Program och strategi

Transkript

1 Program och strategi UPPDRAGET Inledning Migration handlar om både de som flyttar och de som inte flyttar. Lika länge som människor har slagit ned bopålarna på en plats har de också bytt bostadsort. När nationer byggts, har människors rörlighet över gränserna reglerats en del har bjudits in, andra har stängts ute. Stater har skapats, delats eller kollapsat, med följd att människor utifrån sökt sig dit eller därifrån. Vår globaliserade värld binds samman inte bara genom kapital, varor, tjänster och information utan även av individer som byter land och bygger transnationella nätverk. Migration är över hela världen förknippad med några av de största och viktigaste samhällsfrågorna. Den skapar möjligheter, men också stora utmaningar och påfrestningar för individer och för samhällen - ekonomiskt, politiskt och socialt. Migration är en del av vår samtid och den kommer att forma vår framtid. En väl utformad och genomförd migrationspolitik kan främja de positiva och lindra de negativa effekterna. Migrationspolitiken behöver därför både på kort sikt och på lång sikt ta stöd i forskning och väl underbyggd kunskap. Det förutsätter en mer systematisk dialog mellan de politiska och akademiska miljöerna. För en mer upplyst debatt behöver forskningsresultaten också nå ut till olika intressegrupper och en bredare allmänhet. 1

2 Migration i Sverige och världen Frågor om migration står numera högt på den politiska dagordningen. Men migrationspolitiken i Sverige har vuxit fram under lång tid. Den är ett resultat både av nationellt förankrade processer, medlemskapet i EU och globala skeenden. Migration till och från Sverige påverkas i stor utsträckning av händelser och förlopp i andra delar av världen. Flertalet samhällssektorer och politikområden påverkar och påverkas av migration. Skiftande politiska, ekonomiska och rättsliga villkor tillför en dynamisk dimension. Migration är inte något statiskt. Det förändras och förändrar kontinuerligt individer såväl som samhällen. Kunskapen om migrationens drivkrafter och effekter är därför avgörande både för ett land som Sverige och för de länder med vilka vi samarbetar, t.ex. inom EU eller inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet. Invandring och utvandring pågår kontinuerligt över hela världen. Fler människor än någonsin lever idag utomlands. Enligt FN-statistiken fanns det förra året 232 miljoner internationella migranter. I absoluta tal är det en rejäl ökning från 154 miljoner personer vid kalla krigets slut, Som andel av världens totala befolkning ligger dock den internationella migrationen sedan länge relativt stabilt på ca 3 procent. Syd-Syd migrationen är idag lika omfattande som den som går från länder i Syd till länder i Nord. På landnivå är dock fördelningen mycket ojämn eftersom hälften av världens internationella migranter 2013 levde i endast 10 länder, däribland USA, Canada och Australien, Gulf-länderna, Ryssland och fyra EUländer Tyskland, Storbritannien, Frankrike och Spanien. För Sveriges del har andelen migranter vuxit från 9,2 procent till nästan 16 procent av befolkningen sedan I absoluta tal innebär det att ungefär 1,5 miljoner personer av Sveriges befolkning år 2013 var födda utomlands. Medan det finns en hel del forskning om migrationsmönstren, saknas det fortfarande mycket kunskap om orsaker och effekter. Det saknas också 2

3 jämförbar och mer heltäckande statistik. Vad ligger bakom dessa globala och regionala migrationsmönster? Hur påverkas individer och samhällen av ökad migration? Hur kan Sverige på bästa sätt möta de möjligheter och utmaningar som den internationella och nationella rörligheten leder till? Gränsöverskridande nätverk och kontakter mellan nationalstater, organisationer, företag och individer bidrar till att den internationella rörligheten upprätthålls och stärks. De möjligheter som migration för med sig är många. Kulturutbyte är en. Ekonomisk tillväxt en annan. Gränsöverskridande kontakter medför ofta ökad handel, investeringar och innovationer. Migration kan också svara mot arbetsmarknadens behov i både ursprungs- och destinationslandet, och möta de utmaningar som en åldrande befolkning utgör. Migrationen kan därmed bidra till ömsesidig ekonomisk utveckling. Dessutom kan migration innebära förbättrade livsvillkor, inte minst för människor som lämnar krig och fattigdom, men dess bidrag är inte självklart. Det finns också negativa sidoeffekter av migration som en medveten och systematisk migrationspolitik och internationellt samarbete i viss mån kan motverka. En omfattande regional och global människosmuggling och människohandel är en viktig och svår utmaning. En annan är den exploatering av hänsynslösa arbetsgivare som migranter utsätts för. Många migranter som söker ett bättre liv utomlands men som av olika skäl inte använder sig av de lagliga vägarna, står inför ökade risker och kostnader. De saknar kunskap om sina rättigheter och hamnar utanför socialförsäkringssystemen. Migration kan också medföra svåra sociala påfrestningar för den närmaste familjen. Migration kan skapa strukturella beroenden av en utländsk arbetsmarknad. Länder med svagare ekonomi kan förlora nyckelkompetenser när allt för många högutbildade lämnar landet. Migranter har många gånger svårt att få sina examina erkända och arbetar ofta under sin utbildningsnivå och mot lägre ersättning än den inhemska arbetskraften. Invandring kan också leda till spänningar då de nyanlända ifrågasätts av den befintliga befolkningen vad gäller bland annat språk, kultur eller religion. 3

