser för att gynna utflöde ur existerande fattigdom och behov av försörjningsstöd främst skall implementeras. En annan mer reaktiv strategi kan vara att inte angripa själva orsakerna till barnfamiljers fattigdom utan istället agera kompensatoriskt genom skadereducering där riktade stöd som t.ex. sponsrade fritidsaktiviteter kan höja det enskilda barnets levnadsvillkor och antas reducera skadeverkningarna av en uppväxt i en ekonomiskt utsatt familj. Dessa insatser är ofta av en kompenserande och normaliserande karaktär där även barn i fattiga hushåll skall kunna åka på kollo eller ha en cykel. Däremot förändrar de inget avseende familjens grundläggande utsatthet. Ovan beskrivna strategier utgör givetvis en schematiserad och förenklad kategorisering av barnfattigdomsreducerande handlingsmöjligheter för kommuner. I realiteten agerar kommuner såväl strukturellt som individinriktat likaså implementeras både akut och långsiktigt arbete. Frågan är dock alltid i vilken utsträckning man gör det och vilken övergripande ambition och målsättning arbetet karakteriseras av. Insatser mot barnfattigdom är (kortsiktigt räknat) kostsamma och fattigdomens multifaktoriella karaktär gör att direkta och mätbara effekter är komplexa att fastslå. I arbetet med denna underlagsrapport har vi sökt efter forskning som kan ge evidens för vilka insatser som är kostnadseffektiva och verkningsfulla. Vi har försökt finna vetenskapliga studier och diskuterat med initierade forskar-kollegor samt konsulterat ledande expertis bland statliga myndigheter samt barninriktade intresseorganisationer. En övergripande slutsats är att utifrån vad vi har kunnat finna så existerar ett mycket begränsat vetenskapligt underlag för att dra slutsatser om vilka insatser som bäst kan reducera barnfattigdom i Sverige. 7 Däremot finns en stor mängd forskning kring hur socialförsäkringssystemen inverkar på barnfattigdom men då dessa är ett statligt och inte kommunalt åtagande presenteras de inte här. Sammanfattningsvis finns alltså en stor spännvidd av möjliga kommunala strategier för barnfattigdomsreducerande insatser däremot är det metodologiskt svårt att kortsiktigt studera dess direkta effekter varför det även är komplext att rekommendera specifika insatser före andra baserat på vetenskaplig evidens. Vad som däremot finns är kommuner som kan utgöra exempel. Nedan presenteras exempel på möjliga insatser mot barnfattigdom och därefter kommuner som proaktivt och strategiskt angripit barnfattigdomsfrågan utifrån höga målsättningar. Strategier för att reducera barnfattigdomen Denna rapport har visat att barns och deras familjers ekonomiska utsatthet är ett komplext och sammansatt fenomen. Såväl dess bakomliggande orsaker, uttrycksformer och konsekvenser är inte entydiga och kan inte förstås eller åtgärdas med några begränsade insatser. Barns ekonomiska utsatthet i uppväxtåren måste givetvis relateras till föräldrars försörjningsförmåga och då oftast deras arbetslivsanknytning och hälsotillstånd. Arbetslöshet och ohälsa torde vara de två mest centrala aspekter som ligger bakom föräldrars svårigheter att klara en nödvändig hushållsekonomi, oftast i en kombination som dessutom varierar över tid (se vidare Janlerts underlagsrapport 2012). Barnfattigdomen måste också ses i ett växelspel mellan såväl individuella och hushållsrelaterade förutsättningar och villkor, skilda samhällsaktörers insatser och strukturella förhållanden som griper in i människors vardagsliv. Dessutom måste man beakta demografiska förändringar för att tolka barnfattigdomens variationer över tid och på lokal nivå. Det som försvårar åtgärdsperspektivet i ett kommunalt perspektiv är också vetskapen om att barnfattigdomen är ett brett fenomen som påverkas av såväl internationella, nationella, regionala som lokala förhållanden. I Sverige är framför allt barn- och familjepolitiken en delad angelägenhet mellan den nationalstatliga nivån och kommunpolitiken. Den regionala nivån spelar i detta sammanhang en mindre roll, dock med möjlighet att via hälsovård och samhällsservice påverka ekonomiskt utsatta hushålls 34 7 Här måste vi dock betona att det är möjligt att sådan svensk forskning finns men i våra sökningar har vi inte kunnat finna detta.

35 tillgång till nödvändig samhällsservice och skydd. Den nationella politiken sätter de nödvändiga välfärdspolitiska ramarna inom en rad politikområden med bäring på barnfamiljers ekonomiska utsatthet. Det är genom breda politikområden i relation till bl.a. arbetsmarknad, bostäder och utbildning som förutsättningarna för en inkluderande välfärdspolitik formas. En tydlig påverkan har den nationella politiska nivån genom den ekonomiska familjepolitiken som sedan 1940-talet byggts upp i syfte att minska fattigdom och utjämna levnadsvillkoren bland barn och deras familjer. Under senare år finns det tydliga belägg för att den nationella ekonomiska familjepolitiken (läs: alla transfereringar till barnfamiljer som hanteras av Försäkringskassan) allt sämre förmår minska inkomstklyftorna mellan barnfamiljerna och lyfta barnfamiljer ut ur inkomstfattigdom (Försäkringskassan 2010, Salonen 2011b). En rad faktorer påverkar således barnfamiljer med svag ekonomi. Insatser för att förbättra deras ekonomiska situation sker oftast genom större förändringar i familjekonstellationer; familjeombildning, minskad försörjningsbörda genom att barn flyttar ut och inte minst genom förbättrad hälsa och arbetsanknytning hos föräldrar. Därför kan en barnpolitik inriktad på att minska barnfattigdom inte bortse från familjers sammansatta behov och villkor. Med detta sagt har givetvis den kommunala nivån också ett tungt och betydelsefullt ansvar att utforma en välfärdspolitik som kan undanröja eller lindra effekter av barnfamiljers otillräckliga hushållsekonomi. Mycket av den konkreta barn- och familjepolitiken utformas på kommunal nivå, inte minst genom förskoleverksamhet, skola, fritidsoch kultursektorn. Därutöver kan flyktingmottagande och integrationspolitik för nyanlända ses som strategiska insatser i detta sammanhang. Insatser som har betydelse för barn-fattigdomens utbredning och variationer hänger således ihop med en rad breda samhällsområden. Insatser som dessutom kan påverka barnfamiljers ekonomiska utsatthet kan dessutom vara av olika karaktär, såväl direkta som indirekta likväl som förändringar som har en omedelbar verkan och sådana som ger effekt först på lite längre sikt. Nedan har vi skisserat några scheman för att kunna identifiera olika slags åtgärder i fattigdomsbekämpande strategier. I den första tablån lyfts vilken nivå som insatserna beslutas på, ifall det sker på lokal eller nationell nivå. I den andra dimensionen görs skillnad utifrån åtgärders karaktär. Vissa insatser kan vara motiverade och vällovliga genom att dämpa och lindra effekter av barns ojämlika ekonomiska villkor. Tillgång till en näringsrik kost i skolan är ett sådant klassiskt exempel, liksom fri tillgång till kultur och fritidsaktiviteter för alla barn. Sådana aktuella frågor i många kommuner idag är t.ex. fritt nyttjande av kollektivtrafik eller tillgång till internet och dator. Sådana åtgärder kan anses vara väsentliga och motiverade för att lindra effekter av barns skilda ekonomiska status, men påverkar inte dess ojämna fördelning i sig. Sådana inslag kan mer ses som önskvärd välfärdspolitisk skadereduktion. Genom offentliga insatser kan ojämlika levnadsvillkor för barn och deras familjer mildras men det leder inte till att påverka de underliggande ekonomiska villkoren hos barnfamiljerna. I motsats till sådan skadereducerande politik kan den offentliga välfärdspolitiken även bidra till att påverka bakomliggande orsaker till att ekonomisk utsatthet uppstår eller fortgår. Detta kan ske i ett brett spektra av offentliga insatser på såväl nationell som kommunal nivå. Som redan nämnts sätter den nationella politiken ambitionsnivåer och ramar som verkar brett för hushållens ekonomiska förhållanden. Tabell 6. Inslag som påverkar barnfattigdom Nivå Lindra effekter Åtgärda orsaker Statlig nivå Kommunal nivå 35

36 Ytterligare aspekter kring en mångfacetterad fattigdomsbekämpning handlar om den principiella avvägningen i välfärdspolitiken mellan selektiva och generella åtgärder. Här har länder i olika skeden valt skilda vägar. Sverige och de andra nordiska länderna har i modern efterkrigstid utmärkt sig internationellt genom att ha en tonvikt på generella åtgärder inom t.ex. barn- och familjepolitiken. Införandet av ett allmänt barnbidrag 1948 för alla barn oavsett familjers ekonomi är ett tydligt historiskt exempel på generella ambitioner i den svenska välfärds-uppbyggnaden. Understundom uppkommer diskussion om dess legitimitet och värdet av att bibehålla stödet för alla barn. Trots kritik kring dess stora kostnader och ifrågasättanden att stödja barn i mer välbärgade familjer finns det alltjämt en bred uppslutning av barnbidragets generella karaktär och dess utjämnande effekter. Styrkan med riktade insatser till barn och deras familjer som kan anses vara i störst behov av ekonomiskt och annat stöd är att de verkligen når fram till avsedda målgrupper och därmed kan anses vara kostnadseffektiva. Å andra sidan riskerar sådana selektiva insatser bli stigmatiserande och av sämre kvalitet. Tabell 7. Insatser mot barnfattigdom. Typ av insats Reaktiva Proaktiva Selektiva Generella En ytterligare dimension som kan vara värdefull att identifiera i fattigdomsreducering är avvägningen mellan reaktiva och proaktiva åtgärder. Medan den första kategorin av åtgärder riktas mot barn och deras familjer som redan befinner sig i utsatta situationer är proaktiva åtgärder inriktade på att minska inflödet av familjer som riskerar hamna i en sådan ekonomisk sårbarhet. En bred fattigdomsminskande strategi måste inbegripa insatser av båda dessa slag för att kunna bli framgångsrik. Vi kan sammanfattningsvis konstatera att strategier för att minska barnfattigdomen måste ta hänsyn till en rad olikartade aspekter och dimensioner och att olika insatser och åtgärder måste tolkas beroende på dess skilda avsikter och karaktär. På kommunal nivå är det därför en utmaning att genomföra sådana strategier och mål då den ekonomiska utsattheten bland barnfamiljerna dessutom påverkas av förhållanden som till väsentliga delar ligger utanför den kommunalpolitiska räckvidden. 36

37 Målsättning för Malmö stads ambitioner att minska barnfattigdomen halvering till 2020 för att 2050 eliminerat barnfattigdomen Vad kan en rimlig målsättning vara för att minska barnfattigdomen i en stad som Malmö där den ekonomiska utsattheten bland barn och deras familjer under de senaste årtiondena legat mer än dubbelt så högt som landet i stort? I Rädda Barnens senaste årsrapport gällande 2009 års förhållanden var andelen runt 30 procent i Malmö även när en uppskattning för gränspendlingens inverkan beaktats. Detta skall jämföras med 13 procent i riket och drygt 15 procent i Stockholm och knappt 19 procent i Göteborg (Salonen 2012). I det följande har vi utgått från en målsättning att halvera omfattningen av barns ekonomiska utsatthet i Malmö stad fram till år 2020 utifrån det beräkningssätt som redovisas i Rädda Barnens årliga barnfattigdomsindex. Motivet för att använda detta index är att det sammantaget förmår mäta barns ekonomiska utsatthet på ett systematiskt och vederhäftigt vis. Genom att anknyta till dess definitioner om barn i familjer med låg inkomststandard och/eller förekomst av försörjningsstöd ges förutsättningar att följa upp antagna målsättningar utifrån offentlig statistik som baseras på totalräknade befolkningsunderlag. Då detta index konsekvent följt utvecklingen tillbaks till 1991 erbjuds också möjligheter till längre tidsserier och jämförelser med andra kommuner och regioner i landet. I det följande diskuteras vad det skulle innebära att anta en målsättning om att halvera barnfattigdomen i Malmö stad fram till år Detta kan ses som ett tydligt inriktningsmål för att långsiktigt minska och på sikt avskaffa barnfattigdomen, förslagsvis till I prognosen fram till år 2020 har vi antagit en minskningstakt på en procentenhet per år fram till 2015 för att därefter öka minskningstakten med två procentenheter per år de följande fem åren fram till år Åren 2010 och 2011 beräknas nivån på barnfattigdomen ligga på samma nivå som för 2009 (knappt 30 procent när effekten för gränspendling inräknats). Enligt denna prognos skulle därmed barnfattigdomen komma ner till 25 procent år 2015 för att sedan gradvis minska till 15 procent år Diagram 8. Prognos för halvering av barnfattigdomen i Malmö fram till

