Malmö högskolas bedrivna fastighetsförvaltning

Transkript

1 LED /134 1 (av 13) Internrevisionen Malmö högskolas bedrivna fastighetsförvaltning Rapport från internrevisionen Postadress Internrevisionen Malmö högskola Malmö E-post staffan.ivarsson@mah.se Webb

2 LED /134 2 (av 13) Förord Internrevisionen har utifrån den av högskolestyrelsen fastställda revisionsplanen för 2016 granskat det som benämns fastighetsförvaltning vid Malmö högskola. I föreliggande granskningsrapport redovisas internrevisionens iakttagelser, bedömningar samt rekommendationer. Malmö den 11 april 2017 Staffan Ivarsson Internrevisionschef

3 LED /134 3 (av 13) Innehållsförteckning Förord... 2 Sammanfattning Inledning Bakgrund gällande uppdraget Syfte och revisionsfråga Mål Termer, metod och genomförande Fastighetsförvaltning Iakttagelser och bedömningar... 6 Övergripande och sammanfattande bedömningar Internrevisionens rekommendationer till styrelsen... 13

4 LED /134 4 (av 13) Sammanfattning Internrevisionen har på uppdrag av högskolestyrelsen granskat i vad mån högskolans tillämpade modell för fastighetsförvaltning svarar upp mot krav på en god intern styrning och kontroll samt i vad mån det finns skäl att göra förändringar i den givna modellen för fastighetsförvaltning. Internrevisionen bedömer att den befintliga modellen för fastighetsförvaltning kan bestå de närmaste åren. Huvuddelen av dagens befintliga hyresavtal är av traditionell modell medan två är annorlunda där högskolan fått en låg hyresnivå och där motprestationen innebär ansvar för investeringar, ombyggnader, m.m. Högskolans sammantagna bedömning är att vart och ett av ingångna avtal är de mest ekonomiskt gynnsamma. De två senare nämnda avtalen gäller Orkanen och den fastighet i vilken fakulteten för hälsa och samhälle verkar är genom avtal bundna fram till mitten av 2020-talet. Styrelsen bör framöver genom ett fördjupat underlag ta ställning till om det finns skäl att inför nästa kommande omförhandlingstillfällen (för de två fastigheterna) vidta åtgärder inom ramen för bestående avtalsstrukturer eller välja en annan väg för dessa två fastigheter. Internrevisionen anser att den befintliga modellen för fastighetsförvaltning i stort sett är tillfredsställande men att den, i första hand genom framtagande av mer analysunderlag, kan förbättras så att den på ett än bättre sätt uppfyller kraven på god intern styrning och kontroll. Internrevisionen rekommenderar Malmö högskola, mot bakgrund av de iakttagelser och bedömningar som redovisas i föreliggande rapport, att besluta att tills vidare arbeta vidare i enlighet med befintlig modell för fastighetsförvaltning samt att ta fram ett fördjupat ekonomiskt underlag för att möjliggöra beslut om det finns skäl att inför nästa kommande omförhandlingstillfällen, för Orkanen och den fastighet i vilken fakulteten för hälsa och samhälle huserar, vidta åtgärder inom ramen för bestående avtalsstrukturer eller välja en annan väg för dessa två fastigheter.

