På egna ben. förslag till en reformerad kommunal finansiering. Skattebasberedningens slutrapport

Transkript

1 På egna ben förslag till en reformerad kommunal finansiering Skattebasberedningens slutrapport

2 2 Svenska Kommunförbundet Skattebasberedningen Stockholm 1:a upplagan, november 2000 ISBN: Text: Niclas Johansson Tryckeri: något bra Tryckeri AB Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, SK Satt i AGaramond och Myriad Omslag: Conqueror elfenbensgul 250 gr Inlaga: Multifine 100 gr

3 Förord FÖR TVÅ ÅR SEDAN tillsatte Svenska Kommunförbundets styrelse en programberedning om finansieringen av kommunal verksamhet i framtiden Skattebasberedningen. Bakgrunden till beredningens uppdrag var 1990-talets kärva ekonomi i kommunerna och de begränsningar av kommunernas handlingsutrymme som följt av statliga restriktioner för skatteuttaget och ett verksamhetsansvar som i allt större utsträckning styrs av statliga regler. Till bakgrundsbilden hörde också att internationaliseringen och den demografiska utvecklingen allt mer uppmärksammats som potentiella hot mot välfärdens finansiering. Det här är beredningens slutrapport som sammanfattar beredningens arbete, slutsatser och förslag. Rapporten kommer att vara ett underlag för ställningstaganden av Kommunförbundets styrelse. De underlagsrapporter och promemorior som beredningen tagit fram finns att tillgå på Detsamma gäller de debattartiklar som publicerats i beredningens namn. Arbetet i beredningen har fokuserat på två frågeställningar. Den ena gäller kommunernas möjligheter att finansiera sitt uppdrag i framtiden och behovet av att eventuellt komplettera den nuvarande skattebasen med nya intäktskällor. Den andra gäller hur finansieringen kan förändras på ett sätt som gör att utrymmet för det lokala självstyret och ansvarstagandet ökar. Vår förhoppning är att denna rapport ska vara ett viktigt bidrag till diskussionen om hur kommunernas verksamhet ska finansieras i framtiden. Stockholm i november 2000 Åke Hillman, ordförande Västerås Lena Ludvigsson-Olafsen Margot Wikström Stig Janzon Smedjebacken Umeå Olofström Frank Lassen Kent Persson Erik Langby Grums Norberg Nacka Ingela Gardner Sundström Stig Davidson Lennart Gabrielsson Österåker Nybro Sollentuna Urban Svensson Öckerö Niclas Johansson Programberedningens sekreterare 3

4 Innehållsförteckning Sammanfattning Kommunernas finansiering idag Finansieringen och självstyrelsen Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster Hoten mot skattebasen Färre arbetade timmar minskar utrymmet för kommunal verksamhet Andelen i yrkesverksam ålder minskar Sysselsättningsgraden behöver öka Långsiktig trend mot kortare arbetstider Det krävs helhetsgrepp för att säkra finansieringen av välfärden Det obeskattade arbetet Olika beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering Transfereringarna är en stor del av skattebasen Internationaliseringen De svenska skatterna Vart är skatterna på väg? Skattebasernas rörlighet och skattekonkurrensen Internationaliseringen och kommunerna Slutsatser Finansieringen i framtiden Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas Motiv för nya intäktskällor Nya kommunala skattebaser Kommunal fastighetsskatt Avgifter och försäkringar Fritidskommuner Statsbidragen Minskat verksamhetsansvar Skattebasberedningens slutsatser och förslag

5 Sammanfattning SKATTEBASBEREDNINGEN har fokuserat på två frågeställningar. Den ena gäller kommunernas möjligheter att finansiera sitt uppdrag i framtiden och behovet av att eventuellt komplettera den nuvarande skattebasen med nya intäktskällor. Den andra gäller hur finansieringen kan förändras på ett sätt som gör att utrymmet för det lokala självstyret och ansvarstagandet ökar. Kommunerna finansierar idag sin verksamhet med skatteinkomster, statsbidrag och avgifter. Skatten tas ut på löner och transfereringsinkomster (pensioner, arbetsmarknadsersättningar, sjukförsäkring och föräldraförsäkring). Kommunernas verksamhet domineras av skola, vård och omsorg. Det innebär att den kommunala verksamheten är personalintensiv med begränsade möjligheter att öka produktiviteten. Det innebär också att lönernas ökningstakt är avgörande för kommunernas kostnadsutveckling. Kommunerna behöver därför också intäkter som ökar i ungefär samma takt som lönerna. Vår slutsats är att den kommunala skattebasen är en förhållandevis bra intäktskälla för kommuner. Den omfattar en betydande andel av inkomsterna i samhället. Det finns inga bra alternativ som huvudsaklig intäktskälla för finansieringen av den kommunala verksamheten. Den växer i takt med löneutvecklingen och sysselsättningen. Den har en konjunkturdämpande effekt genom att a-kassan och en del övriga arbetsmarknadsersättningar beskattas. Kommunerna får del av kapitalavkastningen i samhället genom att den statliga premiepensionen och de privata och kollektivavtalade pensionerna beskattas. Den kommunala skattebasen ger också utrymme för den kommunala självstyrelsen genom att det är möjligt för kommunerna att ta ut olika skatt. Det är inte alltid fallet med andra skattebaser. Även om den nuvarande skattebasen i huvudsak måste betraktas som en bra grund för finansieringen av de kommunala välfärdstjänsterna, så är inte allt frid och fröjd. Det finns åtminstone två problem. Det ena är att skattebasen påverkas av ett antal förändringstendenser i samhället som i större eller mindre omfattning kan komma att utgöra ett hot mot skattebasens framtida tillväxt. Det tydligaste hotet gäller utvecklingen av det totala antalet timmar vi varje år lägger ner på förvärvsarbete. Men det finns också några andra hot mot skattebasen som är mer svårbedömda. Det gäller förekomsten av obeskattat arbete, egenföretagarnas möjligheter till skatteplanering och internationaliseringens konsekvenser. Det andra problemet är att skatteintäkterna i sig inte räcker till att finansiera hela den kommunala verksamheten. En betydande del av kommunernas kostnader finansieras med hjälp av statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning. Antalet arbetade timmar Den ekonomiska tillväxten i sig ger inte kommunerna särskilt mycket mer resurser att röra sig med. Det är den tillväxt som beror på att det totala antalet arbetade timmar ökar som skapar ett utrymme för mer kommunal verksamhet. Det problem vi ser framför oss är framför allt att den stora fyrtiotalsgenerationen börjar att gå i pension redan om några år. Det innebär att kostnaderna för pensioner och så småningom också äldreomsorg kommer att växa kraftigt samtidigt som antalet potentiella skattebetalare blir färre. Vi har som representanter för olika partier olika uppfattningar i arbetstidsfrågan. Men vi är Sammanfattning 5