38 En rekommendation om en halvering av barnfattigdomen fram till 2020 skulle innebära ett tydligt trendbrott för Malmö stad som stadigt uppmätt nivåer på drygt trettio procent sedan 1990-talets inledning. Samtidigt skulle nivån på barns och deras familjers ekonomiska utsatthet i Malmö hamna på nivåer som troligtvis fortfarande kommer ligga över riksnivån, vilket får ses som rimligt utifrån kommunens demografiska och socioekonomiska profil. En särskild utmaning ligger i den fortsatta befolkningstillväxten för Malmö stad och då inte minst ökningen av antalet barn i kommunen. Enligt Malmö stads senaste befolkningsprognos (kommunprognos 2011) beräknas antalet barn öka kraftigt under 2010-talet från barn 0-17 år till barn år 2020, d.v.s. en ökning med barn eller plus 29 procent beräknas antalet barn i Malmö vara närmare Dessa demografiska förutsättningar har beaktats i diagram 9 för att visa vad rekommendationen om en halvering av barnfattigdomen fram till 2020 faktiskt innebär i antal barn årligen fram till dess. Resultatet visar att även med en sådan målsättning om en procentuell halvering skulle antalet barn som lever i ekonomiskt utsatta hushåll fortfarande vara relativt oförändrat. Fram till år 2015 skulle antalet barn i ekonomiskt utsatta hushåll vara tämligen stabil mellan barn. Först efter 2015 skulle antalet barn i sådana hushåll långsamt börja minska med ca barn per år för att hamna på drygt barn i ekonomiskt utsatta hushåll år Diagram 9. Prognos för antal barn i Malmö i familjer med eller utan ekonomisk utsatthet enligt målsättning att halvera barnfattigdomen. 38

39 En rekommendation om en halvering av barnfattigdomen beräknat utifrån procent av samtliga barn leder således till en minskning av antalet utsatta barn i Malmö från drygt barn år 2009 till drygt barn fram till år Räknat i antal barn innebär minskningen på ca barn en faktisk minskning i antal barn på ca en tredjedel av den nuvarande nivån på barnfattigdomen i kommunen. Det innebär att det finns betydande utmaningar för att intensifiera fattigdomsbekämpningen under åren fram till 2020 som mer långsiktiga ambitioner att helt eliminera barnfattigdomen i en stad som Malmö. I diagram 10 jämförs denna rekommendation med en oförändrad nivå på barnfattigdomen i Malmö stad. Vad skulle det innebära om nivån låg kvar kring 30 procent åren framöver med den förväntade snabba befolkningsökningen? Om barnfattigdomsnivå förblir oförändrad runt 30 procent kommer antalet barn i ekonomiskt utsatta familjer successivt att öka i kommunen under resten av 2010-talet År 2020 skulle antalet barn i sådana omständigheter vara uppe i barn. Detta är en ökning med ca barn från utgångsläget i början av årtiondet, vilket motsvarar en ökning i faktiska tal med en tredjedel. Ser vi till trenden av dessa två utvecklingslinjer i relation till varandra ökar differensen kraftigt från 2015 och framåt, från knappt barn år 2015 till som mest barn år Diagram 10. Antal barn i ekonomiskt utsatta hushåll i Malmö baserat på oförändrad respektive halverad nivå fram till år

40 Sammanfattningsvis står Malmö stad inför stora utmaningar att hantera den ekonomiska utsattheten bland barn och deras familjer kommande år. Med en ambition om att halvera den procentuellt höga barnfattigdomen fram till år 2020 bryts en långvarig besvärlig trend för många barnfamiljer i kommunen. Trots detta kommer troligtvis kommunen fortfarande under en förhållandevis lång period framöver ha en högre nivå på barnfattigdom med tanke på kommunens demografiska och socioekonomiska profil än landet i stort. Ifall inte kraftfulla och samlade åtgärder sätts in kommer antalet barn i ekonomiskt fattiga familjer istället öka drastiskt fram till år 2020 som en följd av förväntad befolkningstillväxt. Som framgått av denna rapport är barnfattigdomen ett komplext och sammansatt fenomen som kan förstås och åtgärdas utifrån olika perspektiv och nivåer. I ett lokalt perspektiv är det väsentligt att uppmärksamma specifika aspekter som gör sig gällande. För Malmö är detta uppenbart med tanke på den extremt höga nivån som barnfattigdomen ligger på och dess koppling till andra centrala välfärdsfaktorer som hälsa, utbildning, arbete och inkludering i samhällslivet i stort. Utan att på något vis göra anspråk på heltäckande faktorer i formulerandet av ett kommunalt handlingsprogram för att halvera barnfattigdomen i Malmö fram till 2020 avslutas denna rapport med att resonera kring några av de inslag och perspektiv som vi funnit naturliga att lyfta fram i ett sådant långsiktigt gemensamt åtagande för staden. Konkreta exempel på kommunalt arbete för att reducera barnfattigdom Det finns många kommuner i landet som arbetar aktivt och strategiskt med insatser för att reducera barnfattigdomen och dess skadeverkningar. Nedan beskrivs konkreta insatser som genomförts. Utöver detta kan det även vara intressant att få en mer generell bild av vilken slags insatser landets kommuner arbetar med. I en omfattande nationell studie (SSR 2011) besvarade 450 socialsekreterare frågan: Vad gör er förvaltning/kommun för insatser för att minska barnfattigdomen? De strategier som omnämndes visar på en stor bredd och variation i kommunalt agerande hos landets socialtjänster: Att man beaktar barnperspektivet Hjälpa föräldrar till egen försörjning Barnsamtal Tidiga insatser Extra ekonomiskt stöd Önskan om att utveckla handlingsplan Individuella bedömningar Uppmärksamma familjer som varit långvarigt aktuella på försörjningsstöd Fler platser i barnomsorg Riktade biståndsprogram Korta utredningstiden Idéer om ökad samverkan med t ex kyrka och föreningsliv Fortsatta satsningar på förebyggande åtgärder Utbildning av försörjningsstödshandläggare Ambition att göra fler hembesök 40

41 En kommun som profilerat sig starkt avseende ett proaktivt och omfattande politiskt och socialt arbete mot barnfattigdom är Botkyrka. Denna kommun har under många år placerat sig bland de med de allra fattigaste barnen i Rädda Barnens barnfattigdomsindex och har en befolkning med såväl bristande utbildningsnivå som låg förvärvsfrekvens. År 2000 var barnfattigdomen 29,6 % men vid Rädda Barnens senaste mätning 2009 uppgick den till 18,8% (Salonen 2012). I hur stor utsträckning detta kan tillskrivas kommunens insatser är metodologiskt komplext att fastslå men trots detta är sänkningen anmärkningsvärd. Några av de insatser som implementerats är: Förbud mot avgifter i skolan samt elevdatorer till alla i årskurs 7-9 och det finns även ett bidrag till bredbandsanslutning. Alla barn har också möjlighet att gå heltid på dagis bl.a. för att ge bättre språkinlärning för de med utländsk bakgrund. Föräldrars möjligheter till självförsörjning har stärkts genom kommunala satsningar på jobbskapande samt vuxenutbildning och man har även byggt ut barnomsorgen på nätter och obekväma arbetstider. Socialtjänsten har arbetat uppsökande och aktivt med att förebygga vräkningar samt arbetar med skuldrådgivning. Kommunen arbetar också med vad man kallar kulturell allemansrätt där alla barn erbjuds subventionerad kulturskola. För barn i långvariga biståndshushåll finns också möjlighet till ett extra bidrag till barnets utveckling på 2500 kronor. Två andra kommuner som utmärkt sig är Lerum och Trollhättan vilka båda år 2011 fick Majblommans utmärkelse Sveriges bästa barnkommun. Lerum fick detta bl.a. för att de har en utarbetad plan mot barnfattigdom som bygger på FN:s barnkonvention Insatserna de valt att satsa på är t.ex. ett särskilt stöd till långvarigt ekonomiskt utsatta barnfamiljer bl.a. en peng till jul och sommaraktiviteter på respektive 600 kronor samt bidrag till inköp av dator och bredbandsavgift. I Trollhättan har man bl.a. valt att satsa på avgiftsfria sommarläger och sommaraktiviteter. I Lunds kommun beslöts 2011 att pröva att bevilja familjer med barn i högstadium och gymnasium ekonomiskt bistånd för att täcka kostnaden för internetuppkoppling samt att ett bidrag på 1000 kronor per år till fritidsaktiviteter avsatts för barn i långvariga socialbidragshushåll. Ytterligare en kommunal organisation som arbetar aktivt med dessa frågor är Kista-Rinkebys Stadsdelsförvaltning som sammanställt en egen handbok om barnperspektivet i ekonomiskt bistånd. 8 Här finns en checklista som bör användas i ärenden med barnfamiljer för att säkerställa att barnets situation rörande: hälsa, fritidsbehov och garantera att familjen informerats om kostnadsfria aktiviteter, barnomsorgssituationen, erbjuda hembesök, tala med barnet när det är lämpligt med mera. Här förordas även att barnkonsekvensanalyser genomförs 9 vid kommunala beslut för att konsekvent belysa hur dessa inverkar och relaterar till barns bästa. I flera kommuner har man även valt att arbeta med en kommunalt anställd barnombudsman/barnombud som på lokal nivå belyser och bevakar barns rättigheter och intressen, några kommuner som infört detta är Botkyrka, Uppsala, Strängnäs, Simrishamn och Västerås. Under senare år har ideella organisationer, främst Majblomman och Rädda Barnen, inriktade mot barns rättigheter alltmer tagit plats i den offentliga debatten kring hur barns välfärd bör tillgodoses och de för även fram konkreta förslag och krav på kommunala och statliga handlingsstrategier. Rädda Barnen har främst riktat sig mot statliga ansvarsområden medan Majblomman ännu mer tydligt tar ställning till hur de anser att kommuner och landsting bör agera för att lindra konsekvenser av barns fattigdom. I opinionsarbetet framförs bl.a. krav om att glasögon bör vara subventionerat för alla barn, att kommuner bör tillgodose att skolorna är helt avgiftsfria samt att anordna diverse aktiviteter och hålla fritidsverksamheten igång under sommarloven MALMÖ KOMMUNS INSATSER MOT BARNFATTIGDOM Vad har gjorts i arbetet mot barnfattigdom? Malmö stad saknar en uttalad formell plan för hur man vill bekämpa barnfattigdom. Detta delar dem med majoriteten av Sveriges kommuner men på en rad platser i landet har kommuner börjat utforma och implementera övergripande planer för hur man skall gå tillväga. Under den senaste tiden har dock betydande fokus riktats mot frågan om barnfattigdom i Malmö och utöver en levande debatt har även en rad konkreta insatser genomförts. Att presentera samtliga kommunala insatser för barns välfärd är alltför omfattande för att rymmas i denna underlagsrapport, här har vi därför valt ut att presentera några av de insatser vi uppfattar som centrala och direkt riktade mot ekonomiskt utsatta barn. Det kan dock betonas att de särskilda och omfattande ekonomiska stöd kommunen riktar mot utsatta områden (Områdesprogrammet för ett socialt hållbart Malmö) samt prioriteringen av bostadsfrågor under 2012 tveklöst också syftar till att förbättra Malmöbarns levnadsvillkor. 8 Det finns även en nationell handledning avseende hur barnperspektiv bör tillämpas vid handläggning av ekonomiskt bistånd (Socialstyrelsen 2003). 9 Den nationella Barnombudsmannen har utarbetat rekommendationer för hur denna metodik kan implementeras i svenska kommuner (se t.ex. Barnombudsmannen rapporterar 2008:04) 41

