Yttrande över Landstingsrevisorernas granskningsrapport för 2010

Transkript

1 1 (8) Datum Identitet TN SL Trafiknämnden Yttrande över Landstingsrevisorernas granskningsrapport för 2010 Landstingsrevisorerna har överlämnat granskningsrapport 2010 med årsrapport till styrelsen för AB Storstockholms Lokaltrafik för yttrande och till trafiknämnden för kännedom och med möjlighet till yttrande. Rapporten bifogas, Bilaga 1. Vid sidan av denna granskningsrapport har landstingsrevisorerna under året genomfört ett antal fördjupade granskningar, rörande t.ex. skyddet mot svart arbetskraft, otillåtna direktupphandlingar, tunnelbaneavtalet samt integrationen av färdtjänstresor i SL. Dessa granskningar, inkl. SL:s yttranden, redovisas löpande under året för styrelse och, sedan den 1 januari 2011, för trafiknämnden. Efter en inledande sammanfattning, följt av en översiktlig redogörelse över de analyser och de åtgärder som SL vidtagit inom ramen för Översyn SL, presenteras nedan SL:s yttrande över granskningsrapporten. Sammanfattning Revisorerna noterar problem i SL:s styrning, främst vad gäller avtalsstyrning, projektstyrning och måluppfyllelse. Vidare noterar revisorerna problem i den interna kontrollen, särskilt uppföljning och kontroll genom trafikavtal samt kontrollerna i SL Access-systemet. Revisorerna har därför bedömt att SL:s verksamhet inte fullt ut sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Räkenskaperna bedöms av den auktoriserade revisorn vara rättvisande. För en närmare beskrivning av revisorernas granskning och granskningsresultat se bilagda rapport. SL har inom ramen för Översyn SL identifierat brister i ledning och styrning samt bristfälliga organisatoriska förutsättningar. SL har således i vissa avseenden en samstämmig problembild med landstingsrevisorerna. SL har genom den nya organisation, inkl. styrsystem och arbetssätt, som trädde i kraft den 1 maj 2011 (för projektkontorets del redan den 1 januari 2011) försökt fånga upp och hantera de brister som identifierats. Resultatet av Översyn SL kommer att märkas successivt men har naturligen ingen effekt på verksamhetsåret 2010.

2 2 (8) I framförallt följande avseende vill SL framföra synpunkter på revisorernas granskningsrapport, vilka utvecklas nedan tillsammans med ytterligare några synpunkter/kommentarer: Med beaktande av resultatutvecklingen i landstinget och i samråd med SLL centralt, genomförde SL i årsbokslutet 2010 extraordinära utrangeringar och reserveringar för avtalade kostnader. Resultatet av detta arbete innebar att redovisat resultat för verksamhetsåret 2010 uppgick till -420 mkr. Resultatutvecklingen i SLs löpande verksamhet utvecklades under större delen av verksamhetsåret i linje med de prognoser på -125 till -150 mkr som redovisats i samband med juni respektive augustiboksluten. Den negativa utvecklingen av produktivitetsmåttet är till stor del ett resultat av höjd politisk ambition t.ex. miljö- och tillgänglighetssatsningar. Produktivitetsmåtten påverkas vidare av faktorer såsom ökade avskrivningar och räntekostnader kopplat dels till den ökade investeringsvolymen, dels till omvärldsfaktorer. På motsvarade sätt påverkas effektivitetsmåttet av t.ex. en utökning av antalet bussar för att minska trängseln. Produktivitets- och effektivitetsmåtten är således inte renodlade mått på hur produktiv resp. effektiv SL:s verksamhet är. En översyn av mätetal och mätmetoder kommer att genomföras under Ett omfattande arbete har genomförts under 2010 för att följa upp avtalad leverans i tunnelbaneavtalet, men också för att förbättra uppföljningsmöjligheterna framåt i tiden. Tunnelbaneavtalet bygger på en över tid förbättrad kvalitet, där incitamentsnivåerna utgår från gällande resultatnivåer Innan SL Access lanserades i full skala genomförde SL omfattande manuella kontroller i syfte att säkerställa systemets tillförlitlighet samt att kontrollrapporter fångade upp eventuella differenser. Endast ett fåtal fel upptäcktes och SL känner sig trygg vad gäller tillförlitligheten i intäktsredovisningen. Det faktum att de auktoriserade revisorerna inom ramen för sin granskning av SL Access-processen noterat att en kontroll i en delprocess dokumenterats bristfälligt ändrar inte denna bedömning. Baserat på revisorernas granskning upprättas kompletterade dokumentation och en verifieringsprocess för kvalitetssäkring av IT-projekt driftsattes Genom införandet av ett projektkontor per den 1 januari 2011 kommer SL att ha stort fokus på planering, styrning och uppföljning av större och strategiska projekt (t.ex. en gemensam projektmetodik med tillhörande processer och rutiner, strukturerat budget- och prognosarbete, kvalitet i beslutsunderlag samt strukturerade rapporteringsmodeller och uppföljningsmetoder). Under våren införs