6 överens om att vi som nation inte kan lägga påtagligt mindre tid på beskattat förvärvsarbete i framtiden än vad vi gör idag, utan att det går ut över den offentliga verksamhetens omfattning och kvalitet. För att klara det krävs ett bättre fungerande arbetsliv som innebär att fler av dem som vill ha arbete får det, att de deltidsarbetande som vill öka sin arbetsinsats kan göra det, att färre tvingas bli sjukskrivna eller förtidspensionärer och att fler personer orkar och vill arbeta till 65 års ålder eller ännu längre. Det innebär däremot inte att alla måste arbeta lika mycket varje vecka som de gör idag. Snarare finns det anledning att vara mer flexibel med arbetets fördelning över livet för att öka möjligheten till ett uthålligt arbetsliv. En förkortning av veckoarbetstiden skärper emellertid kraven på en positiv utveckling av de övriga faktorer som påverkar den sammanlagda arbetsinsatsens storlek. Det obeskattade arbetet Vi har frågat oss om det jämförelsevis höga svenska skatteuttaget på arbetsinkomster innebär att det finns en risk att allt mer arbete kommer att undandras från kommunal inkomstbeskattning. Det handlar om risken för att svartarbetet eller det arbete som vi väljer att själva utföra i form av obeskattat hemarbete kan komma att öka. Det svarta arbetet är idag inte av den omfattningen att det utgör ett allvarligt hot mot kommunernas finansiering. Däremot är det oroande att det finns stora skillnader i attityden till svart arbete mellan yngre och äldre personer. Det kan vara ett tecken på en begynnande urholkning av skattemoralen i Sverige. Egenföretagandet Skillnaderna i beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering. En grupp som i större utsträckning än andra kan välja hur inkomsterna ska beskattas är egenföretagarna. Vår bedömning är att en utveckling mot att allt fler arbetar i eget företag i huvudsak skulle vara något positivt. Vad som kan ställa till allvarliga problem är om skillnaden mellan skatten på kapitalinkomster och arbetsinkomster blir väsentligt större, till exempel till följd av internationaliseringen. Det skulle kraftigt öka incitamenten till att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. Internationaliseringen Vi kan ha olika uppfattning om hur höga skatterna bör och kan vara i en internationaliserad värld. Men vi är överens om att internationaliseringen kommer att begränsa våra möjligheter att välja vilka skattesatser vi tar ut. Det gäller både enskilda skatter och det totala skatteuttaget. De problem som vi ser framför oss när det gäller välfärdens finansiering kan därför med största sannolikhet inte lösas med höjda skatter. Den ökande rörligheten för kapital, företag, varor och människor innebär att det blir allt svårare för det enskilda landet att föra en skattepolitik som avviker mycket från den i omvärlden. För Sveriges del innebär det sannolikt att vi måste sänka en del skatter och att det därmed kan bli svårare att klara finansieringen av välfärdssystemen i framtiden. Det är emellertid i första hand ett antal statliga skatter som kommer att sättas under press. Det handlar om momsen, punktskatterna, förmögenhetsskatten och kapitalinkomstskatterna. Däremot är det svårt att se att det under de närmaste 5 10 åren finns något direkt hot mot kommunalskatten. Det är det progressiva inslaget i beskattningen av arbetsinkomster som ger incitament för de med höga inkomster att arbeta i något annat land. Den statliga inkomstskatten och att inbetalda arbetsgivaravgifter vid högre inkomster inte ger några ytterligare förmåner är viktigare än nivån på kommunalskatten. Visserligen har vi i Sverige en relativt hög beskattning av låga inkomster. Men det är ändå inte 6

7 sannolikt att kommunalskatten behöver sänkas för att motverka en utflyttning av låg- eller medelinkomsttagare. Sänkta skatter för låg- och medelinkomsttagare har sin grund i andra motiv än att motverka en utflyttning, till exempel att reducera marginaleffekterna vid en inkomstökning. Om arbetskraftens rörlighet över gränserna ökar måste reglerna kring förmåner och beskattning vara konsistenta. Det är inte fallet vid arbetspendling över Öresund. Människor som bor i Sverige men arbetar i Danmark kommer att betala sin inkomstskatt i Danmark, men ändå ha rätt till kommunala tjänster i Sverige. Vi föreslår därför att: Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark ändras så att inkomsterna för så kallade gränsgångare som bor i Sverige och arbetar i Danmark kommer att ingå i kommunernas skatteunderlag, eller att staten kompenserar kommunerna för arbetspendlingens effekter. Statsbidragen saknar koppling till löneökningarna Ett grundläggande problem är kommunernas beroende av statsbidrag. Skatteinkomsterna är inte tillräckliga för att täcka kommunernas kostnader. Därför utgår statsbidrag till kommunerna. Av en total intäkt på drygt 300 miljarder kronor är cirka 60 miljarder kronor ett så kallat generellt statsbidrag. Problemet med det generella statsbidraget är att det saknar varje form av automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället. För varje år som går räcker dessa statsbidrag till allt mindre verksamhet. Det problemet kan naturligtvis lösas genom att staten skjuter till mer pengar i form av statsbidrag. Problemet är att sådana resurstillskott ofta knyts till förväntningar om mer eller bättre verksamhet, snarare än ambitionen att kunna behålla nuvarande verksamhet. Ur kommunernas perspektiv skulle det vara betydligt bättre om en större del av intäkterna kom från en intäktskälla som kan förväntas växa i takt med löneutvecklingen. Det stärker kommunernas möjligheter att själva ta ansvar för sina uppgifter och underlättar därigenom ansvarsutkrävandet på lokal nivå. Minska kommunernas beroende av statens bidrag Vi föreslår därför ett antal reformer vars syfte är att göra kommunerna mindre beroende av statens välvilja: Grundavdragen omvandlas till en statlig skattereduktion. Det innebär att kommunernas skatteintäkter ökar med cirka 20 miljarder kronor och att statsbidragen därmed kan sänkas med samma belopp. Den fortsatta kompensationen till hushållen för egenavgifternas införande bör genomföras på samma sätt som hittills, det vill säga genom en skattereduktion. Det medför att kommunernas skatteintäkter ökar och att statsbidragen därmed kan sänkas med cirka 7 miljarder kronor (om kompensationen genomförs också år 2002 och 2003). Staten övertar finansieringen av det kommunala momssystemet. Statsbidragen kan därmed sänkas med cirka 18 miljarder kronor. Staten övertar kostnadsansvaret och beslutsrätten för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statsbidragen kan därmed sänkas med cirka 16 miljarder kronor. Sammantaget skulle dessa reformer möjliggöra en minskning av det generella statsbidraget som är av en sådan omfattning att kommunerna i Sammanfattning 7