42 De direkta satsningar som genomförts mot förskoleverksamhet kan dock mer direkt kopplas till barn och bekämpande av barnfattigdom. Malmö Stad har avsatt 5 miljoner år 2012 för utbyggnad av barnomsorg under nätter och övrig obekväm arbetstid, detta är gynnsamt för ensamstående föräldrar som annars kunnat behöva avstå möjlighet till löneinkomster. Kommunstyrelsen valde även under hösten 2011 att införa sänkta förskoletaxor så att inget barn skall behöva avstå från förskola på grund av svag ekonomi. Förskola och fritids blev även helt avgiftsbefriat för de hushåll som har en bruttoinkomst upp till i månaden. Reformen beräknas ge sänkt omsorgs-taxa för de 40 % av Malmös barnfamiljer som har lägst inkomster. De familjer som lever med långvarigt försörjningsstöd har även uppmärksammats specifikt i flera stadsdelar under senare tid. I samarbete med forskare har FoU Malmö och socialsekreterare genomfört studier med fokus på barnperspektiv där bl.a. förslag till arbetsverktyg för att införliva barnperspektiv inom ekonomiskt bistånd tagits fram (Sementsova 2011) 10 samt en intervjustudie om att se det ekonomiska biståndet ur barnens ögon (Stridh 2010) 11 genomförts. Implementeringsprocessen avseende Sementsovas arbetsverktyg är initierad inom SDF Centrum och det finns också diskussion och försök att föra över arbetssättet på andra stadsdelar i Malmö. I Fosie SDF har arbetet med dessa frågor också utvecklats avsevärt då de utformat och implementerat en strukturerad och systematisk metodik för att arbeta med att uppmärksamma behov och skapa bättre förutsättningar för dessa barn och deras familjer. Arbetet beskrivs kortfattat utgjorts av: 12 Att uppmärksamma barns behov, förbättra barns situation och möjliggöra en uppväxt som uppmuntrar en positiv utveckling samt på ett bättre sätt implementera de metoder som behövs för att verksamheten på Individ- och familjeomsorgen skall genomsyras av ett barnperspektiv i arbets- och beslutsprocess, på alla nivåer samt områden som en självklar del av det dagliga arbetet. Detta dels på generell nivå genom implementering av barnperspektiv i mallar och beslut samt handledning och stöd för handläggande socialsekreterare. Men även på individnivå genom att konkret träffa barnfamiljer. Det har påbörjats granskning av mallar för att utforska möjligheten att utveckla och förändra dem på så sätt att barnperspektivet framhävs i högre utsträckning än vad som tidigare gjorts. Det har genomförts kartläggning av alla barnfamiljer som varit aktuella under Mall för ekonomimottagningsgruppen har ändrats och det har införts fler frågeställningar som beaktar barnens situation och behov redan vid telefonutredningen. Redan vid nybesök utreds barnens situation utifrån familjens ekonomiska omständigheter genom frågeställningar. Samverkan har påbörjats med FoU avdelningen samt IoF avdelningen på Stadshuset avseende kommunövergripande insatser för implementering av barnperspektivet. Man har även arbetat med presentation för andra stadsdelar som visat intresse för att få information om tillvägagångssätt. Samverkan har påbörjats med AIC/Jobb Malmö genom så kallat Hela familjen projekt där socialsekreterare samt arbetsmarknadssekreterare arbetar med hela familjen. Information skickas även till barnfamiljer avseende olika aktiviteter för barnen såväl löpande som inför olika lov. Barnperspektivet har beaktats i större utsträckning än tidigare vad avser ansökningar om ekonomiskt bistånd för hemutrustning, fritidsaktiviteter samt umgängesresor. Detta har inneburit fler positiva beslut till klientens fördel. Arbetet sker även genom motiverande samtal, hembesök samt närmare samverkan med andra aktörer. Det har genomförts hembesök i de flesta barnfamiljer med syfte att beakta barnens situation. Denna text om arbetet i Fosie SDF är en sammanfattning av Bajrami, 2012 se fotnot nedan. Detta arbete framstår som präglat av ett övergripande och samordnat förhållningssätt där många konkreta exempel på insatser som kan införas i alla Malmös stadsdelar återges. Detta har redan i viss utsträckning skett då vi i vår intervjuundersökning konstaterar att Fosies arbetssätt delvis börjat spridas, mer om detta beskrivs längre fram i rapporten. En viktig del i ett samordnat välfärdsarbete för ekonomiskt utsatta barn är även att trygghet och kontinuitet i boendet prioriteras där aktiva insatser från socialtjänst i ett tidigt skede kan förebygga hyresskulder och vräkningar. Boende uppmärksammas inte mycket i våra intervjuer men då denna fråga är av stor vikt för barns levnadsvillkor vill vi betona vikten av detta arbete FoU-dokument 2011:1 Stadskontoret 11 FoU-dokument 2010:2 Stadskontoret 12 Sammanfattning av policydokument till Malmö stad av Maida Bajrami Socialsekreterare Fosie SDF. Under ett års tid 2010 och 2011 var två tjänster avsatta för detta, detta har numera minskats till en tjänst vilket enligt telefonintervju med denna person bedöms som otillräckligt då behoven är större än vad som kan inrymmas i en tjänst. 13 Kartläggningen belyste också vilka barnfamiljer som även var aktuella inom andra övriga sektioner på IoF Fosie samt om annan problematik utöver den ekonomiska fanns. Man planerar nu även för uppstart av ett särskilt team kring barnperspektiv med ytterligare fokus och metodutveckling av insatser för multipelt utsatta barn.

43 Socialtjänstens arbete med barnperspektiv I planen för individ- och familjeomsorgen i Malmö stad anges tydligt att ekonomiskt bistånd skall utformas utifrån ett tydligt barnperspektiv. Likaså anges i riktlinjerna för Malmö stads handläggning av försörjningsstöd (Malmö stad Stadskontoret 2009) att barnens bästa särskilt skall beaktas och att ytterligare fokus även skall läggas på barn i familjer med långvarigt bistånd. Här klargörs även att insatser för att hjälpa föräldrarna till självförsörjning också är en del av arbetet med barnperspektiv. I kommunens centrala styrdokument inkluderas och betonas alltså fokus mot förbättringar för utsatta barn. I intervjuerna framgår det också tydligt att barn uppfattas som en särskiljd kategori som är berättigad mer hänsyn, generositet och utredning avseende individuella behov. Att barnperspektiv tillämpas i biståndsarbetet är ett gemensamt drag men däremot är ambitionsnivån och graden av systematisering mycket divergerande mellan stadsdelarna. Den generella uppfattningen är dock att barnperspektiv sedan några år tillbaka är väsentligt mer framträdande i både beslut och policydiskussioner, någon uppfattar det som att frågan är trendig i Malmö stad. Praxis vid de flesta socialförvaltningar är att de har ett mer generöst förhållningssätt gentemot barnfamiljer med långvarigt bistånd. Den modell som har tillämpats i Fosie SDF känner många till (ofta genom fortbildning, studiebesök mm) och det är även så att man i flera stadsdelar antingen är på gång att tillämpa denna metodik eller inspirerats och inkorporerat element ur arbetssättet i den egna verksamheten. Den aspekt som dock ofta lyfts är frågan om tid och resurser som hindrande: Problemet har ju varit att man har pratat om att alla skall ha ett barnperspektiv och det har inte fått kosta en krona mer än vad det gjorde innan. Det har lite varit en sådan trolla-med-knäna-idé. Det går ju inte, men då har man istället tänkt: - Jaha, men då är det kanske så att man får omprioritera bland trupperna och då är det så att man snarare blir mer restriktiv mot andra grupper. Att arbeta med dessa utredningar är mycket tidskrävande och det påtalas ofta att det inom ordinarie verksamhet svårligen kan pressas in hembesök och ett fördjupat arbete mot barnen och föräldrarnas självförsörjning i bidragshushållen: Jag räknade ut att en barnperspektivutredning i barnperspektiv tar ungefär 10 timmar av min arbetstid och då har jag kanske 80 löpande hushåll. Då förstår man att det är svårt att hinna med så mycket då måste man välja att satsa på det här med personal och så Men jag tror att det i vissa familjer krävs mycket mer av oss som vi inte har möjlighet att göra. Vi känner ju att vi kan, vi känner att vi gör skillnad i dem ärenden vi jobbar med det här. Det förändrar faktiskt. Det finns alltså hos många en tilltro och vilja till att arbeta mer systematiskt mot barn i långvariga bidragshushåll och många förhåller sig positivt till det arbetssätt socialtjänsten i Fosie arbetat fram. Om bara tiden och resurserna funnits. Hur vill de intervjuade socialarbetarna arbeta mot barnfattigdom? En helt dominerande uppfattning kommuniceras av de intervjuade socialarbetarna och det är att den bästa insatsen mot barnfattigdom är att verka för att öka föräldrarnas möjligheter på arbetsmarknaden. Jag tänker att vi skall göra allt vi kan för att ha föräldrar som kan försörja sig själva, med egna inkomster och det är vi som är vägen till det. Att vi kan göra vårt bästa där, det är väl det bästa. Det absolut bästa barnperspektivet är att folk kommer här ifrån, att dem blir självförsörjande. Det är även väl belagt i forskning att det bästa skyddet mot fattigdom är att ha ett arbete (Halleröd 2010). De intervjuade vill många gånger själva arbeta med att antingen själva göra direkta insatser för att underlätta återinträde på arbetsmarknaden eller föra klienten till rätt verksamheter inom kommunen för t.ex. arbetsbedömning, aktivering eller arbetsmarknadsinriktad utbildning. Problemet är bara att det uppfattas som att det saknas tid för det egna arbetet samt att de lämpliga verksamheterna inte har tillräckligt stor tillgänglighet och dessutom ofta långa köer vilket upplevs som frustrerande Vi måste hjälpa dig ut till arbete men vi har ingen insats, vi kan inte hjälpa dig att komma vidare. Vidare ser några av de intervjuade möjligheter för Malmö stad att själva agera arbetsgivare åt dessa föräldrar Att är det någon de skall satsa på och ge en, om det så skall vara en skyddad anställning eller en utbildning, så är det de här föräldrarna och där bör ju Malmö stad i stort också ta ett ansvar. Anställa. Anställningen uppfattas då även som en möjlighet för kommunen att vältra tillbaka klienterna till kvalificering för de statliga välfärdssystemen Servicepatruller kan du liksom få jobb i så blir du anställd i Malmö stad och utför ju riktigt arbete och får i och för sig en låg Malmölön, men bättre än socialbidrag. Du kan gå med i A-kassa och du kommer med i sjukförsäkrings alltså, du kommer in i hela systemet igen. Under ett år blir man anställd där och då försöker arbetsledaren i det här arbetslaget också hjälpa ut i annan verksamhet. Lyckas man inte med det, så har man ändå varit med i ett år. När man faller ur igen, så får man kanske gå på A-kassa istället för socialbidrag. Andra vägar att minska barnfattigdomen de intervjuade framför är ofta av mer kompensatorisk och normaliserande karaktär, t.ex. att ge bättre möjligheter till datorer samt kostnadsreducerad kultur och fritid för dessa barn och gärna en utbyggnad av detta i de lokala utsatta miljöerna 43