3 3 (8) ett nytt ekonomisystem vilket också möjliggör införandet av ett system för ekonomisk projektuppföljning och uppföljning av beställningar. Översyn SL Projekt Översyn SL startade i mars 2010 och avslutades, som projekt betraktat, den 1 maj 2011 då den nya organisationen trädde i kraft. Det övergripande målet för Översyn SL är att SL ska bli en tydligare och effektivare beställare och strateg med hög kompetens. Fyra mätetal har formulerats för att mäta effekterna och resultaten av förändringsarbetet. De fyra mätetalen är förbättrat affärsmässighetsindex, minskad kostnad för SL exklusive trafikkostnader, förbättrat kommunindex samt bättre kvalitet i projekt. Resultatet av Översyn SL kommer att följas upp kontinuerligt. Som grund för projektet har bland annat legat SLL:s krav på rationalisering av SL:s organisation och styrelsens krav på en effektiviserad projektverksamhet. Detta tillsammans med SL:s utökade uppdrag att ansvara för SLL:s trafikpolitik och tydliga signaler från SL:s ledning om brister i nuvarande arbetssätt underströk behovet av en förändring. Med hjälp av genomgripande analyser har det tydliggjorts vilken roll SL förväntas ha i framtiden och vilka brister som organisationen, som den såg ut före 1 maj 2011, medförde. Tillsammans utmynnade analyserna i ett antal definierade förändringsbehov. Utgångspunkten i arbetet med den nya organisationen har varit att hantera de brister som identifierats genom att svara mot de behov som definierats. Hit hör behov av en integrerad verksamhets- och ekonomistyrning, en bättre projektstyrning, tillsammans med ett behov av fokusering på SL:s strategiska roll. Detaljstyrning av trafikavtalen har haft en hämmande effekt på entreprenörernas kreativitet när det gäller att attrahera nya resenärer, samtidigt som trafikkostnaderna ökat mycket kraftigt under de senaste tio åren, varför ökad fokusering på affärer och avtal behövs. En gemensam nämnare för många av behoven var brister i ledning och styrning men också bristfälliga organisatoriska förutsättningar. Den nya organisationen, som har trätt i kraft per den 1 maj, ger bättre förutsättningar att hantera SL:s viktigaste uppgifter; att agera som beställare och strateg. Den nya organisationen har lagt grunden för det fortsatta arbetet att utveckla ledarskapet, skapa effektivare arbetssätt och tydliggöra styrningen. Således, SL har identifierat och genom Översyn SL skapat förutsättningar för att hantera brister inom verksamheten. Effekterna av Översyn SL kommer dock att märkas successivt, i takt med att nya arbetssätt och

4 4 (8) uppföljningsmetoder implementeras och mer funktionsinriktade avtal kommer till stånd. SL:s yttrande över granskningsrapporten Årets resultat Landstingsrevisorerna noterar att det ekonomiska resultatet är -420 mkr, att jämföras med fullmäktiges budgeterade nollresultat. Inför årsbokslutet genomförde SL, taget i beaktande resultatutvecklingen i landstinget och i samråd med SLL centralt, extraordinära utrangeringar och reserveringar för avtalade kostnader avseende satsningar för att nå SL:s och landstingets miljö- och tillgänglighetsmål samt satsningar rörande trygghets- och övervakningssystem. Resultatet av detta arbete innebar att redovisat resultat för verksamhetsåret 2010 uppgick till -420 mkr. Resultatutvecklingen i SL:s löpande verksamhet utvecklades under större delen av verksamhetsåret i linje med de prognoser på -125 till -150 mkr som redovisats i samband med juni respektive augustiboksluten, som en konsekvens av snökaoset vintern SL ser därmed inte årsresultatet som sådant som ett tecken på bristande styrning. Produktivitets- och effektivitetsmått Landstingsrevisorerna noterar att produktiviteten har utvecklats negativt under 2011 samtidigt som skattefinansieringsgraden har ökat. I detta sammanhang vill SL framhålla att de satsningar som görs på t.ex. miljö och tillgänglighet, trygghet, minskad trängsel, ökad kvalitet och kundnöjdhet innebär ökade trafikkostnader. Sådana ökade kostnader kopplar inte i sig till ytterligare trafikleverans utan har andra syften, vilket gör att redovisade produktivitetsmått utvecklas negativt. Produktivitetsmåtten påverkas vidare av faktorer såsom ökade avskrivningar och räntekostnader kopplat dels till den ökade investeringsvolymen, dels till omvärldsfaktorer såsom konjunkturutvecklingen och en höjd marknadsränta. Vid beräkningen av produktiviteten tas vidare ingen hänsyn till intäktsutvecklingen vare sig avseende biljettintäkter eller ökade hyresintäkter trots de direkta samband som finns till ökade försäljningsomkostnader och ökade driftskostnader för till exempel nya depåer. På motsvarade sätt påverkas effektivitetsmåttet t.ex. av en utökning av antalet bussar för att minska trängseln. Inom ramen för Översyn SL har bland annat en revidering av SL:s övergripande mål föreslagits och kopplat till detta en översyn av mätetal