5 LED /134 5 (av 13) 1 Inledning 1.1 Bakgrund gällande uppdraget I den av högskolestyrelsen för 2016 fastställda revisionsplanen för internrevisionen vid Malmö högskola (LED /567) framgår att lärosätets egen fastighetsförvaltning ska granskas av internrevisionen. I planen beskrivs att högskolan har varit i ett turbulent skede vad gäller förändringar i lokalförsörjningen till högskolans verksamheter. Dessa förändringar har påverkat de resurser och tjänster som krävs för att verksamheten i lokalerna ska fungera effektivt. När högskolans verksamheter alltmer koncentreras till färre områden kan det finnas risk för att samordnings- och effektivitetsvinster inte tas till vara om tidigare arbetssätt lever kvar. 1.2 Syfte och revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma effektiviteten i den modell för fastighetsförvaltning som används av högskolan idag och vid behov föreslå förändringar. Revisionsfrågan lyder: Är fastighetsförvaltningen organiserad och bedrivs den på ett sådant sätt att den svarar upp mot en god intern styrning och kontroll. 1.3 Mål Målet för internrevisionens granskning är att kartlägga och analysera det samlade arbetet med fastighetsförvaltning på ett sådant sätt att det blir möjligt att ge konstruktiva råd om hur systemet kan förbättras så att det svarar mot såväl den rättsliga regleringen som de krav som finns på en god intern styrning och kontroll i de delar som granskas. 1.4 Termer, metod och genomförande Malmö högskola är en statlig myndighet, men benämns oftast i administrativa och akademiska sammanhang som ett lärosäte eller en högskola. Mot bakgrund av att högskolans verksamhet både ska leva upp till vad som gäller de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen och vad som gäller för högskolor specifikt finns det anledning att återge de fyra samverkande förordningar som myndigheten

6 LED /134 6 (av 13) Malmö högskola måste leva upp till när det gäller den interna styrningen och kontrollen. Regelverket för intern styrning och kontroll består av fyra samverkande förordningar: myndighetsförordningen (2007:515), internrevisionsförordningen (2006:1228), förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordningen om intern styrning och kontroll (FISK) enligt ovan gäller för de myndigheter som även omfattas av internrevisionsförordningen, det vill säga över 60 av de största statliga myndigheterna. MAH lyder även under högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Begreppen eller termerna myndighet och högskola likställs i denna rapport och används parallellt. Gällande regler liksom så kallad best practice utgör kriterier för granskningen. Främst Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. och Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning samt de fyra samverkande förordningarna, enligt ovan, som gäller myndigheten i aktuella avseenden har använts som underlag för kriterier i denna granskning. Intervjuer med rektor, förvaltningschefen samt ansvariga chefer och experter inom Gemensamt verksamhetsstöd (GV) har genomförts. Intervjuerna genomfördes under perioden augusti 2016 januari Fastighetsförvaltning Iakttagelser och bedömningar I revisionsplanen för 2016 sägs att internrevisionen ska granska fastighetsförvaltningen vid Malmö högskola. I nedan delvis återgivna förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. framgår definition av begreppet fastighetsförvaltning samt att regeringen beslutar vilka myndigheter som får ägna sig åt fastighetsförvaltning. Malmö högskola är inte en sådan myndighet, dvs. har ej rätt att ägna sig åt fastighetsförvaltning. 1 Denna förordning gäller för myndigheter under regeringen. ( ) 2 Med fastighetsförvaltning avses i denna förordning ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt

7 LED /134 7 (av 13) avyttring av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. 3 Regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter. En myndighet får inte ingå hyrköpsavtal och andra liknande avtal som avser fast egendom utan regeringens medgivande. Mot bakgrund av att begreppet fastighetsförvaltning används internt då det gäller den bedrivna verksamheten samt att det som görs till stora delar handlar om den del av fastighetsförvaltning som handlar om skötsel, se granskningsresultaten nedan, och förhållandet att detta senare inte står i strid med lag eller förordning behålls benämningen fastighetsförvaltning i denna granskningsrapport. Det hade möjligen varit mer korrekt att benämna verksamheten som lokalförsörjning. Nedan ges en kort bakgrund till utvecklingen på området samt några paragrafer ur den aktuella förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Den nuvarande lokalförsörjningsordningen infördes att gälla fr.o.m. år Det tidigare lokalförsörjningsmonopolet inom staten, som Byggnadsstyrelsen förvaltade, avskaffades vid samma tid och en åtskillnad gjordes mellan nyttjande och förvaltande av lokaler och fastigheter. När reformen genomfördes framhöll regeringen att den hade sitt ursprung i att den offentliga verksamheten blivit mer differentierad. Effektivitet i verksamheten fordrar då ökad delegering av ansvar och beslut, bl.a. om hur resurser ska fördelas mellan personal och lokaler. Omläggningen kan därför ses som ett led i den förändrade synen på budgetprocessen och som en del i övergången till ramanslag och mål- och resultatstyrning. Reformeringen, inte bara inom lokalförsörjningsområdet, innebar en övergång till större frihet för myndigheterna att inom givna resursramar själva avgöra lämplig blandning av produktionsresurser för att åstadkomma uppsatta mål och