44 istället för i centrum. Ett ytterligare konkret förslag var att ta bort barnbidraget ur normberäkningen och låta familjerna behålla barnbidraget just till barnens ökade livskvalitet och fritid, och om detta inte är möjligt på helårsbasis så kanske vissa månader exempelvis vid jultid, sommarlov eller barnets födelsedag kunde vara undantagna. Socialtjänstens förutsättningar att arbeta mot barnfattigdom i Malmö Det är tydligt att de intervjuade uttrycker engagemang och intresse för att kunna förbättra dessa barns livskvalitet och stärka deras resurser. Problemet beskrivs dock vara ett flertal hinder i arbetet mot barns fattigdom. Dessa identifieras och lyfts fram under intervjuerna. De teman som framförallt betonas är stor personalomsättning inom ekonomiskt bistånd, låg status inom yrkeskåren samt en generell tids- och resursbrist som innebär att arbetet inriktas alltför mycket mot en administrativ praktik istället för ett verkningsfullt socialt arbete. Tiden räcker inte till för att göra det arbete många uttrycker att de vill och måste göra Det finns för lite socialsekreterare och för många klienter. Så är det. Och det faller ju tillbaka på kvalitén. Under intervjuerna beskrivs av flera att tiden dessutom till mycket stor del måste inriktas mot en renodlad administrativ verksamhet där t.ex. kontroller av kvitton och småutgifter är tidskrävande och frustrerande. Ett långt mycket bättre tidsutnyttjande beskrivs istället som att kunna arbeta med socialt arbete och fokusera mot självförsörjning. För den ärendebelastningen som finns idag gör bara att det blir inlåsningseffekter, vi får inte ut våra klienter. Vi kan inte prata självförsörjning? Vi skall se till att pengarna kommer ut. Vi är som kassaapparater emellanåt, är min upplevelse i alla fall av det här. De hinner inte jobba med socialt arbete, de skall bara betala ut pengarna. Ett flertal beskriver hur vansinnigt de tycker det är att vara inne och rota i smådetaljerna samtidigt som man missar det centrala målet, att kunna arbeta mot att hushållen skall bli självförsörjande. Just för att kunna jobba med det sociala arbetet och få de på väg vidare, komma till arbete, studier, att sjuka blir sjukskrivna och får sjukpenning eller sjukersättning, eller det de skall ha. För att jobba med allt detta måste man ha tid och då skall inte fokus ligga på har kvittot inkommit, eller inte. Ett grundläggande rekvisit som omnämns är just att ha utrymme inom tjänsten för att kunna träffa sina klienter. Jag tänker att det måste ju bli bättre bedömningar och bättre beslut och bättre socialt arbete om man har tid att träffa sina klienter. En socialsekreterare beskriver ekonomiskt bistånd som en löpande band verksamhet där hon bedömer att hon inte alls kan ge det stöd och insatser som barnfamiljerna behöver. En av socialtjänstens mest grundläggande uppdrag är just att aktivt bistå klienten i att uppnå självförsörjning. I Malmös stads riktlinjer för försörjningsstödet klargörs dessutom att ekonomiskt bistånd skall vara en hjälp till självhjälp och att kommunen skall vara aktiv och motiverande för att med klienten arbeta mot det främsta målet vilket är självförsörjning. Riktlinjerna tydliggör även att insatser för att hjälpa föräldrarna till självförsörjning är en del i arbetet med barnperspektiv (Malmö stad 2009). Under intervjuerna framgår det dock tydligt att detta arbete endast har ett marginellt utrymme vilket upplevs som ett dåligt utnyttjande av socionomkompetensen samt kontraproduktivt och mer kostnadskrävande eftersom klienterna blir kvar under längre perioder. Målsättningar och verkligheten är alltså ofta motsägelsefull i detta avseende. Det finns en uppfattning om att när insatser faktiskt kan göras i ett ärende så händer också positiva saker i klientens utveckling mot självförsörjning. Jag hade velat vara fler socialsekreterare, för jag tror att med färre ärenden så kan jag få mina klienter, dem allra flesta, självförsörjande på kanske sex månader. Det tror jag verkligen. Det är framförallt avseende barnfamiljerna som de intervjuade betonar vikten av att kunna arbeta aktivt för att få ut föräldrarna i sysselsättning eller studier. Ekonomiskt bistånd beskrivs i flera intervjuer som en arbetsplats där ett fåtal stannar längre än en kortare period och att detta innebär en kunskapsutarmning inom organisationen Så det är jättetråkigt, att man inte från ledningshåll kan prioritera och se till att man får en stabilitet för socialsekreterarna på ekonomiskt bistånd. Det hade sparat jättemycket lidande för människor. Och rent ekonomiskt så bör det rinna ut en himla massa pengar också på allt ständigt lära upp nytt folk. Min erfarenhet från Malmö är att man stanna inte länge. Det är ett lågstatusyrke bland socionomer. Man är överarbetad, man är överbelastad och man känner sig inte uppskattad. Och har man stannat länge, så har man också ytterligare en belastning att alla ens kollegor kommer och frågar, för man måste ha någon att fråga. Som jag sa till dig tidigare, det är enormt stor skillnad om man jämför med Helsingborg, där personalen har jobbat mycket längre och där det är högre status att jobba med försörjningsstöd. Att där finns en helt annan kunskap, vilket också gör att det finns en helt annan trygghet när man fattar beslut. Denna intervjuperson betonar också att hon anser att så länge socialsekreterarna på ekonomiskt bistånd har lägre löner än andra socialsekreterare samt inte får utbildning av samma kvalitet och omfattning som övriga socialtjänsten så kommer både klienter, socialsekreterare och kommunens ekonomi att bli 44

45 lidande då hon menar att det är omöjligt att uppnå kontinuitet och god kvalitet i detta svåra arbete med en ständig personalomsättning. Det är också tydligt att i de stadsdelar där ekonomiskt bistånd har haft samma personal under längre tid så omnämns detta under intervjuerna som ytterst positivt och gynnsamt för rättssäkerhet, effektivitet och kontinuitet. I en nationell studie genomförd av SSR 14 som företräder en stor del av socialsekreterarkåren framgår det tydligt att de generellt sett upplever omfattande stress och att utvecklingen mot större behov av försörjningsstöd ytterligare försvårar en redan pressad situation. Hela 83 % i studien anser att arbetsbelastningen är så hög att de inte eller knappt inte hinner med sina arbetsuppgifter. Insatser i relation till flyktingars och nyanländas situation Som framgått av denna rapport och är ett välbelagt faktum i den svenska forskningen (Galloway et al. 2010). att barns ekonomiska utsatthet är särskilt koncentrerad till familjer som kommit till Sverige och Malmö under senare år. Etableringsperioden för dessa familjer med barn in i det svenska samhället, i synnerhet föräldrars inträde i arbetslivet, har blivit allt mer utsträckta och svårforcerade. En femtedel av barn i ekonomiskt utsatta hushåll i Malmö 2009 har varit högst fem år i landet och bland samtliga barn som är utrikesfödda uppgår barnfattigdomen till närmare 70 procent, vilket motsvarar en fjärdedel av samtliga barn i ekonomiskt utsatta hushåll i staden år Vid sidan av andra åtgärder för att minska barnfattigdomen kan särskilda insatser för att intensifiera och underlätta etableringssituationen för barnfamiljer som invandrat anses vara av särskild vikt. Istället för att erbjuda begränsade stödinsatser under långa perioder (läs: många års försörjning via det kommunala försörjningsstödet) bör ett handlingsprogram ta som utgångspunkt genomgripande kvalitativa åtgärder i början av ankomstperioden som ligger i linje med familjernas egna förutsättningar till att långsiktigt klara sin egenförsörjning. Insatser riktade mot ohälsa och arbetslöshet bland föräldrar Intervjuundersökningen indikerade tydligt att den främsta insats socialtjänsten förordar för att bekämpa barnfattigdom är att främja föräldrars självförsörjning och att socialtjänsten vill och kan vara en del av denna process om tid och resurser ger förutsättningar för detta. Eftersom barn inte har en självständig ekonomi är det egentligen minst lika adekvat att diskutera fattiga föräldrar som att tala om fattiga barn. Malmö stads statistik över bidragsmottagarna (2011) visar att arbetslöshet är det klart vanligaste skälet till behov av ekonomiskt bistånd. Därmed kan en framgångsrik kommunal satsning på arbetsmarknadspolitik eller utökad anställning inom kommunal verksamhet också utgöra skydd mot fattigdom i barnfamiljer. Insatser för att öka föräldrars anställningsbarhet t.ex. genom utbildningssatsningar är också en strategi då föräldrar med låg formell kompetens har små möjligheter att etableras på arbetsmarknaden (Dahlberg 2008). En stor del av Malmös långvariga biståndsmottagare har låg utbildning. Detta innebär en uppenbar matchningsproblematik eftersom kravprofilen på lediga arbeten ofta kräver högre kompetens. Vi föreslår därför att det skall vara praxis att föräldrar i långvariga biståndshushåll får behålla försörjningsstöd om de studerar upp till gymnasiekompetens. Alla socialbidragstagare är dock inte arbetslösa varför ökade möjligheter för de som har en viss förankring på arbetsmarknaden också bör uppmärksammas. Ökad förvärvsgrad hos föräldrar underlättas också av en flexibel och tillgänglig barnomsorg, detta inte minst då en stor andel av Malmös fattiga barnfamiljer utgörs av ensamstående föräldrar. 15 För den som uppbär socialbidrag och får någon inkomst från anställning blir marginaleffekten 100 % upp till nivån för riksnormen. För att öka incitament till förvärvsarbete, underlätta en övergång från försörjningsstöd till anställning och möjliggöra en förbättring av levnadsnivån kan kommuner välja att berättiga socialbidragstagande barnfamiljer en reducerad skattesats eller bevilja ett slags förbehållsbelopp där en andel av förvärvsinkomsten får behållas utan sänkt försörjningsstöd. Detta handlar då om lägre summor som intjänats vid tillfälliga eller begränsade anställningar, den som har löneinkomst stabilt över norm är inte berättigad fortsatt försörjningsstöd. Viktigt att uppmärksamma dock är att många barn lever i hushåll där föräldrar inte kan arbeta eller vars arbetskraft inte efterfrågas. Det näst vanligaste skälet till behov av försörjningsstöd i Malmö är arbetshinder. En ensidig fokusering på arbetslinjen är inte realistisk eller produktiv för alla av dem och det är centralt att barn i dessa hushåll uppmärksammas och tillförsäkras en skälig levnadsnivå då de sannolikt under många år behöver leva med enbart försörjningsstöd. 14 Akademikerförbundet SSR organiserar socialsekreterare, kuratorer, biståndshandläggare och andra relaterade yrkesgrupper. 15 Malmö Stad har avsatt 5 miljoner år 2012 för utbyggnad av barnomsorg under nätter och övrig obekväm arbetstid. Det finns idag så kallat nattis på Rönnens förskola. 45