4 Invandring är dessutom ofta förknippad med social segregation som kan leda till utmaningar för toleransen och solidariteten i ett land. För att förstå migrationens sociala konsekvenser är det bland annat viktigt att genomföra undersökningar där migranternas egna perspektiv studeras. Kunskapsläget är dock oklart och det behövs mer forskning om både låg- och högutbildades migrationsmönster, arbetsmarknadsdeltagande och återvändande, särskilt utifrån ett utvecklingsperspektiv. För att ta tillvara de positiva möjligheter som migration för med sig och undvika de negativa sidoeffekterna behövs en kunskapsunderbyggd politik som vilar på välfungerande rättsliga ramverk som skyddar den enskilde migranten men även ser till att migrationen sker i välordnade former och möjliggör både integration och ömsesidig utveckling. Kommittédirektivet Delegationen för migrationsstudier (Delmi) inrättades enligt kommittédirektiven (2013:102) för att: fördjupa underlaget för migrationspolitiska avgöranden och den framtida migrationspolitikens utformning öka analys- och utvärderingskapaciteten i Sverige inom migrationsområdet och möjligheterna att använda relevanta forskningsresultat och bidra till samhällsdebatten genom att sprida kunskap och information om migrationsfrågor hos allmänhet, journalister och icke-statliga organisationer. Delmi har ett uppdrag som kräver långsiktighet då migrationsfrågorna är omfattande och sambanden komplexa. Migrationens orsaker och effekter behöver följas över tiden. Uppdraget bygger på fyrpartiregeringens och miljöpartiets bedömning att det finns ett stort behov av forskning på migrationsområdet, samt ett behov av att öka användningen av 4

5 forskningsresultat och att minska klyftan mellan den akademiska miljön och samhället i övrigt. Enligt kommittédirektiven avser regeringen att följa Delmis verksamhet och senast under år 2017 ta ställning till det fortsatta arbetet. Samband mellan olika politikområden Delmi kommer att belysa sambanden mellan migration och andra politikområden, såsom utveckling, arbetsmarknad och integration. Dessa samband kommer att studeras på lokal, nationell, regional och internationell nivå. Fokus kommer att ligga på de migrationspolitiska, ekonomiska och arbetsmarknadsrelaterade aspekterna av migration, men då direktiven är brett formulerade kommer en helhetssyn att prägla den fortsatta verksamheten. Delmi kommer att arbeta oberoende och även bidra till utvärderingar och uppföljningar av den förda migrationspolitiken och andra politikområden av relevans för migration. Det här dokumentet utgör ett utkast till delegationens program och strategi för verksamheten under de kommande åren. Det är ett levande dokument som Delmi avser att fortsätta utveckla och specificera efter hand som en större kunskapsbank byggs upp. Migrationsstudier Den internationella migrationsforskningen är omfattande, inte minst på grund av dess hemvist i flertalet vetenskapliga discipliner, även utanför det mer specifikt avgränsade forskningsområdet internationell migration och etniska relationer (IMER). Forskningen i Sverige är dock än så länge fortfarande begränsad i sin omfattning. Migration påverkas av och påverkar en rad faktorer på mikro-, meso- och makroplanet. Detta gäller både i ursprungsländerna och i de länder till vilka migranter söker sig och där de arbetar och bosätter sig mer eller mindre permanent. 5

6 Forskningslitteraturen är inte entydig utan ger bitvis bara fragmenterade bilder av sambanden. Det saknas också tillförlitlig och jämförbar data och statistik, både i Sverige och internationellt, bl.a. om tillfälliga och cirkulära former av migration. Delmi kommer löpande att genomföra internationella jämförelser och analysera övergripande migrationsmönster, orsaker och trender i syfte att bidra med kunskapsöversikter. Analysarbetet kommer att svara mot identifierade data- och statistikbehov. Sådana analyser kan omfatta de viktigaste ursprungsländerna för invandring till Sverige, utvandring från Sverige, de transnationella nätverkens roll för migration och mobilitet, sambanden mellan inomnordisk-, EU- och utomeuropeisk migration eller kopplingar mellan globalisering, internationell och intern migration. Samarbeten kommer att genomföras både med svenska och internationella forskare och institutioner. TEMATISKA OMRÅDEN Under perioden kommer Delmi att prioritera studier inom fem övergripande, tematiska områden: 1. Global migration och utveckling 2. Arbetsmarknad, sysselsättning och humankapital 3. Mångfald, välfärd och legitimitet 4. Demokrati, deltagande och värderingar 5. Institutioner och rättsliga ramverk Inom vart och ett av dessa fem områden kommer vidare avgränsningar och prioriteringar att göras. Prioritetsordningen för val av studier och projekt bygger på en bedömning av kunskapsbehov, forskningsläge och relevans för politikutvecklingen. 6

7 Följande översikt anger förslag på frågor som kan bli relevanta att studera inom varje tematiskt område. Ett antal fokuserade kunskapsöversikter och fallstudier kommer att genomföras för att belysa de mest angelägna frågeställningarna. En del frågeställningar kommer att vara relevanta för två eller fler av de tematiska områdena och några studier kommer därför att belysa sådana horisontella samband. Institutioner och rättsliga ramverk är ett helt tematiskt område som i väsentliga avseenden spänner över de fyra övriga områdena för att kunna bidra med analys och utvärderingar, samt förmedla användbar kunskap, för den framtida migrationspolitikens utformning. Global migration och utveckling Det globala perspektivet kommer att ha hög prioritet i delegationens arbete. Forskningen i Sverige om sambanden mellan migration och utveckling är än så länge relativt begränsad i skenet av att det under det senaste decenniet har vuxit fram en omfattande internationell vetenskaplig litteratur. Även den allmänna debatten har förbisett sambandet mellan migration och utveckling. Studier inom flera olika vetenskapliga discipliner eller med tvärvetenskaplig ansats har lyft fram en rad faktorer kring migrationens orsaker och effekter. Forskningen har ofta handlat om värdet av migranternas sparpengar och remitteringar (medel som migranterna skickar hem) och diasporans investeringar för minskad fattigdom och utveckling i ursprungsländerna. Migration kan också bidra till att svara mot tillfällig eller permanent arbetskraftsbrist på en allt mer globaliserad arbetsmarknad i både utvecklingsländer och utvecklade länder. Samtidigt tillhör migranter en utsatt grupp som lätt utnyttjas på arbetsmarknaden och sällan omfattas av till exempel socialförsäkringssystem. Forskningen uppmärksammar också riskerna för kunskapsflykt och möjligheterna till kunskapsöverföring länder emellan. Den definition av utveckling som ekonomen Amartya Sen bidragit med och som fått stort genomslag ger en sammansatt bild av fattigdom och individens 7

