KLIMATKLIVET. En utvärdering av styrmedlets effekter

Transkript

1 KLIMATKLIVET En utvärdering av styrmedlets effekter

2 KUND Naturvårdsverket Stockholm Besök: Vallhallavägen 195 Tel: Org nr: KONSULT WSP Sverige AB Stockholm-Globen Besök: Arenavägen 7 Tel: WSP Sverige AB Org. nr: UPPDRAGSNAMN Utvärdering av Klimatklivet UPPDRAGSNUMMER FÖRFATTARE Ulrika Isberg, Lina Jonsson, Sirje Pädam, Anders Hallberg, Maria Nilsson, Calle Malmström DATUM KONTAKTPERSONER Naturvårdsverket Müge Apaydin Tel: E-post: muge.apaydin@naturvardsverket.se WSP Sverige AB Ulrika Isberg Tel: E-post: ulrika.isberg@wspgroup.se

3 FÖRORD Naturvårdsverket ger stöd till lokala klimatinvesteringar inom ramen för projektet Klimatklivet. Stödet går till lokala investeringar i exempelvis en kommun, på ett företag, i en skola eller i ett landsting. De investerade medlen ska ge största möjliga klimatnytta och det huvudsakliga syftet är att minska växthusgasutsläppen. Spridning av teknik, marknadsintroduktion och positiv påverkan på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning är andra önskade effekter av stödet. Naturvårdsverket har gett WSP Analys & Strategi i uppdrag att utvärdera Klimatklivet. Effekterna av stödet ska utvärderas inom fyra delområden: Utsläpp av växthusgaser Arbetstillfällen och sysselsättning Spridning av teknik och marknadsintroduktion Effekter på andra miljömål och människors hälsa Under 2015 uppgick stödet till 125 miljoner kronor, och ytterligare 1,8 miljarder kronor kommer att delas ut under (motsvarande 600 miljoner per år). I augusti 2016 beslutade regeringen att förlänga och utöka stödet. Under 2017 och 2018 delas ytterligare 100 miljoner kronor ut, samt satsningen förlängs till I den här utvärderingen ingår ansökningar som har inkommit under 2015 och i de tre första beslutsomgångarna för Det innebär att 672 ansökningar från 2015, varav 254 beviljats ett stöd om cirka 340 miljoner kronor, och 570 ansökningar från 2016, varav 264 beviljats ett stöd om nästan 620 miljoner kronor, ingår i utvärderingen. Totalt ingår investeringar om miljoner kronor som ska minska utsläppen med 6,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter. I uppdraget från Naturvårdsverket har det också ingått att redovisa ett förslag till hur en ex-post utvärdering av Klimatklivet skulle genomföras. Detta förslag redovisas i en bilaga till denna rapport. Från WSP har Lina Jonsson, Sirje Pädam, Maria Nilsson, Ulrika Isberg och Calle Malmström deltagit i arbetet. Anders Hallberg och Kristina Westermark har arbetat med metoden för ex-post utvärdering. Müge Apaydin har varit kontaktperson på Naturvårdsverket. Nanna Wikholm, Erik Geijer, Sandra Backlund och Carl Mikael Strauss har också deltagit från Naturvårdsverket. Ulrika Isberg Uppdragsledare WSP Analys & Strategi Februari 2017

4

5 SAMMANFATTNING Naturvårdsverket ger stöd till lokala klimatinvesteringar inom ramen för projektet Klimatklivet. Syftet med Klimatklivet är att öka takten för att nå miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan på ett effektivt sätt och bidra till att man når målen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen om att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Investeringsstödet har delats ut sedan mitten av år Det primära urvalskriteriet för beviljande av medel är investeringens klimatnytta, beräknad som utsläppsminskning per investeringskrona. Om minskningen av utsläpp av växthusgaser är likvärdig för flera ansökningar, ska hänsyn också tas till åtgärdernas möjlighet att bidra till spridning av teknik och till marknadsintroduktion samt till åtgärdernas effekter på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning. Syftet med den utvärdering som redovisas i föreliggande rapport är att analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet, utifrån det huvudsakliga målet om varaktiga minskningar av utsläpp av växthusgaser. Även effekter på sysselsättning, spridning av teknik samt övriga miljömål och hälsa analyseras. Utvärderingar av klimatpolitiska åtgärder och styrmedel kan genomföras i olika skeden och med olika syften. Naturvårdsverket har under 2016 låtit WSP Analys & Strategi genomföra en formativ effektutvärdering av Klimatklivets första år. Utvärderingen ska ge svar på om stöd beviljas till ansökningar som uppfyller intentionerna med Klimatklivet. Eftersom utvärderingen sker under pågående programperiod finns ingen möjlighet att ta fram data om huruvida det som anges i ansökningarna verkligen kommit till stånd. Den här utvärderingen baseras därför på de uppgifter som lämnats i ansökningarna. Ur ett styrmedelsperspektiv innebär kostnadseffektivitet att alla förorenare möter samma kostnad för sina utsläpp. Detta krav är uppfyllt om alla utsläpp omfattas av samma skattenivå och förorenarna därmed har samma incitament att reducera utsläpp. I Sverige idag gäller dock olika skattenivåer på olika marknader. När en och samma utsläppsreduktion möter olika incitament beroende på sektor, bränsle och användningsområde innebär det att det finns en potential för ett investeringsstöd att förbättra kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken. Verkningsfullhet innebär att investeringsstödet inriktas på åtgärder som ger en varaktig minskning av utsläppen av växthusgaser. För att ge varaktiga utsläppsminskningar behöver stödet avse investeringar med en viss förväntad livslängd och att utsläppsreduktionerna kan kopplas till den genomförda åtgärden. De beviljade åtgärderna ska dessutom vara kostnadseffektiva. För att bedöma om kostnadseffektiva åtgärder beviljas medel jämförs investeringskostnad per kilo reducerad växthusgas med de generella styrmedel som verkar på samma marknad. 5

6 Inkomna ansökningar Antal ansökningar i utvärdering Beviljade ansökningar För beviljade ansökningar: Total investeringskostnad 830 miljoner kr miljoner kr Total utsläppsminskning 2,2 miljoner ton 4,1 miljoner ton Totalt beviljat stöd 340 miljoner kr 620 miljoner ton Sett till antalet är de allra flesta beviljade ansökningarna laddstationer. Om man istället jämför de beviljade beloppen är det produktion av biogas som får mest stöd följt av energikonverteringsåtgärder. Eftersom Klimatklivet är ett brett stöd som ska ges till åtgärder som minskar utsläpp av växthusgaser oberoende av teknik har alla ansökningar som ingår i utvärderingen klassats i typåtgärder. Totalt har 21 typåtgärder identifierats. En slutsats som kan dras är att åtgärder som innebär byte från fossil energi till bioenergi ges stöd, men sällan ges stöd till sista ledet i kedjan; inköp av el- eller biogasfordon och energieffektiviseringsåtgärder i fastigheter är ofta för dyra för att få stöd. Utvärderingen visar att det finns en viss problematik i att addera alla ansökningarnas minskade utsläpp. Tydligast är den problematiken för biogasåtgärder, där flera länkar i produktions- och distributionskedjan beviljas stöd. För detta finns en policy inom handläggandet där en kontroll genomförs så att inte samma aktör eller samma biogas får stöd för samma utsläppsminskning men problemet kvarstår när det gäller att jämföra klimatnyttan för att kunna prioritera mellan investeringar som omfattar olika stora delar av kedjan. Vid jämförelse av andra styrmedel på respektive marknad är det svårt att se att Klimatklivet riktats mot sektorer med små incitament till utsläppsminskningar via generella styrmedel. Vissa åtgärder, som tillvaratagande och destruktion av gas, gödselbaserad biogasproduktion och tillvaratagande av spillvärme (fjärrvärmenätsåtgärder) berörs idag inte av några styrmedel, och för dessa ger Klimatklivet en mycket viktig styrning i att åstadkomma utsläppsminskningar. För många andra av åtgärderna som genomförs inom Klimatklivet regleras utsläppen idag med full koldioxidskatt, vilket borde göra relativt billiga åtgärder för att minska utsläppen lönsamma även utan Klimatklivet. Att åtgärderna nu kommer till stånd med stöd från Klimatklivet kan tyda på att prissignalen från de generella styrmedlen är låg i förhållande till kostnaden för åtgärden. Vid jämförelse av investeringskostnaden per kilo reducerad koldioxidekvivalent kan ses att det är en stor variation i vad utsläppsminskningarna kostat. Laddstationer för elbilar, både normal- och snabbladdare, är de dyraste utsläppsminskningarna. Detta kan motiveras av att spridningen av den nya tekniken måste till för att få en övergång till eldrift av personbilar. För vissa åtgärdstyper kan vi alltså se att investeringar tidigareläggs med hjälp av Klimatklivet. Många av investeringarna som genomförs med hjälp av Klimatklivet utförs med befintlig teknik, och mer innovativa lösningar avslås då de är förstudier eller utvecklingsprojekt, med osäker klimatnytta till hög kostnad. 6

7 För effekter på andra miljömål än det om begränsad klimatpåverkan är det främst förändringar i utsläpp av andra luftföroreningar som påverkas. Eftersom biogas och andra förnybara biodrivmedel har mindre effekt på luftföroreningar, har elkraft här en fördel då det innebär lägre utsläpp och ofta även ett minskat buller. Den direkta sysselsättningen av investeringarna har skattats till totalt ca 550 helårsarbetskrafter för år 2016 och cirka 240 för år Det är alltså totalt ca 800 helårsarbetskrafter som finansierats med hjälp av de investerade medlen. För driftsfasen är det svårt att uppskatta stödets sysselsättningseffekt, intrycket är dock att de allra flesta ansökningarna anger att ingen direkt effekt uppkommer på sysselsättningen utan att de nya investeringarna kan underhållas av befintlig personal. En vanlig ståndpunkt är att styrmedel bör vara teknikneutrala och att den som ger stöd inte på förhand ska välja hur man går till väga för att nå ett givet mål. Klimatklivet är ett investeringsstöd som riktar sig brett till olika typer av investeringar som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser och kan därför sägas ha ett stort mått av teknikneutralitet. För att kunna prioritera mellan olika ansökningar beräknas utsläppsminskningar och kostnader för de olika investeringarna. Eftersom investeringarna är av så olika slag är det en grannlaga uppgift att beräkna både utsläppsminskningar och kostnader på ett rättvisande sätt. Komplicerande faktorer är bland annat: Det krävs i vissa fall flera kompletterande åtgärder för att en utsläppsminskning ska komma till stånd. När man då söker stöd för enbart en länk i kedjan är frågan hur stor del av den totala utsläppsminskningen som just den länken ska få tillgodoräkna sig. Det är svårt att ta hänsyn till systemeffekter i en beräkningshandledning. Det är svårt att bedöma hur stort stöd som krävs för att en åtgärd ska komma till stånd. Lönsamhetsbedömningarna är svåra att kontrollera då de sökande har ett stort informationsövertag. Det finns fördelar med att ha en enkel regel vid bedömningen av lönsamheten eftersom det underlättar handläggningen. En nackdel är dock att sådana regler sällan fungerar för alla ansökningar. Exempelvis omfattar Klimatklivet både ansökningar som saknar alternativ och sådana som handlar om byte av teknik. Vid det första behöver man se till hela investeringskostnaden, men vid det senare bör man se till merkostnaden för den mer klimatsmarta investeringen. 7

8 8

9 INNEHÅLL FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 5 1 UTVÄRDERING AV KLIMATKLIVET SYFTE RAPPORTENS DISPOSITION 11 2 METOD ALLMÄNT OM UTVÄRDERINGAR & STYRMEDEL ANVÄND METOD 14 3 REGLERINGAR FÖR UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER KLIMATKLIVETS ROLL I KLIMATPOLITIKEN KLIMATKLIVETS UTFORMNING SVENSKA STYRMEDEL FÖR ATT REGLERA UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER 19 4 KLIMATKLIVET DESKRIPTIV ANALYS VILKET STÖD HAR BEVILJATS? VILKA TYPER AV ÅTGÄRDER HAR FÅTT STÖD? 25 5 EFFEKT PÅ UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER BESKRIVNING AV ÅTGÄRDSTYPERNAS UTSLÄPP REFLEKTIONER KRING LÖNSAMHETSBEDÖMNINGARNA SLUTSATSER KRING KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH VERKNINGSFULLHET 47 6 ÖVRIGA EFFEKTER EFFEKTER PÅ SPRIDNING AV TEKNIK & MARKNADSINTRODUKTION EFFEKTER PÅ MILJÖMÅL OCH HÄLSA EFFEKTER PÅ SYSSELSÄTTNING 59 7 SLUTSATSER UTVÄRDERINGENS SLUTSATSER WSP:S REFLEKTIONER 67 BILAGA 1. TYPÅTGÄRDERNA 70 BILAGA 2. EX-POSTUTVÄRDERING AV KLIMATKLIVET 71 9

10 10

11 1 UTVÄRDERING AV KLIMATKLIVET Naturvårdsverket ger stöd till lokala klimatinvesteringar inom ramen för projektet Klimatklivet. Stödet går till lokala investeringar i exempelvis en kommun, på ett företag, i en skola eller i ett landsting. Åtgärder som kan få stöd är satsningar inom till exempel transporter, industri, bebyggelse och energi. Det är en stor spridning på ansökningarna, allt från återvinning av spillvärme, destruktion av gasutsläpp och nya biogasanläggningar till laddstationer för elfordon. Sett till antalet är de flesta beviljade ansökningarna laddstationer. Om man istället tittar på de beviljade beloppen är det produktion av biogas som får mest stöd, följt av åtgärder för energikonvertering. De investerade medlen (det vill säga den totala investeringskostnaden för beviljade ansökningar) ska ge största möjliga klimatnytta och det huvudsakliga syftet är att varaktigt minska växthusgasutsläppen. Spridning av teknik, marknadsintroduktion och positiv påverkan på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning är andra önskade effekter av stödet. Investeringsstödet Klimatklivet har delats ut sedan mitten av år Det primära urvalskriteriet för beviljande av medel är investeringens klimatnytta, beräknad som utsläppsminskning per investeringskrona. Om minskningen av utsläpp av växthusgaser är likvärdiga för flera ansökningar, ska hänsyn också tas till åtgärdernas möjlighet att bidra till spridning av teknik och till marknadsintroduktion samt till åtgärdernas effekter på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning. 1.1 SYFTE Syftet med utvärderingen är att analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet, utifrån det huvudsakliga målet om varaktiga minskningar av utsläpp av växthusgaser. Även effekter på sysselsättning, spridning av teknik samt övriga miljömål och hälsa analyseras inom ramen av detta uppdrag. I en bilaga till den här rapporten, bilaga 2, finns ett förslag till hur en expostutvärdering gällande huruvida Klimatklivet varit kostnadseffektivt och verkningsfullt kan genomföras. 1.2 RAPPORTENS DISPOSITION Rapporten börjar med en beskrivning av den metod som utvärderingen baseras på. Metoden beskrivs dels i generella termer om utvärderingar och varför styrmedel behövs, dels beskrivs specifikt den metod som använts i den här utvärderingen. I kapitel 3 beskrivs Klimatklivets roll i klimatpolitiken, hur Klimatklivet är utformat enligt förordningen samt hur andra styrmedel reglerar växthusgasutsläpp på de marknader där Klimatklivet beviljar medel. I kapitel 4 görs en deskriptiv analys av inkomna och beviljade ansökningar. I kapitel 5 analyseras Klimatklivets effekt på växthusgasutsläppen, dvs om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel. Därefter beskrivs i kapitel 6 hur övriga önskade effekter uppnås med Klimatklivet och i det sista, sjunde kapitlet, finns utvärderingens slutsatser. 11

12 2 METOD Hur görs en effektutvärdering av ett styrmedel som Klimatklivet? Vad betyder det att kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar väljs ut? I arbetet med utvärderingen har det varit viktigt att definiera olika begrepp för att synliggöra vilka slutsatser som är relevanta i just den här utvärderingen. I inledningen av detta kapitel görs därför först en lite mer teoretisk genomgång av styrmedelsutvärdering innan den använda utvärderingsansatsen och metodiken beskrivs. 2.1 ALLMÄNT OM UTVÄRDERINGAR & STYRMEDEL Utvärderingar av klimatpolitiska åtgärder och styrmedel (interventioner) kan genomföras i olika skeden och med olika syften. De kan genomföras av såväl avslutade som pågående interventioner. Utvärderingar av pågående interventioner kallas formativa utvärderingar. I denna rapport redovisas en sådan formativ utvärdering av Klimatklivets första år, dessutom lämnas i bilaga till rapporten ett förslag till metod för en ex-postutvärdering som kan genomföras efter programperiodens slut. Syftet med utvärderingen kan, enligt en ofta använd distinktion, antingen vara främjande eller kontrollerande 1. Främjande utvärderingar syftar till att förbättra den intervention som granskas, medan kontrollerande utvärderingar tenderar att vara bredare och djupare för att också i ett längre perspektiv förbättra grunden för avgörande strategiska beslut. Vad gäller Klimatklivet, är denna utvärdering att betrakta som främjande. Eftersom utvärderingen sker under pågående intervention av stödperiodens första år saknas ännu möjlighet att ta fram data om i vilken mån avslagna ansökningar genomförts utan stöd eller ifall växthusgasutsläppen som anges i ansökningarna verkligen kommit till stånd. Ex-postutvärderingen som föreslås i bilaga till denna rapport omfattar nämnda aspekter och är därmed av mer kontrollerande karaktär. Den främjande utvärdering som avrapporteras här baseras på uppgifter som lämnats i ansökningarna. En främjande effektutvärdering kan ge svar på om stöd beviljas till ansökningar som uppfyller intentionerna med Klimatklivet. Innan metoden för utvärderingen redovisas, ges en kort bakgrund till behovet av statliga åtgärder och styrmedel för att reducera utsläppen av växthusgaser och en beskrivning av vad som menas med kostnadseffektivitet och verkningsfullhet. Varför behövs styrmedel mot utsläpp av växthusgaser? Statliga ingripanden och politisk styrning motiveras av att marknaden anses ha misslyckats med att fördela resurser på bästa sätt. Utsläppen av växthusgaser brukar betraktas som ett sådant marknadsmisslyckande. Marknadsmisslyckandet uppstår då utsläpp av växthusgaser ger upphov till kostnader genom global uppvärmning samtidigt som det är fritt att släppa ut 1 Se t.ex. Vedung, E. (1998), Utvärdering i politik och förvaltning och Konjunkturinstitutet (2010) Specialstudie nr 23, En utvärdering av det ekonomiska stödet till åtgärder för att främja hållbara städer 12

13 dessa växthusgaser 2. Utan några styrmedel kommer därför alltför mycket växthusgaser att släppas ut. Det finns i princip två generella styrmedel att hantera detta marknadsmisslyckande; att prissätta utsläppen eller att reglera mängden utsläpp som får göras. Koldioxidskatten är ett ekonomiskt styrmedel som prissätter utsläppen och ger incitament till alla former av utsläppsminskningar. Incitamenten uppkommer eftersom prissättningen innebär att det blir dyrare att bedriva verksamheter som ger upphov till utsläpp. Om kostnaden för att minska utsläppen är lägre än skatten (kostnaden för att släppa ut) kommer investeringen för att minska utsläppen genomföras. Skatten betraktas ofta som kostnadseffektiv i termer av att den minskar utsläppen till lägsta kostnad för samhället 3. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv uppstår kostnadseffektiviteten när alla aktörer möter samma kostnad för sina utsläpp. EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) använder sig av den andra strategin och reglerar istället kvantiteten utsläpp direkt. Även utsläppshandel betraktas som ett kostnadseffektivt styrmedel då även den innebär att alla förorenare möter samma kostnad för sina utsläpp, i detta fall priset på utsläppsrätter. Att både en generell koldioxidskatt och ett utsläppshandelssystem är kostnadseffektiva styrmedel betyder alltså att de resulterar i att utsläppsreduktioner görs om de är lägre än en given kostnad; koldioxidskattens nivå eller utsläppsrättens pris, som är densamma för alla aktörer. När är investeringsstöd kostnadseffektivt och verkningsfullt? Ur ett styrmedelsperspektiv innebär kostnadseffektivitet att alla förorenare möter samma kostnad för sina utsläpp. Detta krav är uppfyllt om alla utsläpp omfattas av samma skattenivå och förorenarna därmed har samma incitament att reducera utsläpp. I Sverige idag gäller dock olika skattenivåer på olika marknader (vilket beskrivs närmare i kapitel 3.3). När en och samma utsläppsreduktion möter olika incitament beroende på sektor, bränsle och användningsområde innebär det att det finns en potential för ett investeringsstöd att förbättra kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken. Det finns två anledningar till att det kan behövas investeringsstöd för att främja klimatpåverkande åtgärder: För att komma åt utsläpp som inte är reglerade idag eller som har en svag reglering, t ex på grund av att utsläppen är svåra att mäta eller av fördelningspolitiska eller industripolitiska skäl svåra att belägga med starka styrmedel. Ett sådant skäl kan vara risken för koldioxidläckage 4. För att korrigera andra marknadsmisslyckanden såsom överspillningseffekter vid teknikutveckling eller olika typer av delade 2 Exempel på andra marknadsmisslyckanden är t.ex. om vinsten delas mellan flera aktörer medan enbart en står för kostnaden, eller att för lite pengar satsas på forskning och utveckling, FoU, i och med att positiva överspillningseffekter inte räknas med i beslut om FoU i privata företag. 3 Se t ex. Söderholm, P. (2012). Ett mål flera medel: Styrmedelskombinationer klimatpolitiken. Naturvårdsverkets rapport Koldioxidläckage uppstår när högre beskattning av växthusgasutsläpp leder till att produktion flyttar till ett annat land med lägre beskattning. 13