46 Öka socialtjänstens möjligheter att arbeta mot fattigdom Intervjustudien identifierade ett antal betydande hinder i arbetet mot barnfattigdom. Socialtjänsten har i alltför liten utsträckning möjlighet och resurser att arbeta med aktivt socialt arbete i dessa familjer trots att viljan till detta finns. Att verka för insatser mot föräldrars självförsörjning borde vara en given uppgift men även att göra hembesök, uppmärksamma barns fritidsbehov samt ha tid att beakta och implementera varierade insatser för barnets bästa är en förutsättning för att kunna bekämpa barnfattigdom inom Malmös socialtjänster. Många av de intervjuade beskriver överbelastade och utarbetade socialsekreterare där personalomsättningen även är hög. Däremot är statusen på arbetet samt lönen alltför låg. Att Malmö stad prioriterar en uppvärdering av verksamheterna för ekonomiskt bistånd och möjliggör ökade resurser t.ex. i form av utbildningssatsningar och fler anställda är en förutsättning för ett kvalitativt socialt arbete samt ger möjlighet att bevara kontinuitet, kompetens och rättssäkerhet inom organisationen. Den metodik som utarbetats inom Fosie SDF är systematisk och ser både till barnets direkta behov men syftar även till att verka för familjens framtida förutsättningar. Att införa en generell metodik i samtliga stadsdelar där barnhushåll får utvidgad rådgivning, stöd och uppföljning avseende en skälig levnadsnivå för familjen kan vara en möjlig väg att gå. I Fosie diskuteras t.ex. en metodik med specifika utvecklingsteam för barnets bästa där kompetens och tid för att arbeta aktivt med dessa familjer skall finnas inte minst avseende aktiv samverkan med övriga kommunala instanser som kan förbättra familjens levnadsvillkor. Det är även centralt att de som arbetar med barnfamiljer som är långvariga bidragshushåll också har specifik kompetens för detta och att en central styrning eller samordning genomförs för att garantera rättssäkerhet och kommungemensamma bedömningsgrunder. Intervjuundersökningen visar nämligen att de olika stadsdelarna har olika policy och förhållningssätt i relation till vad som anses vara skälig levnadsnivå för barn. Utvecklingsteam/ Familjeteam i varje SDF för dessa barnfamiljer kan vara en möjlig väg att centralisera och samordna kompetens och bedömningspolicy. En kommunal strategisk plan mot barnfattigdom samt Malmös egen barnombudsman Malmö stad har landets fattigaste barn och en stor andel barn i befolkningen men saknar både en barnombudsman samt en kommunal strategisk plan mot bekämpandet av barnfattigdom. Detta finns i flera andra kommuner runt om i landet (dock endast i en klar minoritet i nuläget). Med hänsyn till den stora gruppen utsatta barn vore det dock angeläget att implementera dessa två verktyg för fortsatt uppmärksamhet och fokusering på dessa barns levnadsvillkor inom kommunal verksamhet. Att genomföra fallstudier av kommuner som aktivt och strategiskt arbetat för att minska barnfattigdomen är också en metodik som är värd att överväga för att därefter kunna initiera insatser som kan vara verkningsfulla i Malmös lokala kontext. Samverkan med lokalt föreningsliv och ideella organisationer I Malmö finns ett flertal ideella organisationer som arbetar för att förbättra levnadsvillkoren för utsatta barn. Insatser som läxhjälp, frukostklubb på skolor, idrottsaktiviteter, särskilda samtalsgrupper för tjejer m.m. finns men behöver ofta mer resurser för att kunna fortleva och hålla sina verksamheter kostnadsfria eller avgifter så låga som möjligt. En aktiv samverkan och finansiellt stöd till dessa är en möjlig väg att förbättra för dessa barn. Ett exempel är Rädda Barnens mångåriga projekt Barn till Hav och skog där flera bussar under sommarlovsmorgnar kör till utsatta områden och tar med barn på utflykter, strand, kultur och idrott åkte 1300 barn iväg. Denna verksamhet har bl.a. stöttats av Malmö stad. Viktigt är dock att understryka att dessa barn aldrig skall behöva vara beroende av ideella eller filantropiska insatser. Ett aktuellt exempel är att organisationen Majblomman nyligen gick ut och uppmärksammade att socialtjänsten hjälper klienter att fylla i ansökningar till organisationen för poster som skall ingå i skälig levnadsnivå och därmed inte skall bekostas av välgörenhetsorganisationer. Generella eller selektiva insatser? Insatser riktade mot barn i långvariga socialbidragshushåll har en hög träffsäkerhet såtillvida att kommunen vet att insatsen riktas till ett barn som under lång tid levt mycket knapert. Att begränsa och enbart rikta insatser mot dessa barn innebär dock att denna selektivitet utelämnar en stor grupp barn i ekonomiskt utsatta hushåll som inte ansöker om försörjningsstöd men ändå kan befinna sig i lika utsatta ekonomiska omständigheter. 46

47 En ytterligare problematik som ofta är förenad med selektiva insatser är att de riskerar att stigmatisera eller utpeka de berättigade om de är den enda grupp som berättigas en viss insats. Ett exempel är om en kommun väljer att göra kollektivtrafiken gratis för alla under 18 år eller om enbart de med försörjningsstöd får ett specifikt busskort. Trots detta kan det vara nödvändigt och kostnadseffektivt med riktade insatser men vid utformandet av dessa bör alltid en betydande omsorg och eftertanke med hänsyn till integritet implementeras. Slutord Trots den stora betydelse kommunala insatser och verksamheter har för barns välfärd så måste det ändå understrykas att det grundläggande samhälleliga skyddet mot barn och föräldrars fattigdom framförallt kan hänföras till de statliga socialförsäkringssystemens inkludering och ersättningsnivåer. När dessa system fallerar och försäkringslösheten stadigt ökar kan kommuner på sin höjd kompensera och förebygga alltför negativa konsekvenser av detta. Vetskapen om att fattigdomsbekämpningen främst är en statlig angelägenhet kan dock inte användas som intäkt på kommunal nivå för att förbli passiv eller avvaktande. Som vi försökt visa i denna rapport har kommuner en väsentlig roll att fylla i detta centrala välfärdspolitiska arbete. Detta gäller inte minst i en snabbt föränderlig stad som Malmö en bit in på 2010-talet där frågor om social integration och långsiktig social hållbarhet utgör gemensamma utmaningar för hela staden. 47

48 Referenser Alm, S The resurgence of mass unemployment: studies on social consequences of joblessness in Sweden in the 1990s. 53, Stockholm: Swedish Institute for Social Research. Andersson, G Barn, fattigdom och social barnavård. Socionomen, Angelin, A Den dubbla vanmaktens logik: en studie om långvarig arbetslöshet och socialbidragstagande bland unga vuxna. 38, Lund Socialhögskolan: Lunds universitet. Arvedson, P Ekonomiskt bistånd i Malmö: Utveckling Stadskontoret Malmö Stad: Avdelning Individ och familj. Barnombudsmannen Upp till 18 - fakta om barn och ungdom. BR 2010:01. Barnombudsmannen rapporterar. Stockholm. Bane, M. J. & D. T. Ellwood Slipping into and out of poverty: the dynamics of spells, Journal of Human Resources, 21:1-23. Bengtsson, J Rapporten om barnfattigdom. Arena. Bing, V Små, få och fattiga: om barn och folkhälsa, Lund: Studentlitteratur. Björklund, A., Jäntti, M SNS Välfärdsrapport 2011: Inkomstfördelningen i Sverige. Stockholm: SNS förlag. Bradbury B, S. T. Jenkins and J. Micklewright The Dynamics of Child Poverty in Industrialised Countries. Florence: UNICEF. Bäckman, O. & Nilsson, A Pathways to Social Exclusion-A Life-Course Study. European Sociological Review, 27, Dahlberg, M Fattigdom i folkhemmet: från socialbidrag till självförsörjning, Stockholm: SNS förlag. Dahlgren, L. & Starrin, B Emotioner, vardagsliv & samhälle: en introduktion till emotionssociologi, Malmö: Liber. Douglas, M Meningsfull fritid på lika villkor? - En kvalitativ studie med barn från två stadsdelar i Malmö med hög respektive låg andel barnfattigdom. Masteruppsats, Malmö: Malmö högskola. Ds 2004:41. Ekonomiskt utsatta barn. Socialdepartementet. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. Ekström, K. M. & Hjort, T Det blir många nej - konsumtionens meningar och villkor för barnfamiljer med knapp ekonomi. Rapport 2010:28. Karlstad: Konsumentverket. Esping-Andersen, G The three worlds of welfare capitalism, Princeton, N.J, Princeton University Press. EU Europa En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Bryssel: Europeiska kommissionen. Eurostat Income poverty and material deprivation in European countries. Furåker, B. & Blomsterberg, M Attitudes towards the unemployed. An analysis of Swedish survey data. International Journal of Social Welfare, 12, Försäkringskassan Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken. Socialförsäkringsrapport 2010:10. Stockholm. Gallie, D. & Paugam, S Unemployment, Poverty and social Isolation: An Assessment of the Current State of Social Exclusion Theory, i Gallie, D. (ed.) Resisting Marginalization. Unemployment Experience and Social Policy in the European Union. Oxford: Oxford University Press. 48

49 Galloway, T. A., Gustafsson, B., Pedersen, P. J., Österberg, T., Fattigdom bland invandrarbarn - Den nordiska modellens akilleshäl. Ekonomisk Debatt. Gustafsson, B., Österberg, T Barnfattigdom i storstäderna. Socionomens Forskningssupplement. Gustafsson, B En bok om fattigdom. Lund: Studentlitteratur. Halleröd B Den svenska fattigdomen: en studie av fattigdom och socialbidragstagande. Lund: Arkiv förlag. Halleröd B Making Ends Meet: Perceptions of Poverty in Sweden, i Scandinavian Journal of Social Welfare, 4: Halleröd B. & D. Larsson Poverty, welfare problems and social exclusion, i International Journal of Social Welfare, 2008:17 s Halleröd B Vem är fattig i Sverige?, i Framtider 1/2010 Stockholm: Institutet för framtidsstudier. Harju, A Barns vardag med knapp ekonomi [Elektronisk resurs]: En studie om barns erfarenheter och strategier. Dissertation/ Thesis. Växjö: Växjö universitet. Harju, A. & Thoröd, A. B., Child Poverty in a Scandinavian Welfare Context From Children s Point of View. Child Indicators Research, 4, Hjelmtveit, V Langvarig okonomisk sosialhjelp i barnefamiljer: fattigdomsfelle for foreldre og barn? In: Seim, S. & Harslöf, I. (eds.) Fattigdommens dynamikk: perspektiver på marginalisering i det norske samfunnet. Oslo: Universitetsforlaget. Hjort, T Nödvändighetens pris. Konsumtion och knapphet bland barnfamiljer. Lund: Lund University. Janlert U Arbetslöshet och hälsa en kunskapsöversikt. Underlagsrapport för Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö. Malmö: Malmö stad. Jonsson, J. O., Östberg, V., Evertsson, M., Brolin Låftman, S Barns och ungdomars välfärd: antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. Jönsson, L. R. & Starrin, B I socialt underläge: en explorativ studie av arbetslösa socialbidragssökande, Lund: Socialhögskolan. Kaufman, G The Psychology of Shame. Theory and Treatment of Shame-Based Syndromes, London: Routledge. Lindquist, M. J. & Sjögren Lindquist, G The Dynamics of Child Poverty in Sweden. Working paper 4/2008 Stockholm: SOFI Lister, R Poverty, Cambridge: Polity. Makalösa föräldrar En oönskad rapport. En rapport om fattigdom hos ensamstående föräldrar. Stockholm. Majblomman Alla kunde följa med - utom jag. Årsrapport 2011, Majblommans Riksförbund. Göteborg. Malmö Stad Stadskontoret Riktlinjer för handläggning av försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsföringen i övrigt. Malmö: Malmö stad, Stadskontoret. Mangrio, E Epidemiological studies of sociodemographic factors, early life factors, health, and medical care consumption among small children. 2011:102, Department of Clinical Sciences, Malmö: Lund University. 49