8 möjligheter och begränsningar. Utveckling handlar inte bara om ekonomiska resurser utan även om delaktighet, tillgång till rättigheter och frihet från våld och förtryck. Mål och medel för utveckling såsom bättre hälsa och utbildning kan ge individer resurser att stärka sin egenmakt och möjligheter att styra sitt eget liv och sin framtid. Migration blir med ett sådant perspektiv viktigt att beakta i framtida utvecklingsstrategier. Migration som en faktor för utveckling FN:s utvecklingsprogram (UNDP) visade i sin rapport om mänsklig utveckling från 2009 på de betydande positiva utvecklingseffekter som migration kan bidra med. Migration från länder med lågt värde i Human Development Index (HDI) till länder med högre HDI kunde öka migranters inkomster 15 gånger, fördubbla andelen i skolundervisning och minska barnadödligheten 16 gånger. Det som syns tydligast sedan statistiken förbättrats är hur remitteringarna vuxit i omfattning. Enligt Världsbankens beräkningar uppgick de officiellt registrerade remitteringarna till utvecklingsländerna till 404 miljarder dollar år 2013 och förväntas växa till 435 miljarder dollar år Beloppet motsvarar ungefär tre gånger så mycket som det totala biståndet. På landnivå innebär det ett stort inflöde av kapital, i många fall mer än 10 procent av BNP. Remitteringar är dock inte helt oproblematiska för utvecklingsländer eller hushåll som på ett eller annat sätt blir beroende av dem. Lågutbildade migranter remitterar i allmänhet en större andel av sina inkomster än högutbildade. Ju större andel av inkomsterna som migranter sänder hem, desto större anledning finns det att även studera hur dessa transaktioner påverkar migranternas egna levnadsomständigheter och t.ex. utgifter för hälsa, boende eller den egna utbildningen. Studier har visat att särskilt kvinnliga migranter kan vara sårbara i detta avseende. Utöver ekonomiska remitteringar, så kan även icke-materiella ting såsom värderingar och organisationskulturer överföras mellan migranternas gamla och nya hemländer. 8

9 Det publiceras allt mer litteratur som berör de transnationella nätverkens och diasporans betydelse både för migrationsmönstrens uppkomst och fortsatta förlopp. Vissa studier har fokuserat på samtidiga skeenden på två eller flera platser eftersom en analys enbart av utvandringslandet eller invandringslandet kan bli ofullständig. En hel del forskning har visat att migranternas nätverk har stor betydelse för att skapa investeringar, handel och ömsesidigt gynnsamma utvecklingsmöjligheter i utvandrings- och invandringsländer. Frågan om migrantarbetarnas roll i globala produktionskedjor, t.ex. i svenska internationella företag, har rönt något mindre uppmärksamhet. Här finns möjligheter till att öka kunskaperna. Det behövs också mer forskning kring effekterna av kunskapsöverföring och riskerna för brain drain i ursprungsländerna. Brain drain handlar om utvandring av länders högutbildade arbetskraft, som generellt sett är mer benägen att utvandra än lågutbildade. Av de personer som har högskoleutbildning (eller motsvarande) och är födda i Afrika, har ungefär 11 procent valt att emigrera till ett OECD-land. Det är angeläget att studera i vilken mån högutbildade återvandrar eller ersätts av andra invandrare och hur denna rörlighet påverkar ursprungsländerna. Hur kan migrationspolitiken utformas för att gynna utveckling? Just nu pågår diskussioner inom FN om nya utvecklingsmål efter Milleniummålen och hur denna agenda kan finansieras. Remitteringar och de finansiella flöden migrationen ger upphov till spelar en viktig roll i denna diskussion, även om de utgör privata medel. Förekomsten av internationellt samarbete kan påverka migrationens effekter för migranterna själva och för utveckling i ursprungs- och destinationsländerna. Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet kring migration och utveckling t.ex. inom en rad internationella organisationer och det Globala forumet för migration och utveckling GFMD som Sverige nyligen stod värd för i Stockholm. Sverige arbetar också aktivt inom EU för en gemensam asyl- och migrationspolitik samt ingår vissa bilaterala och multilaterala överenskommelser om migration. 9

10 Däremot har Sveriges utvecklingssamarbete endast i viss mån berört migrationsrelaterade frågor trots att förekomsten av migration inom relevanta utvecklingsregioner kan vara betydande. Med ekonomisk tillväxt, demografisk utveckling, urbanisering, fortsatta konflikter och klimatförändringar, kommer migrationsfrågor att bli allt viktigare och allt mer relevanta för utvecklingsfrågorna. Till exempel innebär den åldrande befolkningen i Nord en framtida brist på arbetskraft och behov av migration, samtidigt som en växande ungdomsgeneration i Syd bidrar till att många flyttar mellan länder, inom sin region eller inom sitt land för att hitta försörjning. Lärdomar från intern migration och urbanisering kan bli användbar även för att förstå den internationella migrationen. UNDP beräknar att ca 750 miljoner människor är interna migranter, varav en viktig andel i utvecklingsländerna. Den internationella migration som berör utvecklingssamarbetet är till stor del Syd-Syd migrationen, som präglas av människor som flyttar på grund av fattigdom och som ofta är sysselsatta i farliga och lågt betalda arbeten. En förutsättning för att migration ska ha positiva utvecklingseffekter är att grundläggande mänskliga rättigheter respekteras och att migranter kan etablera sig på arbetsmarknaden och erbjudas anständiga och produktiva arbeten liksom att kostnaderna för migration och arbetsförmedling, t.ex. genom rekryterare, är rimliga. Resurser som hamnar hos olika mellanhänder, människosmugglare eller skrupellösa arbetsgivare på grund av höga transaktionskostnader, avgifter och räntor på lån, är resurser som varken kommer migranterna, deras hemländer eller destinationsländer till del. Angelägna frågeställningar för studier inom detta temaområde Hur påverkar migration, diaspora och finansiella transaktioner (remitteringar, investeringar) fattigdom i utvecklingsländer? Hur kan de komma till användning i Sveriges internationella utvecklingssamarbete? 10