8 princip skulle kunna stå på egna ben i ekonomiskt hänseende. För statens del innebär reformerna inga kostnader på kort sikt. Däremot skulle det uppstå vissa omfördelningar mellan kommunerna framförallt till följd av att staten tar över ansvaret för LSS, men dessa får i huvudsak ses som välmotiverade mot bakgrund av de brister som finns i dagens utjämning för LSS-verksamhet. LSS När det gäller LSS är det också en självstyrelsefråga att verksamheten tas över av staten. Verksamheter som är så pass hårt reglerade som LSS bör inte finansieras med kommunala skattemedel och generella statsbidrag, eftersom det i praktiken inte finns någon möjlighet att pröva dessa utgifter mot andra kommunala utgifter i den årliga budgetprocessen. Kommunerna skulle fortfarande kunna fungera som utförare av verksamheten tillsammans med andra entreprenörer. En statlig finansiering ökar också tryggheten för de handikappade som omfattas av verksamheten, eftersom resurserna går direkt till dem som ska utföra verksamheten. Finansieringen av verksamheten blir mer stabil. Det kommunala momssystemet Att kommunerna har avdragsrätt för mervärdesskatt även i verksamheter som skola och omsorg syftar till att motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. Den kommunala finansieringen av denna avdragsrätt har dock som syfte att ge staten växande skatteintäkter. Det sker på bekostnad av kommunerna eftersom avgiften till systemet växer i takt med stigande priser eller inköpsvolymer. Det sker däremot ingen automatisk uppräkning av de statsbidrag som kommunerna erhöll vid införandet av systemet. I praktiken innebär inte en statlig finansiering någon kostnad för staten. Växande kommunala momsavdrag motsvaras av lika stora momsinbetalningar från de företag som har sålt varor och tjänster till kommunerna. Den kollektiva finansieringen leder också till allvarliga systemfel. Om kommunerna i ökad utsträckning väljer att köpa momspliktiga tjänster (till exempel städning) istället för att de utförs av egen personal, så ökar omslutningen i systemet. Dessa ökade momskostnader får alla kommuner vara med och betala. Konkurrensneutraliseringen fungerar förvisso för den enskilda kommunen, men inte för kommunkollektivet. Effekterna är orimliga, och kan vara ett av skälen till de senaste årens snabba ökning av kommunernas momsavgift. Skattereduktion istället för avdrag En skattereduktion innebär att det är statens skatteintäkter som reduceras, till skillnad från avdrag som reducerar kommunernas skatteintäkter. I år sänkte staten inkomstskatterna i syfte att kompensera löntagarna för en fjärdedel av egenavgifterna via en skattereduktion. Eftersom skattereduktionen i praktiken reducerade egenavgiften med en fjärdedel minskades också avdragsrätten för egenavgiften med en fjärdedel. Resultatet blev att kommunernas skatteintäkter ökade med drygt 3 miljarder kronor. Som en följd av detta sänkte staten de generella bidragen till kommunerna med samma belopp. Vi menar att grundavdraget också kan utformas som en skattereduktion. Summan av grundavdrag och särskilt grundavdrag uppgick 1998 till knappt 100 miljarder kronor. Kommunernas skatteintäkter skulle därför öka med runt 20 miljarder kronor till följd av en sådan förändring. En del av denna effekt uppstår redan när det särskilda grundavdraget slopas, vilket är en del av pensionsreformen. 8

9 Nya intäktskällor Vi har också övervägt möjligheten att växla statsbidrag till kommunerna mot någon ny kommunal skattebas. Framförallt har vi diskuterat möjligheten att ersätta den statliga fastighetsskatten med en kommunal fastighetsskatt. Fastigheter är en stabil skattebas eftersom fastigheterna inte så lätt flyttar över kommungränserna eller nationsgränserna. Fastighetsskatten är dessutom en vanlig intäktskälla för kommunerna i andra europeiska länder. Vår slutsats är emellertid att fastighetsskatten skulle föra med sig fler problem än fördelar för kommunerna. Ett skäl är att fastighetsvärdena är väldigt ojämnt fördelade mellan kommunerna. Dessa skillnader kan i och för sig utjämnas, men då försvinner en del av poängen med en kommunal fastighetsskatt. Ett annat skäl är att fastighetsskatten är politiskt instabil. Vi har därför ansett att det är bättre att föreslå förändringar som innebär att den nuvarande skattebasen breddas eller att kommunernas kostnader minskar. De förslag vi redogjort för ovan har den inriktningen. Dessa förslag ger större utrymme för den kommunala självstyrelsen, dels genom att finansieringen vilar på en skattebas som gör det möjligt att ta ut olika kommunalskatt, dels genom att staten övertar verksamhet som det i praktiken är svårt för kommunerna att styra. Beredningen har också övervägt några olika möjligheter att flytta finansieringen för vissa verksamheter från skatter till avgifter eller försäkringar. De förslag vi lämnar handlar om fastighetsanknutna avgifter: Kommunerna bör ges rätt att ta ut en avgift för att finansiera kostnader för gator och vägar. Avgiften kan växlas mot en sänkning av kommunalskatten. Förutsättningarna för ett nytt avgifts-/försäkringssystem avseende räddningstjänstens finansiering bör utredas. En viktig poäng med väghållningsavgifter är att de möjliggör en lösning på dagens orättvisa mellan dem som bor i områden där kommunen ansvarar för väghållningen och dem som bor i områden där fastighetsägarna själva ansvarar för väghållningen. Indexera statsbidragen och förstärk finansieringsprincipen De förslag vi lämnat gör det möjligt att radikalt minska kommunernas beroende av statsbidrag. Om dessa förslag inte genomförs fullt ut, eller om staten i framtiden väljer att lägga över nya uppgifter på kommunerna och kompensera med ökade statsbidrag, kommer de generella statsbidragen även i fortsättningen att spela en roll för kommunernas finansiering. Vi föreslår därför att: Eventuella kvarvarande generella statsbidrag till kommunerna indexeras med hänsyn till pris- och löneökningarna och med hänsyn till förändringar i befolkningens ålderssammansättning på riksnivå. För att säkerställa att kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet inte undergrävs av statliga beslut som lägger på kommunerna mer uppgifter eller minskar skattebasen föreslår vi att: Det sker en förstärkning av konsultationsprocessen i samband med finansieringsprincipens tillämpning. Hushållsnära tjänster Slutligen föreslår vi att staten inför en subvention för hushållsnära tjänster riktade till pensionärer. En sådan reform kan göra det möjligt för äldre personer att på rimliga villkor komma i åtnjutande av den typ av enklare hushållstjänster som i stor utsträckning trängts undan ur kommunernas serviceutbud i spåren av 1990-talets ekonomiska problem och det samtidigt starkt Sammanfattning 9