50 Marmot, M Statussyndromet: hur vår sociala position påverkar hälsan och livslängden, Stockholm: Natur och kultur. Martilla, A., Whitehead, M., Canvin, K. & Burström, B Controlled and dependent: experiences of living on social assistance in Sweden, i International Journal of Social Welfare, 19, 142. Nilsson, A Utvärdering av Rädda Barnens arbete mot barnfattigdom i Sverige. Stockholm: Rädda Barnen. O Brien M. & T. Salonen Child poverty and child rights meet active citizenship, in Childhood 2011:2 Sage publications. OECD Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries. OECD 2011.Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising. Olsson, E Social Relations in Youth [Elektronisk resurs]: Determinants and Consequences of Relations to Parents, Teachers, and Peers. Dissertation/Thesis. Stockholm: Stockholms universitet. Oxley, H., T.T. Dang, M. F. Förster and M. Pellizzari Income inequalities and poverty among children and households with children in selected OECD countries, in Vleminckx K. T. M. Smeeding (Eds.) Child Well-Being, Child Poverty and Child Policy in Modern Nations. Bristol: The Policy Rantakeisu, U., Starrin, B. & Hagquist, C Financial Hardship and Shame: A Tentative Model to Understand the Social and Health Effects of Unemployment. British Journal of Social Work, Rauhut, D., Alander N., Lingärde, S., Holm, C Om barnfattigdom - ansvar, insatser och orsaker. FoU-rapport 2006:9 Stockholm: Stockholms stad. Rojas, Y., Stenberg, S-Å Early life circumstances and male suicide A 30-year follow-up of a Stockholm cohort born in Social Science & Medicine, 70, Rädda Barnen Ung röst Stockholm: Rädda Barnen. Rönning, R Den institusjonelle ydmykingen. Nordisk sosialt arbeid, Salonen, T Margins of Welfare. Torna Hällestad: Hällestad Press. Salonen, T Övervältringar inom socialsektorn effekter av statliga nedskärningar för socialbidragshushåll. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Salonen, T Övervältringar från socialförsäkringar till socialbidrag. Meddelanden från Socialhögskolan 1997:8, Lunds universitet. Salonen, T Barns ekonomiska utsatthet under 1990-talet. Bidrag till ett kommunalt barnindex. Stockholm: Rädda Barnen. Salonen, T. 2011a. Barns ekonomiska utsatthet i Sverige. Årsrapport Stockholm: Rädda Barnen. Salonen, T. 2011b. Välfärd, inte för alla. Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnfattigdomen i Sverige. Stockholm: Rädda Barnen. Salonen, T Barns ekonomiska utsatthet i Sverige. Årsrapport Stockholm: Rädda Barnen. SCB Barns fritid. Levnadsförhållanden rapport 116 Stockholm: SCB. 50

51 SCB Gränspendling ger svenska jobb. Pressinformation från SCB Selin, G., Tydén, H Arbetsmarknaden för personer som avbrutit sina gymnasiestudier. Solna: AMS utredningsenhet. Sennett, R Respect. The formation of character in an age of inequality, London: Allen Lane. The Penguin Press. Sjögren, A. & Svaleryd, H Nitlott i barndomen - familjebakgrund, hälsa, utbildning och socialbidragstagande bland unga vuxna. Rapport 2011:5. Uppsala: IFAU. Skau, G. M Mellan makt och hjälp. Om det flertydiga förhållandet mellan klient och hjälpare, Malmö: Liber. Socialstyrelsen Social rapport Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen Ekonomiskt bistånd kvartal 1-3, år Stockholm: Socialstyrelsen. Press. Socialstyrelsen Kartläggning om skälig levnadsnivå. Överensstämmelse mellan SOFS 2003:5 och kommunala styrdokument för ekonomiskt bistånd. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 2001:55. Barns och ungdomars välfärd. Antologi till kommittén för välfärdsbokslut. Stockholm. Starrin, B. & Kalander Blomqvist, M Det är den där skammen- skammen att inte klara sig själv: en studie om socialbidragstagares ekonomiska, sociala och hälsomässiga förhållande : [arbetsrapport], Karlstad: Inst. för samhällsvetenskap, Karlstads universitet. Strandh, M Varying unemployment experiences?: the economy and mental well-being. Umeå: Boréa Townsend, P Poverty in the United Kingdom, Hammondsworth: Penguin Books. Underlid, K Fattigdommens psykologi: oppleving av fattigdom i det moderne Noreg, Oslo: Samlaget. Ungdomsstyrelsen Ung idag. En beskrivning av ungdomars villkor. Stockholm: Ungdomsstyrelsen. Vleminckx K. T. M. Smeeding (Eds.) Child Well-Being, Child Poverty and Child Policy in Modern Nations. Bristol: The Policy Press. Weitoft, G. R., Hjern, A., Batljan, I. & Vinnerljung, B Health and social outcomes among children in low-income families and families receiving social assistance A Swedish national cohort study. Social Science & Medicine, 66, Wiklund, S. & Stranz, H I välfärdssamhällets marginal: Om socialbidragstagande bland ensamstående mödrar av svensk och utländsk härkomst. Socialvetenskaplig tidskrift nr Wilkinson, R. G Unhealthy societies: the afflictions of inequality, London: Routledge. 51

52 Bilaga Metodbeskrivning av intervjustudie med socialtjänstföreträdare Delar av analysen i denna rapport baseras på en intervjustudie framtagen inom ramen för arbetet med Kommission för ett social hållbart Malmö. Det behandlar mer specifikt hur Malmö stad policymässigt och i praktiken hanterar frågor om skälig levnadsnivå i förhållande till ekonomiskt bistånd, framförallt till barnfamiljer. Denna delstudie bygger på en empirisk undersökning i form av intervjuer med 20 socialtjänstföreträdare under senhösten 2011 utförd av docent Torbjörn Hjort och fil dr Anna Angelin, båda Socialhögskolan vid Lunds universitet. Två tjänstemän från varje stadsdelsförvaltning har intervjuats. De intervjuade var anonyma men vi kände till vilken stadsdelsförvaltning de arbetade inom. Bokning av intervjuer administrerades genom utvecklingssekreterare Per Arvedson vid Stadskontoret. När det gäller urval har en person med arbetsledarfunktion och med inblick i det dagliga operativa arbetet och en handläggande socialsekreterare i varje stadsdel intervjuats. Arbetsledare och handläggare har intervjuats var för sig. Avseende skriftligt material var ambitionen att studera de regler och den policy som tagits fram på stadsdelsnivå gällande handläggning av socialbidrag. Emellertid visade det sig att denna typ av dokumentation var förhållandevis begränsad. Att studera t.ex. hur skälig levnadsnivå tar sig uttryck i socialtjänstens vardag är en komplex uppgift som inrymmer olika typer av svårigheter. Vår bedömning är att intervjupersonerna har gett en förhållandevis god bild av hur det förhåller sig i de olika stadsdelarna. Det finns naturligtvis alltid en risk att man i huvudsak försöker lyfta fram förtjänster och talar tystare om sådant som fungerar sämre. De intervjuade har emellertid varit kritiska mot det egna sättet att arbeta och lyft fram brister i verksamheterna. Uppdraget från Malmökommissionen har inte heller inte enbart handlat om att presentera en beskrivning av arbetet med socialbidrag. Förutom detta är tanken också att ge förslag på möjliga vägar att gå för att utveckla arbetet med socialbidrag och i samband med detta har intervjupersonerna ombetts att resonera kring hur arbetet skulle kunna förbättras. På ett sätt kan man ju säga att dessa resonemang indikerar att delar av socialbidragshanteringen inte fungerar optimalt. Intervjuguiden har i huvudsak berört tre teman. Det första har fokuserat arbetets organisering och den enskildes förutsättningar att fatta självständiga och professionella beslut. Det andra temat berör riksnormen och uppfattningar kring konstruktionen och utvecklingen av denna. Det tredje temat tar upp frågor om hur man på stadsdelen förhåller sig till ansökningar som ligger utanför normen. Avslutningsvis har de intervjuade ombetts att beskriva på vilka sätt man planerar för förändringar inom detta fält. Syftet med studien har inte varit att granska och diskutera varje enskild stadsdels arbete utan snarare att identifiera gemensamma mönster och möjliga undantag från dessa. I denna rapport kommer följaktligen Malmö att ses som en gemensam arena gällande socialbidragshandläggningen. Detta möjliggör ett större mått av anonymitet för de intervjuade även om det inte går att anonymisera materialet fullt ut, t.ex. för dem som själva arbetar i verksamheterna. 52

53

54

55 Skälig levnadsnivå i Malmö - Om handläggning och bedömning av socialbidragsärenden Torbjörn Hjort Ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

56 7 maj 2012 Författare Torbjörn Hjort Doktor i socialt arbete, Lunds universitet Framtagen för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

57 Ett diskussionsunderlag till Malmökommissionen Denna vetenskapliga underlagsrapport är ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Syftet är att få till stånd en bred diskussion och medverkan kring kommissionens olika frågeställningar om hur skillnader i hälsa ska kunna minska i Malmö. Målet är att den slutrapport som ska lämnas till kommunstyrelsen i december 2012 är så väl förankrad och konkret som möjligt. Kommunstyrelsen i Malmö beslutade i november 2010 att tillsätta kommissionen, som är politiskt oberoende. Utgående från direktiven ska kommissionen ta fram ett vetenskapligt underlag som bas för politiska beslut om hur ojämlikhet i hälsa ska kunna minskas. Fokus för slutrapporten är på så kallade sociala determinanter för hälsa och ohälsa. Vi vet att dessa determinanter ytterst förklarar en betydande del av de skillnader i hälsa som finns inom staden och att de går att påverka. Exempel på determinanter är de tidiga barnaåren, skolan, arbetslöshet, inkomst, delaktighet i samhället, boendemiljö, segregation och utanförskap. Författarna till underlagen är ansvariga för innehållet. De slutsatser som redovisas i detta underlag kan inte ses som de som kommer att redovisas i slutrapporten. I slutrapporten kommer helhetsbilden, baserad på samtliga underlag och dialog med olika aktörer, att styra vad kommissionen till slut anser vara mest angeläget att åtgärda för att på sikt minska ojämlikheterna i hälsa i Malmö. Synpunkter på detta underlag kan framföras till kommissionens huvudsekreterare Anna Balkfors (anna. balkfors@malmo.se) eller via hemsidan där samtliga diskussionsunderlag kommer att finnas för nedladdning. Sven-Olof Isacsson Professor emeritus, Medicinska Fakulteten, Lunds Universitet, Skånes universitetssjukhus, Malmö. Ordförande i Kommission för ett socialt hållbart Malmö.

58 Innehåll Inledning 59 Socialbidragens inplacering i socialpolitiken 60 Skälig levnadsnivå - ett oklart begrepp 62 Skälig levnadsnivå i Malmö 63 Professionellt handlingsutrymme 64 Arbetsgruppens betydelse för handlingsutrymmet 65 Uppfattningar om riksnormen 66 Ansökningar över norm 68 Ofta förekommande ansökningar över norm 68 Överväganden och bedömningar 68 Vem snarare än vad 69 De som inte har barn 70 Besvärliga ansökningar 70 Förebyggande eller fostrande avslag 71 Förhållningssätt till hushåll med barn 72 Slutsatser 74 Referenser 76 Bilaga 77