11 I vilken utsträckning har tillfälliga, cirkulära eller permanenta migrationsmönster mellan Sverige/EU och deras partnerländer för utvecklingssamarbete orsakat kunskapsflykt (brain drain) respektive bidragit till kunskapsöverföring (brain gain)? Vilka är effekterna av ändrade möjligheter och villkor för universitetsstuderande tredjelandsmedborgare i EU och Sverige (utbyggnaden av ERASMUS, införandet av universitetsavgifter i Sverige 2012)? Hur kan migranters förutsättningar för att få anständiga och produktiva arbeten och matchningen på arbetsmarknaden förbättras vid Syd-Syd migration? I vilken mån inkluderas migranter i sociala trygghetssystem? Hur kan trygghetssystemen förändras för att stärka migranters ställning? Vilka effekter har internationell migration på individers beteendemönster i ursprungslandet vad gäller jämställdhet, födelsetal, demokrati, arbetsmarknad och utbildning (inklusive kvinnors utbildning)? I vilken utsträckning påverkar de finansiella transaktioner migrationen ger upphov till länders makroekonomi, finansiella marknader och infrastruktur samt handel? Hur bidrar migranters transnationella nätverk och företagsintern överföring av personal till spridning av innovationer, investeringar, entreprenörskap och nya arbetstillfällen i Sverige och i migranternas ursprungsländer? Vilken roll spelar migrantarbetare i svenska internationella företags produktions- och leverantörskedjor? 11

12 Arbetsmarknad, sysselsättning och humankapital Många av världens migranter flyttar för att söka arbete och bättre inkomstmöjligheter. Även om dessa migranter tar sig från mindre utvecklade till mer utvecklade länder och ökar sina inkomster, står de ofta inför stora utmaningar. Detta gäller både de som flyttar tillfälligt och de som bosätter sig i ett annat land permanent. Migration i form av såväl invandring som utvandring har stor betydelse för arbetskraftens ålder och sammansättning i Sverige och arbetsmarknadseffekterna är en viktig fråga att studera. Rörligheten över Sveriges gränser har ett antal långtgående effekter som vi ännu vet för lite om. Internationaliseringen har bidragit till ökad arbetskraftsinvandring men också utvandring av arbetskraft född i Sverige. Farhågor har funnits att Sverige skulle utarmas på kompetent arbetskraft eftersom högutbildade tenderar att vara mer internationellt rörliga. Utvecklingen under de senaste decennierna visar att utvandringen av högutbildade har ökat, men det har även återvandringen. I genomsnitt återvänder omkring hälften av de i Sverige födda högutbildade som har utvandrat från Sverige efter fem år utomlands. Återvändande svenska medborgare i alla utbildningsnivåer och inklusive utlandsfödda, utgör också den största gruppen invandrare i Sverige (ca 18 % av den totala invandringen 2013 enligt SCB). In- och utvandringen till och från Sverige har varierat kraftigt under de senaste decennierna. Från andra världskrigets slut fram till 1970-talet var arbetskraftsinvandringen från Finland och Sydeuropa omfattande medan antalet flyktingar var lågt. Sedan 1970-talet har dock flykting- och anhöriginvandringen dominerat. I dagsläget kommer de flesta till Sverige som asylsökande eller anhöriginvandrare. Dessa har erfarenhetsmässigt haft svårare att komma in på arbetsmarknaden snabbt medan arbetskraftsinvandrare redan har ett arbete när de kommer till Sverige. Förvärvsfrekvenserna skiljer sig därför betydligt både jämfört med tidigare generationer invandrare och mellan olika grupper av invandrare. 12

13 Förvärvsfrekvensen bland utrikes födda har varit betydligt lägre än bland inrikes födda under de senaste 20 åren. År 1990 uppgick skillnaden i förvärvsfrekvens mellan inrikes och utrikes födda till cirka 8 procentenheter i åldrarna år. Sju år senare hade skillnaden växt till 21 procentenheter. År 2013 var nära 16 procent eller cirka 1,5 miljoner av Sveriges befolkning född i ett annat land. År 2035 räknar SCB med att de utrikes födda, som andel av befolkningen, kommer att vara närmare 19 procent. I de mest yrkesaktiva åldrarna år väntas 25 procent vara födda i ett annat land år 2035 jämfört med dagens närmare 20 procent. Arbetslösheten är också väsentligt högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda; under de senaste åren har arbetslösheten varit ca 16 procent bland utrikes födda och ca 6 procent bland inrikes födda (SCB, AKU). Situationen på arbetsmarknaden Migranternas möjligheter på arbetsmarknaden påverkas av flera olika faktorer. Inträdet på arbetsmarknaden tar många gånger lång tid och verkar påverkas bland annat av konjunkturläget vid invandringstillfället, utbildning och färdigheter, diskriminering, nätverk och kontakter. Skillnaderna utifrån ursprungsland och skäl till invandringen är också stora. Hur arbetsmarknadens institutioner och regelverk påverkar möjligheterna för inträde i arbetslivet vet vi förhållandevis lite om. Lönekostnader, regler för anställningsskydd och arbetsgivaravgifter kan t.ex. innebära större utmaningar för migranter. Eftersom tillgång till det sociala trygghetssystemet bygger på kvalificering till olika typer av socialförsäkringsförmåner genom arbete, blir följden för många migranter som kommer från länder utanför EU att de inte omfattas av denna trygghet. Information och kunskap kan spela en viktig roll både för migranter och för arbetsgivare. Migranter behöver i regel tillförlitliga informationskällor för att kunna fatta beslut inför en utlandsflytt. Arbetsgivare behöver samla information om var relevant arbetskraft och kompetens finns tillgänglig. Regelverk och transaktionskostnader, risker och möjligheter är avgörande för båda parter. Ett lands samlade humankapital tas därför bättre tillvara genom 13