14 incitament som gör att utsläppsminskningar inte kommer till stånd trots t ex koldioxidskatt Ett investeringsstöd bör rikta in sig på åtgärder som av något skäl inte fullt ut påverkas av de generella styrmedlen koldioxidskatt och utsläppshandel för att vara kostnadseffektivt. Om investeringsstödet riktar in sig på åtgärder som idag inte berörs av koldioxidskatten eller utsläppshandeln, eller där det finns andra marknadsmisslyckanden som gör att koldioxidskattens prissignal inte når fram till beslutsfattarna, så kan investeringsstödet ge utsläppsminskningar till en lägre kostnad än de utsläppsminskningar som görs som en följd av koldioxidskattens nivå. Ett investeringsstöd som finansierar åtgärder som regleras med koldioxidskatt men som idag är lite för dyra för att vara företagsekonomiskt lönsamma att genomföra, är på samma sätt inte kostnadseffektivt. Detta eftersom att en höjning av koldioxidskatten i så fall skulle vara ett mer kostnadseffektivt sätt att åstadkomma samma utsläppsminskning, då de administrativa kostnaderna skulle bli lägre. Det finns flera skäl till att koldioxidskatten inte med enkelhet kan höjas. Det kan till exempel bero på att det finns en risk för att en högre beskattning av växthusgasutsläpp i Sverige skulle leda till att produktion flyttar till ett annat land med lägre beskattning, så kallat koldioxidläckage. Av samma skäl kan det vara svårt att minska utsläppstaket inom utsläppshandelssystemet EU ETS. Det kan också vara politiskt svårt att genomföra skattehöjningar som slår hårt mot vissa sektorer, industrier och befolkningsgrupper. 2.2 ANVÄND METOD Fokus för den här utvärderingen av Klimatklivet är att analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet, utifrån huvudsakliga målet om varaktiga minskningen av utsläpp av växthusgaser. Men även effekter på sysselsättning, spridning av teknik samt övriga miljömål och hälsa analyseras inom ramen av detta uppdrag. Vår utvärderingsansats kostnadseffektivitet och verkningsfullhet Utvärderingens huvudsakliga syfte är att utvärdera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet utifrån det huvudsakliga målet om varaktiga minskningen av utsläpp av växthusgaser. Det betyder att det är de beviljade medlen inom ramen för investeringsprogrammet som ska analyseras, inte utformningen av förordningen. Nedan beskrivs i korthet hur vi ser på begreppen verkningsfull och kostnadseffektiv i utvärderingen. Verkningsfullhet innebär att investeringsstödet inriktas på åtgärder som ger en varaktig minskning av utsläppen av växthusgaser. För att ge varaktiga utsläppsminskningar behöver stödet avse investeringar med en viss förväntad livslängd och att utsläppsreduktionerna kan kopplas till den genomförda åtgärden. De beviljade åtgärderna ska dessutom vara kostnadseffektiva. Kostnadseffektivitet brukar definieras som att valet av åtgärder är sådant att största möjliga effekt nås på utsläppen till lägsta kostnad. 14

15 En annan aspekt som har bäring på både verkningsfullhet och kostnadseffektivitet är att stödet bör omfatta åtgärder som annars möter låga incitament för utsläppsminskningar. Dessa åtgärder är sådana som ofta också har låga kostnader för utsläppsreduktion. Utan kompletterande incitament skulle åtgärderna sannolikt inte genomföras. Ett verkningsfullt och kostnadseffektivt investeringsstöd är således ett stöd som riktas in på områden där befintlig reglering saknas eller där påverkan trots att det finns andra regleringar är svag. En annan fråga som har betydelse för stödets verkningsfullhet är i vilken mån det utbetalade stödet har möjliggjort genomförandet av åtgärden? Om stöd ges till investeringar som skulle genomföras även utan stöd innebär detta nämligen att Klimatklivet inte påverkar utsläppen av växthusgaser utan enbart överför pengar från staten till de stödberättigade. I ansökningarna lämnar de sökande lönsamhetsbedömningar som underlag. Detta ger underlag för bedömning av om det hade varit företagsekonomiskt lönsamt att genomföra åtgärden utan stöd. Vår metodik Denna utvärdering är att betrakta som främjande vilket betyder att den syftar till att förbättra styrmedlet. I det här fallet är vi inte ute efter att förbättra styrmedlets utformning, utan snarare se till vilka åtgärder som beviljas medel. En främjande effektutvärdering kan ge svar på om stöd beviljas till ansökningar som uppfyller intentionerna med Klimatklivet. Eftersom utvärderingen sker under pågående programperiod finns ingen möjlighet att ta fram data om växthusgasutsläppen som anges i ansökningarna verkligen kommit till stånd. Den här utvärderingen baseras helt på uppgifter som lämnats i ansökningarna. Eftersom Klimatklivet är ett brett stöd som ska ges till åtgärder som minskar utsläpp av växthusgaser oberoende av teknik har ett angreppssätt valts där alla ansökningar som ingår i utvärderingen klassats i typåtgärder. För alla beviljade och avslagna ansökningar har en genomgång av beskrivningar av åtgärder, investeringskostnader, besparing av växthusgaser, livslängder etc. gjorts. Totalt har 21 typåtgärder identifierats. En kortfattad beskrivning av dessa och vad som skulle ske utan att åtgärden genomförs (jämförelsealternativet) finns i bilaga 1. Effekterna av stödet ska utvärderas inom fyra delområden: Utsläpp av växthusgaser Arbetstillfällen och sysselsättning Spridning av teknik och marknadsintroduktion Effekter på andra miljömål och människors hälsa Den första punkten effekter av utsläpp av växthusgaser är den som ger svar på utvärderingens huvudfråga; om verkningsfulla och kostnadseffektiva beviljas medel inom ramen för Klimatklivet. Analysen av utsläppsminskningarna är gjord utifrån ansökningarnas och Naturvårdsverkets bedömningar av angivna årliga besparingar samt investeringarnas livslängder. För att bedöma verkningsfullhet omfattar analysen olika steg. Utgångspunkten är de utsläppsreduktioner som redovisas i ansökningarna och de justeringar som gjorts av Naturvårdsverket. Indelningen i typåtgärder har använts för att identifiera den kedja av utsläppsreduktioner som åtgärderna i 15

16 fråga bidrar till. Typåtgärderna analyseras även utifrån i vilken mån de omfattas av styrmedel och ifall det finns marknadsmisslyckanden som befintliga styrmedel inte berör. För att bedöma om kostnadseffektiva åtgärder beviljas medel, utifrån målet om varaktig minskning av utsläpp av växthusgaser, jämförs investeringskostnad (och beviljat stöd) per kilo reducerad växthusgas inom och mellan respektive typåtgärd tillsammans med de generella styrmedel som verkar på samma marknad. Den utsläppsminskning i kg koldioxidekvivalenter och de kostnader per utsläppsminskning som vi redovisar i rapporten bygger därmed på de uppgifter som Naturvårdsverket använder vid sin bedömning av åtgärderna 5. Tanken är att analysen ska kunna säga något om Naturvårdsverkets prioritering av åtgärder. Detta tillvägagångssätt innebär en viss förenkling. En komplett bedömning av kostnadseffektiviteten hade behövt beakta merkostnaden av åtgärden. Exempelvis saknas i många fall underlag om påverkan på driftskostnaderna. Kostnadseffektiviteten hos en viss åtgärd avgörs både av den kostnad i förhållande till utsläppsminskning som investeringen innebär och den övriga styrning som finns för utsläppen. För effekter på de tre övriga områdena (sysselsättning, miljömål samt spridning av teknik) görs en enklare utvärdering. Effekter på teknikspridning bedöms genom att kvalitativt analysera om de beviljande medlen innebär tidigareläggning av åtgärder. Effekter på övriga miljömål bedöms genom att först välja ut de miljömål som de beviljade medlen har relevans för. Därefter bedöms påverkan utifrån litteratur om vilka andra miljöeffekter åtgärder inom olika sektorer kan förväntas ha. Effekter på sysselsättning analyseras genom att göra en uppskattning av direkta sysselsättningseffekter under investerings- och driftsfas. Uppskattningen görs utifrån statistik och uppgifter som lämnas i ansökningarna. Avgränsningar Följande avgränsningar har gjorts: Både beviljade och avslagna ansökningar ingår i utvärderingen, men de ansökningar som ej fattats beslut om ingår inte (per ). Utvärderingen görs utifrån de uppgifter som de sökande lämnat i ansökningarna samt de eventuella rimlighetsbedömningar som Naturvårdsverket gjort av innehållet i ansökningarna inför beslut om beviljande eller avslag. Ansökningar från 2015 och för de två första beslutsomgångarna för 2016 ingår. Utvärderingen av effekter görs utifrån förordningen som den ser ut idag, i uppdraget ingår inte att hitta eventuella förbättringsförslag. 5 En investerings totala utsläppsminskning är beräknad som årlig utsläppsminskning multiplicerat med investeringens angivna livslängd. 16

17 3 REGLERINGAR FÖR UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER För att kunna beskriva Klimatklivets effekter samt analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel behövs en förståelse för dels övriga styrmedel inom klimatpolitiken, dels hur Klimatklivet är utformat. I detta kapitel beskrivs därför av vilken roll Klimatklivet har i klimatpolitiken, hur förordningen som reglerar Klimatklivet är utformad och hur utsläpp av växthusgaser regleras i Sverige idag. 3.1 KLIMATKLIVETS ROLL I KLIMATPOLITIKEN Klimatpolitiken kan delas in i två delar; den hårda och den mjuka, där den hårda garanterar lägre utsläpp genom regleringar, lagar och skatter. Den mjuka klimatpolitiken bidrar till att underlätta utvecklingen och förbereda oss för en framtid med minskad användning av fossila bränslen men garanterar i sig inte några utsläppsminskningar. Den hårda klimatpolitiken Inom EU finns två direktiv som reglerar utsläppsminskningar av växthusgaser; dels utsläppshandeln (Emission Trading Scheme, EU ETS, Handelsdirektivet (2009/30/EG)), dels ansvarsfördelningsbeslutet (Effort- Sharing Decision, ESD 406/2009/EG). Utsläppshandeln reglerar utsläppen från en rad industri- och förbränningsanläggningar (elproduktion, fjärrvärme, stålverk, raffinaderier, cementindustrin, massa- och pappersindustrin), samt luftfarten (flygverksamhet inom, till och från EU). Inom EU ETS används utsläppsrätter som ett generellt styrmedel för att minska utsläppen. För varje ton koldioxidekvivalenter som de stationära anläggningarna släpper ut måste de överlämna en utsläppsrätt. Ansvarsfördelningsbeslutet definierar årliga utsläppsnivåer per medlemsstat för perioden Beslutet sätter målnivåer för utsläppen av växthusgaser och omfattar utsläpp från sektorer som ligger utanför EU ETS. Om en medlemsstat överpresterar i förhållande till sin årliga tilldelning av utsläpp får maximalt 5 procent föras över till annan medlemsstat genom exempelvis försäljning. I motsats till utsläppshandeln som är ett styrmedel på EU-nivå, är det medlemsstaternas ansvar att genomföra åtgärder eller införa nationella styrmedel för att begränsa utsläppen från sektorer som inte ingår i EU ETS. Koldioxidskatten är ett exempel på ett generellt styrmedel som reglerar utsläpp av koldioxidekvivalenter från sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln. Trots dessa två direktiv finns det sektorer som står utanför klimatpolitiken och som därmed har oreglerade utsläpp. Exempel på sådana sektorer är internationell sjöfart och markanvändning (jordbruk, skogsbruk etc.) De olika regleringarna för de olika sektorerna innebär att förorenarna möter olika kostnader för sina utsläpp beroende på om utsläppen regleras via utsläppshandeln, ansvarsfördelningen eller om de är oreglerade. När kostnaden per utsläppsminskning varierar mellan olika sektorer är det också 17

18 olika lönsamt, ur en företagsekonomisk synvinkel, för olika sektorer att minska sina utsläpp. Ur en samhällsekonomisk synvinkel betyder variationen att kostnadseffektiviteten minskar; det skulle vara möjligt att åstadkomma samma utsläppsminskningar till en lägre kostnad om alla mötte samma kostnad för sina utsläpp. Att man har ett system med olika priser för utsläpp beror på att olika sektorer är olika känsliga för konkurrens från länder vars utsläpp är oreglerade. De sektorer som ligger i den handlande sektorn (EU-ETS) är generellt mer utsatta för global konkurrens än de sektorer som istället berörs av ansvarsfördelningsbeslutet. Skarpare krav på minskade utsläpp i den konkurrensutsatta industrin riskerar att leda till att produktion flyttar till länder där utsläpp av växthusgaser är helt gratis eller har låga kostnader. Den mjuka klimatpolitiken Klimatklivet är en form av mjuk klimatpolitik då investeringsprogrammet subventionerar investeringar som minskar utsläppen av växthusgaser. Det finns dock inga garantier för att Klimatklivet innebär sänkta utsläpp totalt sett. Åtgärderna som genomförs underlättar en omvandling av t.ex. transporter och uppvärmningssystem till mer koldioxidsnåla alternativ och kan bidra till att effektiva klimatinvesteringar tidigareläggs. På så sätt kan Klimatklivet underlätta genomförandet av den hårda klimatpolitiken. Om Sverige genomför investeringar och klimatsatsningar för att minska utsläppen och blir mer oberoende av fossil energi, men sedan väljer att sälja överprestationen i förhållande till Sveriges åtagande enligt ansvarsfördelningsbeslutet minskar inte de totala utsläppen, de förflyttas bara till ett annat land. Om utsläppsminskningar som möjliggörs genom investeringar som finansieras via Klimatklivet ska minska växthusgasutsläppen utöver vad som är reglerat via den hårda klimatpolitiken i handelssystemet eller enligt ansvarsfördelningsbeslutet måste utsläppsrätter annulleras i motsvarande grad som utsläppen minskas. 3.2 KLIMATKLIVETS UTFORMNING Syftet med Klimatklivet är att öka takten för att nå miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan på ett effektivt sätt och bidra till att man når målen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen om att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp i atmosfären. Hur Klimatklivets medel ska fördelas regleras i förordning 2015:517 där första paragrafen anger att bidrag i form av statligt stöd får ges i syfte att varaktigt minska utsläppen av växthusgaser. Vid varje prövningstillfälle ska stödet i första hand ges till de projekt som bedöms ge största varaktiga minskning av utsläpp av växthusgaser per investeringskrona. Om minskningen av utsläpp av växthusgaser är likvärdig för flera ansökningar så ska hänsyn också tas till åtgärdernas möjlighet att bidra till spridning av teknik och marknadsintroduktion samt till åtgärdernas effekter på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning. Det är alltså enbart i de fall då två ansökningar bedöms ge upphov till likvärdig minskning av växthusgasutsläppen per investerad krona som det 18

19 blir relevant att bedöma effekterna på teknikspridning, miljömål och sysselsättning för att kunna prioritera mellan ansökningarna. Stöd får inte ges till privatpersoner, till verksamheter som omfattas av EU:s handel med utsläppsrätter eller till åtgärder som ändå kommer att genomföras genom att de: måste genomföras för att uppfylla en skyldighet enligt lag eller annan författning eller villkor i ett tillstånd eller berättigar till elcertifikat eller har påbörjats innan beslut i frågan om stöd har fattats Efter att ansökan har inkommit till Naturvårdsverket görs först en bedömning om ansökan kvalificerar för stöd. De ansökningar som inte gör det blir avslagna. Av de ansökningar som klarar de grundläggande kriterierna görs sedan en rimlighetsbedömning om de lämnade uppgifterna om exempelvis utsläppsminskningar anses rimliga. De ansökningar som har högst utsläppsminskning per investeringskrona beviljas sedan medel, givet att bedömning av lönsamhet och genomförandekapacitet godkänns. 3.3 SVENSKA STYRMEDEL FÖR ATT REGLERA UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER Huvuddelen av de åtgärder som beviljats medel enligt Klimatklivet innebär att man minskar användningen av fossila bränslen för att endera ersätta dessa med biodrivmedel (produktion av biogas, byte av bränsle, fjärrvärme, tankstationer för biodrivmedel) eller att genom energieffektivisering minska energianvändningen totalt. Vissa åtgärder innebär både ett byte av energikälla och energieffektivisering (laddstationer för elfordon). I detta avsnitt beskrivs andra styrmedel som verkar på de marknader där Klimatklivet har beviljat medel. Beskattning av energi och växthusgasutsläpp Energibeskattningen i olika sektorer och för olika bränslen är av stor vikt för den styrning som finns mot att minska användningen av fossila bränslen. Beskattningen av energi är uppdelad i energiskatt och koldioxidskatt men det är den totala skattenivån tillsammans med produktpriset som avgör hur starkt incitamentet är att minska användningen. Skattesatsen för ett och samma bränsle kan variera beroende på användning, t ex om det används som drivmedel i fordon eller för uppvärmning. För fossila drivmedel baseras koldioxidskatten på det fossila kolinnehållet medan biodrivmedlens skattesats beräknas som en nedsättning jämfört med koldioxidskatten på det drivmedel som biodrivmedlet ersätter, där nedsättningen sätts i relation till merkostnaden för att producera biodrivmedlet jämfört med dess fossila motsvarighet. Varken för fossila drivmedel eller för biodrivmedel beror därmed koldioxidskatten på hur drivmedlet producerats och vilka utsläpp som uppkommit under produktionsprocessen. Energibeskattningen ger därmed inga incitament för minskade livscykelutsläpp av drivmedel, varken för fossila drivmedel eller biodrivmedel 6. Ett och samma biodrivmedel kan beskattas olika beroende på 6 Biodrivmedel måste uppfylla vissa hållbarhetskrav för att få rätt till skattebefrielse men det finns ingen stimulans för ytterligare klimatnytta givet att man uppfyller kravet. Se EU:s förnybart- 19

20 om drivmedlet används för låginblandning i bensin och diesel eller höginblandning (exempelvis E85, ED95 och FAME/RME som används i anpassade fordon). Som vi kan se i Figur 1 motsvarar koldioxidskatten för bensin och diesel ungefär en krona per kg koldioxidutsläpp. Detta är det skuggpris på koldioxidutsläpp som koldioxidskatten ger och som man ofta använder, t ex i samhällsekonomiska kalkyler, för att värdera minskade koldioxidutsläpp. Tabell 1. Skattesatser för bränslen 2016, några exempel. Källa: Skatteverket 7 Bränsle Användningsområde Energiskatt 2016 Koldioxidskatt 2016 Bensin (MK1) Drivmedel fordon 3,72 kr/liter 2,59 kr/liter Diesel (MK1) Drivmedel fordon kr/m kr/m 3 Naturgas Drivmedel fordon kr/1000 m 3 Naturgas Ej drivmedel, t ex uppvärmning 935 kr/1000 m kr/1000 m 3 Olja T ex uppvärmning, märkt 846 kr/m kr/m 3 El Vissa norrlandskommuner 19,3 öre/kwh El Övriga Sverige 29,2 öre/kwh Biogas Drivmedel eller uppvärmning HVO Drivmedel (låg- och höginblandning) Råtallolja Uppvärmning kr/m 3 Etanol 8 Drivmedel låginblandad 0,45 kr/liter Etanol Drivmedel i E85 0,30 kr/liter Etanol Drivmedel i ED95 el ETBE FAME/RME Drivmedel låginblandad kr/m 3 FAME/RME Drivmedel höginblandad 871 kr/m 3 Ved, pellets, flis Uppvärmning 3,5 3 energiskatt koldioxidskatt total skatt 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Figur 1 Kronor skatt per kg koldioxidekvivalent direktiv 2009/28/EG och hållbarhetslagen (2010:598) i Svensk lagstiftning om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 7 Skatteverkets information om skattesatser (nu och historiska) för olika bränslen esatser+med+historik.xls samt Skatteverkets information om Skattebefrielse för biodrivmedel tterpabranslen/skattebefrielseforbiodrivmedel.4.2b543913a42158acf html 8 För etanol redovisas skattesatsen som gäller från och med 1 aug

21 Utöver att skattesatserna varierar mellan bränslen och inom samma bränsle beroende på användningsområde (drivmedel eller uppvärmning) så finns det dessutom vissa användare som har nedsatt skatt. Detta gäller exempelvis för bränsle som används till: tillverkningsprocessen i industriell verksamhet yrkesmässig växthusodling yrkesmässig jordbruksverksamhet yrkesmässig skogsbruksverksamhet yrkesmässig vattenbruksverksamhet förbrukning i skepp och vissa båtar som inte används privat tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet värmeleveranser till tillverkande industri tåg eller annat spårbundet färdmedel framställning av värme i anläggning som omfattas av utsläppsrätter Sammanfattningsvis innebär detta att beskattningen av växthusgasutsläpp varierar kraftigt mellan olika bränslen och olika användningsområden. Att minska växthusgasutsläppen genom att minska användningen av fossila bränslen möter därför olika starka incitament i form av beskattning beroende på vilket fossilt bränsle som ersätts, hur bränslet används samt vem som använder det. För biodrivmedel finns ingen koppling mellan drivmedlets klimatnytta (vilket kan variera kraftigt beroende på t ex råvaror) och dess skattesats. Styrmedel gällande metanutsläpp och lustgasutsläpp Förbränning av fossila bränslen är dock inte den enda källan till utsläpp av växthusgaser. Några av åtgärderna som fått stöd av Klimatklivet siktar istället in sig på att direkt minska andra typer av utsläpp som bidrar till växthuseffekten. Detta gäller till exempel åtgärder som innebär att man destruerar metan eller lustgas som annars skulle släppas ut i atmosfären, till exempel från deponier eller förlossningsavdelningar. För utsläpp av lustgas finns inga styrmedel i dagsläget det är alltså varken förbjudet eller belagt med skatt att släppa ut lustgas från t ex en förlossningsavdelning. När det gäller deponier finns däremot regleringar som säger att deponier ska förses med insamlingssystem för deponigas som endera ska nyttiggöras eller facklas för att metangasen inte ska spridas. Gödselhantering är en annan källa till metanutsläpp. För biogasproduktion som baseras på gödsel minskar utsläppen av växthusgaser därmed på två olika sätt dels genom att biogas ersätter fossila bränslen i fordon eller uppvärmning och dels genom att diffusa utsläpp från gödselhanteringen minskar. Det finns ett särskilt stöd till produktion av biogas från gödsel, det s.k. gödselgasstödet som administreras av Jordbruksverket. Gödselgasstödet beräknas per kwh producerad gödselgas och kan inte överstiga merkostnaden för att producera gödselgas jämfört med motsvarande fossilt alternativ 9. Under 2015 var ersättningen 20 öre per kwh. Ersättningen från gödselgasstödet är därmed inte relaterad till den nytta som uppstår genom minskade metanutsläpp från gödselhantering. Det finns ansökningar inom Klimatklivet för gödselbaserad biogasproduktion. 9 Företagen får inte överkompenseras utan produktionskostnaden minus gödselstödet får inte understiga produktionskostnaden för den fossila motsvarigheten. 6c214a28250ac html 21