59 Inledning Denna text är ett underlag framtaget inom ramen för Malmökomissionens arbete. Det behandlar mer specifikt hur Malmö stad policymässigt och i praktiken hanterar frågor om skälig levnadsnivå i förhållande till ekonomiskt bistånd. Fokus ligger alltså på hur välfärdsstaten lokalt var valt att förhålla sig till några av stadens mest utsatta grupper. Nyckelfrågor som diskuteras rör synen på och det faktiska förhållningssättet till vilken materiell standard som anses rimlig för en socialbidragstagare och vad dessa uppfattningar grundar sig på. Texten bygger i huvudsak på en empirisk underökning i form av intervjuer (se vidare metodbeskrivning i bilaga). Att studera hur skälig levnadsnivå tar sig uttryck i socialtjänstens vardag är en komplex uppgift som inrymmer olika typer av svårigheter. Att intervjua verksamhetsföreträdare om hur de ser på och bedömer skälig levnadsnivå är inte helt problemfritt eftersom det innehåller risker om att de intervjuade ger svar som på olika sätt kan ses som önskvärda och som ligger i linje med olika typer av policies och inte på hur man faktiskt förhåller sig. Man hade kunnat tänka sig alternativa metoder som t.ex. att undersöka faktiska beslut eller att fråga personer som ansökt om socialbidrag. Dessa båda alternativ hade emellertid varit mer tidskrävande och när det gäller aktmaterial visar tidigare forskning att detta ofta utgör ett ganska problematiskt material (jfr Lundström 2008). När det gäller urval har en person med arbetsledarfunktion och med inblick i det dagliga operativa arbetet och en handläggande socialsekreterare på varje stadsdel intervjuats. Arbetsledare och handläggare har intervjuats var för sig. Avseende skriftligt material var ambitionen att studera de regler och den policy som tagits fram på stadsdelsnivå gällande handläggning av socialbidrag. Emellertid visade det sig att denna typ av dokumentation var förhållandevis begränsad. I några stadsdelar fanns material som innehöll lokala preciseringar och konkretiseringar av vissa poster. Detta material har tagits fram som en konsekvens av att Socialstyrelsens och Malmös egna riktlinjer ansetts vara för övergripande och man har efterlyst tydligare beräkningar. Min bedömning är att intervjupersonerna har gett en förhållandevis god bild av hur det förhåller sig i de olika stadsdelarna. Det finns naturligtvis alltid en risk att man i huvudsak försöker lyfta fram förtjänster och talar tystare om sådant som fungerar sämre. De intervjuade har emellertid varit kritiska mot det egna sättet att arbeta och lyft fram brister i verksamheterna. En annan aspekt som jag vill nämna i samband med genomförande av intervjuerna är att uppdraget från Malmökommissionen inte enbart handlat om att presentera en beskrivning av arbetet med socialbidrag. Förutom detta är tanken också att ge förslag på möjliga vägar att gå för att utveckla arbetet med socialbidrag och i samband med detta har intervjupersonerna ombetts att resonera kring hur arbetet skulle kunna förbättras i relation till de människor som ansöker om och uppbär socialbidrag. På ett sätt kan man ju säga att dessa resonemang indikerar att delar av socialbidragshanteringen inte fungerar optimalt. Intervjuguiden har i huvudsak berört tre teman. Det första har fokuserat arbetets organisering och den enskildes förutsättningar att fatta självständiga och professionella beslut. Det andra temat berör riksnormen och uppfattningar kring konstruktionen och utvecklingen av denna. Det tredje temat tar upp frågor om hur man på stadsdelen förhåller sig till ansökningar som ligger utanför normen. Avslutningsvis har de intervjuade ombetts att beskriva på vilka sätt man planerar för förändringar gällande den egna policyn av socialbidraget och vilka eventuella förändringar man ser som betydelsefulla vad gäller riksnormens konstruktion och räckvidd. Syftet med studien har inte varit att granska och diskutera varje enskild stadsdels arbete utan snarare att identifiera gemensamma mönster och möjliga undantag från dessa. I denna rapport kommer följaktligen Malmö att ses som en gemensam arena gällande socialbidragshandläggningen. Detta möjliggör ett större mått av anonymitet för de intervjuade även om det inte går att anonymisera materialet fullt ut, t.ex. för dem som själva arbetar i verksamheterna. I den fortsatta texten presenteras inledningsvis socialbidraget i en välfärdspolitisk kontext. Därefter diskuteras begreppet skäligt levnadsnivå för att placera in underlagsrapporten i ett sammanhang. Avslutningsvis presenteras vad som framkommit i intervjuerna utifrån temana organisering/handlingsutrymme, uppfattningar om riksnormen samt förhållningssätt till ansökningar över norm. 59

60 Socialbidragets inplacering i socialpolitiken Den svenska välfärdsstaten karaktäriseras av att sträva efter universella lösningar där olika typer av trygghetsarrangemang ska inbegripa en så stor del av befolkningen som möjligt. Under välfärdsstatens uppbyggnad har ambitionen varit att skydda medborgaren mot risker gällande försörjning som ålderdom, sjukdom, arbetslöshet, föräldraskap etc. Denna ambition har resulterat i trygghetssystem som syftar till att täcka en så stor del av befolkningen som möjligt. Exempel på sådana system är arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, föräldraförsäkring och pensioner. De generella socialförsäkringssystem som etablerats bygger emellertid till viss del på att den försäkrade kvalificerat sig för försäkringen genom att vara aktiv på arbetsmarknaden. Det finns alltså en tydlig koppling mellan etablering på arbetsmarkanden och att vara berättigad till t.ex. A-kassa eller att ha en sjukförsäkring utöver miniminivån. De generella systemen karaktäriseras av att de just är knutna till etablering på arbetsmarkanden, hanteras av statliga myndigheter och bygger på principen om inkomstbortfall. Under perioder med låg arbetslöshet och ett högt deltagande på arbetsmarkanden är täckningsgraden för dessa system förhållandevis hög. Emellertid har det sedan flera århundraden tillbaka funnits en fattigvård som har till uppgift att hantera de som saknar möjlighet att klara sin egen försörjning. Denna typ av fattigvård har organiserats på olika sätt. Under välfärdsstatens uppbyggnad då reformoptimismen var hög var tanken att fattigvården skulle reformeras bort genom nya reformer med universella ansatser. Decennierna förflöt men denna rest från förr fortsatte att vara ett socialpolitiskt instrument, låt vara med olika etiketter. Under andra halvan av 1900-talet hann fattighjälp byta namn till socialhjälp för att sedan benämnas socialbidrag. Idag kallas det ekonomiskt bistånd och försörjningsstöd. Socialbidraget utgör välfärdsstatens yttersta skyddsnät för den som inte kan försörja sig på annat sätt och där alla andra försörjningsmöjligheter ska vara uttömda. Anledningen till att någon ansöker om socialbidrag är i regel att etableringsgraden på arbetsmarkanden är svag och att personen i fråga inte har kvalificerat sig för de generella trygghetssystemen. Förändringar avseende förutsättningar för de generella systemen, t.ex. högre trösklar i form av högre avgifter eller högre kvalifikationskrav för att kvalificera sig för A-kassa, ökad restriktivitet gällande bedömning av arbetsförmåga, lägre ersättningsnivåer och begränsningar gällande ersättningsperioder, får genomslag i antalet socialbidragsansökningar. Det sker följaktligen en övervältring från de statliga socialförsäkringssystemen till det kommunala socialbidraget (jfr Salonen 1997). Det kan således både handla om dem som ännu inte tagit vägen om varken arbetsmarkanden eller socialförsäkringssystemen som om dem som varit etablerade i dessa system men t.ex. blivit utförsäkrade. Det är inte givet att någon som blivit utförsäkrad blir berättigad till socialbidrag eftersom beräkningsgrunderna är annorlunda. Medan t.ex. A-kassa och sjukpenning beräknas utifrån den enskildes inkomst beräknas rätten till socialbidrag utifrån hushållets samlade inkomster. Har en eventuell partner en inkomst, om än ganska låg, ligger hushållet förmodligen ändå över den riksnorm utifrån vilken rätten till socialbidrag beräknas. Vad som karaktäriserar socialbidraget är att det till skillnad från de generella socialförsäkringarna är kommunalt och behovsprövat. Att det är kommunalt innebär att varje kommun håller sig med en egen lokal policy, praxis och regelverk. Detta innebär att det finns stora variationer kring olika aspekter av socialbidraget bland olika kommuner. Behovsprövningen innebär att den sökande utreds och granskas för att kontrollera rätten till socialbidrag. Vanliga kontroller är att titta på den sökandes inkomst tre månader tillbaka samt huruvida den sökande kan anses stå till arbetsmarkandens förfogande. Vid ansökningar förutom dem som ingår i riksnormen är det vidare vanligt med kvittokontroller etc. Som nämnts tidigare ska socialbidraget utgöra samhällets yttersta skyddsnät, något som inte kan komma ifråga förrän alla andra möjligheter uttömts. Tanken är också att socialbidraget enbart ska vara kortvarigt, den riksnorm som ligger till grund för beräkningen av socialbidraget är framtagen med tanken på att socialbidraget enbart ska utgöra försörjningsalternativet under en kortare period. Dock ska socialbidraget under denna period garantera en skälig levnadsnivå, något som kan tolkas som att riksnormen ska garantera en skälig levnadsnivå under en kortare period, dock inte mer varaktigt. I detta sammanhang bör det också framhållas att bedömningen av rätten till socialbidrag följer helt andra handläggningsprocedurer där den enskildes/hushållets sociala förhållanden granskas på ett sätt som skulle vara främmande för de statliga trygghetssystemen. Till detta hör också den sociala skam som det för många innebär att ansöka om och uppbära socialbidrag såväl i andras, som i sina egna ögon (Starrin 2010). 60

61 Minas (2008) menar att arbetet med socialbidrag karaktäriseras av tre principer: det kommunala ansvaret, att skilja mellan berättigade och ej berättigade sökande och kravet att de sökande först och främst ska försöka försörja sig på egen hand. Till dessa principer skulle kunna läggas det ökade kravet på motprestationer eller aktivering för att bli berättigad till socialbidrag. I stort sett alla kommuner i Sverige har sitt eller sina egna projekt i syfte att aktivera arbetslösa socialbidragstagare. Denna trend inom socialbidraget är förhållande svagt utforskad men viktig att förhålla sig till då den utmanar flera föreställningar kring orsaker och åtgärder i förhållande till arbetslöshet, den enskildes ansvar etc. Aktivering kan uppfattas som hårdare tag eller som ett bättre och effektivare sätt att hjälpa människor med deras etablering på arbetsmarkanden. Vi vet att aktivering i andra länder bl.a. påverkats av omgivningens signaler om ökade krav, återhållsamhet med skattepengar, arbetsmoral etc. Denna förändring uttrycks ibland som att välfärdspolitiken mot utsatta grupper bytt fot från welfare till workfare. Mer övergripande bygger denna utveckling på en ökad betoning av socialbidragstagarens skyldigheter i förhållande till välfärdsstaten (jfr Johansson 2001, Milton 2006). I diskussionen kring aktivering lyfts en central dimension i den svenska välfärdsstaten fram, nämligen dess indelning i selektiva (behovsprövade) och generella åtgärder. Att vara arbetslös och vara inskriven i A-kassan innebär något annat än att vara arbetslös socialbidragstagare. Individens problem kan vara identiskt men välfärdsstatens kategorisering och regelverk gör att vardagen mellan dessa två situationer kan skilja sig åt ganska markant. Johansson (2001) visar på ett tydligt sätt hur just rätten till socialbidrag förändrats under 1980 och talet. Genom förändringar av regelverk och tolkningar av regelverk skärptes kraven och tyngdpunkten kom att ligga på skyldigheter jämfört med tidigare synsätt som lagt tonvikten vid rättigheter. Följaktligen måste den senare tidens förhållningssätt gentemot arbetslösa socialbidragstagare betraktas ur ett såväl kortare som längre historiskt perspektiv. Dessutom går det inte riktigt att förstå utan att samtidigt betrakta svensk socialpolitik som en del av internationella politiska och ideologiska strömningar. Avslutningsvis är det betydelsefullt att placera in socialbidraget i en större samhällelig kontext vilket innebär att mer övergripande förändringar som t.ex. ideologiska förskjutningar och konjunktursvängningar. Socialbidraget kan på ett sätt ses som flöte som guppar på ytan och som styrs av olika typer av förändringar som t.ex. påverkar graden av generositet respektive restriktivitet i förhållningssättet till socialbidraget. Det finns idag ett påtagligt fokus på att socialbidragstagare så snart som möjligt ska lämna socialbidragssystemet. Det framställs nästan som något farligt att uppbära socialbidrag. För varje dag som går ökar risken att bli fast för gott. I och för sig finns det en del forskning som pekar på att det finns en ökad risk för ett mer långvarigt bidragstagande, men det är ändå intressant att konstatera hur debatten kring socialbidraget fokuserar på hur riskfyllt det tycks vara att vara socialbidragstagare. En starkare betoning på vikten av att människor lämnar socialbidraget döljer en del problem som det finns anledning att lyfta fram. Ett viktigt syfte med socialbidraget är att motverka fattigdom och hjälpa människor som befinner sig i fattigdom. Under de senaste åren har detta syfte inte haft någon framträdande plats i diskussioner om socialbidrag. Snarare är det så att fattigdom, som socialt problem, har fått stå tillbaka för problemen med att människor uppbär socialbidrag. Problemradien har följaktligen reducerats till att handla om socialbidragstagare. Om motsvarande förändringar hade skett inom några av socialtjänstens andra områden, till exempel inom missbruk, skulle det vara så att problemet bestod av dem som blev aktuella inom socialtjänsten inte andra missbrukare. En konsekvens av denna utveckling när det gäller socialbidraget är att kvalitén på det sociala arbetet snarare tycks handla om att reducera socialbidragsstocken än att motverka fattigdom. I vissa kommuner följs de som lämnar socialbidraget upp i mer genomarbetade utvärderingar eller uppföljningar för att ta reda på bland annat hur försörjningssituationen ser ut, medan man i andra nöjer sig med att konstatera att antalet socialbidragstagare har minskat eller ökat. I denna rapport som fokuserar situationen i Malmö är det viktigt att påpeka att mycket av det som lyfts fram i studien varken är typiskt för eller beroende av faktorer som skulle vara specifika för Malmö. Vad som är specifikt för Malmö är emellertid andelen av befolkningen som uppbär socialbidrag. Medan denna andel uppgår till 6,5 procent Sverige i sin helhet så uppbär 9,3 procent av befolkningen i Malmö socialbidrag, vilket kan ställas mot Stockholm (4,1 %) och Göteborg (7,5%) (SCB 2011) 1. 1 Inklusive hushåll som fått introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa utlänningar. 61