14 åtgärder för att bl.a. underlätta matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. För att resultat ska kunna uppnås behöver flera politikområden liksom arbetsmarknadens parter vara aktiva. Forskning kan bidra till att visa på effektiva åtgärder för att t.ex. öka migranters deltagande på arbetsmarknaden och förbättra erkännandet av utländska examina så väl som valideringen av yrkesutbildningar och arbetslivserfarenhet. En närliggande fråga rör om och hur invandring kan möta den framtida demografiska utmaning som Europa och Sverige står inför, då allt färre i arbetsför ålder ska försörja allt fler och friskare äldre personer. Arbetskraftsinvandring kan i viss mån tänkas möta kommande brist på arbetskraft inom särskilda sektorer, såsom hälsa, vård och omsorg, ingenjörsoch teknikfokuserad verksamhet eller byggindustrin. När det gäller sådana långsiktiga utmaningar är det också viktigt att belysa hur inhemska utbildningsinsatser eller andra kompletterande åtgärder kan svara mot den arbetskraftsbrist som beräknas uppstå, samt att undersöka hur regelverk påverkar invandring. Till exempel kan man fråga sig vad som avgör om en migrant väljer Silicon Valley eller Kista. Forskningsläget Den relativt omfattande forskningen på detta område både i Sverige och internationellt bör belysas och göras mer lättillgänglig. Samtidigt behövs det mer fokuserade kunskapsöversikter av invandringens arbetsmarknadseffekter, inklusive heterogena effekter, både i Sverige och i andra europeiska länder. Rekryteringsprocesser, villkor och förhållanden på arbetsplatsen, betydelsen av arbetsplatspraktik och språkkunskaper, samt eventuella effekter av migration såsom komplementaritet, undanträngning eller påverkan på löneläget är relevanta aspekter att studera. Det behövs ett bredare och mer långsiktigt perspektiv för att analysera och utvärdera den förda politiken, t.ex. utifrån SCB:s återkommande prognoser om den demografiska förändringen, sysselsättningsutvecklingen och den förväntade försörjningsbördan. 14

15 Förhållandena i Sverige bör jämföras med de i liknande OECD-länder samt i migranternas ursprungsländer. Angelägna frågeställningar för studier inom detta temaområde Vilka är sambanden mellan utländsk bakgrund, sysselsättning och arbetskraftsdeltagande? Vilken betydelse har migrationsskälen för integration på arbetsmarknaden? Vilka arbetsmarknadseffekter har 2008 års reform av regelverket för arbetskraftsinvandring medfört? Vilka är de viktigaste branscherna för arbetskraft från länder utanför EU? På vilka sätt kompletterar eller konkurrerar den tillfälliga och cirkulära migrationen med den inhemska arbetskraften - inklusive de utrikes födda - i de yrken och branscher som bedöms ha eller få arbetskraftsbrist? Hur kan matchningen av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden förbättras? Vilken betydelse har erkännandet av utländska examina, validering av yrkesutbildningar och arbetslivserfarenhet eller diskriminering? Vilken roll spelar rekrytering via formella och informella nätverk för migrationsmönstren? Vad vet vi om den inomnordiska migrationen? Vilka flyttar för att arbeta i våra grannländer och inom vilka sektorer? Vilken roll spelar den irreguljära migrationen på arbetsmarknaden och vilka är de vanligaste branscherna? Vilka motåtgärder har fungerat i ett europeiskt och internationellt perspektiv? Mångfald, välfärd och legitimitet Mångfald är ett svårfångat och mångtydigt begrepp och handlar inte enbart om nationell identitet. Enskilda individer har flera olika parallella, kollektiva identiteter. Kollektiva identiteter är inte statiska utan förändras över tiden. Det 15

16 kan handla om en upplevd samhörighet som bottnar i familj, släkt och vänner, generationer, utbildning och yrkesgrupp, ålder och kön, värderingar, religion, etnicitet, hembygd eller hemstad. Den upplevda identiteten kan också vara kopplad till en region, ett eller flera länder, eller en världsdel. Mångfald och kollektiva identiteter har blivit föremål för både politik och politisering. Vissa samhällen har under lång tid präglats av etniskt mångfald, t.ex. Belgien och Schweiz, då nationsbyggandet vilat på flera etniska grupper och språk. Invandring och personer med utländsk bakgrund tillför andra dimensioner i detta avseende. Medan länder som USA, Kanada och Australien byggts upp genom invandring, vilar den allmänna retoriken i många europeiska länder på idéer om nationens enhetliga ursprung, både vad gäller språk, etnicitet, kultur eller religion. En del central- och östeuropeiska EUländer har begränsad erfarenhet av invandring från andra världsdelar, medan den i Sverige pågått och påverkat samhället i decennier. Begreppsdiskussioner och problemformuleringar Historieskrivningen blir därför viktig som en del i forskningen om mångfald. Diskurser i media om migration, mångfald, integration och normalitet och de sätt på vilka invandrare och personer med utländsk bakgrund gestaltas i det offentliga rummet, kan förväntas påverka både attityder och kollektiva identiteter i ett samhälle. Politikens ramar är ofta begränsade och begränsande inför denna komplexitet. Det gäller inte minst etablerade kanaler för inflytande och representation såsom politiska partier, vilka har svårt att anpassa sig till samhällets tilltagande heterogenitet. När migrationen ändrar karaktär över tid, kan detta antas ha viktiga effekter på attityder och integration. Nya generationer som växer upp i ett land kan få helt andra förutsättningar och resurser än deras föräldrar, som kanske invandrade som flyktingar. Personer med utländsk bakgrund kan t.ex. bli framgångsrika inom sina yrken i Sverige tack vare sina föräldrars upplevelser eller deras kultur och dra fördel av språkkunskaper och internationella nätverk. De kan vara talangfulla inom en rad yrken, inom t.ex. musik, journalistik eller som läkare och ingenjörer, eller snabbare med att anpassa sig som företagare till 16