8 LED /134 8 (av 13) prestationskrav. Ett väsentligt inslag var att man ville skapa ekonomiska incitament för myndigheterna att förbättra effektiviteten i sina respektive verksamheter. Den aktuella förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning återges delvis nedan där den tredje paragrafens definition visar att denna granskning mer handlar om lokalförsörjning än fastighetsförvaltning enligt Regeringens terminologi. 1 Denna förordning gäller för myndigheter under regeringen. ( ) 2 En myndighet som enligt beslut av regeringen ska fördela medel från ett anslag till en annan statlig myndighet får överlåta ansvar och befogenheter enligt denna förordning till den mottagande myndigheten. 3 Med lokalförsörjning avses i denna förordning åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark och anläggningar för myndighetens verksamhet. 4 Bestämmelser om förvaltning av fast egendom som tillhör staten finns i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Av granskningen framgår att det som har att göra med lokalförsörjning eller fastighetsförvaltningsliknande uppgifter organiseras via gemensamt verksamhetsstöd som i rektors beslut om delegation (Dnr LED /38) benämns som en enhet. Inom denna enhet, som leds av en förvaltningschef, sorterar 11 olika avdelningar, som alla leds av var sin avdelningschef. Under respektive avdelning sorterar enheter, som leds av enhetschefer. En av avdelningarna inom enheten Gemensamt verksamhetsstöd benämns avdelningen för byggnad och service som leds av en chef. Till nämnd chef rapporterar två enhetschefer som ansvarar för var sin enhet. Det gäller Facility service respektive Projekt och förvaltning.

9 LED /134 9 (av 13) Internrevisionen noterar att begreppet enhet förekommer på olika hierarkiska nivåer i linjeorganisationen för Gemensamt verksamhetsstöd. Internrevisionen finner det mindre lämpligt att kategoriseringen enhet finns på olika organisationsmässiga hierarkiska nivåer inom ett avgränsat verksamhetsområde. Det bidrar inte till att skapa klarhet. Enheten Projekt och förvaltning har uppgifter och ansvar som gäller fastighetsförvaltning, inredningsprojekt och byggnadsprojekt. Enheten Facility service har uppgifter och ansvar som gäller vaktmästeri, repro, konferensservice, schemaläggning/lokalbokning, telefonväxel, receptioner, lokalvård, restaurangupphandling, dryckesautomater och tentamenshantering. På enheten, som leds av en enhetschef, arbetar 60 personer. Det är i första hand verksamheten som bedrivs inom ramen för Projekt- och förvaltningsenheten som är föremål för denna granskning. På enheten, som leds av en enhetschef, arbetar 10 personer. Enheten för projekt och förvaltning ansvarar konkret bland annat för att upprätta hyreskontrakt, bevaka sådana samt projektera om- och nybyggnationer. Även investeringar görs, något som gör att verksamheten delvis skiljer sig från traditionell lokalförsörjningsverksamhet. Bakgrunden är att högskolan har den uppsättning hyreskontrakt man har. Avtalen är LOU-upphandlade där målet varit att etablera så fördelaktiga villkor som möjligt för högskolan. Sammanfattningsvis handlar det om sex förhållandevis stora byggnader eller del av byggnad som var och en kan kallas för byggnad. Fyra av nämnda byggnader Niagara, Nereus, Gäddan och byggnaden där Odontologiska fakulteten bedriver sin akademiska verksamhet hyrs på traditionellt sätt med hyreskontrakt som innebär att högskolan betalar en månatlig hyra och fastighetsägaren sköter fastighetsförvaltningens alla delar. När det gäller två byggnader Orkanen och den byggnad där fakulteten för hälsa och samhälle bedriver sin akademiska verksamhet har det ingåtts hyresavtal som något förenklat kan beskrivas som att högskolan betalar en ränta och vinstmarginal till fastighetsägaren samtidigt som högskolan står för all fastighetsförvaltning som inte innebär förvärv eller försäljning av fastighet. Det betyder att högskolan står för alla ombyggnadsinvesteringar och reparationer samt