22 En stor källa till utsläpp av växthusgaser är jordbruket, både i form av lustgas från odlad mark, koldioxidutsläpp från mulljordar samt metan från idisslande djur. Markanvändning generellt påverkar också både utsläpp av växthusgaser och bindning av kol i biomassa. Det innebär att produktion av biodrivmedel från grödor orsakar utsläpp genom odling och markanvändning och därmed är biodrivmedel förknippade med utsläpp av växthusgaser som i många fall är oreglerade. Hållbarhetskriterierna för biodrivmedel sätter dock en övre gräns för dessa utsläpp. Elcertifikat och utsläppshandelns påverkan Elproduktion påverkas av både elcertifikatsystemet och EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Elcertifikatsystemet är en form av kvotplikt kombinerat med certifikatshandel som innebär att elanvändare är skyldiga att köpa ett visst antal elcertifikat i relation till sin elanvändning. Producenter av förnybar el är berättigade till certifikat som säljs till elanvändarna. Elcertifikatsystemet garanterar därmed en viss andel förnybar el av den totala elanvändningen. Klimatklivet ger inte stöd till åtgärder som innebär rätt till elcertifikat. Klimatklivet ger heller inte stöd till verksamheter som omfattas av EU:s handel med utsläppsrätter. Dagens prisnivå för utsläppsrätter innebär att de verksamheter som omfattas av utsläppshandelssystemet i allra flesta fall möter lägre kostnader för växthusgasutsläpp än de verksamheter som istället styrs av energibeskattningen. Även fjärrvärmeverk omfattas till viss del av EU:s handel med utsläppsrätter. Anläggningar anslutna till fjärrvärmenät och som har en total kapacitet över 20 MW omfattas av handeln med utsläppsrätter. I Sverige omfattas även mindre anläggningar anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW. 22

23 4 KLIMATKLIVET DESKRIPTIV ANALYS I detta kapitel görs en deskriptiv analys av vilket stöd som har beviljats inom ramen för Klimatklivet under 2015 och de två första beslutsomgångarna under Först redovisas beviljat stöd utifrån Naturvårdsverkets kategorisering, och därefter utifrån de åtgärdstyper som har identifieras inom utvärderingen. 4.1 VILKET STÖD HAR BEVILJATS? I den här utvärderingen ingår ansökningar som har inkommit under 2015 och i de två första beslutsomgångarna för Under 2015 inkom 688 ansökningar, varav 672 ingår i utvärderingen: 16 ansökningar ingår inte då beslut saknas. För 2016 års ansökningar gjordes den 20 oktober 2016 ett utdrag ur Naturvårdsverkets IT-baserade databas KlivIT. Detta motsvarar i stort de två första beslutsomgångarna för Av de 670 ansökningar som finns med i utdraget ingår 570 i utvärderingen. De 100 ansökningar som inte ingår saknade vid tillfället för utdraget beslut (markerade som granskning respektive klart för beslut). I tabell 1 och 2 nedan görs en sammanställning av de ansökningar som ingår i utvärderingen fördelade på Naturvårdsverkets åtgärdskategorier. Den besparade mängden växthusgasutsläpp i form av koldioxidekvivalenter (CO2-e) är sammanställd för åtgärdernas livslängd. Under 2015 beviljades 254 ansökningar ett stöd om cirka 340 miljoner kronor. Den totala investeringskostnaden är cirka 830 miljoner kronor och totalt ska cirka 2,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter sparas under åtgärdernas livslängd. Under de tre första beslutsomgångarna under 2016 beviljades 264 ansökningar ett stöd om nästan 620 miljoner kronor. Den totala investeringskostnaden är närmare miljoner kronor och totalt ska cirka 4,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter sparas under åtgärdernas livslängd. Sett till antalet är de allra flesta beviljade ansökningarna laddstationer. Om man istället jämför de beviljade beloppen är det produktion av biogas som får mest stöd följt av energikonverteringsåtgärder. 23

24 Tabell års ansökningar - totalt och sådana som ingår i utvärderingen Naturvårdsverkets Åtgärdskategori Totalt inkomna ansökningar Antal ansökningar Antal beviljade Beviljat belopp Total investering, beviljade I utvärdering MSEK MSEK CO2-e besparing, beviljade Ton (totalt under livslängd) Avfall ,9 28, Energieffektivisering ,6 123, Energikonvertering ,8 142, Fordon ,5 1,6 560 Gasutsläpp ,9 34, Informationsinsatser ,7 27, Infrastruktur ,6 0,8 881 Laddstation ,0 152, Produktion biogas ,9 250, Solceller Transport ,2 65, Övrigt Totalt ,2 826, Tabell års ansökningar (t.om ) - totalt och sådana som ingår i utvärderingen Naturvårdsverkets Åtgärdskategori Totalt inkomna ansökningar Antal ansökningar Antal beviljade Beviljat belopp Total investering, beviljade I utvärdering MSEK MSEK CO2-e besparing, beviljade Ton (totalt under livslängd) Avfall Energieffektivisering ,4 101, Energikonvertering ,2 336, Fordon ,4 21, Gasutsläpp ,0 27, Informationsinsatser ,6 3, Infrastruktur ,7 60, Laddstation ,0 90, Produktion biogas ,9 652, Solceller 0 0 Transport ,8 125, Övrigt ,6 28, Totalt ,6 1446,

25 4.2 VILKA TYPER AV ÅTGÄRDER HAR FÅTT STÖD? Då Naturvårdsverkets åtgärdskategorier är förhållandevis breda, har WSP valt att göra en egen kategorisering av alla beslutade ansökningar i typåtgärder för att få en bättre förståelse av vilka åtgärder som ansökningarna faktiskt innebär. Det är också dessa som sedan utvärderas med avseende på kostnadseffektiva utsläppsminskningar, sysselsättningseffekter, teknikspridning och effekter på övriga miljömål. 10 Vissa av typåtgärderna visar sig vara speciellt intressanta att titta närmare på då de antingen har en stor andel av alla ansökningar eller får en stor del av de medel som tilldelas. Detta ger anledning att belysa interaktioner med andra styrmedel mer noggrant för dessa typåtgärder 11 : Anläggning för biogasproduktion, som kan inkludera förbehandling, produktion och uppgradering, har visserligen relativt få ansökningar men beviljande graden är hög och en stor del av de beviljade medlen går till denna åtgärdstyp. Vid genomgång av produktionen av biogas görs även en genomgång av ansökningar för tankstationer för biogas, då distributionen är minst lika viktig för användandet. Tankstationer för biogas har också en mycket hög beviljandegrad. Totalt sett har över hälften av alla medel i Klimatklivet 2016 gått till biogassatsningar. För destruktion och tillvaratagande av gas har två typåtgärder identifierats. Dessa åtgärder är speciellt intressanta då det är oreglerade utsläpp som med Klimatklivet som styrmedel får anledning att ses över. Dessutom beviljas i stort sett alla ansökningar för att destruera gas och cirka hälften av åtgärderna för att tillvarata gas. För laddstationer för elbilar har fyra typåtgärder identifierats beroende på laddningstyp (normal och snabb) och vem användaren är (internt bruk eller publik). Nästan hälften av alla ansökningar som inkommer är laddstationer, men det är endast en liten del av medlen inom Klimatklivet som går till åtgärdstypen. Tankstationer för andra förnybara drivmedel än biogas beviljas också medel. Exempelvis för HVO beviljas i stort sett alla ansökningar och de få ansökningar som avslagits har fått avslag då de redan påbörjats. För åtgärder som rör energi i fastigheter har fyra typåtgärder identifierats vilka skiljer sig åt gällande antal ansökningar och beviljandegrad, men de är ändå intressanta att titta på i grupp då de regleras på liknande sätt. Speciellt intressant är åtgärden byte av bränsle som har en hög beviljandegrad och får en relativt stor andel av medlen. Åtgärder för att energieffektivisera fastigheter beviljas å andra sidan i stort sett inga medel alls. 10 Se bilaga 1 för en kort beskrivning av respektive typåtgärd. 11 Siffror som redovisas i punktlistan är för de 570 ansökningar från 2016 som ingår i utvärderingen. För 2015 är mönstret i stort sett detsamma. 25

26 Tabell 4 Typåtgärdsfördelning av 2015-års ansökningar (som ingår i utvärderingen) Typåtgärder Antal ansökningar Antal beviljade Beviljat belopp MSEK Total investering Beviljade MSEK CO2-e besparing Beviljade Ton (totalt under livslängd) Affärs- och produktutveckling ,0 44, Anläggning för biogasproduktion ,4 277, Anläggning för energiproduktion ,4 100, Byte av bränsle (fastighet) ,6 30, Energieffektivisering fastighet ,8 70, Fjärrvärmenät ,5 8, Gas_Destruktion ,9 34, Gas_Tillvaratagande 1 0 Information och utbildning ,3 18, Infrastruktur gång/cykel ,6 0,8 881 Inköp biogasfordon eller elfordon 19 0 Normalladdning - internt bruk ,2 21, Normalladdning - tillgänglig för allmänheten ,4 92, Snabbladdning - internt bruk 7 5 1,2 1, Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten ,1 36, Solceller 23 0 Tankstation biogas ,3 51, Tankstation ED95 0 Tankstation HVO ,2 5, Tankstation RME 1 0 Övrigt ,2 33, Totalt ,2 826, Tabell 5 Typåtgärdsfördelning av 2016-års ansökningar (som ingår i utvärderingen) Typåtgärder Antal ansökningar Antal beviljade Beviljat belopp MSEK Total investering, beviljade MSEK CO2-e besparing, beviljade Ton (totalt under livslängd) Affärs- och produktutveckling 5 0 Anläggning för biogasproduktion Anläggning för energiproduktion Byte av bränsle (fastighet) Energieffektivisering fastighet Fjärrvärmenät Gas_Destruktion Gas_Tillvaratagande Information och utbildning Infrastruktur gång/cykel Inköp biogasfordon eller elfordon 11 0 Normalladdning - internt bruk Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Snabbladdning - internt bruk Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Solceller 3 0 Tankstation biogas Tankstation ED Tankstation HVO Tankstation RME 0 Övrigt Totalt

27 5 EFFEKT PÅ UTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER I detta kapitel analyseras huruvida kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet, utifrån det huvudsakliga målet om varaktiga minskningar av utsläpp av växthusgaser. För att bedöma verkningsfullhet omfattar analysen olika steg. Utgångspunkten är de utsläppsreduktioner som redovisas i ansökningarna och de justeringar som gjorts av Naturvårdsverket. Indelningen i typåtgärder har använts för att identifiera den kedja av utsläppsreduktioner som åtgärderna i fråga bidrar till. Typåtgärderna analyseras även utifrån i vilken mån de omfattas av styrmedel och ifall det finns marknadsmisslyckanden som befintliga styrmedel inte berör. I analysen av om kostnadseffektiva åtgärder beviljas medel jämförs investeringskostnad (och beviljat stöd) per kilo reducerad växthusgas inom respektive typåtgärd och mellan beviljade och avslagna ansökningar. Kostnadseffektiviteten hos en viss åtgärd beror dock även på vilka övriga styrmedel som påverkar kostnaden för utsläppen. Först redovisas fördjupade analyser för ett urval av typåtgärder. Därefter diskuteras de lönsamhetsbedömningar som lämnas in vid ansökan, som ska visa på att åtgärden inte är genomförbar utan stöd från Klimatklivet. Till sist dras slutsatser kring beviljade ansökningars kostnadseffektivitet och verkningsfullhet. 5.1 BESKRIVNING AV ÅTGÄRDSTYPERNAS UTSLÄPP En stor del av de åtgärder som ansökt och fått stöd av Klimatklivet syftar till att minska användningen av fossila bränslen och för dessa är beskattningen av energi (både i form av energiskatt och i form av koldioxidskatt) central för att bedöma vilka incitament som finns för åtgärderna utan Klimatklivet. Tabell 6 visar för varje typåtgärd den mekanism som leder till minskade utsläpp samt vilka styrmedel som är relevanta. Även om beskattningen av energi är det huvudsakliga styrmedlet som påverkar lönsamheten att genomföra åtgärderna i avsaknad av Klimatklivet, så finns det även andra styrmedel som är relevanta. I följande avsnitt görs en genomgång av typåtgärderna. De typåtgärder som analyseras i detalj de som antingen fått en stor andel av det utbetalda stödet eller har fått en stor andel av ansökningarna beviljade 12. I kapitlet redovisas analyser för biogas, destruktion och tillvaratagande av gas, laddinfrastruktur samt energi i fastigheter. Övriga åtgärder redovisas översiktligt. 12 Motiv till utvalda åtgärdstyper finns i kapitel

28 Tabell 6. Styrmedel som påverkar de olika typåtgärderna Åtgärd Mekanism för utsläppsminskning Huvudsakliga styrmedel Affärs- och produktutveckling Indirekt via ny växthusgasbesparande teknik Anläggning för biogasproduktion Ersätt fossilt bränsle med biobränsle + i vissa fall minskade utsläpp från Energibeskattning + i vissa fall gödselgasstödet gödselhantering eller visst avfall Anläggning för energiproduktion Ersätt fossilt bränsle med biobränsle Energibeskattning, Handel med utsläppsrätter, elcertifikat Byte av bränsle (fastighet) Ersätt fossilt bränsle med biobränsle Energibeskattning Energieffektivisering fastighet Minskad energianvändning Energibeskattning Fjärrvärmenät Ersätt fossilt bränsle eller el med fjärrvärme Energibeskattning, Handel med utsläppsrätter, elcertifikat Gas_Destruktion Minskade direkta utsläpp av lustgas och Regleringar (metan) eller saknas (lustgas) metan Gas_Tillvaratagande Minskade direkta utsläpp av lustgas och metan + ersättning av fossilt bränsle Regleringar (metan) eller saknas (lustgas) + energibeskattning Information och utbildning Beteendeförändring Infrastruktur gång/cykel Minska biltrafiken/beteendeförändring Energibeskattning Inköp biogasfordon eller elfordon Ersätt fossila drivmedel med el eller biodrivmedel Energibeskattning, supermiljöbilspremie, fordonsskatt, förmånsbilsnedsättning Normalladdning - internt bruk Ersätt fossila drivmedel med el Energibeskattning Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Ersätt fossila drivmedel med el Energibeskattning Snabbladdning - internt bruk Ersätt fossila drivmedel med el Energibeskattning Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Ersätt fossila drivmedel med el Energibeskattning Solceller Ersätt fossil el med förnybar Investeringsstöd till solcellsanläggningar, ROT för installation, elcertifikat och skattesubvention för producerad (överskotts-)el Tankstation biogas Ersätt fossila drivmedel med biodrivmedel Energibeskattning Tankstation ED95 Ersätt fossila drivmedel med biodrivmedel Energibeskattning Tankstation HVO Ersätt fossila drivmedel med biodrivmedel Energibeskattning Tankstation RME Ersätt fossila drivmedel med biodrivmedel Energibeskattning Övrigt Varierar Varierar Biogas produktion, tankställen och fordon Åtgärder som är relaterade till biogas är uppdelade i flera typåtgärder eftersom det både finns åtgärder som handlar om att stödja investeringar i produktion av biogas och investeringar i tankställen för biogasfordon. Dessutom finns ett antal ansökningar som avser inköp av biogasfordon. Produktion av biogas innebär i sig flera olika led, från förbehandling av substrat till produktion av rågas och uppgradering av rågasen till fordonsgaskvalitet. De olika stegen illustreras i figur 2. I en ansökan ingår också distribution till närliggande industrier i investeringen av en produktionsanläggning. Några ansökningar för biogasproduktion avser biogas som ska ersätta fossil gas (naturgas och gasol) som energikälla i industrin. En viktig fråga för beräkningen av kostnadseffektiviteten i åtgärder som rör biogas är vilken del av kedjan som ska tillgodoräkna sig den utsläppsminskning som sker vid byte från fossila bränslen till biogas. I de beräkningar som görs i Klimatklivet beräknas klimatnyttan av att ersätta en viss mängd fossilt bränsle med den mängd biogas som investeringen endera producerar eller som tankas vid ett tankställe eller förbrukas i ett fordon. Detta innebär att samma kwh biogas teoretiskt kan tillgodoräkna sig klimatnyttan av ett ersätta en kwh bensin både vid en investering i produktion av biogas och vid en investering i ett tankställe. Vid 28

29 Naturvårdsverkets handläggning sker däremot en kontroll så att inte flera investeringar som ingår i en kedja beviljas stöd. Några inköp av fordon har inte beviljats medel men även i det fallet beräknas klimatnyttan såsom minskade utsläpp då biogas ersätter fossila drivmedel. Tabell 7 sammanställer de beräkningar som kan göras utifrån ansökningarna som inkom 2016 i de fall då Naturvårdsverket har justerat de beräkningar av minskningar av växthusgaser som angivits i ansökan redovisas Naturvårdsverkets beräkning. Uppgifterna anges separat för beviljade respektive avslagna ansökningar (ansökningar som ej kvalificerar för stöd är borttagna). Det görs en mindre detaljerad genomgång av 2015 års ansökningar som redovisas i Tabell 8, här görs dock på grund av bristande dataunderlag ingen analys av vilka produktionssteg som omfattas av respektive åtgärd. Fordon Energi Förbehandling Produktion Förbehandling Produktion Uppgradering Distribution Distribution Tankställe Fordon Figur 2. Biogasens steg Kolumnen CO2-e/kWh visar den växthusgasbesparing (i kg) som beräknats i ansökan dividerat med antalet kwh biogas som endera ska produceras, förväntas säljas vid ett tankställe eller förväntas konsumeras i ett fordon. För biogasproduktionen kan denna variera beroende på lokala förutsättningar, t.ex. vilken råvara som används för produktionen. Växthusgasbesparingen per kwh biogas varierar i ansökningarna från 0,24 till 0,61 kg CO2-e per kwh. Även för tankställena varierar beräkningen av hur mycket varje tankad kwh biogas motsvarar i minskade växthusgasutsläpp. Detta beror på att beräkningarna görs på lite olika sätt, både när det gäller vilka utsläpp som beräknas från biogasen (baserat på råvaror) och vilka drivmedel som man räknar med att biogasen ersätter. Klimatnyttan är drygt dubbelt så hög hos det tankställe med störst CO2-e-minskning per tankad kwh biogas jämfört med det tankställe som har lägst klimatnytta. För produktion av biogas finns en potential att via Klimatklivets investeringsstöd ge stöd till den produktion som har störst klimatnytta. Som vi beskrivit tidigare ger energibeskattningen samma subvention per kwh till all biogas oavsett vilka utsläpp som produktionen gett upphov till. Det är därför rimligt att Klimatklivet ger större stöd per kwh till investeringar i produktionsanläggningar vars växthusgasreduktion per kwh är hög jämfört med de produktionsanläggningar som producerar biogas med lägre klimatnytta. 29

30 Det är dock svårt att jämföra kostnader och beviljat stöd mellan olika investeringar i biogasproduktion eftersom investeringarna avser olika stora delar av den totala produktionskedjan. Medan vissa investeringar enbart avser t ex förbehandling eller uppgradering så innefattar andra investeringar både produktion och uppgradering. Samtidigt beräknas minskningen i växthusgaser på samma sätt som en ersatt mängd fossila bränslen från den färdiga mängden biogas. Det går inte att utläsa att investeringar som omfattar flera steg i produktionskedjan generellt har beviljats större stöd per kwh producerad biogas än investeringar i anläggningar som bara utgör ett steg i kedjan. Endast en ansökan om investeringsstöd för biogasproduktion avslås 2016 på grund av för låg klimatnytta, dess kostnad per kg utsläppsreduktion är också avsevärt högre än övriga. Däremot har några ansökningar avslagits utifrån tidsbrist för genomförandet av investeringen och att verksamheten i ett fall omfattas av elcertifikat. För att få en total bild av investeringarna i biogasproduktion behöver man lägga ihop investeringarna i de olika produktionsstegen. För de beviljade ansökningarna hamnar då investeringskostnaderna för biogasproduktion inkl. förbehandling och uppgradering på ca 1-1,50 kr per kg CO2-e-reduktion. Medan det är rimligt att olika biogasproduktion innebär olika stor klimatnytta per producerad kwh biogas är det däremot för tankställena rimligt att föreställa sig att det är samma klimatnytta per såld kwh biogas för alla tankställen. Även om den faktiska biogasen kan skilja sig åt mellan tankställen så är det svårt att i förväg veta hur den biogas som kommer att säljas på en viss mack har producerats. Trots detta skiljer sig klimatnyttan mellan olika tankställen enligt de uppgifter som lämnats i ansökningarna vilket beror på att Naturvårdsverket efterfrågar information om från vilken råvara som den sålda biogasen ska produceras. Det enda tankställe fått avslag med motivet att klimatnyttan är får låg har inte högre kostnader än de övriga per reduktion av växthusgas, snarare ligger den i det lägre intervallet. Samtliga ansökningar för inköp av biogasfordon har avslagits på grund av för hög kostnad per reducerat kilo växthusgaser. Även här har beräkningen av klimatnyttan baserats på ersatt mängd diesel. Sammantaget har biogasproduktion en investeringskostnad på ca 1-1,50 kr per kg CO2-e-reduktion samtidigt som tankställens investeringskostnad per reducerat kg växthusgas motsvarar 0,20-0,75 kr per kg och fordon inte beviljats stöd. Den totala kostnaden för de investeringar som fått stöd av Klimatklivet för biogasproduktion samt stöd till tankställen ligger därmed på ca 1,50-2 kr per kg CO2-e. Bidragsbeloppen ligger på knappt halva investeringskostnaden. 30