10 växande behovet av vård och omsorg. En sådan subvention kan kanske också bidra till att minska svartarbetet i samhället och därmed bidra till att fler arbetade timmar kommer upp till beskattning. Förhoppningsvis kan det också innebära att behoven av mer kvalificerade hjälpinsatser kan skjutas upp i tiden, vilket i sin tur skulle minska trycket på kommunernas äldreomsorg. 10

11 1. Kommunernas finansiering idag KOMMUNERNAS verksamhet har gradvis kommit att domineras allt mer av de så kallade välfärdstjänsterna, det vill säga skola, vård och omsorg. Kvinnornas ökade förvärvsfrekvens har medfört en kraftig utbyggnad av barn- och äldreomsorgen. Under 1990-talet har dessutom skolan kommunaliserats och kommunerna har övertagit delar av äldreomsorgen och handikappomsorgen från landstingen. Investeringarnas andel av utgifterna har minskat under en längre tid. Staten har också övertagit transfereringsutgifter så som det kommunala bostadstillägget och bostadsbidrag från kommunerna. Välfärdstjänsterna är och måste vara personalintensiva. Kommunernas anställda kan inte som i industrin ersättas av maskiner. Skola och omsorg är typexempel på tjänster där man kan vänta sig relativt måttliga produktivitetsökningar. Inte minst mot bakgrund av de rationaliseringar som redan gjorts under 1990-talet. Den största utgiften för kommunerna är därför också de anställdas löner (inklusive arbetsgivaravgifter, avtalspensioner etc). Lönernas andel av utgifterna är i praktiken större än vad som framgår av redovisningen. En del av utgifterna är också ersättningar för de personalintensiva entreprenadtjänster som utförs på uppdrag av kommunen, till exempel inom utbildning eller barnomsorg. Hur mycket mer det kostar att utföra samma kommunala tjänster från ett år till ett annat beror därför till övervägande delen på lönernas ökningstakt. Det innebär också att kommunerna behöver intäkter som utvecklas i ungefär samma takt som lönerna. Den sämre produktivitetsutvecklingen för de personalintensiva tjänsterna leder till att dessa över tiden blir relativt sett dyrare. Den ekonomiska termen för detta fenomen är Baumols sjuka. Men det är egentligen inte något sjukdomstecken att produktiviteten ökar snabbare i näringslivet än i den offentliga tjänsteproduktionen. Samhällets produktion växer och vi har mer resurser till angelägna behov än tidigare. Överföringen till de skattefinansierade personalintensiva tjänsterna sker dock inte med automatik. Det blir visserligen fler kronor till kommunerna om vi fortsätter att via kommunalskatten överföra cirka 30 procent av lönen till verksamheten i kommuner och landsting. Men det ger inte resurser till att anställa mer personal, om lönerna för till exempel lärare och vårdpersonal ökar i ungefär samma takt som för de anställda i den privata sektorn. Om inte sysselsättningen ökar i den privata sektorn får inte kommuner och landsting mer resurser. Resurserna måste i så fall föras över antingen genom ett högre skatteuttag eller genom att vi betalar mer själva, via avgifter eller försäkringar. Verksamheten i kommunerna har expanderat kraftigt under 1990-talet. Inom barnomsorg, utbildning och äldreomsorg kan de ökade anspråken på den kommunala verksamheten uppskattas till cirka 30 miljarder kronor. Till stor del beror det på de demografiska förändringarna. Men det beror också på statliga regelförändringar, som till exempel barnomsorgslagen och gymnasiereformen, och på samhällsutvecklingen i övrigt. Till exempel har antalet barn i varje årskull som skrivs in i barnomsorgen ökat mer än vad som kan förklaras enbart av barnomsorgslagen. Till de ökade anspråken ovan ska också läggas ökade kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder, samt ökade ambitioner inom handikappomsorgen. Trots de senaste årens höjda statsbidrag utförs idag en betydligt mer omfattande kommunal 1 Kommunernas finansiering idag 11

12 12 verksamhet av färre anställda än för tio år sedan (korrigerat för verksamhetsöverföringar). En orsak är att kommunerna fick ta ett stort ansvar för saneringen av statens finanser via de effekter som det så kallade 118-miljardersprogrammet gav på kommunernas skatteintäkter, till exempel genom införandet av de avdragsgilla egenavgifterna. Under 1990-talet har inte heller utbyggnaden kunnat finansieras med höjda skatter. Periodvis har kommunerna varit förhindrade av staten att höja skatten. Men även under perioder då skatteuttaget inte reglerats har det totala kommunala skattetrycket förändrats mycket lite, antagligen därför att det ändå inte har framstått som en framkomlig väg. Det har inneburit att kommunerna har fått klara utbyggnaden genom rationaliseringar. Kommunerna finansieras till 75 procent med egna intäkter. Av diagram 1.1 framgår hur kommunerna idag finansierar den verksamhet som i huvudsak är skattefinansierad. 1 Ungefär 2/3 av verksamheten finansieras med egna skattemedel och ytterligare cirka 6 procent finansieras med avgiftsintäkter. Statsbidragen (inklusive EU-bidrag och ersättning från försäkringskassan) finansierar en fjärdedel av verksamheten. År 1993 genomfördes en för den kommunala finansieringen och självstyrelsen väsentlig reform. Ett antal specialdestinerade statsbidrag överfördes till den så kallade påsen. Merparten av statsbidragen är sedan dess generella bidrag. Kommunerna har därför fått större utrymme att själva styra hur resurserna ska fördelas mellan olika verksamheter. Det generella statsbidraget uppgår till cirka 60 miljarder kronor och finansierar ungefär 20 procent av kommunernas verksamhet. 1 Avgiftsintäkterna till energi, vatten och avlopp samt avfallshanteringen ingår därför inte. Det gör inte heller hyresintäkter, försäljningsintäkter och finansiella intäkter. Diagram 1.1 Intäkterna till den skattefinansierade verksamheten 1999 Miljarder kronor Taxor o avgifter 18 mdkr Riktade bidrag 16 mdkr Generella statsbidrag 60 mdkr Skatteintäkter 208 mdkr Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. Problemet med det generella statsbidraget är att det inte automatiskt räknas upp i takt med att priser och löner ökar. När staten har skjutit till mer resurser de senaste åren har det knutits till förväntningar om mer och bättre verksamhet, snarare än ambitionen att kunna behålla nuvarande verksamhet. Samtidigt som kommunernas verksamhet har blivit allt mer personalintensiv har andelen av kommunernas intäkter som ökar i takt med löneökningarna i samhället minskat, eftersom flera av de stora specialdestinerade statsbidrag som växlades till generella bidrag delvis var kopplade till pris- och löneökningar. Kommunernas beroende av statens välvilja har därför ökat. Slutsatsen av detta är inte att de specialdestinerade statsbidragen bör återinföras, utan att finansieringen på något annat sätt borde utformas så att en större del av intäkterna utvecklas i takt med kommunernas kostnader. I denna rapport diskuterar vi hur kommunernas intäkter kan tänkas utvecklas framöver och hur finansieringen av den kommunala verksamheten bör utformas för att bättre möta framtidens krav och samtidigt stärka den kommunala självstyrelsen.