17 digitaliseringen och den globala IT-revolutionen tack vare sina kontaktytor. Andra personer med utländsk bakgrund kan möta stora utmaningar om de bor i utsatta områden eller växer upp i resurssvaga hem och hamna i utanförskap eller beroendeställning. Medan den första kategorin ofta beskrivs utan hänvisning till sin utländska bakgrund, är det vanligt att den senare kategorin beskrivs som en fråga om invandring. På samma sätt är det vanligt att den omfattande nordiska migrationen glöms bort i den offentliga debatten då det ofta är personer från länder utanför EU som avses när invandring diskuteras. Mekanismerna bakom den här typen av åtskillnad bör bli föremål för studier. Detta visar också på begränsningar i de begrepp som används såsom migration, migrant, invandrare, invandring, diaspora osv. samt att dessa begrepp i sig behöver problematiseras. Forskningsläget Mångfald och kollektiva identiteter blir därmed även ofta förknippade med övergripande frågor om samhälle, välfärd och fördelningspolitik. Forskningen har på senare tid uppmärksammat förhållandet mellan dessa storheter och legitimitet. Den inriktas bland annat på att besvara frågor om hur relativ mångfald i ett samhälle påverkar inställningen till fördelningen av de kollektiva nyttigheterna och välfärden. Det ställs till exempel frågor om hur ett historiskt relativt stort inflöde av migranter till ett samhälle under en begränsad tidsperiod kan tänkas påverka attityder. Studier behöver därmed både omfatta frågor om invandringens karaktär och välfärdssamhällets karaktär. Frågor om legitimitet kan undersökas genom attitydundersökningar som, förenklat uttryckt, bl.a. söker ta reda på vilka som anses ha bidragit till välfärden och vilka som anses ha rätt att få tillgång till den. Möjligen kan skillnader och likheter i politiska, kulturella och religiösa värderingar spela en roll för detta. Här kan internationella jämförelser mellan länder i Europa och de traditionella invandringsländerna vara av intresse. 17

18 Allt fler studier undersöker de mekanismer som påverkar social samhörighet och tillit mellan olika grupper eller de förlopp som leder till ökade motsättningar. Jämförelser av liknande länder kan tydliggöra återkommande mönster och identifiera policyåtgärder som motverkar spänningar och bidrar till att bygga upp tillit. Forskningsresultaten kring hur graden av tillit i ett samhälle påverkas av mångfald och segregation pekar i lite olika riktning och effekterna verkar i viss utsträckning vara kontextberoende. I flera EU- och OECD-länder har regeringar försökt definiera integration som en tvåvägsprocess där ansvaret för en framgångsrik integration ligger både hos dem som flyttar in och dem som redan bor i ett område. Det är angeläget att studier om denna ansats och dess effekter men också om alternativa politiska modeller lyfts fram. Individers interetniska kontaktytor i närområdet, på arbetsplatser, på skolor och universitet, eller på fritiden, är några av de många faktorer som påverkar attityder till mångfald och långsiktig integration. Det är även viktigt att uppmärksamma forskning om utbildningsnivå, genus och frågor om generationer, familj, barn och ungdomar. Likväl som både kvinnor och män migrerar gör både barn, ungdomar, vuxna och gamla det, och olika förutsättningar finns för hur dessa olika grupper integreras i mottagarlandet. Studier av deltagande i och konsumtion av kulturliv - musik, konst och litteratur - eller idrott, föreningsliv och religionsutövande, kan också bidra till en bättre förståelse av processer kring social integration. Relevant forskning kring boende och geografiska aspekter kan omfatta frågor om socialt utsatta områden, brottslighet, service eller infrastruktur. Segregation kan till exempel spela en roll för barns skolresultat. Också hälsoperspektivet är viktigt att studera, såsom hur migranters hälsa utvecklas under vistelsen i det nya landet. Angelägna frågeställningar för studier inom detta temaområde Vad finns det för samband mellan attityder till mångfald och förändringar i välfärds- och fördelningspolitiken? Hur ser attityder i Sverige ut i jämförelse med länder i EU och inom OECD? 18

19 Vilka är skillnaderna och likheterna mellan brukarna av fördelningspolitiska åtgärder och rättigheter såsom socialförsäkringar (födelseort, medborgarskap, ålder, utbildningsnivå, bostadsort, sysselsättning, partisympatier etc.)? Hur har debatten och politiken för assimilering, integration och mångfald förändrats över tiden i Sverige och i jämförbara länder? Vad vet vi om social integration i Sverige och jämförbara EU-länder (umgänge, partnerskap, äktenskap och kontaktytor mellan personer med och utan utländsk bakgrund)? Vilka faktorer påverkar tilliten mellan olika grupper i samhället (t.ex. ekonomiska, sociala, politiska, religiösa likheter och skillnader)? Hur har tilliten förändrats över tid? På vilka sätt har debatten kring den åldrande befolkningen och arbetskraftsbrist påverkat attityder till arbetskraftsinvandring? På vilka sätt gestaltar massmedia migration, mångfald och välfärd och eventuella samband däremellan? Hur har den offentliga diskursen om migranters rättigheter respektive irreguljär invandring sett ut över tid? Demokrati, deltagande och värderingar Migration och integration är starkt kopplade till demokrati och deltagande i ett samhälle. Möjligheterna att kunna påverka lagstiftning och policy liksom den egna livssituationen ställs därmed i centrum. Även om personer utan svenskt medborgarskap har en rad politiska rättigheter, inklusive rätten att rösta i lokala och regionala val efter en viss vistelseperiod, är medborgarskap av stor betydelse eftersom det bland annat ger rätt att rösta även i nationella val. Medborgarskapspolitiken är av det skälet av stor vikt för demokratiskt deltagande. 19