31 Tabell 7. Stödbelopp och reduktion av växthusgaser för biogasinvesteringar, ansökningsår Åtgärd Antal ansökningar Beviljade (Avslagna) Investering tkr/gwh Stöd tkr/gwh CO2-e/kWh Stöd kr/kg CO2-e Investering kr/kg CO2-e FORDON Förbehandling 2 (0) ,17-0,27-0,27-0,46-0,61-0,83 - Förbehandling och Produktion 1 (0) ,27-0,27-0,67 - Produktion 0 (1) - (546) - (246) - (0,33) - (0,75) - (1,67) Produktion och Uppgradering 3 (0) ,30-0,61 0,12-0,26 0,47-0,78 Uppgradering 1 (0) ,24-0,16-0,39 - Tankställe 11 (1) (52) (52) 0,15-0,33 (0,23) 0,09-0,56 (0,22) 0,21-0,77 (0,22) Fordon 0 (2) - (450) - (158) - (0,09) - (1,84) - (5,3) ENERGI Produktion (viss uppgradering) 2 (0) ,21-0,25-0,16-0,40-0,40-0,89 - För 2015 har en mindre detaljerad genomgång gjorts inkom 18 ansökningar för produktion av biogas varav 9 beviljades. 2 avslogs pga. att de var lönsamma även utan stöd, 4 avslogs på grund av bristande klimatnytta och 3 avslogs av andra skäl (fel sökande, elcertifikat samt pilotstudie). I Tabell 8 redovisas stöd per kg växthusgasreduktion och investering per kg växthusgasreduktion för beviljade ansökningar respektive ansökningar som avslagits på grund av bristande klimatnytta. Vi kan se att den beviljade investeringen med högst investeringskostnad per utsläppsminskning är något dyrare 2015 än ansökningar om investeringsstöd för tankställen för biogas inkom 2015 och samtliga beviljades, även dessa redovisas i Tabell 8. Ett antal ansökningar för biogasfordon inkom men samtliga avslogs på grund av bristande klimatnytta. 31

32 Tabell 8. Stödbelopp och reduktion av växthusgaser för biogasinvesteringar, ansökningsår Åtgärd Antal ansökningar Beviljade (Avslagna) Stöd kr/kg CO2-e Investering kr/kg CO2-e Biogasproduktion 9 (4) 0,03-0,3 (0,79-19) 0,25-1,01 (3,68-27) Tankställe 5 (0) 0,08-0,26 (-) 0,19-0,64 (-) Det stöd som getts via Klimatklivet kan även sättas i relation till de övriga styrmedel som påverkar produktion och användning av biogas. Utöver stöd via Klimatklivet så är både energiskatten och koldioxidskatten på biogas nedsatt med 100 procent. Energiskatt och koldioxidskatt för bensin och diesel motsvarar 57 öre/kwh för diesel och 69 öre per kwh för bensin. Om vi utgår från den utsläppsminskning på 71,8 procent som Energimyndigheten anger för biogas minskar utsläppen av koldioxid med 217 gram för varje kwh bensin eller diesel som ersätts med biogas 13. Det indirekta priset på koldioxid via skattenedsättningen för biogas motsvarar 2,75 kr/kg koldioxid. 14 Enbart skattenedsättningen för biogas implicerar alltså en värdering av koldioxid som är mer än dubbelt så hög som koldioxidskatten. Tillsammans med det stöd per kg växthusgasreduktion som Klimatklivet ger till produktion och tankställen för biogas motsvarar det totala stödet från det offentliga till biogasproduktion och tankställen över 4 kronor per kg koldioxidreduktion. Även om de enskilda investeringarna som beviljas stöd via Klimatklivet har en rimlig kostnad per utsläppsreduktion blir det sammantagna stödet till biogasen mycket hög väsentligt högre än det implicita priset på koldioxidutsläpp på drygt en krona per kg som koldioxidskatten motsvarar. Destruktion och tillvaratagande av gas De två typåtgärderna destruktion och tillvaratagande av gas avser åtgärder som endera handlar om att samla in och destruera lustgas eller metan, eller som avser insamling och energiproduktion av gaser som annars skulle släppas ut i atmosfären. Destruktion av gas innebär ingen intäkt för den som destruerar och nyttan består enbart av att minska utsläppen av klimatgaser till atmosfären. För typåtgärden tillvaratagande tillkommer både en nytta och en intäkt för den som ansöker då den infångade gasen används som energikälla och då kan ersätta andra bränslen. 13 Energimyndigheten, 2015, Hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen under 2014, se tabell Fossilt 1 kwh: 60 öre skatt, 302 g CO2, Biogas 1 kwh: 0 skatt, 85 g CO2, = 217 g CO2 besparing värd 60 öre => 1 kg besparing = 0,60/0,217 = 2,75 kronor 32

33 Tabell 9. Stödbelopp och totalt investeringsbelopp per reducerat kg växthusgas för typåtgärderna Gasdestruktion och Gastillvaratagande, ansökningsår 2015 samt Typåtgärd Aktuell gas Antal ansökningar Beviljade (Avslagna) Stöd k r/kg CO2-e Investering kr/kg CO2-e 2015 Destruktion Metan 2 (0) 0,05-0,20 (-) 0,09-0,50 (-) Destruktion Lustgas 4 (0) 0,09-0,40 (-) 0,22-0,69 (-) 2016 Destruktion Metan 2 (0) 0,13-0,14-0,25-0,28 - Destruktion Lustgas 3 (0) 0,29-1,20-0,57-1,20 - Tillvaratagande Metan 3 (0) 0,04-0,26 (-) 0,09-0,57 (-) Tillvaratagande Propan 0 (1) - (3,20) - (6,40) Inga ansökningar gällande destruktion av gaser har avslagits på grund av bristande klimatnytta. Skillnaderna i klimatnytta mellan olika ansökningar gällande destruktion av lustgas består till största delen i att kostnaden för investering i en destruktionsanläggning kan fördelas på olika mängd lustgas beroende på förbrukad mängd lustgas hos en förlossningsavdelning eller tandläkarklinik. En ansökan gällande tillvaratagande av gaser har fått avslag utifrån för låg klimatnytta, här är investeringskostnaden över 6 kr per kg reducerad koldioxidekvivalent. En åtgärd har fått avslag på grund av bristande information i ansökan och en åtgärd har fått avslag baserat på att den omfattas av handeln med utsläppsrätter. Detta avser en investering där gas som i nuläget facklas istället ska eldas i en panna och ansluts till fjärrvärmenätet. Denna åtgärd har dock en låg kostnad per CO2-e-reduktion (lägre än samtliga som beviljats medel). Sammantaget har en hög andel av ansökningarna för destruktion och tillvaratagande av växthusgaser beviljats. Kostnaden för dessa åtgärder är också låg per kg utsläpp. Att åtgärderna trots detta inte är företagsekonomiskt lönsamma utan stödet beror på att dessa utsläpp av metan och lustgas endera är helt oreglerade (och alltså därmed sker utan kostnad) eller svagt reglerade. Här kan alltså Klimatklivet bidra till att relativt billiga utsläppsminskar kommer till stånd. 33

34 Laddinfrastruktur Energibeskattningen ger inga direkta incitament för utbyggnad av laddinfrastruktur för elbilar och laddhybrider. Drivkraften för utbyggnad beror istället på den marknadspotential som uppkommer på grund av att förare av laddbara fordon efterfrågar platser att ladda på. Incitament till att köpa laddbara fordon påverkas av supermiljöpremien och nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar och laddhybrider, men eftersom drivkraften att skaffa ett laddbart fordon även beror på om och var det finns laddinfrastruktur, och drivkraften till utbyggnad samtidigt beror på antalet laddbara fordon, kan Klimatklivets bidrag till laddinfrastruktur ses som ett stöd till en nätverksexternalitet. Genom Klimatklivets stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur minskar ett av de hinder som kan finnas när företag eller hushåll överväger inköp av ett laddbart fordon. Privatpersoners köp av laddbara fordon beror också på i vilken mån det finns en laddplats där bilen står parkerad. Boende i flerbostadshus har inte samma möjligheter att ordna en laddplats för laddbart fordon som boende i enfamiljshus. Rådigheten för att ordna laddplats berör annan aktör: ofta fastighetsförvaltaren. Kostnaderna för uppförande, drift och underhåll tillfaller den som erbjuder laddplatsen. Problemet med att få till ett beslut och att senare sköta drift och underhåll kan vara särskilt utmanande på parkeringsplatser som administreras av bostadsrättsföreningar som i regel saknar tillgång till professionell fastighetsförvaltning. I detta fall finns delade incitament, vilket gör att prissignalen från övrig klimatpolitik inte når fram. Ansökningarna om stöd till laddinfrastruktur har delats upp i fyra olika typåtgärder eftersom kostnaderna liksom potentialen för reduktion av växthusgaser varierar. De fyra typåtgärderna är: Normalladdning tillgänglig för allmänheten, Normalladdning för internt bruk, Snabbladdning tillgänglig för allmänheten och Snabbladdning tillgänglig för internt bruk. I EU:s indelning utgörs normalladdning av laddare med laddeffekt upp till 22 kw och snabbladdare av laddare som levererar mer än 22 kw (Europaparlamentets och rådets direktiv om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa drivmedel 2014/94/EU). En snabbladdare på DC 50 kw laddar ett elbilsbatteri på ungefär en halvtimme, medan en normalladdare behöver 6-10 timmar. Normalladdning för internt bruk berör laddinfrastruktur som uppförs vid bostäder och arbetsplatser, det vill säga platser där fordonen står parkerade under en längre tid och är reserverade för en avgränsad krets av användare. Den laddinfrastruktur som är tillgänglig för allmänheten underlättar en ökad rörlighet. Normalladdning passar på platser där fordonen gör längre uppehåll och snabbladdning på platser som underlättar körning av längre sträckor. Snabbladdning för internt bruk berör oftast företag eller kommunal verksamhet som använder laddfordon i den egna verksamheten och därför behöver ladda bilarna snabbt för att hålla dem i rörelse. Energimyndigheten har tagit fram en vägledning till dem som ansöker om stöd för den potentiella besparingen av utsläpp av växthusgaser från normalrespektive snabbladdare 15. Schablonerna används även av Naturvårdsverket 15 Klimatvärdering av icke-publika och publika laddstationer, Energimyndigheten , 34

35 för att se över och korrigera beräkningarna av förväntad klimateffekt som lämnas av de sökande. Genomgången av stödet till laddinfrastruktur kompliceras inte bara av att klimateffekten är indirekt, utan också av att utsläpp byter sektor och därmed hamnar under andra styrmedel än tidigare. Ökad elektrifiering av transporter leder till att utsläpp från användningen av fossila drivmedel som hör hemma i den icke-handlande sektorn och där styrs av koldioxidskatt (samt energiskatt) ersätts av utsläpp från elproduktion som regleras via utsläppshandelssystemet eller har nedsatt skatt. Utöver ovanstående byter styrmedlet aktör, från beskattning av den som betalar för drivmedlet till elproducenten. I genomgången har ansökningarna jämförts med koldioxidskatten på diesel som år 2016 var cirka 1,3 kronor per kilo CO2-e. I genomgången redovisas ansökningarna från Anledningen är att handläggningen av ansökningar om bidrag till laddstationer ändrades och att kontrollen av beräkningarna av växthusgaser skärptes från och med Även skrivningar i förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar reviderades. Exempelvis begränsades stödet till 50 procent av investeringsbeloppet. Det gör att en genomgång av 2015 års handläggning inte längre är aktuell. Normalladdning När det gäller ansökningar om stöd till laddstationer för normalladdning som är tillgänglig för allmänheten, finns ett starkt samband mellan investeringskostnaden per kilo reducerad växthusgas och utbetalning av stöd. Om ansökningarna sorteras efter investeringskostnad i förhållande till kilo CO2-e-reduktion framkommer att med ett undantag, har stöd beviljats till ansökningar som har en kostnad på maximalt 1 krona och 30 öre per reducerat kilo koldioxidekvivalent, se figur 3. Kr/kg CO ,30 0 Figur 3. Investeringskostnad, normalladdning allmänheten, kronor per kg reducerad CO2-e, ansökningar 2016, Orange = avslagna ansökningar, Blå = beviljade. 35

36 De ansökningar som fått avslag beror bland annat på ofullständiga uppgifter, exempelvis anges ett intervall för hur många laddstationer som ansökan avser. Generellt kan sägas att de beviljade ansökningarna är mer genomarbetade och att beviljade ansökningar i större utsträckning använder Klimatklivets schablon på kg reduktion CO2-e per laddpunkt och år 16. En annan observation är att de avslagna ansökningarna har betydligt högre kostnader per laddpunkt än de beviljade ansökningarna. Bland de beviljade ansökningarna finns ett fåtal vars kostnad som överstiger kronor per laddpunkt. Beviljade ansökningar med kostnader som är högre än kronor per laddpunkt har använt en högre koldioxidekvivalentreduktion än Klimatklivets schablon. Den ansökan som har den högsta kostnaden per reducerat kilo växthusgas har räknat med en betydligt högre kostnad per laddpunkt och en mindre reduktion än schablonen. På samma sätt som för normalladdning som är tillgänglig för allmänheten visar en sortering att de beviljade ansökningarna för normalladdare för internt bruk har en lägre investeringskostnad per kilo CO2-e än de som fått avslag. Skillnaden är emellertid att det i intervallet mellan 1,3 och 1,6 kronor per kilo CO2-e finns både beviljade och avslagna ansökningar. Beskrivningar av att laddstationen ingår som en del i en sammanhållen strategi verkar skilja de ansökningar beviljade som ligger i intervallet jämfört med dem som fått avslag. Snabbladdning Mellan 2015 och 2016 ökade antalet ansökningar om stöd för snabbladdning. Andelen utgjorde nära 50 procent av ansökningarna till stöd för utbyggnad av laddinfrastruktur, jämfört med 16 procent år De allra flesta ansökningarna under 2016 berör snabbladdning tillgänglig för allmänheten. Samtliga ansökningar med en investeringskostnad på 1,2 kronor eller lägre per kg CO2-e har blivit beviljade. Samtidigt berör nära 40 procent av bifallen laddstationer som har en kostnad som överstiger 1,3 kronor per kg CO2-e. I intervallet 1,28-1,67 kronor finns både avslagna och beviljade ansökningar. En observation av vad som skiljer de beviljade från avslagna i intervallet är att de beviljade ansökningarna i regel har sökt medel för utbyggnad. av snabbladdning utmed stråk. Detta är i linje med de prioriteringar Energimyndigheten lämnat till Naturvårdsverket inför de olika beslutstillfällena 17. Lönsamhetsbedömningar laddinfrastruktur Lönsamhetsbedömningarna av laddinfrastruktur är av olika omfattning. Allt från skrivningar om att Investeringen medför ingen intäkt eller att det blir lägre driftkostnad till ambitiösa kostnads-intäktskalkyler. De sökande som tagit fram i lönsamhetskalkyler, redovisar dem på olika sätt och det kan vara utmanande att förstå i vilken mån de omfattar driftkostnader. I vissa fall beräknas förändrade driftskostnader för fordon och tankning, medan det i andra fall ingår beräkningar av effekter på kostnader och intäkter som berör 16 Energimyndigheten, Klimatvärdering av icke-publika och publika laddstationer Regional fördelning av laddinfrastruktur för beslutsomgång 4, Energimyndigheten

37 laddstolpen. Skillnaden i perspektiv kan sannolikt förklaras av vem som är sökanden. Laddstationer som införskaffas för laddning av ett företags elbilar påverkar den sökandes drivmedelskostnader, medan laddplats tillgängliga för allmänheten inte gör det. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv borde hela merkostnaden ingå. Att endast två av avslagen motiverats av att åtgärden är lönsam tyder på att lönsamhetsbedömningarna inte varit avgörande för beslutet. Investeringskostnaden i förhållande till utsläppsreduktionen har haft större tyngd. Reflektioner laddinfrastruktur Beviljade ansökningar för utbyggnad av laddinfrastruktur har höga kostnader per reducerat kilo växthusgas i förhållande till andra åtgärder som har fått stöd via Klimatklivet. De beviljade ansökningarna har som högst en kostnad på mellan 1,30 och 1,67 kronor per kg koldioxidekvivalent när hela investeringsbeloppet beaktas. Detta är högre än koldioxidskatten för diesel. Tittar man på de beviljade ansökningarna framkommer att de flesta bifall för normalladdare ligger på en nivå som är lägre än skattekostnaden. För snabbladdarna har emellertid nära 40 procent av de beviljade en högre kostnad än koldioxidskatten. Även om nivån relativt sett är hög, avslås de mest kostsamma ansökningarna. Avslagna ansökningar har i nästan samtliga fall motiverats av en för liten varaktig minskning per investeringskrona. Mot bakgrund av att det finns en tydlig gräns i kostnaden mellan beviljade och avslagna ansökningar visar att besluten varit konsistenta med intentionen att bevilja stöd till ansökningar som ger stor klimatnytta i förhållande till kostnaden. Avslagen av andra skäl är dock få till antalet, vilket kan tyda på att övriga kriterier vägts in i en liten omfattning. Avslag på grund av lönsam åtgärd förekommer i ett (troligen två) fall, andra avslag beror på att ansökan gäller privatperson (två stycken) och hänvisning till EU:s statsstödsregler. En annan viktig fråga är om stöd går till investeringar som skulle vara lönsamma även utan stöd. Det finns inga enkla sätt att få svår på frågan. Som en illustration på var gränsen kan gå för lönsamhet redovisas ett räkneexempel. För en laddstation (normalladdning) med två laddplatser och en investeringskostnad på kronor behövs en årlig nettointäkt på kronor för att återbetalningstiden ska vara 5 år. Denna återbetalningstid är en nivå som anses som lönsam enligt det kriterium som Klimatklivet tillämpar. Baserat på Energimyndighetens schablon om att 1278 kwh överförs till elbilens batteri per laddplats och år behöver varje kwh ge en nettointäkt på 2,35 kronor för att generera i intäkter per år Exempelvis erbjuder Stockholm parkering förhyrd p-plats med laddningsmöjlighet för ca 500 kr, exkl. moms, extra per månad. Om elfordonet laddas 1278 kwh per år ger det en intäkt på cirka 4,7 kronor per kwh, Detta exempel visar att det i Stockholm finns förutsättningar för att erbjuda laddplatser på kommersiella villkor. 18 Energimyndighetens schablon ger att per år och laddpunkt överförs 7 kwh till elfordonets batteri 0,5 gånger per dag: 365 0,5 [ggr/dag] 7 [kwh/dag] = 1277,5.Två ladduttag innebär 2555 kwh per år. 19 Stockholm Parkering om Våra besöksparkeringar med laddplatser för elbilar 37

38 Ett stöd kan dock påverka konkurrensförhållandena på marknaden. Det betyder att förutsättningarna kommer att vara olika för dem som beviljats stöd och för dem som inte har stöd. Om stödmottagarna erbjuder gratis eller kraftigt rabatterad laddning i förhållande till kommersiella villkor, kan deras agerande hindra marknadsinträde för andra. För att uppnå sitt syfte behöver stödet hjälpa etableringen av laddstationer under en övergångsperiod. Det är dock svårt att avgöra när en sådan övergångsperiod är slut, särskilt som stödet i sig påverkar förutsättningarna på marknaden. Ett sätt att förhålla sig till detta är att successivt minska andelen stöd till orter där utvecklingen kommit längre och att i större utsträckning fördela stöd till mer perifera områden. Informationsinsamling om priser och erbjudanden i större orter kan ge ytterligare information om marknadens utveckling. Tankstationer för förnybara bränslen Utöver tankställen för biogas har det inkommit ansökningar för investeringar i tankstationer för ren HVO (s.k. HVO100), ED95 samt en ansökan för RME under För tankstationer för ren HVO har ett policybeslut tagits som innebär att det måste finnas en utpekad fordonsflotta, gärna av tung trafik, för att stöd ska beviljas. Under 2016 beviljades 44 ansökningar om bidrag för investeringar i tankställen för HVO medan endast 3 avslogs, samtliga för att åtgärden redan påbörjats. Även om det är 44 beviljade ansökningar gällande HVO är det betydligt färre aktörer som har sökt två företag står för huvuddelen av ansökningarna. Den beräknade klimatnyttan per krona för investeringarna är hög vilket beror på att kostnaden för ett tankställe för HVO är relativt låg samtidigt som hela utsläppsbesparingen av att byta från fossil diesel till HVO tillgodoräknas tankstället. I tabell 9 anges att investeringskostnaderna per reducerat kilo växthusgas varierar från 0,01 kr/kg till 0,13 kr/kg, huvuddelen (37 av 44) av ansökningarna ligger under 0,05 kr/kg. Kostnader samt koldioxidekvivalentreduktion per energienhet har inte gått att beräkna eftersom de uppgifter som lämnats i ansökan inte verkar ligga till grund för beräkningen av utsläppsminskningen då denna justerats av Naturvårdsverket för i stort sett samtliga ansökningar. Under 2015 inkom 19 ansökningar om tankställen för HVO varav 8 beviljades, 9 avslogs på grund av för låg klimatnytta och 2 avslogs av andra skäl. Det är inte möjligt att beräkna klimatnyttan för de avslagna ansökningarna eftersom Naturvårdsverket angett den beräknade utsläppsminskningen till noll då den sökande inte kunnat visa att det är en särskild fordonsflotta med tunga fordon som kommer att använda tankstationen. De beviljade investeringarna har däremot investeringskostnader på 0,01-0,24 kr per kg utsläppsminskning och beviljade stödbelopp på 0,005-0,24 kr per kg utsläppsminskning. För ED95 har en ansökan inkommit och denna har beviljats. Ansökan gäller etablerandet av tankställen i Västernorrland. Såväl den beräknade investeringen och stödet per reducerat kilo växthusgas är högre än för HVO, över 0,2 kr per kg enligt uppgifter i ansökan. I tabellen redovisas också stödbelopp och utsläppsreduktion för tankställen för biogas som jämförelse. Under 2015 inkom en ansökan för ett tankställe för RME men denna avslogs utifrån att RME inte bedöms ha varaktig klimatnytta utifrån att RME inte uppfyller hållbarhetskraven i förnybartdirektivet. 38