62 Skälig levnadsnivå ett oklart begrepp Socialbidrag/ekonomiskt bistånd/försörjningsstöd har länge varit ett politiskt och moraliskt laddat välfärdsinslag. Vilken levnadsstandard är rimlig för den som inte kan försörja sig själv? Denna fråga tycks vara speciellt känslig i förhållande till andra offentliga ersättningssystem och nivån på de lägre lönerna. Det handlar både om att respektavståndet bör vara tillräckligt stort för att skapa incitament för socialbidragstagare att skaffa annan försörjning och om moraliska överväganden om vad som är skäligt och rimligt. Synen på nivån i socialbidraget fluktuerar, bland annat beroende på det allmänna konjunkturläget. Socialbidraget har alltid varit en kommunal angelägenhet vilket innebär att det varit en stor variation i landet gällande policy, regelverk och faktiska beslut. Varje kommun har haft sin egen norm och ibland flera olika normer som ungdomsnorm, kortidsnorm eller matnorm. Detta lapptäcke har inneburit ett stort mått av rättsosäkerhet för den som ansöker om socialbidrag då utfallet har kunnat ha en påtaglig variation, gällande samma ansökan, beroende på om ansökan handläggs i t.ex. Skövde, Göteborg eller Karlskrona. Fram till 1998 var Socialstyrelsens norm enbart en rekommendation men under detta år blev denna riksnorm, i något reviderad form, tvingande i meningen av att kommunerna inte fick understiga denna norm. Riksnormens konstruktion har tidigare lutat sig mycket mot Konsumentverkets beräkningar och undersökningar kring hur allmänna konsumtionsmönster utvecklas men sedan 2006 justeras riksnormen utifrån konsumentprisindex (KPI). Riks-normen är tänkt att utgöra ett golv, utöver detta står det kommunerna fritt att göra olika typer av tillägg eller helt enkelt ha en högre norm. Så tycks emellertid inte vara fallet, även om ingen rikstäckande studie genomförts tycks det vara så att kommunerna har valt att lägga sig väldigt nära riksnormen med en förhållandevis restriktiv hållning till ansökningar utöver normen. ny-ligen genomförd kartläggning genomförd av Socialstyrelsen (2012) bekräftas denna bild. I de lokala styrdokument kommunerna håller sig med saknas någon tydligare skrivning av hur skälig levnadsnivå ska tolkas. Socialstyrelsen konstaterar dock att riksnormen tycks utgöra ett mått på skälig levnadsnivå, något Socialstyrelsen också ställer sig kritisk till. Riksnormen har således delvis inneburit att variationen har minskat mellan olika kommuner, samtidigt finns det fortfarande skillnader mellan hur kommuner förhåller sig till ansökningar över norm. Hur detta tar sig uttryck finns det enbart begränsade kunskaper om då det saknas någon form av systematisk rapportering från kommuner till t.ex. Socialstyrelsen. Vi vet att kommuner söker lösningar genom olika typer av arrangemang, som t.ex. generella påslag till barnfamiljer, men någon mer systematisk genomgång av hur olika kommuner hanterar sådant som inte ryms inom riksnormen saknas. I en 62

63 Skälig levnadsnivå i Malmö Resultatet av intervjuundersökningen presenteras nedan utifrån tre övergripande teman som också låg till grund för intervjuguiden. Det första temat rör det sammanhang de intervjuade personerna befinner sig i. Frågor som diskuteras handlar om verksamhetens organisation och möjlighet att på ett självständigt sätt utforma sitt arbetssätt. Vidare berörs hur den enskilde uppfattar sitt personliga och professionella handlingsutrymme. Det andra temat fokuserar på uppfattningar om riksnormen. Aspekter som belopp, konstruktion och utvecklingstendenser gällande risknormen behandlas. Det tredje temat inriktar sig på ansökningar över norm och i detta sammanhang berörs frågor som vilka poster ansökningarna gäller och hur man förhåller sig till dessa ansökningar. Som en fördjupning av detta tema följer också ett avsnitt som specifikt fokuserar ansökningar över norm till barnfamiljer. Om man istället väljer att bryta ner Malmö i dess stadsdelar framträder en bild med stora skillnader. De olika stadsdelarna skiljer sig åt på flera olika sätt. De ser olika ut vad gäller demografi, socioekonomisk sammansättning, antal invånare etc. Detta innebär i sin tur att arbetet med socialbidrag dels organiseras på olika sätt och dels att omfattningen av socialbidragstagare ser olika ut. Nedan följer en kortfattad beskrivning av hur denna fördelning ser ut. I detta sammanhang kan det vara av intresse att ge en bild av hur de olika stadsdelarna skiljer sig åt vad gäller hur stor andel av hushållen som under 2011 uppbar socialbidrag. Tabell 2: Andel hushåll som uppbar socialbidrag Källa: Socialstyrelsen, öppna jämförelser ekonomiskt bistånd När det gäller utvecklingen av socialbidrag i Malmö stad i sin helhet under det senaste decenniet har den andel som uppbär socialbidrag i och för sig minskat något men nivån är ändå förhållandevis hög i jämförelse med riket i stort. Trenden med minskande försörjningsstöd, såväl i Malmö som i riket, vände dock 2008 och de tre senaste åren har antalet biståndshushåll ökat från till i Malmö. Ökningen i antal hushåll med försörjningsstöd var drygt 8 procent under 2011 jämfört med föregående år (Malmö stad 2012). Tabell 1: Biståndsmottagare inklusive barn i % av befolkningen. Källa: Stadskontoret: Ekonomiskt bistånd i Malmö: utveckling Vad som också är betydelsefullt är varaktigheten, d.v.s. under hur långa perioder hushållen i genomsnitt uppbar socialbidrag. Forskning visar att det förmodligen är mer betydelsefullt att fokusera på varaktigheten än hur många som uppbär socialbidrag. Om alla de som uppbär socialbidrag endast hade gjort detta under en kortare period hade det varit mindre problematiskt, då hade social-bidraget fungerat som en övergångslösning. Emellertid pekar utvecklingen mot allt längre socialbidragsperioder vilket pekar på att hushållen får det allt svårare att hitta annan försörjning. Ett sätt att beskriva varaktighetsdimensionen gällande socialbidraget är att studera fördelningen avseende andelen långvariga hushåll (10 månader eller mer under ett år) i förhållande till det totala antalet socialbidragshushåll. 63

64 Tabell 3: Andel långvariga socialbidragshushåll. Källa: Stadskontoret: Ekonomiskt bistånd i Malmö: utveckling Med tanke på hur inkomstfördelningen i Malmö ser ut tecknar dessa statistiska uppgifter en tämligen förväntad bild av hur socialbidragstagandet fördelar sig bland de olika stadsdelarna. Det är viktigt att lyfta fram att det i grunden är inkomstfördelningen som styr fördelningen av socialbidragstagande. Socialbidrag utgör en bland flera faktorer som tillsammans bildar förutsättningar för en vardag i fattigdom och ekonomisk utsatthet. PROFESSIONELLT HANDLINGSUTRYMME För att placera in det de intervjuade har att säga om hur de hanterar och förhåller sig till skälig levnadsnivå är det viktigt att ge en bild av de förutsättningar handläggare och arbetsledare har för att bedriva ett, enligt deras egen uppfattning, professionellt socialt arbete. Med ett professionellt socialt arbete avses i detta sammanhang möjlighet att använda de kunskaper och den erfarenhet man besitter på området. Vidare handlar det om att på ett förhållandevis självständigt sätt ges möjlighet att göra bedömningar. Även om likhet i bedömning eftersträvas innebär ett professionellt förhållningssätt att handläggare och arbetsledare har möjlighet att göra självständiga bedömningar utifrån en individuell behovsprövning. Detta innebär bland annat att faktorer som policy, regelverk, ledning, och arbetsplatskultur kan uppfattas som hinder och reducerar handlingsutrymmet till att snarare handla om schabloniserade bedömningar. När det gäller hur socialarbetarna upplever sina möjligheter att agera och bedöma utifrån ett professionellt handlingsutrymme delas redovisningen in i en del som berör arbetsenheten mer övergripande och en annan del där den enskilde socialarbetarens situation diskuteras. Även om Malmö stad består av tio stadsdelar där var och en på ett sätt fungerar som en självständig kommun framgår det att det finns en viss styrning i hur verksamheten ska bedrivas. Det finns t.ex. centralt utformade styrdokument och riktlinjer, vidare har en stadsdel stött på patrull då den försökt införa ett schabloniserat tillägg till riksnormen. Emellertid pekar intervjuerna på att man ser sig som förhållandevis självständig gällande hur man inom stadsdelen väljer att organisera arbetet med socialbidrag. Den övergripande bilden är att man som både handläggare och chef tycker sig ha en tämligen stor frihet att planera, organisera och bedriva arbetet utifrån egna bedömningar av relevanta arbetsformer. Varje verksamhet sköter sig själv och man ger inte uttryck för några direkta centraliseringstendenser. Bland de intervjuade finns det några som ger uttryck för en annan uppfattning och som t.ex. talar om likriktning. Emellertid lyfts inte detta fram som något negativt utan något som kan öka likabehandlingen av klienter mellan olika stadsdelar. Hur man valt att organisera arbetet med socialbidrag skiljer sig åt vad gäller flera olika aspekter, t.ex. grad av specialisering och kategorisering av klientgrupper. Argument som lyfts fram avseende organiseringen och hur man arbetar berör bland annat befolkningsmängden i stadsdelen, den socioekonomiska sammansättningen, demografiska förhållanden och traditioner tillbaks i tiden. Inom vissa verksamheter finns det kvar flera trotjänare som på olika sätt präglar verksamheten och värnar invanda arbetssätt. Inom andra verksamheter är personalomsättningen betydligt större och personalen består huvudsakligen av förhållandevis nyutexaminerade socionomer som ständigt sneglar efter andra typer av arbeten. För att ge en överskådlig bild av hur man valt att organisera arbetet med socialbidrag kan man förenklat säga att de små socialkontoren med ett mindre antal socialbidragstagare har ungefär en handfull handläggare som hanterar samtliga typer av ärenden som rör socialbidraget. Här finns alltså ingen specialisering eller uppdelning i underavdelningar. Motpolen till denna mer småstadsliknande organisation finner man i stadsdelar med ett betydligt högre antal socialbidragstagare. I dessa stadsdelar är det vanligt att det i organisationen finns en mottagningsgrupp som har till uppgift att skilja agnarna från vetet, d.v.s. göra en inledande bedömning som inne- 64