20 Invandrare i Sverige kan ansöka om medborgarskap efter en relativt kort vistelseperiod. Tidigare forskning har visat att det finns stor variation i benägenheten att naturalisera (d.v.s. bli medborgare) inom gruppen utrikes födda. Närmare studier av i vilken grad olika grupper av utrikes födda och deras barn väljer att bli svenska medborgare och varför är en viktig fråga. Även en jämförelse med andra nordiska och europeiska länder skulle kunna ge förklaringar till variationen i naturaliseringsbenägenhet mellan olika invandrargrupper. Politiskt deltagande Det är också viktigt att undersöka hur skillnader i valdeltagande kan förklaras. I riksdagsvalen är det tydligt att personer med utländsk bakgrund röstar i lägre utsträckning än andra. Lägst är valdeltagandet bland utrikes födda. I det senaste riksdagsvalet, år 2010, röstade ca 73 procent av de röstberättigade i denna grupp. Valdeltagande var klart högre bland personer födda i Sverige med två eller en utrikes född förälder, ca 80 procent respektive ca 85 procent. Högst är valdeltagandet bland personer som är födda i Sverige med två föräldrar som också är födda i Sverige. Av dessa röstade ca 88 procent. Detta demokratiska underskott för personer med utländsk bakgrund gäller även för representation i de politiska partierna och organisationerna i det civila samhället. I vilken utsträckning det politiska deltagandet, valdeltagande och att vara politiskt vald förklaras av individuella, organisatoriska eller mer strukturella faktorer, är något som bör undersökas. Dessutom kan detta hänga samman med det politiska engagemanget i ursprungsländerna samt olika regler för medborgarskapsbyte kopplade till ursprungsland. Bland annat medger Sverige dubbelt medborgarskap, vilket i flera andra länder inte är tillåtet. Även andra former av politiskt deltagande, exempelvis kontakt med politiker, engagemang i demonstrationer och andra manifestationer och deltagande i politiska organisationer är viktiga att undersöka i detta sammanhang. 20

21 Ökat stöd för populistiska och invandrarfientliga partier Allt fler populistiska och invandrarfientliga partier runtom i Europa har nått framgångar genom en systematisk kritik av den förda migrations- och integrationspolitiken. Det handlar om olika typer av partier, alltifrån mer traditionella värdekonservativa partier med inslag av invandrar- och främlingsmisstro till högerpopulistiska, högerextrema och fascistiska partier. Dessa partiers valframgångar grundar sig på stöd från alla delar av befolkningen, inklusive stöd från personer med utländsk bakgrund. Det senare stödet dock i begränsad utsträckning. Dessa tendenser hänger samman med bredare förändringar av värderingar i de europeiska samhällena. I flera länder märks tendenser till en ökad diskrepans mellan de delar av befolkningen som välkomnar etnisk och religiös mångfald och de som inte gör det. Den senare kategorin av individer och grupper av medborgare kopplar ihop mångfald med hotbilder i form av religiös fundamentalism, särskilt islamisk sådan, och terrorism. De mest framgångsrika av de populistiska och invandrarfientliga partierna är de så kallade radikala högerpopulistiska partierna som genom breda, folkliga appeller riktade mot den politiska eliten mobiliserar väljare från framförallt dessa grupper. De radikala högerpopulistiska partiernas utmärks främst av att de använder invandrar- och flyktingfrågorna som en utgångspunkt och organiserad princip för populistisk missnöjeskritik på politikens andra områden. En ökad förståelse av uppkomsten av dessa partier kan fås genom fördjupade och komparativa länderstudier både vad gäller de nordiska och de europeiska länderna. Kopplingen mellan befolkningens attityder till invandring och olika etniska och religiösa grupper och framväxten av populistiska och invandrarfientliga partier är inte entydig. Mer forskning och mer fördjupade attitydundersökningar behövs kring olika politiska tendenser och hur de hänger samman med skiftande värderingar bland olika grupper i samhället (utifrån ålder, kön, utbildningsnivå, bostadsort, etc.). 21

22 Hatbrott En annan aspekt av attitydstudier är de brottsliga handlingar där motivet för brotten har sin bas i fördomar, så kallade hatbrott. Antalet anmälningar om hatbrott mot vissa grupper har ökat under senare år och mycket tyder också på att de faktiska hatbrotten ökat. Vad detta beror på och vad som kan göras åt problemet kan delvis studeras genom en komparativ studie av upplevelserna bland olika utsatta grupper och de åtgärder som anses fungera för att motverka fördomsbaserade brott. Den offentliga och internetbaserade debatten kring migration och integration liksom kring rasism, xenofobi, främlingsfientlighet och främlingsrädsla är ofta onyanserad och det finns därför också ett behov av att nå ut med mer kunskap och aktuell forskning till en bredare allmänhet, inte minst med tanke på att internet också är en växande arena för hatbrott. Det saknas till stor del forskning i Sverige inom detta område. Angelägna frågeställningar för studier inom detta temaområde Hur förklaras naturaliseringsgrad bland olika grupper av utrikes födda? Hur har det politiska deltagandet (valdeltagande, partipolitiska sympatier och engagemang) förändrats över tid för personer med utländsk bakgrund? Vilka är skillnaderna i politisk representation mellan personer med utländsk bakgrund och personer utan sådan bakgrund? I vilken mån uttrycker väljare preferenser för politiska kandidater med liknande etnisk bakgrund? Hur kan framgångarna för populistiska, invandrarfientliga och radikala högerpartier i Europa förstås och förklaras? Hur förhåller sig dessa tendenser till den migrations- och integrationspolitik som förs i olika nordiska och europeiska länder? 22

23 Hur ska populismens olika uttrycksformer i de nordiska respektive de europeiska länderna förstås och förklaras? I vilken mån utgör populismens närvaro och framgångar på den politiska scenen ett demokratiskt och strategiskt dilemma för det demokratiska politiska systemet och politiska partierna? Är populism ett hot mot demokratin eller ett funktionellt och naturligt inslag i demokratins utveckling? Hur ser relationen ut mellan attityder och fördomsbaserade brottsliga handlingar (hatbrott)? Hur upplever olika grupper som är särskilt utsatta för hatbrott situationen i dagens Sverige? Vilka åtgärder fungerar för att motverka fördomsbaserade brott (även vad gäller hatbrott på internet)? Hur har attityder gentemot invandring och olika etniska- och religiösa grupper förändrats bland olika delar av befolkningen? Hur förhåller sig olika invandrargrupper (diasporagrupper) till politiskt deltagande i sina forna hemländer respektive i Sverige? Hur arbetar frivilligorganisationer och civilsamhället med migration och integration? Institutioner och rättsliga ramverk Migration påverkas av institutionella, organisatoriska och rättsliga faktorer. Hur stater väljer att organisera sina institutioner och utforma regelverket påverkar alla delegationens tematiska områden. Inom detta temaområde är det särskilt tydligt att det finns ett behov av att bättre länka forskning med politik. Det är därför viktigt att undersöka vilka effekter regelverket och organisationen av institutionerna har för migration och integration. Migration upplevs ofta som en politiskt laddad fråga. Ökad kunskap om till exempel regelverk kan bidra till ökad förståelse och kan även spela en viktig 23