10 LED / (av 13) underhåll i dessa byggnader. Högskolan har slutit aktuella avtal utifrån bedömningen att de sammantagna ekonomiska villkoren blir mest gynnsamma för högskolan. Både Ekonomistyrningsverket och Riksrevisionen har inom ramen för sina ordinarie granskningsuppdrag uppmärksammat dessa två hyresavtal. Ingen av dessa myndigheter finner att arrangemangen strider mot Regeringens förordningar på området. Malmö högskola står inte på den av Regeringen utfärdade listan med myndigheter som får förvalta fastigheter, men högskolan varken äger eller försäljer fastigheter vilket hade stridit mot lag och förordning. Det arbete som utförs av högskolan ligger, som angetts ovan, i gränslandet mellan fastighetsförvaltning och lokalförsörjning enligt internrevisionens bedömning. När en lokal ska byggas om eller anpassas på något sätt är det alltid nödvändigt för hyresgästen att engagera sig på olika sätt, och detta oavsett om man har ett traditionellt hyresvärd-hyresgästförhållande eller den typ av arrangemang som gäller de två nämnda byggnaderna (Orkanen och HS). Internrevisionen har tagit del av en mycket omfattande dokumentation inte minst gällande Orkanen som beskriver högskolans insatser på det område som högskolan benämner som fastighetsförvaltning. Det handlar om hyreskontrakt, avtal, budgetar, ekonomisk redovisning m.m. Internrevisionen finner att det på grund av främst de två speciella hyresarrangemangen enligt ovan är en energikrävande men också i vissa delar riskutsatt verksamhet. Internrevisionen har i egen regi bedömt olika typer av risker i sammanhanget, men även låtit Ernst & Young bedöma de omständigheter som gäller Orkanen med fokus på de olika aktörer och roller som arrangerats genom avtal. Sedan ett antal år och fram till år 2026 gäller följande för Orkanen: Stiftelsen för främjandet av Malmö högskolas utveckling äger ett bolag som i sin tur äger Orkanen och innehar tomträtten för fastigheten. Bolagets arbete kan något förenklat beskrivas som att hålla uppsikt på högskolans förvaltning av hyresobjektet samt i övrigt löpande betala av på den skuld som finns för fastigheten i given bank. Malmö högskola utser styrelsens ordförande i stiftelsen samt utför allt som gäller fastighetens skötsel, drift och underhåll samt investeringar. Denna senare del, dvs högskolans