13 Finansieringen och självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Självstyrelsen har djupa historiska rötter och har vuxit sig starkare i Sverige än i de flesta andra länder. Det lokala ansvaret har dessutom alltid varit kopplat till en egen beskattningsrätt. Den kommunala självstyrelsen är grundläggande för människors deltagande i den demokratiska processen. Drygt medborgare har idag kommunala förtroendeuppdrag. Makten över den lokala nivån ligger hos staten genom rätten att stifta lagar. Staten sätter ramarna för den kommunala självstyrelsen. Det är helt i sin ordning. Men om den statliga styrningen blir allt för långtgående och detaljerad undermineras själva grundvalen för den lokala demokratin, nämligen medborgarnas engagemang. För att människor ska engagera sig i de lokala frågorna krävs det att det också i praktiken finns något att besluta om. Medborgarna i en kommun måste få bestämma inriktning och omfattning av de verksamheter som utgör det kommunala ansvaret. Det ger också förutsättningar för att bedriva en effektivare verksamhet när denna kan anpassas till egna villkor och värderingar. Det innebär också att det måste få bli olika. Olikheterna är i sig ett tecken på en vital lokal självstyrelse. Vi anser att det största hotet mot det lokala självstyret idag ligger i rikspolitikens vilja att detaljstyra och likrikta de kommunala verksamheterna. Det måste också vara tydligt för medborgarna vilken politisk nivå som ansvarar för en offentlig verksamhet. Medborgarna måste kunna utkräva ett politiskt ansvar. Så långt som det är möjligt bör en sammanblandning av ansvaret därför undvikas. I de verksamheter där behovet av statlig styrning är så starkt att det inte ger något utrymme för lokala lösningar och prioriteringar bör ett statligt ansvar övervägas även för finansieringen. Rätten att själv besluta om kommunens utdebitering är en av de mest centrala förutsättningarna för det lokala självstyret. Det är den kommunala beskattningsrätten som ger sambandet mellan de lokala besluten om verksamheten och dess finansiering. Den kommunala beskattningsrätten är visserligen fastslagen i regeringsformen;»kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.«vilka skatteintäkter kommunen kan ta ut beror emellertid på vilken skattebas som staten tilldelar kommunerna. Hur långt skatteintäkterna räcker beror i sin tur på vilka åtaganden som ska täckas. Skattebasens storlek har också betydelse för om den kommunala självstyrelsen verkligen ska kunna innebära olika ambitionsnivåer i olika kommuner. Samma totala skillnad i resurserna till kommunens verksamhet kräver större skillnad i utdebitering ju mindre skattebas kommunerna förfogar över. Ju större andel av kommunernas verksamhet som finansieras via de generella statsbidragen (som fördelas med samma belopp per invånare) desto mindre blir utrymmet för kommunala skillnader. Vad gäller statsbidragen till kommunerna menar vi att generella bidrag i nästan alla fall är att föredra framför specialdestinerade bidrag till de verksamheter där kommunerna har det huvudsakliga ansvaret. Staten ska inte bestämma hur kommunerna ska prioritera inom det kommunala uppdraget. Det är inte bara ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det motverkar också en effektiv användning av resurserna. Kommunerna måste ges utrymme att prioritera de områden där behoven upplevs som mest angelägna i den egna kommunen. Det är inte sannolikt att det är samma verksamhet i alla kommuner. Ett sådant synsätt ligger också i linje med Europarådets konvention om lokal självstyrelse som Sverige har anslutit sig till (European charter of local self-government). Där stadgas att statsbidragen i 1 Kommunernas finansiering idag 13