24 roll för att nyansera bilden. Studier bör både belysa migrationens fördelar för mottagarlandet liksom effektiva åtgärder mot dess negativa sidoeffekter. Även om fokus här främst ligger på förhållandena i Sverige, kan internationella jämförelser och vissa fokuserade studier av regelverk i relevanta ursprungsländer vara av intresse, t.ex. för att studera förutsättningar för diasporainvesteringar och cirkulär migration. Sambanden mellan migration och regelverk Under perioden beviljades drygt 1,7 miljoner uppehållstillstånd i Sverige fördelat på olika tillståndskategorier (skyddsskäl, humanitära skäl, för studier, för arbete, till familjemedlemmar etc.). Det rättsliga ramverket påverkar migrationens sammansättning och omfattning, till exempel genom att underlätta för en viss kategori av migranter och försvåra för en annan. Den migration som pågår utanför regelverket, d.v.s. den irreguljära migrationen eller olagliga invandringen, innebär utmaningar för de rättsliga institutionerna men också ökade risker för migranterna. Även den irreguljära migrationen påverkas av och reagerar på förändringar i regelverket. Den nationella lagstiftningen på området har utvecklats under inflytande av internationella konventioner och EU-rätten. I Delmis uppdrag ingår att bidra till att utvärdera den förda politiken. Genomförda reformer behöver analyseras och följas upp i ett bredare forskningsperspektiv. Under senare år har en mängd reformer genomförts på migrationsområdet, inte minst har ett stort antal EU-rättsakter införlivats i svensk rätt. EU:s fria rörlighet har också tydligt påverkat migrationsmönster i Europa. Efter den stora EU-utvidgningen 2004 ökade antalet arbetskraftsmigranter och på senare tid har ett växande antal personer från sydöstra Europa sökt bättre levnads- och inkomstmöjligheter i västra och norra Europa och hamnat i tiggeri. I april 2006 genomfördes den mest omfattande processreformen på länge när Utlänningsnämnden lades ner och migrationsdomstolarna inrättades. Det rättsliga ramverket för arbetskraftsinvandring reformerades mot efterfrågestyrd öppenhet 2008 efter en restriktiv period sedan 1967, som i sin tur följde på en liberal period sedan andra världskrigets slut. Ansvaret för 24

25 migrationsfrågor ligger idag hos Justitiedepartementet medan ansvaret för samordning av integrationsfrågorna ligger hos Arbetsmarknadsdepartementet. Dessa frågor har under de senaste decennierna bytt departement flera gånger. Andra politikområden har också betydelse för migrations- och integrationsfrågor, t.ex. social-, bostads- och utbildningspolitik. Ett långsiktigt perspektiv Utvärdering och uppföljning bör därför beakta effekterna av respektive regelverk och institutionella angreppssätt, belysa samspel, samordning och samsyn mellan olika politikområden, på såväl nationell som regional och lokal nivå. Det kan t.ex. noteras i SCB:s statistik att folkmängden under år 2013 minskade i 84 av Sveriges kommuner, även om den ökade i övriga 206 kommuner. Migrationsmönstren kan skilja sig åt väsentligt och ha helt andra orsaker och effekter i storstäderna jämfört med i enskilda mindre städer och på landsbygden. Dynamiken mellan den nationella statliga politiken och politiken på kommunnivå blir därför intressanta att studera. Migrationsförlopp och integration bör också följas över en längre tidsperiod med beaktande av olika migrantkategoriers och generationers förutsättningar. Dessa kan variera beroende på ursprungsländer och migrationsskäl. Vi kan bättre förstå vår tids debatt och utmaningar genom historiska jämförelser. Ett längre tidsperspektiv kan också bidra till mer värdefulla och relevanta utvärderingar även av det aktuella regelverket och en bättre beredskap att förutse potentiella effekter av institutionella förändringar. Jämförelser med andra länder kan också bidra till ökad förståelse av samband mellan utformningen av regelverk och institutioner och migration. Viseringspolitiken, gränskontrollen, hanteringen av irreguljär invandring, samt regleringen av migranters tillgång till socialförsäkringssystemen i olika länder kan jämföras och analyseras både ur ett rättighetsperspektiv och utifrån faktorer som effektivitet och hållbarhet. 25

26 Angelägna frågeställningar för studier inom detta temaområde Vilka är sambanden mellan den institutionella ansvarsfördelningen för migrationsrelaterade frågor och mönster för migration och integration i Sverige? Vilka skillnader och likheter finns det mellan förändringar i Sverige och jämförbara länder vad gäller den institutionella ansvarsfördelningen (t.ex. huvudansvar för migrationsfrågor, formellt och informellt samarbete mellan departement och myndigheter)? Hur har tillfällig, cirkulär och permanent migration samt den olagliga invandringen i Sverige påverkats av 2008 års reform av regelverket för arbetskraftsinvandring? Hur har medlemskapet i EU påverkat migrationen i Sverige? Hur har relationen mellan den statliga nivån och regional nivå (kommuner, län) förändrats över tid i förhållande till olika migrantkategorier (t.ex. asylmottagande och kommunplacering av skyddsbehövande jämfört med arbetskraftsinvandring)? Vilka åtgärder har genomförts och vilka är utfallen vad gäller boendet för asylsökande respektive de som har beviljats uppehållstillstånd? Vilka är sambanden mellan boendesituation, introduktion och möjligheter till integration? Vilka effekter har olika reformer haft på migrationsmönster och integration, t.ex...? - Uppföljning av 2008 års regelförändringar för arbetskraftsinvandring - införande av migrationsdomstolarna - förkortade handläggningstider 26

27 - åtgärder mot människohandel - förändringar i reglerna för familjeåterförening - insatser med fokus på ensamkommande barn - hälsovård för irreguljära migranter - åtgärder för återvändande och återvandring. 27