39 Samtliga ansökningar för tankställen har inkommit från aktörer som enbart säljer biodrivmedel. Såväl HVO100 som ED95 distribueras och säljs även av de stora distributörerna av drivmedel. Att ca 60 tankställen med HVO100 etablerats utan stöd från Klimatklivet väcker frågan om det skulle vara kommersiellt lönsamt att etablera HVO-tankställen även utan stöd från Klimatklivet. Ett styrmedel som dock kan ha betydelse för etablerandet av HVO100-tankställen är den s.k. pumplagen som tvingar större säljare av bensin eller diesel att tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel. Det är möjligt att uppfylla pumplagen med hjälp av HVO100 eller ED95. Då volymen av E85, som är det bränsle som huvudsakligen erbjuds för att uppfylla pumplagens krav, minskat kraftigt de senaste åren skulle etablerandet av tankställen för HVO100 kunna innebära att E85-pumparna kan plockas bort vilket innebär en kostnadsbesparing för mackarna. Ännu så länge kan man dock inte se att de tankställen som börjat erbjuda HVO100 slutat att tillhandahålla E Det går därför inte att säga att pumplagen är orsaken till etablerandet av HVO100-tankställen utan investeringsstöd i dagsläget. Dessa investeringar verkar vara företagsekonomiskt lönsamma på vissa platser ändå. Tabell 10 Stödbelopp och utsläppsreduktion för tankställen ansökningsår 2016 Åtgärd Antal ansökningar Beviljade (Avslagna) Investering tkr/gwh Stöd tkr/gwh CO2 -e kg/kwh Stöd kr/kg CO2-e Investering kr/kg CO2-e HVO 44(0) Okänd okänd okänd 0,005-0,06 0,014-0,13 ED95 1 (0) ,22 0,22 0,22 Biogas 11 (1) (52) (52) 0,15-0,33 (0,23) 0,09-0,56 (0,22) 0,21-0,77 (0,22) Utöver dessa stöd via Klimatklivet så är både energiskatten och koldioxidskatten på HVO nedsatt med 100 procent. Energiskatt och koldioxidskatt för diesel som är det fossila drivmedel som HVO ersätter motsvarar 57 öre/kwh. Om vi använder de utsläppsfaktorer som redovisas i Energimyndighetens rapport Drivmedel och biobränslen 2015 motsvarar HVO:s skattenedsättning 2,20 kr per kg reducerad växthusgas. 21 Utöver stödet till tankställen för HVO ges alltså subventioner till användning av HVO på drygt 2 kr per kg utsläppsreduktion, ett implicit pris på koldioxidutsläpp som är ungefär dubbelt så hög som den generella koldioxidskatten. Även om kostnaderna för utsläppsreduktioner genom tankställen för HVO är låga inom Klimatklivet blir alltså samhällets totala kostnader för att minska koldioxidutsläppen genom övergång från fossil diesel till HVO relativt höga. 20 Bland annat Circle K samt Preem erbjuder HVO100 på flera tankställen, huvudsakligen tankställen som enbart säljer diesel till tunga fordon. De tankställen som både säljer bensin och HVO100 tillhandhåller även E85 enligt deras hemsidor i januari Se Tabell 7 i Drivmedel och biobränslen 2015 (Energimyndigheten rapport ER 2016:12). Skatt diesel 0,57 kr/kwh, skatt HVO 0 kr/kwh. Utsläpp diesel 302 g/kwh och HVO 43 g/kwh. 0,57/(0,302-0,043)=2,20 kr/kg CO 2 39

40 Det finns en väsentlig skillnad mellan att ge stöd till etablerandet av tankställen för biogas och stöd till tankställen för HVO. När det gäller biogas är ett nät av tankställen nödvändigt för att biogas ska kunna användas som drivmedel. För HVO är det inte så. HVO kan inblandas i fossil diesel till en hög inblandningsgrad utan att det krävs några särskilda fordon eller motorer. Den HVO100 som idag säljs skulle alltså istället kunna användas för inblandning i den vanliga diesel som säljs. Om man skulle anta att den HVO som distribuerats via de tankställen som fått stöd av Klimatklivet i annat fall skulle ha inblandats i vanlig diesel blir klimatnyttan obefintlig av att bygga separata tankställen för HVO100. Huruvida Naturvårdsverket ställer krav på att de tankställen som fått stöd enbart får sälja HVO har ingen betydelse för resonemanget ovan. Förbättrad klimatpåverkan från fastigheter För att minska klimatpåverkan från fastigheter finns flera olika åtgärder som det söks stöd för. Naturvårdsverket själva klassar ansökningarna som energieffektivisering eller energikonvertering. Ansökningarna rör allt ifrån utbyggnad av fjärrvärme till isolering av vindar. Fyra typåtgärder har identifierats: Anläggning för energiproduktion o Åtgärder för att producera värme eller kyla med förnybara bränslen istället för fossila. o Ofta initiativ från producenter men i enstaka fall även för fastighet med egen panncentral Byte av bränsle o Åtgärder för att byta uppvärmningsmetod i egen fastighet o Initiativ från fastighetsägare Energieffektivisering fastighet o Åtgärder för att effektivisera energianvändning genom att förbättra befintliga installationer, t.ex. bättre belysning, bättre isolering, bättre kyldiskar, bättre ventilationsaggregat etc. o Här ingår även installationer av värmeväxlare som utnyttjar spillvärme från fastigheten som tidigare gått förlorad o Initiativ från fastighetsägare Fjärrvärmenät o Åtgärderna omfattar utbyggnad av befintliga nät genom dragning av ny ledning/kulvert och ny teknik i fastigheter som kopplas till fjärrvärme men ingen utbyggnad av produktionskapacitet o Både initiativ från kommuner, energibolag, tillverkningsindustri och enskilda fastighetsägare som vill använda fjärrvärme I tabellerna nedan redogörs för hur många ansökningar som inkommit och hur fördelningen mellan beviljade och avslagna ser ut. 40

41 Tabell 11 Ansökningar för förbättrad klimatpåverkan från fastigheter 2015 Typåtgärd Antal ansökningar Andel beviljade Beviljat belopp Koldioxidreduktion (CO2-e) Andel avslagna pga. låg CO2-e Andel avslagna andra skäl Anläggning för energiproduktion 12 42% 26, % 25% Byte av bränsle (fastighet) 39 36% 10, % 41% Energieffektivisering fastighet 111 3% 21, % 16% Fjärrvärmenät 16 19% 2, % 69% MSEK Tabell 12 Ansökningar för förbättrad klimatpåverkan från fastigheter 2016 Typåtgärd Antal ansökningar Andel beviljade Beviljat belopp Ton Koldioxidreduktion (CO2-e) Andel avslagna pga. låg CO2-e Andel avslagna andra skäl Anläggning för energiproduktion % 72, % 25 % Byte av bränsle (fastighet) % 118, % 14 % Energieffektivisering fastighet 37 3 % 0, % 16 % Fjärrvärmenät % 15, % 12 % MSEK Ton Anläggning för energiproduktion Typåtgärden anläggning för energiproduktion omfattar byte från fossila till icke-fossila bränslen. Ansökningarna kommer i regel från privata eller kommunala energibolag. I flera ansökningar handlar åtgärden om utbyte av fossil olja till biobränsle. Skattemässigt innebär det att utsläppen som varit beskattade med koldioxid- och energiskatt flyttar till bränslen som inte beskattas. Kostnaden för reduktion av växthusgaser ligger i allmänhet på en nivå under koldioxidskatten i beviljade ansökningar när investeringskostnaden relateras till utsläppsminskningen. Eftersom driftskostnaden i regel minskar vid övergång till biobränsle, behöver detta tas med vid bedömningen av lönsamheten. De flesta, men inte alla ansökningar redovisar påverkan på driftskostnader i sina lönsamhetsbedömningar. De som saknar driftskostnader redovisar istället återbetalningstiden för investeringskostnaden med och utan stöd, vilket inte ger en rättvisande bild av lönsamheten. De ansökningar som fått avslag på grund av lönsam åtgärd har i regel haft en återbetalningstid kortare än 5 år (oavsett om driftskostnader redovisas eller inte). Det förekommer avslag på grund av att verksamheten omfattas av handel med utsläppsrätter. Två ansökningar som omfattas har dock beviljats stöd. I ett fall handlar det om byte av bränsle i små närvärmeanläggningar som inte ingår i handeln med utsläppsrätter. I det andra om övertagande av ett antal mindre panncentraler som ska rustas upp och knytas ihop till ett nät på en ort som idag saknar fjärrvärme. Sannolikt baseras detta på den tolkning som Naturvårdsverket har gjort att en utbyggnad av fjärrvärmenät med tillförd effekt över 20 MW kan vara berättigad till stöd eftersom det inte är en åtgärd i en anläggning som ingår i handelssystemet 22 Utsläppen från typåtgärden anläggningar för energiproduktion omfattas i regel av full energi- och koldioxidskatt, vilket innebär att det finns incitament 22 Policydokument om Klimatklivet och Handel med utsläppsrätter. Naturvårdsverket , Ärende nr: NV

42 för en övergång från fossila till icke fossila bränslen. I och med att kostnaden per kilo CO2-e för beviljade åtgärder ligger lägre än den koldioxidskatt som de sökande betalar för det fossila bränslet, finns därför en risk för att stöd går till åtgärder som hade genomförts ändå. Byte av bränsle (fastighet) Andelen beviljade ansökningar inom ramen för byte av bränsle har ökat mellan 2015 och Ansökningarna kommer i regel från fastighetsägare. Skattemässigt innebär ett byte av ett fossilt bränsle till ett alternativ att utsläppen som varit beskattade med koldioxid- och energiskatt flyttar till bränslen som inte är beskattade. De flesta, men inte alla ansökningar gäller fastigheter. Under 2016 inkom 10 ansökningar för övergång från fossilt bränsle till biobränsle i asfaltanläggningar. Ansökningarna lämnades in av byggföretag. De nio beviljade ansökningarna tilldelades procent i stöd, även när ansökan gällde 100 procent av investeringen. Dessa åtgärder har i regel en låg kostnad för att reducera utsläpp och borde vara lönsamma utan stöd eftersom byggföretag betalar full koldioxid- och energiskatt. I några av lönsamhetsbedömningarna anges att återbetalningstiden är för lång för att investeringen enligt företagets policy ska anses vara lönsam utan stöd. Av 2016 års ansökningar gäller 15 byte av uppvärmning i flerbostadshus eller lokaler. Elva har blivit beviljade, två har fått avslag för lönsam åtgärd, en för påbörjad åtgärd och en för att minskningen i utsläpp varit för liten. I det senare fallet gällde åtgärden en övergång från elpanna till bergvärme. Sju beviljade ansökningar berör övergång från eldningsolja till bergvärme och tre från eldningsolja till pellets, alternativt skogsflis. Även för dessa åtgärder är lönsamheten en kritisk faktor. Där lönsamhetsbedömningarna redovisar payoff tider utan stöd, finns beviljade ansökningar med pay-off tider på mellan 5,6 och 14 år. Mot bakgrund av att många ansökningar handlar om övergång till bergvärme, kan det vara intressant att notera att en forskningsrapport om fastighetsvärmepumpar, redovisar att den genomsnittliga pay-off tiden varit 5,8 år 23. Detta är enligt författarna sannolikt en underskattning. Inom typåtgärden byte av bränsle berör 35 ansökningar företag med nedsatt koldioxidskatt (jordbruk och tillverkningsindustri). I de flesta fall handlar åtgärden om en övergång från olja till träpellets för uppvärmning av tillverkningslokaler. Samtliga ansökningar från 2016 har blivit beviljade, medan två fick avslag Kostnaden för att reducera utsläppen av växthusgaser ligger mellan 0,03 och 1,18 kronor per kg i förhållande till investeringskostnaden. Utsläppen från typåtgärden byte av bränsle påverkas av andra styrmedel som ger incitament till en övergång från fossila till icke-fossila bränslen. Eftersom utsläppen redan i utgångsläget är beskattade med full koldioxidoch energiskatt är det sannolikt att beviljade åtgärder i fastigheter och inom byggindustrin kan vara lönsamma utan stöd. Mot bakgrund av att jordbruk och tillverkningsindustri betalar en lägre skatt och därför inte har samma incitament är det rimligt att en större andel av ansökningarna från dessa sektorer blivit beviljade. 23 System för fastighetsvärmepumpar Ett projekt inom Energimyndighetens forskningsprogram EFFSYS2, slutrapport maj

43 Energieffektivisering fastighet Ansökningar om energieffektiviseringsåtgärder i fastigheter får i regel avslag. Anledningen är för det mesta en för liten varaktig minskning av växthusgaser: över 80 procent har fått avslag på grund av låg CO2-eminskning. Detta gäller både 2015 och 2016 års ansökningar. I en ansökan från 2016 där kostnaden understiger en krona per kg CO2-e är redovisad pay-off tid kort och åtgärden avslagen av lönsamhetsskäl. Bland ansökningarna finns även åtgärder för att ta tillvara spillvärme från exempelvis avloppsvatten. Eftersom spillvärme inte regleras med skatter kan det finnas det motiv för att bevilja sådana i en högre utsträckning. Kostnaden för att reducera växthusgaser genom omhändertagande av fastighetens spillvärme ligger dock högt i de ansökningar som lämnats in till Klimatklivet, vilket innebär att de inte kan betraktas som kostnadseffektiva. Utsläppen som reduceras genom energieffektivisering i fastigheter är i de flesta fall beskattade med full koldioxid- och energiskatt. Den stora andelen avslag har emellertid att göra med att åtgärderna är dyra i förhållande till investeringskostnaden. Båda dessa orsaker talar för att det av kostnadseffektivitetsskäl är rimligt att avslagen är många. Fjärrvärmenät I ansökningarna för fjärrvärmenät ingår både verksamheter som betalar full koldioxid- och energiskatt och verksamheter som har nedsatt skatt (jordbruk och tillverkningsindustri). Efter åtgärd flyttar i regel beskattningen av växthusgasutsläppen från den sökande till energibolaget. Det finns också exempel på ansökningar för ledningsbyggnad för tillvaratagande av spillvärme från tillverkningsindustri. Industriell spillvärme som annars inte tillvaratas omfattas inte av beskattning. Två spillvärmeåtgärder ingår i 2016 års ansökningar. Det är dock inte verksamheten som ger upphov till spillvärmen som ansökt om stöd från Klimatklivet. I ena fallet ingår ledningsbyggnad och ansökan har lämnats in av en kommun. Ansökan har beviljats och har en kostnad på 0,74 investeringskronor per kilo reducerade växthusgasutsläpp. I 2015 års ansökningar finns en beviljad ledningsåtgärd med relativt hög kostnad: 2,16 kr per kilo reducerade växthusgasutsläpp. Det förekommer även marknadsmisslyckanden som kan motivera andra avvägningar än förhållandet till energibeskattningen. Utbyggnad av ledning eller kulvert för fjärrvärme till ett område som tidigare inte försörjs av fjärrvärme ger spridningseffekter genom att anslutningskostnaden minskar för närliggande fastigheter i området. Det finns också exempel på ansökningar från jordbrukskooperativ om att ansluta spannmålstorkar som idag drivs med fossil energi. Eftersom torkning av spannmål främst sker under augusti-september när efterfrågan på fjärrvärme är låg, får fjärrvärmeproducenten en jämnare lastprofil. Det är en positiv spridningseffekt eftersom energianläggningens stordriftsfördelar på så sätt kan utnyttjas bättre. Det är dock oklart om dessa ansökningar även omfattar dragning av ledning. 43

44 Tabell 13 Stödbelopp och reduktion av koldioxidekvivalenter för typåtgärd fjärrvärmenät Åtgärd - Fjärrvärmenät Sökande Antal ansökningar Beviljade (Avslagna) Stöd kr/kg CO2-e Investering kr/kg CO2-e Ledningsutbyggnad ingår Kommuner, fastighetsägare, energibolag transporttjänster 6 (3) 0,06-0,49 (0,21-3,56) 0,15-1,05 (0,21-7,13) Oklart om ledning ingår Jordbruk, Tillverkningsindustri 4 (1) 0,06-0,28 (0,17) 0,13-0,71 (0,17) Ledning ingår ej Kommuner, fastighetsägare 2 (1) 0,32-0,42 (99,98) 0,34-0,83 (99,98) Samtliga ansökningar där ledning/fjärrvärmekulvert ingår i investeringen har lämnats in av aktörer som betalar full koldioxidskatt. De beviljade ansökningarna från kommuner är sådana som sannolikt inte kommer till stånd annars. I en av ansökningarna, som gäller uppvärmningen av ett nytt bostadsområde lokaliserat utanför befintligt fjärrvärmenätnät, motiveras åtgärden med att det idag inte finns någon kommersiell aktör som har möjlighet att bygga ledningsnät för enbart den första etappen då investeringen är för stor att täckas med eget kapital eller lån i förhållande till risken. De beviljade ansökningarna har en kostnad på 0,15-1,05 investeringskronor per kilo reducerade växthusgasutsläpp, vilket ligger i nivå med det implicita priset på koldioxid. Tre ansökningar som inkluderar ledning har fått avslag. I ett fall på grund av att åtgärden är lönsam och i två för att utsläppsminskningen är för liten i förhållande till investeringen. Tillverkningsindustrins ansökningar berör byte av bränsle från fossil energi till fjärrvärme. En ansökan har fått avslag på grund av att den är lönsam. Frågan är om inte den andra också borde avslagits av samma skäl eftersom produktionskostnaderna minskar. Ansökningar där ledning inte ingår har lämnats av kommuner och fastighetsägare, vilket innebär att utsläppen beskattas fullt ut. De beviljade stöden har en kostnad på 0,34-0,83 investeringskronor per kilo reducerade växthusgasutsläpp. En av dem är lönsam även utan stöd. Detta beror på att den investering som den sökande hade gjort utan bidrag från Klimatklivet har samma kostnad. I det här fallet uppkommer således ingen merkostnad för anslutningen till fjärrvärme. Till skillnad från övriga typåtgärder som ger förbättrad klimatpåverkan från fastigheter, kan det finnas skäl att bevilja stöd i en större omfattning för typåtgärden fjärrvärmenät. Detta trots att den sökande betalar full koldioxidoch energiskatt för utsläppen. Anledningen är att de åtgärder som omfattar utbyggnad av nät för spill- eller fjärrvärme har potential att ta till vara värme som annars släpps ut gratis och att nätutbyggnaden möjliggör för anslutning av fler fastigheter. Ansökningar som omfattar omhändertagande av industriell spillvärme för uppvärmning och ledningsutbyggnad är dock relativt få. Avslag görs också på goda grunder eftersom kostnaderna ofta är höga i förhållande till utsläppsreduktionen. 44

45 Övriga typåtgärder För sex av de identifierade åtgärdstyperna görs ingen djupare genomgång av kostnadseffektivitet och verkningsfullhet såsom gjorts ovan. I det här avsnittet ger vi ett kortare motiv till detta. De ansökningar som gäller stöd till solceller får inte stöd via Klimatklivet då produktion av el med solceller berättigar till elcertifikat. Det finns även andra stöd, såsom ett speciellt investeringsstöd för solceller (som Energimyndigheten ansvarar för), ROT-avdrag för installationen och skattesubvention för den överskottsel som matas till elnätet. Totalt har 26 ansökningar inkommit som alla fått avslag. Klimatklivet ger inte stöd till förstudier eller utvecklingsprojekt, och det är anledningen till att åtgärdstypen Affärs- och produktutveckling inte är intressant att fördjupa sig i. Av 26 ansökningar har endast en beviljats stöd. Det är ett projekt som låg i gränslandet till att kunna klassas som Energieffektivisering fastighet, men som klassades som Affärs- och produktutveckling på grund av termer som experimentell utveckling i åtgärdsbeskrivningen. Åtgärden kommer spara drygt ton koldioxid under sin livstid. I flera fall berör de avslagna ansökningarna uppstart av nya företag, eller nya affärsidéer för befintliga företag. Att inte ge subventioner för att möjliggöra affärsidéer som inte är lönsamma är bra. Inom åtgärdstypen Inköp av biogas- eller elfordon har hittills inga ansökningar beviljats medel. Alla avslås i stort sett på grund av låg klimatnytta vilket beror på att en investering i fordon är dyrt. Samtidigt anger många ansökningar om bidrag för inköp av elfordon en mycket god lönsamhet då el är mycket billigare än diesel vilket ger korta pay-off tider. Inom åtgärdstypen Information och utbildning har totalt 83 ansökningar inkommit varav 11 beviljats medel, vilka beräknas minska utsläppen av växthusgaser med drygt ton under genomförandetiden. Det utbetalda stödet motsvarar någon procent av det totalt utbetalda stödet, varför typåtgärden inte har ansetts intressant att djupdyka i. Av samma anledning har ingen genomgång av typåtgärden infrastruktur för gång och cykel gjorts; några få ansökningar per år varav totalt 5 har beviljats någon procent av de totala medlen. Åtgärderna beräknas tillsammans minska utsläppen av växthusgaser med ca ton genom en övergång från biltrafik till gång och cykel. Till sist har alla ansökningar som inte liknar någon annan hamnat i typåtgärden Övrigt. Det går helt enkelt inte att ha typåtgärder med några få ansökningar i varje, då skulle metoden inte vara effektiv. Men åtgärdstypen Övrigt är också ganska svår att analysera samlat. Cirka 3-4 % av de tilldelade medlen har kategoriserats som Övrigt, vilket får anses som marginellt. 45