14 största möjliga utsträckning inte ska specialdestineras till att finansiera särskilda projekt. I en annan av konventionens paragrafer framhålls att intäkterna så långt det är praktiskt möjligt ska följa med i de kommunala verksamheternas kostnadsutveckling. Så är inte fallet med dagens generella statsbidrag. Statsbidragen har ingen automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället. De generella statsbidragen till kommunerna uppgår i år till 60 miljarder kronor. Det kan vara motiverat med ett generellt statsbidrag för att reglera förändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna eller för att kunna göra stabiliseringspolitiskt motiverade förändringar av kommunernas ekonomiska utrymme. Men för inget av dessa motiv krävs ett generellt statsbidrag av nuvarande storlek. Stabiliseringspolitikens behov är därför i sig inget motiv för att kommunernas finansiering i så hög grad vilar på statsbidrag. Det går till och med att tänka sig att kommunerna inte får några statsbidrag alls. Under åren 1993 till 1995 betalade kommunerna en så kallad neutraliseringsavgift. Den gick bra att använda vid regleringar eller indragningar under denna period. Den ekonomiska tillväxten ger jämförelsevis mer positiva effekter på statens ekonomi än på kommunernas. Stora delar av statens utgifter ökar inte automatiskt i samma takt som löner och skatteintäkter. Ett exempel är räntekostnaderna. Ett annat stort utgiftsområde är statsbidragen till kommuner och landsting, vilka inte har någon garanterad uppräkning. I takt med att ekonomin växer uppstår därför ett utrymme för statliga skattesänkningar eller ökade utgifter, till exempel i form av höjda statsbidrag till kommunerna. Kommuner och landsting har därför i praktiken behov av intäkter som ökar i en snabbare takt än vad staten har. Ur skattebasberedningens perspektiv är det angeläget att behovet av statsbidrag minskar. Det är också en fråga om makten över resurserna. Ju större andel av verksamheten som finansieras av generella statsbidrag desto mer beroende blir kommunerna av statens välvilja. Risken ökar också för att staten väljer att specialdestinera dessa medel för de ändamål som regering och riksdag anser vara mest angelägna. Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster Sedan skattereformen 1990/91 görs det åtskillnad mellan personliga inkomster som ska beskattas som förvärvsinkomster respektive som kapitalinkomster. Numera beskattar staten kapitalinkomsterna. Basen för kommunalskatten är därför enbart invånarnas förvärvsinkomster. Till förvärvsinkomsterna räknas förutom löner även löneförmåner, sjukpenning, a-kassa, pensioner etc. Dessutom ingår inkomst av näringsverksamhet för de företagare som inte bedriver verksamheten i aktiebolagsformen. Tabell 1.1 Prognos för skattebasen år 2000 Miljarder kronor Inkomster Lön, inkl. förmåner 870 Pensioner 253 Övriga transfereringar 101 Inkomst av näringsverksamhet 33 Övrigt 10 Avdrag Grundavdrag, inkl. särskilt grundavdrag 95 Avdrag för egenavgifter 48 Övriga avdrag 30 Beskattningsbar inkomst Källa: Svenska Kommunförbundet. Lönerna är den dominerande delen av skattebasen. Därefter kommer pensionerna och de andra skattepliktiga ersättningarna från staten (transfe- 14

15 reringarna). Inkomst av näringsverksamhet står endast för några procent av inkomsterna i skattebasen. Avdragen reducerar inkomsterna i skattebasen med 14 procent, eller drygt 170 miljarder kronor. Införandet av de avdragsgilla egenavgifterna åren ökade avdragen med cirka 60 miljarder. Årets sänkning av inkomstskatten som syftade till att delvis kompensera löntagarna för egenavgifterna har dock inneburit att avdraget för egenavgifterna har minskat med en fjärdedel (se kapitel 4,»Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas«). Övriga avdrag är främst reseavdraget och avdraget för avsättningar till pensionsförsäkringar. 2 För en mer detaljerad genomgång av resonemangen i detta avsnitt se PM Skattebasens historia, som kan laddas ner från vår hemsida: 1 Kommunernas finansiering idag Sysselsättningen viktigast för skattebasens utveckling 2 Kommunernas skattebas har genomgått stora förändringar de senaste decennierna. För det första beskattar kommunerna inte längre företagens vinster och det så kallade garantibeloppet för inkomst från fastighet. Reglerna för vilka transfereringsinkomster som är beskattningsbara och vilka avdrag som inkomsttagarna kan göra har också förändrats. Om man bortser från alla regelförändringar och frågar sig hur inkomsterna från det som idag är kommunernas skattebas kan tänkas utvecklas framöver så visar det sig att sysselsättningen är avgörande för skattebasens utveckling. Lönernas dominerande roll i skattebasen gör att det är rätt så självklart att utvecklingen av sysselsättning och lönenivåer är av avgörande betydelse för hur skattebasen utvecklas. Men som vi konstaterade i det föregående avsnittet innebär inte löneökningarna i sig att det blir så mycket mer resurser över till den kommunala verksamheten. Ökade skatteintäkter till följd av löneökningar i samhället motsvaras normalt av ungefär lika stora löneökningar också för kommunernas anställda. Det är därför sysselsättningen, räknat i arbetade timmar, som i praktiken bestämmer vad löneinkomsterna i skattebasen ger för resurser till den kommunala verksamheten. Sysselsättningens betydelse för skattebasens utveckling beror inte bara på att kommunerna beskattar löneinkomsterna. De beskattningsbara transfereringarna finansieras i huvudsak av de sociala avgifterna. Med sociala avgifter menas de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, egenavgifterna och avgifterna till avtalsförsäkringarna (till exempel tjänstepensionen). Att de sociala avgifterna finansierar de transfereringar som kommunerna också beskattar är ganska logiskt. Arbetsgivaravgifterna minskar löneutrymmet och därmed skattebasen. Men å andra sidan beskattar kommunerna de transfereringar som arbetsgivaravgifterna finansierar. På lite längre sikt bör därför skattebasen utvecklas i takt med arbetsgivarnas lönekostnader. Man kan också konstatera att kommunerna beskattar en mycket stor del av samhällets inkomster. Nationalinkomsten utgörs till cirka 80 procent av löneinkomster och så kallade kollektiva avgifter, det vill säga i princip kommunernas skattebas. Även om avdragen reducerar skattebasen till att motsvara cirka 70 procent av nationalinkomsten 3 är det ändå en väsentlig andel av de totala inkomsterna i landet som är föremål för kommunal beskattning. Att kommunerna beskattar transfereringsinkomsterna har haft stor betydelse för skattebasens utveckling. Summan av löner och inkomst av näringsverksamhet har minskat sin andel av inkomsterna i skattebasen med drygt 10 procentenheter sedan Transfereringsinkomsterna 3BNP till marknadspris minskat med bland annat indirekta skatter (till exempel momsen), kapitalförslitning (i princip avskrivningar) och nettot av inkomster till och från utlandet (till exempel räntor). 15