11 LED / (av 13) ansvar för allt som gäller fastighetens skötsel samt drift och underhåll och investeringar, gäller på motsvarande sätt för den fastighet i vilken fakulteten hälsa och samhälle huserar. Gemensamt för de två avtalen är att de valda avtalskonstruktionerna möjliggjort att hyresnivåerna kunnat pressas ned vilket bedömts ekonomiskt gynna högskolan. Samtidigt måste högskolan organisera mer personella resurser, eller handla upp stödtjänster, än vad som hade varit fallet med traditionella hyreskontraktslösningar. Till detta kommer risker av olika slag. Arbetet med att analysera respektive avtals sammantagna ekonomiska nytta för högskolan innefattar för vart och ett av hyresobjekten hyra, prognosticerade kostnader för investeringar, ombyggnader, underhåll, skötsel, värme m.m. samt att sedan jämföra med vad marknaden i övrigt erbjuder. När det gäller risker kan två lyftas fram i detta sammanhang. För det första finns det ekonomiska risker. Ett läckande tak eller nedfallande fasaddelar kan komma att kosta en hel del pengar. Här är det viktigt att göra bra prognoser gällande investeringar, underhåll m.m. Även risken för personskador kan nämnas. Här är högskolan beroende av att fastighetsägaren verkligen betalar premier till försäkringsbolag och att försäkringsavtalen innehåller relevanta delar. För det andra finns det risker som har att göra med de procedurer som gäller för i första hand Orkanen. Av granskade avtal framgår att det finns olika handlingsvägar vid i första hand tre framtida tillfällen. Procedurerna förutsätter att alla parter gör det som förväntas av dem, både i tid och vad gäller innehåll. Det arrangemang som gäller Orkanen är speciellt på olika sätt. En viktig del i detta är att det skapats en stiftelse där Malmö stad, eller annan aktör som MAH utpekar, måste kliva fram i god tid inför 2026 (eller senare inför 2036 eller inför 2046) som ägare av fastigheten då högskolan inte tillåts äga fastigheter enligt nu gällande lagar och förordningar. I sammanhanget bör noteras att det finns ett övervärde på mycket stora belopp som i dagsläget kan bedömas få betydelse för framtida överväganden. Här är det viktigt, enligt internrevisionens mening, att hålla både Malmö stad och Regeringskansliet löpande informerade. Hyresavtalet mellan Malmö högskola och Orkanen AB som alltså ägs av en stiftelse, vars ändamål är att främja och bidra till vetenskaplig forskning,

12 LED / (av 13) utbildning och undervisning vid Malmö högskola 1, bedöms av myndigheten, sammantaget och för de närmaste åren, som ekonomiskt gynnsamt för Malmö högskola. Övergripande och sammanfattande bedömningar Sammantaget menar internrevisionen att den befintliga modellen för fastighetsförvaltning kan bestå de närmaste åren. Huvuddelen av dagens befintliga hyresavtal är av traditionell modell medan två är annorlunda där högskolan fått låg hyresnivå och där motprestationen innebär ansvar för investeringar, ombyggnader, m.m. Högskolans sammantagna bedömning är att ingångna avtal är de mest ekonomiskt gynnsamma. De två nämnda hyresavtalen, som alltså gäller Orkanen och den fastighet i vilken fakulteten för hälsa och samhälle verkar, är genom avtal bundna fram till mitten av 2020-talet. Mot bakgrund av att det saknas ett tillräckligt analysunderlag bör högskolan ta fram ett mer utförligt och sammansatt ekonomiskt underlag som på ett tydligt och transparent sätt speglar alla de ekonomiska konsekvenser (exempelvis hyra, investeringsbudget, underhåll m.m. per objekt) som följer respektive avtal. Härigenom blir det lättare och tydligare för ledningen att fatta beslut i framtiden för respektive hyresobjekt. Internrevisionen anser att den befintliga modellen för fastighetsförvaltning i stort sett är tillfredsställande men att den, i första hand genom framtagande av mer analysunderlag, kan förbättras så att den på ett än bättre sätt uppfyller kraven på god intern styrning och kontroll. 1 Registreringsbevis, Stiftelsen för främjandet av Malmö högskolas utveckling, Organisationsnummer , Länsstyrelsen i Skåne län

13 LED / (av 13) 3 Internrevisionens rekommendationer till styrelsen Internrevisionen rekommenderar Malmö högskola, mot bakgrund av de iakttagelser och bedömningar som redovisas i föreliggande rapport, att besluta att tills vidare arbeta vidare i enlighet med befintlig modell för fastighetsförvaltning samt att ta fram ett fördjupat ekonomiskt underlag för att möjliggöra beslut om det finns skäl att inför nästa kommande omförhandlingstillfällen, för Orkanen och den fastighet i vilken fakulteten för hälsa och samhälle huserar, vidta åtgärder inom ramen för bestående avtalsstrukturer eller välja en annan väg för dessa två fastigheter.