5 5 (8) och mätmetoder. Arbetet med att utarbeta mätetal och mätetalen för de föreslagna övergripande målen skall vara färdigt under Avseende punktlighet och tillförlitlighet i pendeltågstrafiken Det förtjänas att nämna att orsaker inom Trafikverkets ansvarsområde svarade för ca 70 % av de inställda avgångarna under 2010 och påverkade även punktligheten negativt. Exempelvis är alla de faktorer som står i granskningsrapporten under rubriken Pendeltågstrafiken hårt drabbad att hänföra till Trafikverket. SL Access De auktoriserade revisorernas bedömning är att intäktsredovisningen är korrekt. Inom ramen för sin granskning har de granskat tre väsentliga delprocesser inom ramen för SL-accessprocessen och bedömer att kontrollerna är effektiva. Dock har en kontroll inom en delprocess dokumenterats bristfälligt. Innan lansering av SL Access skedde i full skala genomförde SL omfattande manuella kontroller i syfte att säkerställa systemets tillförlitlighet samt att kontrollrapporter fångade upp eventuella differenser. Endast ett fåtal fel upptäcktes. De bestod av försenade transaktioner som reglerades automatiskt av systemet i ett senare skede. Avstämningar dokumenterades. I och med att dessa omfattande kontroller inte har föranlett några allvarliga fel anser sig SL trygg vad gäller tillförlitligheten i intäktsredovisningen. Baserat på revisorernas granskning upprättas kompletterade dokumentation och en verifieringsprocess för kvalitetssäkring av ITprojekt driftsattes Projektstyrning Inom ramen för Översyn SL har behovet av en förbättrad projektstyrning varit tydligt, vilket också landstingsrevisorerna understukigt i sin granskningsrapport för 2010 samt i tidigare rapporter och i fördjupade projektgranskningar. Ett viktigt steg för att hantera de brister som identifierats är, enligt SL:s analyser, att samla större och strategiska projekt i ett projektkontor. Väl medvetna om behovet att inleda arbetet med att bättre styra och följa upp projekt startade projektkontoret sin verksamhet redan den 1 januari 2011 (och således inte 1 maj 2011 som resterande delar av organisationsförändringarna inom Översyn SL). Projektkontoret svarar för planeringen av SL:s projektportfölj genom att säkerställa att projekt och projektprogram har de förutsättningar som krävs för att realisera uppsatta mål samt att kvalitetssäkra