16 har ökat sin andel i motsvarande omfattning. Det beror framförallt på pensionsinkomsterna som har mer än fördubblat sin andel. Diagram 1.2 Sociala avgifter och beskattningsbara transfereringar Procent av BNP till marknadspris Procent 25 Avgifter Transfereringar Årtal Källa: PM Skattebasens historia Av diagrammet framgår att de sociala avgifterna och transfereringarna har ökat påtagligt som andel av BNP. Den största förändringen skedde under 1970-talet. Att avgifter och utbetalningar utvecklats så olika under 1990-talet sammanhänger med den ekonomiska krisen och den därpå följande saneringen av statsfinanserna. Den minskade produktionen och ökade arbetslösheten resulterade i att transfereringarna ökade påtagligt som andel av BNP. Avgifterna minskade däremot när sysselsättningen sjönk och när arbetsgivaravgifterna sänktes i syfte att stimulera ekonomin. Avgifter och utgifter kom därför att utvecklas helt olika under 1990-talets inledande år. Det visar också att skattebasen har en utformning som mildrar konjunkturernas inverkan på kommunernas ekonomi. Den efterföljande saneringen av statsfinanserna innebar att förhållandet mellan avgifter och transfereringar återställdes. Nya egenavgifter infördes och höjdes samtidigt som ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna sänktes. Det normala har annars varit att avgifterna överstigit utbetalningarna. Detta förhållande förklaras till viss del av att det till avgifterna även förts löneskatter, det vill säga sådana lagstadgade avgifter som i nationalräkenskaperna definieras som indirekta skatter och som således inte är förenade med några bestämda förmåner. En ytterligare förklaring är att det i vissa försäkringssystem har skett en kontinuerlig fonduppbyggnad (till exempel vad gäller tjänstepensionerna). Om det sker en förskjutning i relationen mellan de sociala avgifterna och transfereringarna kan skattebasen komma att utvecklas annorlunda än de samlade inkomsterna i samhället (nationalinkomsten). Om de inbetalda sociala avgifterna ökar snabbare än de utbetalda transfereringarna kommer skattebasens andel av nationalinkomsten att minska. Skattebasens andel av inkomsterna kan också förändras om avdragen ökar eller minskar eller om det sker en förändring av relationen mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster i samhället. Vi har tidigare beskrivit hur merparten av kommunernas utgifter är kopplade till löneutvecklingen. Men det finns också utgifter som i större utsträckning kan antas följa den allmänna prisutvecklingen. Det innebär att det reala utrymmet för kommunernas verksamhet kan utvecklas lite bättre än vad som följer av sysselsättningsutvecklingen. Det illustreras av utvecklingen under perioden Antalet arbetade timmar var ungefär oförändrat mellan dessa år. Den reala tillväxten i kommunernas»bruttoskattebas«, det vill säga de inkomster som enligt dagens regler beskattas av kommunerna (före avdrag), beräknas dock ha uppgått till 15 procent för perioden Det utgår från ett antagande om att kommunernas kostnader till 75 16

17 procent är beroende av löneutvecklingen och till 25 procent av prisutvecklingen i samhället. Både skattebasens utveckling och kommunernas kostnader bestäms i stor utsträckning av löneutvecklingen. Hur många arbetstimmar kommunerna kan finansiera kommer därför också att bero på hur lönerna för de anställda i kommunerna utvecklas jämfört med lönerna i resten av ekonomin. Ökar de kommunanställdas löner jämfört med andra grupper så minskar antalet arbetstimmar i kommunerna, och omvänt innebär lägre löneökningar för kommunanställda att kommunerna får råd med fler anställda och arbetstimmar. 4PM Skattebasens historia. 1 Kommunernas finansiering idag Den nuvarande skattebasen är bra men otillräcklig Vår slutsats är att den nuvarande skattebasen är en bra bas för finansieringen av den kommunala verksamheten. Den omfattar en betydande andel av inkomsterna i samhället. Kommunernas beskattningsbara inkomster motsvarar ungefär 70 procent av nationalinkomsten. 4 Skattebasen kan därför förväntas växa i ungefär samma takt som produktionen och inkomsterna i samhället. Det finns ingen annan skattebas av motsvarande omfattning och det finns inte heller någon anledning att tro att andra skattebaser på lång sikt skulle utvecklas särskilt mycket bättre. Som huvudsaklig intäktskälla för framtidens finansiering av den kommunala verksamheten finns det inga bättre alternativ. Det finns dessutom inslag som gör att skattebasen kan växa snabbare än vad som följer av sysselsättnings- och löneutvecklingen. Ett skäl är att pensionsinkomsterna är en del av skattebasen. Det kommer att bli fler pensionärer framöver och dessa kommer i genomsnitt att få högre pensioner än dagens pensionärer. Beskattningen av pensionerna ger också kommunerna del av kapitalavkastningen i samhället via premiepensionen, de privata pensionsförsäkringarna och avtalspensionerna (se kapitel 2, avsnitt»ålderspensionerna ökar«). Grundavdragets konstruktion innebär också att en kontinuerligt stigande andel av inkomsterna tas upp till beskattning. För en viss inkomst räknas grundavdraget upp varje år i takt med inflationen. Det innebär i normalfallet att grundavdraget inte ökar i samma takt som lönen vilket i sin tur innebär att den beskattningsbara inkomsten ökar med lite mer än de årliga löneökningarna. På kort sikt är dessutom skattebasen konjunkturstabiliserande. Vid en lågkonjunktur ökar utbetalningarna av skattepliktiga transfereringar i form av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrar effekten av minskade löneinkomster när sysselsättningen faller. Det omvända gäller i en högkonjunktur. Den konjunkturdämpande effekten bygger på en hög anslutning till a-kassan. Blir det fler som står utanför försäkringssystemen så ger det inte bara en större minskning av kommunernas skatteintäkter vid en lågkonjunktur, det ger också ökade utgifter för socialbidragen. Stabila intäkter är viktigt för kommunerna eftersom behoven av kommunala tjänster i huvudsak inte påverkas av konjunkturläget. Ur kommunernas synvinkel är det därför viktigt att kvalifikationsreglerna är utformade på ett sådant sätt att alla de som står till arbetsmarknadens förfogande är kvalificerade till a-kassan. En av de viktigaste fördelarna med dagens skattebas är att den ger utrymme för den lokala självstyrelsen. Det är möjligt för kommunerna att ha olika skattesatser utan att det leder till några särskilt negativa effekter för samhällsekonomin. Det är inte alltid fallet med andra skattebaser. Eftersom kommunernas kostnadsutveckling i så stor utsträckning bestäms av hur lönekostnaderna utvecklas behöver kommunerna intäkts- 17

18 källor som också ökar i takt med lönerna. Det gör den kommunala skattebasen. Skattebasen är därför i sig inte orsaken till att det är svårt att få intäkterna att räcka till behoven av verksamhet i den kommunala sektorn. Problemet är att dagens skattebas inte ensam, med ett rimligt skatteuttag, klarar att finansiera dagens verksamhet. Kommunerna är därför beroende av statsbidrag för att finansiera sitt verksamhetsansvar. I år uppgår de generella statsbidragen till cirka 60 miljarder kronor. Problemet med dessa statsbidrag är att de saknar varje form av automatisk uppräkning och koppling till den allmänna ekonomiska utvecklingen. 18