46 5.2 REFLEKTIONER KRING LÖNSAMHETSBEDÖMNINGARNA Lönsamhetsberäkningens roll är att ge underlag för att Naturvårdsverket ska kunna bedöma om investeringen skulle komma till stånd även utan stöd från Klimatklivet. Om stöd ges till investeringar som skulle genomföras även utan bidraget innebär detta nämligen att Klimatklivet inte påverkar utsläppen av växthusgaser utan enbart överför pengar från staten till de stödberättigade. För att de medel som ges ska innebära reella utsläppsminskningar krävs att Klimatklivet: enbart ger stöd till investeringar som inte är företagsekonomiskt lönsamma utan stöd, och enbart ger stöd upp till den nivån att investeringen tippar över till att bli företagsekonomiskt lönsam. Investeringskostnaden är den kostnad som uppstår vid själva investeringen i en anläggning. Det är för denna investeringskostnad som det är möjligt att söka stöd från Klimatklivet. Men investeringarna påverkar även driftskostnaderna och intäkterna från verksamheten. Det beviljade bidraget ska motsvara skillnaden mellan kostnaden för åtgärden och den kostnad som kan bäras företagsekonomiskt när man tagit hänsyn till förändringar i driftskostnader och intäkter. För att kunna bedöma den företagsekonomiska lönsamheten behöver man därför uppgifter om hur driftskostnader och intäkter påverkas av investeringen. Dessa uppgifter tillsammans med investeringskostnaden ska anges i en lönsamhetskalkyl som ingår i Naturvårdsverkets beslutsunderlag när de beviljar eller avslår ansökningar. Om återbetalningstiden för investeringen är 5 år eller lägre ska ansökningar avslås då de anses vara genomförbara utan stöd. De uppgifter som anges i lönsamhetskalkylerna är svåra för någon utomstående, såsom Naturvårdsverket, att bedöma korrektheten hos då de bygger på företagens egna uppgifter. Det öppnar sig därför möjligheter för de sökande att anpassa uppgifterna i ansökan så att lönsamheten blir tillräckligt låg för att det sökta stödet ska beviljas. Även om lönsamhetsbedömningarna innehåller uppgifter om samtliga kostnader och intäkter har Naturvårdsverket begränsade möjligheter att säkerställa att uppgifterna är korrekta. I synnerhet gäller detta för investeringar som är unika i den meningen att det inte inkommer flera ansökningar för liknande åtgärder till Klimatklivet. När det gäller t ex laddstolpar eller tankställen är det enklare eftersom det där är möjligt att jämföra olika ansökningars lönsamhetsbedömningar med varandra. Vid genomgång av ansökningarna som ingår i den här utvärderingen har vi också stött på ansökningar som beviljats trots korta återbetalningstider med stöd. I dessa fall finns en möjlighet att nedjustera bidragsbeloppet men så har inte alltid skett. Ett exempel är ett tankställe för HVO där den sökande söker stöd för hela investeringen samtidigt som det i ansökan anges att investeringen med stöd får en avbetalningstid på endast 2 år och att driftskostnaderna under följande år klart understiger intäkterna. Här finns alltså utrymme för ett lägre stödbelopp. På samma sätt har medel beviljats till en bostadsrättsförening för att dra in fjärrvärme trots att ansökan klart anger att den gamla elpannan är uttjänt och att det inte finns några merkostnader med att dra in fjärrvärme jämfört med att installera en ny elpanna. 46

47 I utvärderingsarbetet blir det inte heller lättare av att vissa avslagsskäl troligtvis är felaktigt angivna i Excelarket över ansökningar som utvärderingen baseras på. Exempel på sådana felaktigt angivna avslagsskäl är när avslag anges pga. låg CO2-e-besparing för en åtgärd som redan är genomförd, eller att utbyte av gamla uttjänta ventilationsaggregat inte beviljas bidrag pga. låg CO2-e-besparing. Då lönsamhetsbedömningen är det som ska ge underlag för att bedöma i vilken utsträckning som Klimatklivet ger utsläppsminskningar som annars inte skulle ha kommit till stånd är det ett problem att bedömningarna dels är svåra att granska för utomstående och även att bidrag lämnats trots att den företagsekonomiska lönsamheten för vissa åtgärder ser god ut. 5.3 SLUTSATSER KRING KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH VERKNINGSFULLHET Utvärderingens fokus ligger på att analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel. Ett sätt att titta närmare på den frågan är att jämföra investeringskostnaderna och beviljade bidragsbelopp med den beräknade reduktionen av växthusgaser för de olika investeringarna. I tabell 14 nedan sammanställs investeringskostnader samt beviljade bidragsbelopp per reducerat kilo koldioxidekvivalent under 2016 för de olika typåtgärderna baserat på de uppgifter som fastställts av Naturvårdsverket. Det finns en stor variation inom åtgärdskategorierna där den investering med högst kostnad inom respektive kategori i flera fall haft en kostnad som är mer än dubbelt så hög som den genomsnittliga investeringen. Eftersom både ansökningarna och handläggningen har utvecklats mellan 2015 och 2016 ger det inte en rättvisande bild att göra en mer djuplodande analys av 2015 års ansökningar. I tabellen redovisar vi både oviktade genomsnittskostnader och de maximala kostnaderna för respektive åtgärdstyp. Den högsta investeringskostnad respektive stödbelopp per utsläppsminskning som har beviljats kan ses som marginalkostnaden för åtgärdstypen. Detta visar alltså hur dyr den dyraste åtgärden varit. I Figur 4 visas det genomsnittliga stödbeloppet (orange) samt det maximala stödbeloppet (grått) i en graf. 47

48 Tabell 14 Investeringskostnad och beviljat stöd i förhållande till utsläppsminskning 2016 Typåtgärder Antal beviljade CO2-e kg per investeringskostnad Investeringskostnad per kg CO2-e Beviljat stöd per kg CO2-e Kg/kr - MEDEL Kr/kg - MEDEL Kr/kg - MAX Kr/kg - MEDEL Kr/kg - MAX Affärs- och produktutveckling 0 Anläggning för biogasproduktion ,26 0,46 Anläggning för energiproduktion ,41 0,72 Byte av bränsle (fastighet) ,28 0,77 Energieffektivisering fastighet ,58 0,58 Fjärrvärmenät ,22 0,49 Gas_Destruktion ,30 0,60 Gas_Tillvaratagande ,13 0,26 Information och utbildning ,27 0,44 Infrastruktur gång/cykel ,13 0,20 Inköp biogasfordon eller elfordon 0 Normalladdning - internt bruk ,44 0,76 Normalladdning - tillgänglig för allmänheten ,46 0,65 Snabbladdning - internt bruk ,51 0,76 Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten ,67 0,83 Solceller 0 Tankstation biogas ,19 0,56 Tankstation ED ,22 0,22 Tankstation HVO ,01 0,06 Tankstation RME 0 Övrigt ,42 0,65 Totalt 264 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 max bidrag/co2 kg medel bidrag /co2 kg Figur 4. Stödbelopp per reducerat kg koldioxidekvivalent, medelbidrag och maximalt bidrag per åtgärdstyp

49 Varken investeringskostnaden eller det beviljade stödbeloppet ger dock en fullständig bild över den samhällsekonomiska kostnaden av åtgärden. Investeringskostnaden därför att effekter på driftskostnader och intäkter inte finns med och det beviljade stödet därför att det inte inkluderar de kostnader som företaget kan täcka företagsekonomiskt (med övriga gällande styrmedel). Detta innebär att det inte med säkerhet är så att de åtgärdstyper som haft lägst stödbelopp per minskat kilo koldioxidekvivalent enligt tabell 14 inneburit störst utsläppsminskning för de satsade pengarna eller att de åtgärdstyper som haft lägst investeringskostnad per utsläppsminskning varit mest kostnadseffektiva. Att en åtgärd är väldigt billig att genomföra kan vara ett tecken på att åtgärden är lönsam att genomföra även utan stöd från Klimatklivet. Som tidigare beskrivet är det svårt att bedöma de lönsamhetskalkyler som lämnats av de sökande. Kostnadseffektiviteten för de olika typåtgärderna Att övriga styrmedel har stor betydelse för huruvida åtgärderna är företagsekonomiskt lönsamma gör att man behöver titta på de enskilda typåtgärderna och relatera deras kostnader per utsläppsreduktion till övriga styrmedel för att få en bild över kostnadseffektiviteten. Naturvårdsverket har gett stöd till både produktion av biogas och stöd till etablerandet av tankstationer för biogas. Inga ansökningar för inköp av gasfordon har däremot beviljats. De enskilda åtgärderna som beviljats stöd för biogasproduktion och tankställen har en rimlig beräknad investeringskostnad per utsläppsreduktion men eftersom det krävs stöd i flera led samt en nedsättning av beskattningen av biogas för att möjliggöra övergång från bensin eller diesel till biogas som fordondonsbränsle blir den totala kostnaden hög per utsläppsreduktion. Hur biogasens klimatnytta beräknas tydliggör att de beräkningar som tabell 14 redovisar bygger på att en investering i en länk i en produktions- och konsumtionskedja får tillgodogöra sig den utsläppsbesparing som hela kedjan innebär. Detta gör också att det inte är möjligt att addera utsläppsminskningar som möjliggjorts av Klimatklivet på det sätt som gjorts i t ex Naturvårdsverkets lägesrapporter. För destruktion och tillvaratagande av gas är kostnaderna låga per utsläppsreduktion. Eftersom utsläpp av metan och lustgas endera är helt oreglerade eller har en svag reglering så kan Klimatklivet här bidra till att relativt billiga utsläppsminskningar genomförs som annars inte kommit till stånd. Beviljade ansökningar för utbyggnad av laddinfrastruktur har höga kostnader per reducerat kilo växthusgas i förhållande till andra åtgärder som har fått stöd från Klimatklivet. Även om nivån är högre än för andra åtgärder så beviljas inte de mest kostsamma ansökningarna. Att det finns en tydlig gräns i kostnaden mellan beviljade och avslagna ansökningar visar att besluten varit konsistenta med intentionen att bevilja stöd till ansökningar som ger stor klimatnytta i förhållande till kostnaden. Avslagen av andra skäl är dock få till antalet, vilket kan tyda på att övriga kriterier vägts in i en liten omfattning. Att laddinfrastruktur fått en så stor andel av pengarna trots relativt höga kostnader kan motiveras med att man önskat få till stånd ett nät av laddpunkter (detta gäller främst för snabbladdning). En viktig fråga som 49

50 Klimatklivet behöver fortsätta att arbeta med är hur länge stödet kan motiveras utifrån sådana nätverkseffekter. Tankställen för HVO har en mycket låg beräknad kostnad per utsläppsreduktion. Detta beror på att det krävs en relativt liten investering för att etablera ett tankställe för HVO samtidigt som utsläppsreduktionen beräknas utifrån att man ersätter diesel med HVO vilket ger en stor procentuell utsläppsminskning. Men användning av HVO stöds också genom att både energiskatten och koldioxidskatten är nedsatt med 100 procent vilket motsvarar 2,20 kr per kg reducerad växthusgas. Även om kostnaderna för utsläppsreduktioner genom tankställen för HVO är låga inom Klimatklivet blir alltså samhällets totala kostnader för att minska koldioxidutsläppen genom övergång från fossil diesel till HVO relativt höga. Att HVO går att använda som ett drop-in bränsle till en hög inblandningsgrad komplicerar också analysen av kostnadseffektiviteten av att etablera särskilda tankställen för ren HVO. För att ersätta diesel med HVO krävs alltså inga särskilda tankställen utan samma mängd HVO som beräknas ersätta fossil diesel i utsläppsminskningsberäkningarna skulle kunna ersätta fossil diesel utan att några investeringar i särskilda tankställen behövs. För beviljade åtgärder inom ramen för förbättrad klimatpåverkan från fastigheter 24 ligger den genomsnittliga investeringskostnaden per reducerat kg CO2-e lägre än koldioxidskatten. Utsläppen som reduceras omfattas emellertid i regel av full koldioxid- och energiskatt, vilket innebär att andra styrmedel ger incitament för en övergång från fossila till icke fossila bränslen. I och med att kostnaden ligger lägre än den koldioxidskatt som de sökande betalar för det fossila bränslet, finns en risk för att stöd går till åtgärder som hade genomförts ändå. Det finns dock ett undantag och det gäller de åtgärder som omfattar utbyggnad av nät för spill- eller fjärrvärme. Dessa åtgärder har potential att ta till vara värme från industriella processer som annars släpps ut och nätutbyggnaden möjliggör för anslutning av fler fastigheter. Ansökningar som omfattar spillvärme och ledningsutbyggnad är dock relativt få. Avslag görs också: och detta på goda grunder eftersom kostnaderna för ledningsutbyggnad ofta är höga i förhållande till utsläppsreduktionen. Prioriteringsgrupper Då varken den totala investeringskostnaden per utsläppsminskning eller stödbeloppet per utsläppsminskning ger en fullständig bild över kostnadseffektiviteten i åtgärden har vi även delat in typåtgärderna i fyra prioriteringsgrupper baserat på hur de utsläpp som minskar regleras. Tanken är att stöd från Klimatklivet kan bidra till en kostnadseffektiv klimatpolitik om stödet riktar sig mot åtgärder som möter svaga incitament för utsläppsminskningar via den generella klimatpolitiken. De fyra prioriteringsgrupperna är: 1. Åtgärder för oreglerade utsläpp 2. Åtgärder för utsläpp med reducerad koldioxidskatt 3. Åtgärder som kan motiveras av teknikutveckling eller marknadsmisslyckanden 4. Åtgärder för utsläpp som är belagda med full koldioxidskatt 24 De typåtgärder som omfattas av förbättrad klimatpåverkan från fastigheter är: anläggning för energiproduktion, byte av bränsle (fastighet), energieffektivisering fastighet och fjärrvärmenät. 50

51 Flertalet av de åtgärdstyper som fått stöd reducerar utsläpp som nås av full koldioxidskatt (grupp 4). Detta gäller t ex biogasproduktion och tankställen för biodrivmedel. Dessa investeringar är därmed svåra att motivera utifrån ett perspektiv att Klimatklivet ska ge incitament till utsläppsminskningar inom sektorer som inte fullt ut nås av koldioxidskatten. Den skattenedsättning som finns för både biogas och HVO är i sig större än vad koldioxidskatten implicerar eftersom drivmedlen är befriade även från energiskatt. Två typåtgärder som däremot uppfyller kriteriet att ligga utanför den generella klimatpolitiken är destruktion och tillvaratagande av gas där också en stor andel av ansökningarna har beviljats. Dessa typåtgärder motsvarar dock en liten andel av både antalet investeringar och den totala investeringsvolymen inom Klimatklivet. En fråga man kan ställa sig är om det finns andra potentiella investeringar att göra men där medel inte söks från Klimatklivet, kanske därför att de inte omfattas av stödet. Tabell 14. Prioriteringsgrupper Åtgärd Prioriteringsgrupp Kommentar Affärs- och produktutveckling Går inte att bedöma pga. varierande åtgärder Inga beviljade ansökningar Anläggning för biogasproduktion 4 1 om gödselbaserad eller visst avfall Anläggning för energiproduktion Större fjärrvärmeproducent inom EU ETS 4 har reducerad CO2-skatt. Enligt klimatklivets förordning ska dessa inte få stöd. Byte av bränsle (fastighet) 2 industri- och jordbruksföretag 4 övriga Energieffektivisering fastighet 2 industri- och jordbruksföretag 4 övriga Fjärrvärmenät 1 Spillvärme 2 industri- och jordbruksföretag 3 Nätverksexternalitet 4 övriga företag Gasdestruktion 1 Gastillvaratagande 1 Information och utbildning Beteendeförändringar som avser utsläpp 4 som oftast är fullt beskattade Infrastruktur gång/cykel Beteendeförändringar som avser utsläpp 4 som oftast är fullt beskattade Inköp biogasfordon eller elfordon 4 Normalladdning - internt bruk 3 Normalladdning - tillgänglig för allmänheten 3 Snabbladdning - internt bruk 3 Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten 3 Solceller (2) Tankstation biogas 4 Tankstation ED95 4 Tankstation HVO 4 Tankstation RME (4) Övrigt Går inte att bedöma pga. varierande åtgärder Beroende på hur utvecklad marknaden är kan åtgärd motiveras med teknikspridning Beviljas ej bidrag på grund av elcertifikat och andra stöd För nya bränslen Beviljas ej bidrag på grund av ej varaktig klimatnytta 51

52 6 ÖVRIGA EFFEKTER Klimatklivets medel ges i första hand till de projekt som bedöms ge största varaktiga minskning av utsläpp av växthusgaser per investeringskrona. Men om minskningen av utsläpp är likvärdiga för flera ansökningar så ska hänsyn också tas till åtgärdernas möjlighet att bidra till spridning av teknik och marknadsintroduktion samt till åtgärdernas effekter på andra miljökvalitetsmål, hälsa och sysselsättning. I de fall då två ansökningar minskar växthusgasutsläppen likvärdigt per investerad krona kan det alltså bli relevant att bedöma effekterna på teknikspridning, miljömål och sysselsättning för att kunna prioritera mellan ansökningarna. I ansökningarna får de sökande själva beskriva hur dessa påverkas av investeringen. I det här kapitlet beskrivs dessa övriga effekter, både utifrån vad som står i ansökningarna och utifrån andra metoder. 6.1 EFFEKTER PÅ SPRIDNING AV TEKNIK & MARKNADSINTRODUKTION Klimatklivet är en del av den mjuka klimatpolitiken då programmet ger subventioner till investeringar som reducerar utsläpp av växthusgaser. Den mjuka klimatpolitiken brukar ses som ett komplement till skatter och andra regleringar genom att subventioner kan underlätta en omvandling till mer klimatsmarta alternativ och bidra till att effektiva klimatinvesteringar tidigareläggs. Förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar anger teknikspridning som en grund för bedömningen, utöver den varaktiga minskningen av växthusgaser. Eftersom Klimatklivet i första hand ger stöd till åtgärder med hög klimateffekt per investeringskrona, beviljas inte medel till investeringar i prototyper eller förstudier. Sådana åtgärder ligger tidigt i teknikutvecklingen, är ofta dyra, marknadsförutsättningarna osäkra och klimatnyttan kan i regel inte förutsägas på förhand. Ansökningarna som återfinns inom typåtgärden affärs- och produktutveckling är i vissa fall inriktade på att testa nya tekniker alternativt på att erbjuda klimatsmarta tjänster. Inom typåtgärden har endast en ansökan beviljats medel. Att alla ansökningar utom en avslagits är i linje med förordningen. Typåtgärden infrastruktur för gång och cykel grundas på befintlig teknik och är därför inte aktuell för teknikspridning. De typåtgärder som syftar till förbättrad klimatpåverkan från fastigheter är också till största delen baserade på befintlig teknik. Ansökningar av mer innovativ karaktär så som teknik för energilagring och absorptionskyla från havsvatten har fått avslag på grund av att reduktionen av klimatgaser är för låg i förhållande till kostnaden. Laddbara fordon är en teknik som kommit förbi prototypstadiet. I slutet av 2016 var antalet laddbara fordon cirka varav cirka en tredjedel var elbilar. Klimatklivet har dock inte beviljat stöd till inköp av elfordon på grund av låg klimateffekt i förhållande till investeringen. Teknikspridning och marknadsintroduktion är däremot aktuell för stöd till laddinfrastruktur. Nätverksexternaliteten som utbyggnad av laddinfrastruktur ger upphov till, är en nytta som enskilda beslutsfattare inte tar hänsyn till vid beslut om att anlägga en laddplats. Utbyggnaden av laddstationer innebär förbättrade möjligheter till mobilitet och reducerar ett av de hinder som kan finnas för 52

53 inköp av elbil. Stödet till laddstationer har således potential att tidigarelägga en elektrifiering av transporterna. Dessutom finns andra aspekter som bidrar till teknikspridning. Hit hör exempelvis läreffekter och minskad osäkerhet kring en ny teknik när allt fler börjar använda den. Samma typ av resonemang kan föras om övriga förnybara drivmedel, men till skillnad från el, får förnybara drivmedel skattebefrielse och samtidigt förpliktigar pumplagen tankstationer att saluföra ett förnybart drivmedel. Från ett teknikspridningsperspektiv är således inte Klimatklivet lika betydelsefullt 25. Nätverksexternaliteter konstaterades även föreligga vid utbyggnad av fjärrvärmenät genom att dragning av en fjärrvärmeledning till ett nytt område möjliggör anslutning för andra närliggande fastigheter än för den som tar initiativ till utbyggnaden. Till skillnad från förnybara drivmedel är emellertid fjärrvärme en beprövad teknik vars marknadsandel för uppvärmning av byggnader är cirka 50 procent. Genomgången i kapitel 5 visade att de fyra typåtgärder som berör laddinfrastruktur har beviljats stöd för mer kostsamma minskningar av utsläpp av växthusgaser än vad som är fallet för övriga typåtgärder. Detta gäller oavsett om den totala investeringskostnaden jämförs med förväntad reduktion av växthusgaser eller om enbart bidragsbeloppet relateras till reduktionen. Ur ett teknikspridningsperspektiv kan en högre kostnad vara motiverad. Samtidigt finns en risk för att ett generöst stöd inverkar på de konkurrensmässiga förhållandena. Att avgöra hur länge ett offentligt stöd kan vara befogat ur ett teknikspridnings- och marknadsintroduktionsperspektiv är dock ingen enkel uppgift. Energimyndigheten bidrar med bedömningar för att underlätta prioriteringen av ansökningar. Framöver kan insamling av marknadsinformation utgöra ett komplement till de analyser som tas fram regelbundet. Åtgärder för destruktion och tillvaratagande av gas har låga kostnader per kilo utsläppsreduktion. Det är en kostnadseffektiv åtgärd, men antalet ansökningar är få och andelen bidrag är litet i förhållande till de totala beloppen som har beviljats. Teknik för destruktion och tillvaratagande finns. För vissa tillämpningar har Klimatklivet till och med kunnat bidra till teknikutvecklingen. Att det inte kommer in fler ansökningar kan bero på att utsläppen inte är reglerade och att incitamenten därför är svaga. För destruktion av lustgas kan ytterligare ett skäl vara att det inte finns någon nytta utöver effekten på klimatet. Ur ett teknikspridningsperspektiv har Klimatklivet således en roll att spela vid marknadsintroduktionen och bidra till att kostnadseffektiva klimatinvesteringar tidigareläggs. 25 För HVO är dessutom analysen av kostnadseffektiviteten komplex, se kapitel 5. 53