6 6 (8) beslutsunderlag inför genomförandebeslut av nya projekt. Projektkontoret ansvarar även för att en gemensam projektmetodik med tillhörande processer och rutiner etableras och implementeras. Därtill kommer ansvar för en regelbunden statusrapportering till SL:s ledning avseende projektportföljen och dess ingående projekt och projektprogram. Under våren 2011 införs ett nytt ekonomisystem, Agresso, vilket också möjliggör införandet av ett system för ekonomisk projektuppföljning och uppföljning av beställningar. Avtalsuppföljning Landstingsrevisorerna har som en sammanfattande bedömning av SL:s interna kontroll bland annat påpekat brister inom trafikavtalsuppföljning. Den tidigare organisationsstrukturen med Trafik, Teknik och Marknad föranledde i vissa avseenden stuprörseffekter och detaljstyrning av såväl upphandlingar som entreprenörernas leveranser. En annan brist med den tidigare strukturen var att budget och verksamhetsplan följde den organisatoriska strukturen, medan den övergripande måluppföljningen skedde tvärs igenom organisationen. Den omorganisation som nu genomförts per den 1 maj 2011 med trafikavtalen som utgångspunkt kommer att leda till att det stora flertalet av de av revisorerna påtalade bristerna bättre kan fångas upp och hanteras i organisationen. Särskilt om tunnelbaneavtalet Landstingsrevisorerna bedömer att det finns förutsättningar för tillräcklig styrning och intern kontroll av tunnelbanans uppdragsavtal, men att den interna kontrollen inte varit tillräcklig under Landstingsrevisorerna lyfter särskilt fram svårigheten att få tillförlitlig trafikutbudsrapportering från entreprenören vilket landstingsrevisorerna menar innebär att SL ännu inte fått möjlighet att fullt ut bedöma om leveransen motsvarar ersättningen. Vidare menar landstingsrevisorerna att avsaknaden av systematiska riskanalyser ytterligare försvårar möjligheten att upprätthålla en tillräcklig intern kontroll. Landstingsrevisorerna noterar slutligen att det ännu inte hunnit ske några avgörande förbättringar avseende kvalitet eller resenärsvolym under det dryga året som tunnelbaneavtalet varit i kraft, samtidigt som kostnaderna ökat. SL har i sitt yttrande över rapport 21/2010 Högre kvalitet och fler resenärer första året med det nya tunnelbaneavtalet lämnat synpunkter och kommentarer på revisorernas granskning. Dock förtjänas att, även i detta yttrande, framhålla följande i förhållande till de sammanfattande kommentarer som lyfts fram i granskningsrapporten: De problem som MTR haft i förhållande till avtalens krav på rapporteringen, funktion och kapacitet i det system som valts för trafikutbudsrapportering har inneburit omfattande arbete inom SL för att stödja framtagandet av en acceptabel rapportering. Detta faktum

7 7 (8) innebär dock inte att arbete med övrig analys och uppföljning inte har utförts. SL har vid ett flertal tillfällen begärt åtgärdsplaner för att komma tillrätta med brister i leveranser. I övrigt tillämpas avtalets samtliga viten och incitament fullt ut. SL instämmer i revisorernas synpunkt att riskanalyser avseende SL:s infrastruktur bör genomföras för att i möjligaste mån förebygga och undvika trafikstörningar som beror på brister i infrastrukturen. SL:s trafikslagsindelade organisation som gäller sedan den 1 maj 2011 adresserar problemet med rollkonflikter inom SL (dvs. SL som både beställare av trafik och leverantör av infrastruktur). SL anser att rimligheten i att kräva ökad kvalitet från dag ett, i ett nytt omfattande uppdragsavtal av tunnelbaneverksamhetens komplexitet, kan ifrågasättas. Under framtagandet av förfrågningsunderlaget för upphandlingen av tunnelbaneverksamheten, fanns en stor enighet i uppfattningen att stora kvalitetsförbättringar inte skulle kunna genomföras från dag ett. Detta framgår också om man studerar avtalet, som bygger på att avtalad ersättning utgår vid samma kvalitetsnivåer som förelåg vid tiden för framtagandet av förfrågningsunderlaget, 2007, för att därefter kräva stegvisa ökade kvalitetsnivåer över tid för att samma ersättning skall erhållas. I sammanhanget kan också nämnas att SL kräver ett årligt avtalat pris som inte förändras över avtalsperioden, förutom avtalad indexering. Anbudspriset är beräknat på en åttaårsperiod, och därefter jämnt fördelat per år. Då avtalet kräver påtagliga förbättringar över tid i levererade kvalitetsnivåer, finns anledning att tro att detta är prissatt i avtalet, varvid priset i förhållande till levererad kvalitet är relativt sett högre i början av avtalsperioden. Slutligen Av ovanstående framgår att SL i stor utsträckning identifierat flera av de brister som revisorerna påtalat och att organisationsöversynen skapar förutsättningar för att hantera dessa. SL kommer liksom tidigare arbeta aktivt med att genomföra de rekommendationer som revisionen givit.

8 8 (8) Förslag till beslut Trafiknämnden föreslås besluta att godkänna att AB SL som svar på Landstingsrevisorernas remiss överlämnar det föreslagna yttrandet. Göran Gunnarsson Verkställande direktör Sara Catoni Chefsjurist Bilaga Landstingsrevisorernas årsrapport 2010