19 2. Hoten mot skattebasen FÖR EN SKATTEBAS som omfattar en så stor andel av samhällets inkomster som förvärvsinkomsterna är det rätt så självklart att det finns hot mot dess utveckling i framtiden. Eftersom vi utgår ifrån att dagens skattebas kommer att vara den huvudsakliga intäktskällan för kommunerna även i framtiden har vi valt att göra en grundlig genomgång av de hot (och möjligheter) vi ser för skattebasens utveckling framöver. Det kanske viktigaste hotet är att vi, sett över en längre tid, förvärvsarbetar allt mindre räknat per invånare. En viktig orsak är de demografiska förändringarna och framförallt det faktum att vi lever allt längre. Vårt huvudsakliga intresse i detta avsnitt är därför utvecklingen av antalet arbetade timmar. Vi diskuterar de demografiska förändringarna, om vi kan öka andelen sysselsatta samt arbetstidernas utveckling. Vi tar också upp frågan om hur det svarta arbetet kan tänkas utvecklas och förhållandet mellan hemarbetet och marknadsarbetet. Vi diskuterar också företagarnas beskattning och förekomsten av personaloptioner och försöker bedöma hur utvecklingen på dessa områden kan påverka kommunernas skattebas. Vi avslutar avsnittet med att ta upp pensionerna, skattebasens räddning? Risken för att skattebasen reduceras genom att avdragen ökar tar vi upp i kapitel 4»Finansieringen i framtiden«. 2 Hoten mot skattebasen Färre arbetade timmar minskar utrymmet för kommunal verksamhet Lite förenklat kan man säga att det antal arbetstimmar som kommunerna förfogar över bestäms av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin multiplicerat med det kommunala skatteuttaget i procent. Ökad kommunal verksamhet kan därmed i princip bara åstadkommas med höjda skatter eller fler arbetade timmar. Om antalet arbetade timmar minskar så minskar också utrymmet för kommunal verksamhet, även om ekonomin i övrigt växer. Trots att antalet arbetade timmar idag inte är fler än för 100 år sedan har sjukvården, äldreomsorgen, barnomsorgen och utbildningsväsendet kunnat växa kraftigt, framförallt under efterkrigstiden. Den utvecklingen har i allt väsentligt finansierats med höjda skatter. Under 1999 förvärvsarbetade vi i Sverige sammantaget 6,8 miljarder timmar. Utslaget per invånare blir det knappt 770 timmar. Internationella jämförelser av antalet arbetade timmar ska tolkas försiktigt eftersom definitionerna inte är desamma. Men de indikerar ändå att skillnaderna mellan länderna är förhållandevis stora. Länder som till exempel USA och Japan kombinerar en hög sysselsättningsgrad med relativt många arbetstimmar per sysselsatt. Antalet arbetade timmar i Sverige verkar ligga i nivå med genomsnittet för de jämförda länderna. 5 Men arbetstimmarna är fördelade på en relativt sett stor andel sysselsatta som i genomsnitt arbetar relativt få timmar under ett år. Det finns flera tänkbara orsaker till skillnaderna mellan länderna. Skatter, bidragssystem och utbudet av subventionerade tjänster påverkar till exempel arbetsutbudet. Höga skatter på arbete är till exempel en orsak till att omfattningen av de hushållsnära tjänsterna är mycket liten i Sverige. Å andra sidan sker en stor del av omsorgen om barn och gamla i samhällets regi, vilket har ökat antalet timmar i förvärvsarbete. Allmänt kan de svenska systemen anses ge starka incitament till förvärvsarbete, men svagare incitament för att öka arbetstidernas längd. 6 5OECD Employment Outlook. 6 Långtidsutredningen 1999/2000, SOU 2000:7, sidan

20 20 Det totala antalet arbetade timmar är ungefär detsamma idag som för 100 år sedan, trots att antalet invånare i Sverige ökat med 73 procent, eller drygt 3,7 miljoner personer. Arbetstiden per invånare har alltså minskat i ungefär samma omfattning. Bakom denna utveckling döljs ett antal olika förändringar. En lika stor andel av befolkningen förvärvsarbetar idag som vid det förra sekelskiftet, men i genomsnitt drygt 40 procent kortare tid. Vad som i praktiken har hänt är att vi arbetar en allt mindre andel av livet, eftersom vi utbildar oss allt fler år och lever betydligt längre som pensionärer. Att andelen av befolkningen som arbetar inte har minskat beror på att kvinnorna nu förvärvsarbetar i nästan samma utsträckning som män. Diagram 2.1 Veckoarbetstiden per invånare Timmar per vecka Timmar per vecka Årtal Källa: Kommunerna i framtiden (Svenska Kommunförbundet, 1998). Att yrkesarbete upptar en allt mindre del av våra liv bör ses mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen under 1900-talet. Tekniska framsteg i kombination med en påtagligt förändrad produktionsstruktur och kunskapsnivå har medfört att vi idag kan producera ungefär 15 gånger så mycket på samma arbetstid som för hundra år sedan. En del av den ekonomiska tillväxten har sedan industrialismens början tagits ut i form av kortare arbetstider. En uppskattning av den långsiktiga trenden tyder på att när BNP per invånare ökar med 10 procent så minskar arbetstiderna med 2 procent. 7 Den historiska trenden mot allt färre arbetade timmar är ett allvarligt hot mot den kommunala välfärdens finansiering. Det finns därför anledning att se lite närmare på de faktorer som bestämmer utvecklingen av antalet arbetade timmar. Det gör vi genom att dela upp dessa i: andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder andelen av de i yrkesverksam ålder som arbetar den genomsnittliga arbetstiden Andelen i yrkesverksam ålder minskar På bara ett sekel har åldersfördelningen i Sveriges och övriga västländers befolkning förändrats radikalt. Man kan inte längre likna befolkningens ålderssammansättning vid en pyramid, där barnen utgör pyramidens bas. Se diagram 2.2. År 1900 var antalet barn och ungdomar (0 18 år) fler än idag trots att antalet invånare sammantaget var 3,7 miljoner färre än idag. Det var mot slutet av den så kallade barnrikeperioden och befolkningsstrukturen var jämförbar med den som man kan observera i många av dagens u-länder. Bara 8 procent av befolkningen var 65 år eller äldre, idag utgör de drygt 17 procent av befolkningen. Det har betydelse också för samhällets försörjningsbörda. De som är 65 år och äldre kostar i genomsnitt det offentliga 2,4 gånger mer än de som är 0 18 år. 8 7PM Svart arbete, skatter och tidsanvändning, Lennart Sjöberg, kan laddas ner från: 8 Välfärdspolitiska rådets rapport Från dagis till servicehus Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söderström m.fl. (SNS 1999).