54 6.2 EFFEKTER PÅ MILJÖMÅL OCH HÄLSA Typåtgärderna har bedömts utifrån deras bidrag till övriga miljömål. Den sammanvägda bedömningen görs på en 3-gradig skala vilket redovisas i Tabell 15. Även påverkan på människors hälsa har bedömts. Nedan följer en motivering kring bedömningarna för varje typåtgärd. Notera att typåtgärder där inga eller ytterst få ansökningar beviljats inte bedömts. Affärs- och produktutveckling Typåtgärden har inte bedömts då endast en ansökan blivit beviljad. Ansökningarna inom typåtgärden har även olika karaktär vilket gör att en generell bedömning är svår. Anläggning för biogasproduktion Typåtgärden innebär att biogas ersätter fossila bränslen i fordon eller för uppvärmning. Vid förbränning ger biogas lägre utsläpp av partiklar och kväveoxider än diesel. Däremot ligger utsläppen på samma nivå som bensin. Störst effekt uppstår när biogas ersätter diesel i tunga fordon. Jämfört med traditionell gödselhantering reduceras också avgången av ammoniak när det rötas. 26 Ytterligare en effekt av att ersätta fossila bränslen med biogas är att biogasmotorer är tystare. Generellt ger de en 5-10 db lägre bullernivå 27. Detta ger ett positivt bidrag till målet En god bebyggd miljö. Lägre utsläpp av kväveoxider och ammoniak har en positiv inverkan miljömålet Ingen övergödning. Målet om Levande skogar påverkas även det positivt pga. reducerade kväveoxider. Slutligen ger de lägre kväveoxidutsläppen, tillsammans med lägre partikelutsläpp, ett positivt bidrag till målet om Frisk luft. Lägre bullernivåer tillsammans med reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Anläggning för energiproduktion Typåtgärden innebär att förbränning av fossila bränslen ersätts med biobränslen i energiproduktionen. Utsläppen av föroreningar från förbränning vid energiproduktion beror på bränslets kemiska uppsättning, vilket gör att utsläppen mellan olika typer av biobränslen varierar. Enligt Naturvårdsverket 28 ger dock förbränning av biobränslen generellt upphov till mer utsläpp av föroreningar än förbränning av olja. Detta påverkar miljömålen Ingen övergödning (genom utsläpp av kväveoxider och ammoniak), Frisk luft (genom utsläpp av partiklar, och kolväten), Giftfri miljö (utsläpp av tungmetaller och dioxiner) samt Bara naturlig försurning (genom utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider) negativt. God bebyggd miljö påverkas negativt då transporten av biobränslen kräver en större mängd transporter vilket genererar mer buller 29. Slutligen inverkar 26 Tamm, Daniel & Fransson, Martin (2011). Biogasproduktion för miljö och ekonomi Resultat och erfarenheter av biogasåtgärderna inom klimatinvesteringsprogrammen (KLIMP). Naturvårdsverket. 27 ibid 28 Naturvårdsverket (2005). Förbränningsanläggningar för energiproduktion inklusive rökgaskondensering. Branschfakta, utgåva 2, Naturvårdsverket. 29 ibid 54

55 typåtgärden negativt på miljömålet ett Skyddande ozonskikt då utsläppen av Lustgas ökar. Biomassa från skogen står för en stor del av bränslet i energiproduktionen. Uttaget innebär att näringsämnen förs ut från skogsmarkerna. Askan efter förbränningen innehåller en stor del av näringsämnena vilka kan återföras till skogen. Om däremot biomassan förbränns tillsammans med annat material kan den bli förorenad vilket omöjliggör att den sprids i skogsmarker. Förbränning av biomassa kan således bidra till urlakning av näringsämnen i skogsmarker vilket motverkar miljömålet Levande skogar. En stor del av uttaget från skogen består av grot. Genom att vedartat material tas ut försvinner livsmiljöer för de många arter som är beroende av död ved. 30 Det har en negativ inverkan på den biologiska mångfalden vilken också berör miljömålet Levande skogar. Högre bullernivåer tillsammans med ökade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en sämre hälsa. Byte av bränsle (fastighet) Typåtgärden innefattar byten mellan olika typer av bränslen vilka har olika påverkan på miljömålen. Dels byts fossil energi mot biobränsle som flis, bioolja eller pellets och dels byts det mot bergvärme. Att byta till biobränsle får samma effekt som vid Anläggning av energiproduktion som också ersätter fossila bränslen med biobränsle. Vid byte till bergvärme uppstår andra effekter vilka är de som redovisas i Tabell 15. Driften av en bergvärmepump ger inte upphov till utsläpp av luftföroreningar (se Anläggning för energiproduktion ) varför en majoritet av miljömålen påverkas i en positiv riktning. Dock drivs pumpen av el och dess miljöpåverkan beror på elmixens källor. För att värdera utsläppen i samband med elanvändning används begreppet marginalel, dvs. den elproduktion som tillkommer när ytterligare en bergvärmepump ansluts. Denna el har den största produktionskostnaden och kopplas enbart på när behov finns, vilket är några få dagar under kalla vintrar. Denna el kommer från kolkondenskraft vilket har stora utsläpp, men eftersom den är i bruk enbart några få dagar om året blir den samlade effekten liten. Vid borrningen under anläggandet av pumpen finns risk att grundvattnet kontamineras 31. Då det är tillståndsplikt på borrning bedöms påverkan på miljömålet Grundvatten av god kvalitet som försumbar. Reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Energieffektivisering fastighet Enbart en ansökan har beviljats medel för energieffektivisering i fastigheter. Då detta genererar så små effekter har ingen bedömning kring påverkan på övriga miljömål gjorts. 30 Jonsell, Mats, Hedin, Jonas (2009). GROT-uttag och artmångfald: hur bör man ta hänsyn till vedskalbaggar? Fakta skog: rön från Sveriges lantbruksuniversitet Nr ibid 55

56 Tabell 15. Bedömning av effekter på övriga miljömål, grön=förbättring, grå=ingen förändring, röd=försämring Typåtgärd Affärs- och produktutveckling Anläggning för biogasproduktion Anläggning för energiproduktion 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 12. Levande skogar 15. God bebyggd miljö Hälsoeffekt Byte av bränsle (fastighet) Energieffektivisering fastighet Fjärrvärmenät Gas_Destruktion Gas_Tillvaratagande Information och utbildning Infrastruktur gång/cykel Inköp biogasfordon eller elfordon Normalladdning - internt bruk Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Snabbladdning - internt bruk Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Solceller Tankstation biogas Tankstation ED95 Tankstation HVO Tankstation RME

57 Fjärrvärmenät Typåtgärden innebär att uppvärmning med olja, gasol, el och biobränslen byts ut mot fjärrvärme. När fossila bränslen och biobränslen ersätts minskar utsläppen av bland annat försurande och övergödande ämnen, partiklar och lustgas. Utsläppen flyttas dock till fjärrvärmeverket men då den storskaliga förbränningen och reningen är mer effektiv blir nettoeffekten positiv 32. Dock finns det stor variation mellan de olika verken 33. Således påverkas miljömålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Ingen övergödning och En god bebyggd miljö i en positiv riktning. Det är denna effekt som redovisas i Tabell 15. När fjärrvärme ersätter el som energikälla är effekterna mer osäkra eftersom de beror på kompositionen i elmixen och typ av eluppvärmning. El från enbart kolkondens ger betydligt högre utsläpp av luftföroreningar medan en elmix med 95% vattenkraft och 5% vindkraft endast ger upphov till små utsläpp i förhållande till fjärrvärme 34. Utsläppen från den genomsnittliga elmixen i Sverige ligger inom detta intervall då 90% produceras av rena källor i form av kärnkraft, vattenkraft och vindkraft och bara en mindre andel kolkondenskraft 35. Ahlgren et al. 36 visar i sin uppsats att det i villor generellt uppstår mer utsläpp vid uppvärmning med fjärrvärme än med bergvärmepump, men det är fortsatt osäkert hur utsläppen förhåller sig till den genomsnittliga eluppvärmningen. Restprodukter från skogen utgör en stor del av bränslet i fjärrvärmeverken. Uttaget av biomassa från skogen utarmar den på näringsämnen vilket motverkar miljömålet Levande skogar. Askan från förbränningen kan återföras till skogen vilket återför näringen. Men när biomassan samförbränns med övrigt bränsle förorenas askan som inte kan återföras och kretsloppet bryts. En stor del av uttaget från skogen består av grot. Genom att vedartat material tas ut försvinner livsmiljöer för de många arter som är beroende av död ved. 37 Det har en negativ inverkan på den biologiska mångfalden vilken också berör miljömålet Levande skogar. Reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Gasdestruktion Åtgärderna innebär att lustgas och metan fångar in och destrueras. Lustgas kan fotolyseras till kväveoxid vilken bryter ner ozonmolekylerna 38. Åtgärden bidrar således positivt till miljömålet om ett Skyddande ozonskikt. Gastillvaratagande Tillvaratagande av lustgas innebär, precis som vid gasdestruktion, att utsläpp av lustgas förhindras vilket har en positiv inverkan på ozonskiktet. 32 Svensk fjärrvärme (utan årtal). Fjärrvärmen och miljön. Svensk fjärrvärme 33 Energimarknadsinspektionen (2012). Uppvärmning i Sverige EI R2012:09 34 ibid 35 Holmström, Christian (2016). Elproduktion. Ekonomifakta. [Hämtad: ] 36 Ahlgren, J., Andersson, S, Klintenheim, J Uppvärmning och miljöpåverkan En jämförelse mellan fjärrvärme och bergvärme i villa. 37 Jonsell, Mats, Hedin, Jonas (2009). GROT-uttag och artmångfald: hur bör man ta hänsyn till vedskalbaggar? Fakta skog: rön från Sveriges lantbruksuniversitet Nr Petersson, Göran (2008). Kemisk miljövetenskap 57

58 Tillvaratagande av metan innebär att förbränning av fossila bränslen kan ersättas. Detta får samma effekter på miljömålen som anläggning av biogasproduktion (se ovan). Reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Infrastruktur Gång och cykel Att anlägga ny GC-infrastruktur har enbart en effekt på miljömålen om det kan antas påverka människors val av transportmedel. Om så är fallet måste bedömas från fall till fall. I bedömningen nedan görs antagandet att bättre förutsättningar att cykla genererar fler cykelresor vilka till viss del ersätter resor med bil och buss. Fler cyklister innebär mindre förbränning av fossila bränslen och mindre trafikbuller. Det får samma effekter på miljömålen som Byte av bränsle, fastighet då även den innebär en reducerad användning av fossila bränslen. Reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Inköp biogasfordon eller elfordon Då inga ansökningar har beviljats görs ingen bedömning kring påverkan på övriga miljömål. Laddinfrastruktur De fyra typåtgärder som berör laddinfrastruktur innebär att fossila bränslen ersätts med el som drivmedel i fordon. Detta får samma effekter på miljömålen som Byte av bränsle, fastighet då även den innebär att fossila bränslen byts mot el. Bytet till elbil innebär en ytterligare effekt genom att elmotorer genererar mindre buller än förbränningsmotorer. Reducerade utsläpp av luftföroreningar och mindre buller bidrar till en bättre hälsa. Solceller Inga ansökningar har beviljats ingen bedömning kring påverkan på övriga miljömål gjorts. Tankstation biobränsle Typåtgärden innebär att biogas ersätter fossila bränslen i fordon. Effekterna är desamma som beskrivs för typåtgärden Anläggning för biogasproduktion, dvs. lägre utsläpp av partiklar och kväveoxider när diesel ersätts av biogas. Däremot ligger utsläppen från biogas på samma nivå som bensin. Störst effekt uppstår när biogas ersätter diesel i tunga fordon 39. Lägre utsläpp av kväveoxider och ammoniak har en positiv inverkan miljömålet Ingen övergödning. Målet om Levande skogar påverkas även det positivt pga. reducerade kväveoxider. Slutligen ger de lägre kväveoxidutsläppen, tillsammans med lägre partikel utsläpp, ett positivt bidrag till målet om Frisk luft. 39 Tamm, Daniel & Fransson, Martin (2011). Biogasproduktion för miljö och ekonomi Resultat och erfarenheter av biogasåtgärderna inom klimatinvesteringsprogrammen (KLIMP). Naturvårdsverket. 58

59 Ytterligare en effekt av att ersätta fossila bränslen med biogas är att biogasmotorer är tystare. Generellt ger de en 5-10 db lägre bullernivå 40. Detsamma gäller däremot inte för ED95 och HVO. Lägre bullernivåer tillsammans med reducerade utsläpp av luftföroreningar bidrar till en bättre hälsa. Slutsatser kring effekter på miljömål och hälsa Typåtgärderna har huvudsakligen en positiv inverkan på ett eller flera miljömål. Undantagen är anläggning av energiproduktion och fjärrvärmenät vilka negativt inverkar på flera miljömål. För flera typåtgärder, bl. a. anläggning av biogasproduktion och byte av bränsle (fastighet), beror effekten på vilken energikälla som ersätts och vad det ersätts med. I de minst fördelaktiga scenarierna, vilka inte redovisas i tabell 15, blir effekten på miljömålen negativ. Typåtgärderna påverkar främst de övriga miljömålen genom förändringar i utsläpp av luftföroreningar. Följaktligen är det de miljömål som påverkas av luftföroreningar som berörs. Utöver luftföroreningar påverkas bullernivåer och biologisk mångfald i skogar, om än i betydligt mindre omfattning. Eftersom så små utsläppsminskningar av luftföroreningar uppnås när biogas ersätter fossila bränslen, relativt elkraft, är typåtgärder som gynnar elkraft att föredra. I detta avseende är investeringar i laddstationer att föredra framför tankstationer för biogas och likaså är det bättre om fastigheter värms upp med bergvärme än biobränslen. Effekterna av flera typåtgärder är svåra att kvantifiera. T ex har investeringar i cykelbanor stor potential ifall dessa kan få folk att ersätta fossildrivna resor med cykelresor, något som realiserats i flera europeiska städer. 6.3 EFFEKTER PÅ SYSSELSÄTTNING Åtgärder som innebär investeringar och därefter drift och underhåll under ett antal år har i större eller mindre utsträckning behov av personal. Det kan tyckas naturligt att anta att den personal som anställs motsvarar sysselsättningseffekten. Det behöver dock inte vara helt sant och viss försiktighet måste iakttas vid tolkningen; Det är positivt att personer får arbete i samband med en satsning, men det är inte säkert att de nya arbetsplatserna påverkar graden av sysselsättning. Om tidigare arbetsplatser försvinner när åtgärden tas i drift kan effekten på sysselsättningen till och med bli negativ. För att diskutera och om möjligt kvantifiera sysselsättningseffekter av projekt som finansieras av Klimatklivet kan ett första steg vara att fundera på vilken sysselsättning som förknippas med projekten. Därtill behöver man även fundera på vilken sysselsättning som finns idag och om denna kommer utökas eller inte vid genomförande av projektet. 40 Tamm, Daniel & Fransson, Martin (2011). Biogasproduktion för miljö och ekonomi Resultat och erfarenheter av biogasåtgärderna inom klimatinvesteringsprogrammen (KLIMP). Naturvårdsverket 59

60 Vad står i ansökningarna? Den som söker medel beskriver effekten i ansökan till Klimatklivet. Länsstyrelsen anger i Naturvårdsverkets senaste rapportering dock att det hittills varit svårt att bedöma storleken av sysselsättningseffekter även om flera av åtgärderna förefaller innebära tydliga sysselsättningseffekter 41 I ansökningarna kan exempelvis följande utläsas: I flera fall anses ansökningarna bidra till möjligheter för utökade samarbeten inom regioner som något positivt för sysselsättningen. Tankstationer uppges ha begränsad eller ingen effekt på sysselsättning på sikt, antagligen beror det på att det är automatstationer som byggs. De effekter som till största delen beskrivs är indirekta och berör antingen transport av bränslet och hur inhemsk produktion är positivt och arbetstillfällen skapas i produktionsledet. Detta gäller såväl tankstationer som byte av bränsle i fastigheter. Även inducerade sysselsättningseffekter som uppkommer på grund av ökad konsumtion förekommer i beskrivningarna; till exempel minskade hyreskostnader som företag kan använda till annat eller att man kan spendera tiden som bilen laddar med att äta på de lokala restaurangerna. Skattad sysselsättningseffekt Det första steget för att analysera sysselsättningseffekter av en åtgärd är att uppskatta de så kallade direkta sysselsättningseffekterna. Direkta sysselsättningseffekter är de nya arbetstillfällen som netto inträffar inom den berörda verksamheten. Dessa skiljer sig åt från indirekta effekter som uppkommer i andra delar av ekonomin, till exempel till följd av de inköp av insatsvaror och tjänster som den aktuella verksamheten gör. För de direkta effekterna är det viktigt att skilja på investeringsfasen och driftsfasen. Omfattningen av sysselsättningseffekten skiljer sig som regel åt mellan faserna och med största sannolikhet rör det sig om olika branscher som berörs i de två faserna. I investeringsfasen skapas det ofta arbetstillfällen inom byggbranschen medan driftsfasen medför arbetstillfällen inom den aktuella verksamhetens bransch och/eller serviceverksamhet. För investeringsfasen går det att med hjälp av statistik skatta ett mått på hur många helårsarbetskrafter som sysselsätts per investerad krona. För driftsfasen är det svårare att skatta sysselsättningen med hjälp av statistik då ansökningarna inte ger någon information om driftskostnader. För driftsfasen får beskrivningarna från ansökningarna istället vara utgångspunkt för analysen. 41 Naturvårdsverket, Lägesbeskrivning av arbetet med Klimatklivet. Skrivelse

61 Även om det är en mängd olika typer av beviljade projekt går det att urskilja ett fåtal arbetsuppgifter i både investerings- och driftsfasen. För vissa av typåtgärderna är det en kombination av arbetsuppgifter och för vissa är det endast en som är relevant: Anläggningsarbeten som kan delas upp i: o Markarbeten (t.ex. typåtgärden Infrastruktur gång/cykel eller Laddstationer för elbilar) o Anläggningsarbeten utöver själva markarbetet (t.ex. uppbyggnad av anläggning för biogasproduktion eller tankstation) Installation av teknisk utrustning Tjänstemannasektorn för tex. information och utbildning av affärsoch produktutveckling denna sysselsättning bedöms uppkomma under projektets genomförande (driftstid) I driftsfasen sker arbetet inom respektive bransch, men antingen som o Visst underhåll av installerad teknisk utrustning, eller som o Tillkommande drift på grund av ny produktion I Tabell 16 nedan sammanfattas vilken typ av sysselsättning som tillkommer för respektive typåtgärd. Tabell 16. Typåtgärdernas sysselsättning uppdelad i investerings- och driftsfas Typåtgärder Investeringsfas Driftsfas Kommentar Affärs- och produktutveckling Tjänstemannasektorn Anläggning för biogasproduktion Markarbeten, byggnation samt installation Drift och underhåll Anläggning för energiproduktion Markarbeten, byggnation samt installation Drift och underhåll Byte av bränsle (fastighet) Installation Visst underhåll Energieffektivisering fastighet Installation Visst underhåll Fjärrvärmenät Markarbeten Visst underhåll Gas_Destruktion Installation Visst underhåll Gas_Tillvaratagande Installation Visst underhåll Information och utbildning Tjänstemannasektorn Infrastruktur gång/cykel Markarbeten Visst underhåll Inköp biogasfordon eller elfordon Normalladdning - internt bruk Markarbeten + installation Visst underhåll Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Markarbeten + installation Visst underhåll Snabbladdning - internt bruk Markarbeten + installation Visst underhåll Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Markarbeten + installation Visst underhåll Solceller Tankstation biogas Markarbeten, byggnation samt installation Drift och underhåll Tankstation ED95 Markarbeten, byggnation samt installation Drift och underhåll Tankstation HVO Installation Visst underhåll Tankstation RME Övrigt Okänt - varierande Okänt - varierande Sysselsättning i investeringsfasen skattas med hjälp av statistik över produktionsvärden och antal anställda i specifika branscher. I Tabell 17 nedan kan urvalet av statistik från SCB ses. Ett urval av branscher har gjorts utifrån vad typåtgärderna innebär. Eftersom de flesta typåtgärder inte går att hänföra till en enskild bransch har ett snitt beräknats, vilket sedan använts för att beräkna sysselsättning för typåtgärderna. Inga beviljade Inga beviljade Inga beviljade 61

62 Tabell 17. Statistik över antal anställda och produktionsvärde för utvalda branscher 42 Bransch, SNI Antal anställda Produktionsvärde MSEK 42 Anläggningsentreprenörer anläggningsentreprenörer för vägar och motorvägar anläggningsentreprenörer för allmännyttiga projekt inom värme, vatten och avlopp anläggningsentreprenörer för allmännyttiga projekt inom el och telekommunikation övriga anläggningsentreprenörer Specialiserade bygg- och anläggningsentreprenörer firmor för mark- och grundarbeten firmor för markundersökning elinstallationsfirmor VVS-firmor andra bygginstallationsfirmor övriga specialiserade bygg- och anläggningsentreprenörer Antal anställda per MSEK 0,32 0,61 I Tabell 18 redovisas den skattade sysselsättningen för de beviljade ansökningarna. För investeringsfasen redovisas både sysselsättning totalt och den sysselsättning som finansieras med hjälp av stöd. I kolumnen längst till höger anges vilket snitt som använts vid skattningen. Sysselsättningen för år 2016 skattas till ca 550 helårsarbetskrafter totalt för alla beviljade ansökningar, varav ca 240 helårsarbetskrafter finansieras med stödet från Klimatklivet. För år 2015 skattas sysselsättningen till ca 240 helårsarbetskrafter totalt, varav cirka 90 finansieras via stöd från Klimatklivet. Detta ska ses som den direkta sysselsättningseffekten av investeringarna i Klimatklivet. Det säger dock ingenting om huruvida dessa helårsarbetskrafter hade varit sysselsatta även utan projekten som Klimatklivet finansierar. Eftersom det är inom bygg- och anläggningsindustrin som sysselsättningen uppkommer inom är det troligt att dessa personer skulle ha haft ett arbete även utan Klimatklivet. 42 Statistiska centralbyrån, Basfakta företag enligt Företagens ekonomi efter näringsgren SNI 2007, tabellinnehåll och år. Statistik för år

63 Tabell 18. Skattning av antal sysselsatta under investeringsfasen Typåtgärder Antal sysselsatta - Total investering Antal sysselsatta - Beviljat stöd Antal sysselsatta - Total investering Antal sysselsatta - Beviljat stöd SNI Affärs- och produktutveckling - Anläggning för biogasproduktion Anläggning för energiproduktion Byte av bränsle (fastighet) Energieffektivisering fastighet Fjärrvärmenät Gas_Destruktion Gas_Tillvaratagande Information och utbildning Infrastruktur gång/cykel Inköp biogasfordon eller elfordon - Normalladdning - internt bruk Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Snabbladdning - internt bruk Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Solceller - Tankstation biogas Tankstation ED Tankstation HVO Tankstation RME 42 Övrigt - Totalt Den mer långsiktiga sysselsättningseffekten av Klimatklivet uppkommer under driftsfasen av de finansierade projekten. För att skatta en sådan sysselsättning på samma sätt som för investeringsfasen behövs uppgifter om kostnader under driftsfasen av projekten, vilket ansökningarna inte innehåller. Istället får ansökningarnas beskrivningar av sysselsättningseffekten ge vägledning om driftsfasens sysselsättning 43. I Tabell 19 beskrivs den tillkommande sysselsättningen under driftsfasen som ansökningarna beskriver. I vilken utsträckning som den tillkommande driften förändrar sysselsättningen beror till stor del på hur stor investeringen är; är det en förändring av en befintlig biogasproducerande anläggning eller en helt ny? Därför är det svårt att göra en summering av stödets totala betydelse för sysselsättning under drift, intrycket är dock att de allra flesta ansökningarna anger att ingen direkt effekt uppkommer på sysselsättningen utan att de nya investeringarna kan underhållas av befintlig personal. 43 Det är endast för 2016 års ansökningar, de som ligger i databasen KlivIT, som WSP har tillgång till ansökningarnas beskrivningar av sysselsättning. 63

64 Tabell 19. Antal sysselsatta under driftsfasen Typåtgärder Antal beviljade projekt Antal beviljade projekt Tillkommande sysselsättning under driftsfas Affärs- och produktutveckling 0 1 Går ej att uppskatta Anläggning för biogasproduktion helårsarbetskraft per ansökan beroende på storlek på investering Anläggning för energiproduktion ,5 helårsarbetskraft per ansökan beroende på storlek på investering Byte av bränsle (fastighet) 50 9 Ofta tillkommer ingen direkt effekt enligt ansökningarna. För biobränslen (både bioolja och pellets) uppskattas underhåll öka med ca 0,25 helårsarbetskraft per anläggning. Energieffektivisering fastighet 1 2 Går ej att uppskatta Fjärrvärmenät 12 3 Ingen direkt effekt tillkommer enligt ansökningarna Gasdestruktion 5 6 Ingen direkt effekt uppkommer då befintlig driftspersonal sköter ny anläggning Gastillvaratagande 3 0 Regelbunden service av gaspanna Information och utbildning helårsarbetskrafter under projekttid Infrastruktur gång/cykel 4 1 Visst underhåll, speciellt för supercykelvägar där underhåll vintertid är prioriterat. Dock svårt att uppskatta i antal timmar per år. Inköp biogasfordon eller elfordon Normalladdning - internt bruk Normalladdning - tillgänglig för allmänheten Snabbladdning - internt bruk 9 5 Mellan 0-4h per år och laddstation i underhåll Snabbladdning - tillgänglig för allmänheten Solceller Tankstation biogas 11 4 Nästintill ingen effekt. En ansökan anger att genererad sysselsättning knuten till distribution av biogas, drift och underhåll bedöms motsvara 1,2 manmånader per år. Övriga ansökningar anger att ingen direkt effekt uppkommer. Tankstation ED Ingen direkt effekt tillkommer enligt ansökningarna Tankstation HVO 44 7 Ingen direkt effekt tillkommer enligt ansökningarna Tankstation RME Övrigt 4 7 Går ej att uppskatta Totalt

65 7 SLUTSATSER Slutsatserna har delats in två delar. Först förs en avslutande diskussion där fokus ligger på att sammanställa och diskutera resultatet av utvärderingen. Därefter kommer WSP:s egna reflektioner. I en utvärdering av den här typen görs naturligt reflektioner som styrmedlets utformning som egentligen ligger utanför uppdragets ramar. Dessa har vi valt att samla under en rubrik. 7.1 UTVÄRDERINGENS SLUTSATSER Syftet med den genomförda utvärderingen är att analysera om kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar beviljas medel inom ramen för Klimatklivet (utifrån det huvudsakliga målet om varaktiga minskningar av utsläpp av växthusgaser). Analysen av om det är kostnadseffektiva och verkningsfulla investeringar som beviljas medel har gjorts i flera steg. Utifrån de i ansökningarna angivna utsläppsminskningarna (och Naturvårdsverkets rimlighetsbedömningar av dessa) har verkningsfullhet bedömts utifrån att identifiera den kedja av utsläppsreduktioner som åtgärderna bidrar till och vilka andra styrmedel för minskade utsläpp som verkar på den marknaden. Kostnadseffektivitet har analyserats genom att se till investeringskostnad per kilo reducerad växthusgas. I den deskriptiva analys som gjorts av ansökningar som ingår i den här utvärderingen har 254 ansökningar beviljats ett stöd om cirka 340 miljoner kronor under 2015 och under de tre första beslutsomgångarna 2016 beviljades 264 ansökningar ett stöd om nästan 620 miljoner kronor. Totalt ska detta ge en besparing om över 6 miljoner ton koldioxidekvivalenter (under åtgärdernas totala livslängd). Sett till antalet är de allra flesta beviljade ansökningarna laddstationer. Om man istället jämför de beviljade beloppen är det produktion av biogas som får mest stöd följt av energikonverteringsåtgärder. Vår utvärdering har visat att det dock finns en viss problematik i att addera alla ansökningarnas minskade utsläpp. Tydligast är den problematiken för biogasåtgärder, där flera länkar i produktions- och distributionskedjan (förbehandling, produktion, uppgradering samt tankställen) beviljas stöd. För detta finns en policy inom handläggandet där en kontroll genomförs så att inte samma aktör eller samma biogas får stöd för samma utsläppsminskning. Denna policy underlättar däremot inte prioriteringen av åtgärder som omfattar olika stora delar i kedjan. En slutsats som kan göras är att åtgärder som innebär byte från fossil energi till bioenergi ges stöd, men sällan ges stöd till sista ledet i kedjan; inköp av el- eller biogasfordon och energieffektiviseringsåtgärder i fastigheter är ofta för dyra för att få stöd. Vid jämförelse av andra styrmedel på respektive marknad är det svårt att se att Klimatklivet riktats mot sektorer med små incitament till utsläppsminskningar via generella styrmedel. Vissa åtgärder, som tillvaratagande och destruktion av gas, gödselbaserad biogasproduktion och tillvaratagande av spillvärme (fjärrvärmenätsåtgärder) berörs idag inte av några styrmedel, och för dessa ger Klimatklivet en mycket viktig styrning i att åstadkomma utsläppsminskningar. För många andra av åtgärderna som genomförs inom 65

66 Klimatklivet regleras utsläppen idag med full koldioxidskatt, vilket borde göra relativt billiga åtgärder för att minska utsläppen lönsamma även utan Klimatklivet. Att åtgärderna nu kommer till stånd med stöd från Klimatklivet kan tyda på att prissignalen från de generella styrmedlen är låg i förhållande till kostnaden för åtgärden. Vid jämförelse av investeringskostnaden per kilo reducerad koldioxidekvivalent kan ses att det är en stor variation i vad utsläppsminskningarna kostat. Tankstationer för HVO har de lägsta kostnaderna per utsläppsminskning eftersom det är en billig investering samtidigt som utsläppsminskningen vid övergång från diesel till HVO är stor. Laddstationer för elbilar, både normal- och snabbladdare, är de dyraste utsläppsminskningarna. Detta kan motiveras av att spridningen av den nya tekniken måste till för att få en övergång till eldrift av personbilar. För vissa åtgärdstyper kan vi alltså se att investeringar tidigareläggs med hjälp av Klimatklivet. Inom utvärderingen skulle även de beviljade ansökningarnas effekter på sysselsättning, spridning av teknik samt övriga miljömål och hälsa analyseras. I de fall då två ansökningar minskar växthusgasutsläppen likvärdigt per investerad krona kan det vid beslut om stöd vara dessa effekter som fäller avgörandet. För effekter på spridning av teknik har det argumentet använts av Naturvårdsverket för just laddstationer för elbilar. Många av investeringarna som genomförs med hjälp av Klimatklivet utförs med befintlig teknik, och mer innovativa lösningar avslås då de är förstudier eller utvecklingsprojekt, med osäker klimatnytta till hög kostnad. Åtgärdstyperna för tillvaratagande och destruktion av gas är relativt få men innebär en stor utsläppsminskning av ett tidigare oreglerat utsläpp. För de åtgärderna kan Klimatklivet spela en viktig roll för marknadsintroduktion och tidigareläggande av åtgärder. För effekter på andra miljömål än det om begränsad klimatpåverkan är det främst förändringar i utsläpp av andra luftföroreningar som påverkas. Eftersom biodrivmedel såsom biogas minskar luftföroreningarna i avsevärt mindre utsträckning än elektrifiering har åtgärder som innebär övergång till eldrift här en fördel då det innebär lägre utsläpp och ofta även ett minskat buller. Den direkta sysselsättningen av investeringarna har skattats till totalt ca 550 helårsarbetskrafter för år 2016 och cirka 240 för år Det är alltså totalt ca 800 helårsarbetskrafter som finansierats med hjälp av de investerade medlen. Detta säger ingenting om huruvida dessa helårsarbetskrafter hade varit sysselsatta även utan projekten som Klimatklivet finansierar. Eftersom det är i bygg- och anläggningsindustrin som sysselsättningen uppkommer är det troligt att dessa personer skulle ha arbete även utan Klimatklivet. Den mer långsiktiga sysselsättningseffekten av Klimatklivet uppkommer under driftsfasen av de finansierade projekten. Hur den tillkommande driften förändrar sysselsättningen beror till stor del på hur stor investeringen är; är det en förändring av en befintlig biogasproducerande anläggning eller en helt ny? Det är därför svårt att uppskatta stödets totala betydelse för sysselsättning under drift, intrycket är dock att de allra flesta ansökningarna anger att ingen direkt effekt uppkommer på sysselsättningen utan att de nya investeringarna kan underhållas av befintlig personal. 66

67 7.2 WSP:S REFLEKTIONER Under arbetet med utvärderingen av Klimatklivet har vi gjort några reflektioner som ligger lite utanför vårt huvudsakliga uppdrag. Detta gäller till exempel de svårigheter som finns att beräkna utsläppsminskningar på ett jämförbart sätt när investeringarna skiljer sig åt mycket i olika dimensioner och svårigheten att ta hänsyn till systemeffekter i beräkningarna. I detta stycke diskuterar vi några av dessa svårigheter och tar oss också friheten att lyfta blicken och komma med förslag på hur Klimatklivet skulle kunna utvecklas för att i än högre utsträckning bidra till att kostnadseffektiva utsläppsminskningar kommer till stånd. En vanlig ståndpunkt är att styrmedel bör vara teknikneutrala och att den som ger stöd inte på förhand ska välja hur man går till väga för att nå ett givet mål. Klimatklivet är ett investeringsstöd som riktar sig brett till olika typer av investeringar som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser och kan därför sägas ha ett stort mått av teknikneutralitet. För att kunna prioritera mellan olika ansökningar beräknas utsläppsminskningar och kostnader för de olika investeringarna. Eftersom investeringarna är av så olika slag är det en grannlaga uppgift att beräkna både utsläppsminskningar och kostnader på ett rättvisande sätt. En komplicerande faktor är exempelvis att det i vissa fall krävs flera kompletterande åtgärder för att en utsläppsminskning ska komma till stånd. När man då söker stöd för enbart en länk i kedjan är frågan hur stor del av den totala utsläppsminskningen som just den länken ska få tillgodoräkna sig. Denna problematik har vi belyst för biogas där stöd beviljats till både produktion och distribution av biogas, men laddinfrastrukturen för elfordon har egentligen samma svårighet. Uppförande av ladduttag är bara en del av den kedja som behövs för att reducera utsläpp från transporter genom elektrifiering. Det finns dessutom en obalans mellan avgränsningen för lönsamhetsbedömningen och den för klimatnytta. Minskad driftskostnad för ett elfordon räknas inte in i lönsamhetsbedömningen för ladduttaget eftersom det tillförs investeringen i bilen, inte i laddinfrastrukturen, medan hela utsläppsminskningen tillförs ladduttaget. Det är också svårt att ta hänsyn till systemeffekter i en beräkningshandledning. Ett exempel är hur man beräknar utsläppsminskningen från etablerandet av tankställen för biogas respektive HVO. I båda dessa fall beräknas klimatnyttan utifrån att man räknar med att den mängd biodrivmedel som varje tankställe planerar att sälja ersätter ett fossilt alternativ. Men det finns en avgörande skillnad mellan biogas och HVO, för att biogas ska komma till användning i transportsektorn krävs särskilda tankställen medan HVO istället kan användas som inblandning i vanlig diesel. För att ersätta diesel med HVO krävs alltså inga särskilda tankställen utan alternativet till att etablera ett särskilt tankställe för HVO är förmodligen att samma mängd HVO istället inblandas direkt i den vanliga dieseln. Förutom att det är svårt att beräkna utsläppsminskningens storlek på ett rättvisande sätt för olika typer av investeringar finns det också svårigheter med att bedöma hur stort stöd som krävs för att en åtgärd ska komma till stånd. Lönsamhetsbedömningarna är svåra att kontrollera då de sökande har ett stort informationsövertag. Idag ser Naturvårdsverket till pay-off tid för investeringen som inte får vara kortare än 5 år utan stöd. I vissa fall innebär det sökta stödbeloppet att åtgärden med stöd blir lönsam inom väsentligt kortare tid. Ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv kan det finnas skäl att 67

68 överväga om inte stödnivån i dessa fall skulle kunna justeras nedåt så att åtgärden med stöd ger en pay-off tid på 5 år. Det finns fördelar med att ha en enkel regel vid bedömningen av lönsamheten eftersom det underlättar handläggningen. Ett exempel är kriteriet om att pay-off tiden utan stöd inte får vara kortare än 5 år. En nackdel är dock att denna regel inte fungerar för alla ansökningar. Klimatklivet omfattar både ansökningar som saknar alternativ och sådana som handlar om byte av teknik. Exempelvis är utbyggnaden av biogasproduktion och tillvaratagande eller destruktion av gaser sådana som i regel är genuint nya investeringar och saknar alternativ. I andra sammanhang handlar ansökan om utbyte av teknik: från nuvarande fossil teknik till en klimatanpassad. I det förra fallet ger pay-off kriteriet vägledning om lönsamheten, men i det senare fallet blir tillämpningen vansklig. En ny panna, som ersätter en uttjänt panna som behöver bytas ut, har i regel en längre livslängd än 5 år och därför en längre pay-off tid än 5 år. Om valet står mellan att investera i ny panna för fossila bränslen och en ny panna för biobränsle, och dessa dessutom har kostnader som ligger på en liknande nivå, kommer 5-årsregeln att godkänna investeringar som är lönsamma även utan stöd. Om istället merkostnaden för det klimatriktiga alternativet är vägledande blir förutsättningarna bättre att träffa rätt. Ytterligare en komplex frågeställning handlar om svårigheten att bedöma åtgärder som återfinns i gränslandet mellan sådana som kräver stöd och sådana som är kommersiellt lönsamma. Detta är tydligast där marknaden håller på att etableras såsom är fallet med laddstationer för elfordon. Innan marknaden etablerats saknas information om marknadspriserna och det gör det svårt att avgöra om stödet stimulerar teknikutvecklingen eller om det inverkar på etableringen av kommersiellt lönsamma etableringar. Ett sätt att undvika alltför stor påverkan där de kommersiella förutsättningarna är bättre, är att successivt minska andelen stöd till orter där utvecklingen kommit längre och att i större utsträckning fördela stöd till mer perifera områden. Informationsinsamling om priser och erbjudanden i större orter kan ge ytterligare information om marknadens utveckling. Klimatklivets roll ligger i att det kan fylla i de luckor som finns i den generella klimatpolitiken. Som vi visat leder inte dagens klimatpolitik i form av koldioxidskatt samt handeln med utsläppsrätter till att samtliga aktörer i ekonomin möter lika stora incitament för utsläppsminskningar. Det är dock svårt att se att Klimatklivet i första hand gett stöd till investeringar och sektorer som annars möter små incitament för att minska utsläppen. Snarare har en stor andel av medlen beviljats investeringar där det redan utan Klimatklivet finns en relativt stark styrning mot minskade utsläpp. Exempelvis är skattenedsättningen för biodrivmedel i sig ett relativt kraftigt styrmedel, sett till kostnad per kg koldioxidreduktion, för att byta från fossila drivmedel till biodrivmedel. Samtidigt är det dock så att det inte heller avslagits särskilt många investeringar inom områden där styrningen mot minskade utsläpp är svag. Exempelvis har en hög andel av ansökningarna gällande gasdestruktion beviljats. En fråga för framtiden är om det skulle vara möjligt att rikta Klimatklivet tydligare mot de sektorer och investeringar som har små incitament till utsläppsminskningar via generella styrmedel. Sådana skulle till exempel vara stöd till investeringar i bränslesnål teknik inom jord- och skogsbruk som ju har reducerad bränslebeskattning. Det kan även finnas relativt billiga åtgärder som minskar helt oreglerade utsläpp från markanvändning inom jordbruket men frågan är om sådana åtgärder är 68

69 förknippade med investeringar och därmed kan beviljas investeringsstöd. Ett annat exempel på hur man kan ge stöd för åtgärder som inte omfattas av andra styrmedel är om man enbart gav stöd till biodrivmedelsproduktion som har större utsläppsreduktioner (på grund av råvaror och tillverkningsprocess) än genomsnittet. Till sist, i den här utvärderingen har fokus varit att analysera effekter av klimatklivet i en så kallad främjande utvärdering. Det skulle vara intressant att utvärdera andra delar av styrmedlet som processen (handläggningen) och förordningens utformning. Det finns exempelvis mycket information i ansökningarna som till stod del inte används vid beslut idag, till exempel beskrivningar av effekter på regionala mål, miljömål och sysselsättning och administrativt tar detta mycket tid både för sökande, länsstyrelser och Naturvårdsverket. 69

70 BILAGA 1. TYPÅTGÄRDERNA Typåtgärder Affärs- och produktutveckling Anläggning för biogasproduktion Anläggning för energiproduktion Byte av bränsle (fastighet) Mekanism för utsläppsminskning Indirekt via ny växthusgasbesparande teknik Ersätt fossilt bränsle med biobränsle + i vissa fall minskade utsläpp från gödselhantering Ersätt fossilt bränsle med biobränsle Ersätt fossilt bränsle med biobränsle JA Vad sker utan bidrag? Varierar Fossila bränslen används i fordon eller för uppvärmning. Gödsel läcker utsläpp av växthusgaser fritt. Fossila bränslen används för produktion av fjärrvärme. Fossila bränslen används för uppvärmning av fastighet (i enstaka fall används fjärrvärme idag) eller i produktionsprocess Energieffektivisering fastighet Minskad energianvändning Fortsatt användning av (gammal) utrustning. Spillvärme förblir outnyttjad. Fjärrvärmenät Gas_Destruktion Gas_Tillvaratagande Ersätt fossilt bränsle eller el med fjärrvärme Minskade direkta utsläpp av lustgas och metan Minskade direkta utsläpp av lustgas och metan + ersättning av fossilt bränsle Uppvärmning från gasol, olja, el etc. i befintliga fastigheter. Nybyggnation (dvs. inget hus finns i JA) Fortsatta utsläpp av lustgas och metan Fortsatta utsläpp av lustgas och metan + fossilt bränsle används för uppvärmning eller i processutrustning Information och utbildning Beteendeförändring Fortsatt samma beteendemönster Infrastruktur gång/cykel Beteendeförändring för att minska biltrafiken Fortsatt biltrafik UA Vad innebär typåtgärden? Varierar Ny eller utbyggd anläggning producerar mer biogas för värme eller uppgraderas till fordonsbränsle. Utsläpp från gödsel fångas och nyttjas. Nya anläggningar för fjärrvärmeproduktion samt ombyggnad av äldre för utökad kapacitet, alt konvertering till användning av förnybara bränslen Konvertering av pannor eller processutrustning för användning av förnybara bränslen (flis, bioolja etc.). Installation av bergvärme. Installation av bättre (modernare) teknisk utrustning. Installation av värmeväxlare. Utbyggnad av befintliga fjärrvärme- och fjärrkylanät för uppvärmning (pann-central, distributionskulvert, ledningsnät, transiteringsledningar) Gas fångas och destrueras (facklas) Gas fångas + används för uppvärmning eller i processutrustning Förhöjd medvetandenivå ändrar beteende så utsläpp minskar Utbyggnad av GC-vägnät, parkeringar etc. i kommunalt vägnät Användning av nytt fordon som drivs av biogas eller el. Användning av el som bränsle i personbil Användning av el som bränsle i personbil Användning av el som bränsle i personbil Användning av el som bränsle i personbil Inköp biogasfordon eller elfordon Ersätt fossila drivmedel med el eller biodrivmedel Fortsatt användning fossilt drivmedel i personbil Normalladdning - internt bruk Ersätt fossila drivmedel med el Fortsatt användning fossilt drivmedel i personbil Normalladdning - tillgänglig för Ersätt fossila drivmedel med el Fortsatt användning fossilt allmänheten drivmedel i personbil Snabbladdning - internt bruk Ersätt fossila drivmedel med el Fortsatt användning fossilt drivmedel i personbil Snabbladdning - tillgänglig för Ersätt fossila drivmedel med el Fortsatt användning fossilt allmänheten drivmedel i personbil Solceller Ersätt fossil el med förnybar Installation av solceller Tankstation biogas Ersätt fossila drivmedel med Fortsatt användning fossilt Användning av biogas som biodrivmedel drivmedel i fordon bränsle i fordon Tankstation ED95 Ersätt fossila drivmedel med Fortsatt användning fossilt Användning av ED95 som biodrivmedel drivmedel i fordon bränsle i fordon Tankstation HVO Ersätt fossila drivmedel med Fortsatt användning fossilt Användning av HVO som biodrivmedel drivmedel i fordon bränsle i fordon Tankstation RME Ersätt fossila drivmedel med Fortsatt användning fossilt Användning av RME som biodrivmedel drivmedel i fordon bränsle i fordon Övrigt Varierar Varierar - 70

71 BILAGA 2 Metod för ex-postutvärdering av Klimatklivet