Revisionsrapport X / 2008 Genomförd på uppdrag av revisorerna Oktober Karlskrona kommun. IT-miljö och IT-kostnader

Transkript

1 Revisionsrapport X / 2008 Genomförd på uppdrag av revisorerna Oktober 2008 Karlskrona kommun IT-miljö och IT-kostnader

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och slutsatser Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Metod Kommunens IT-miljö IT-Organisation Styrning av IT Teknisk infrastruktur och systemstöd IT-kostnader, intern prissättning och styreffekter IT-visionen och målstyrning IT-projekt...16 Bilaga 1 Erhållen dokumentation:

3 1. Sammanfattning och slutsatser På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har Ernst & Young genomfört en övergripande granskning av Karlskona kommuns IT-miljö. Målet är att granskningen ska beskriva starka och svaga sidor i kommunens IT-miljö och sättet att styra, bedriva och finansiera IT-verksamheten. Vidare att se hur kommunen lever upp till den egna IT-visionen och hur man uppfyller målet att vara en 24-timmarsmyndighet. Vid sidan av funktioner inom kommunledningsförvaltningen, bl.a. IT-enheten, har två förvaltningar omfattats av granskningen: tekniska förvaltningen som har ett högt IT-beroende och äldreförvaltningen som har en omfattande verksamhet där stora verksamhetsanknutna ITprojekt genomförs. Väsentliga iakttagelser Några av granskningens mest väsentliga iakttagelser beskrivs i följande avsnitt. Kommunen har en centraliserad IT-organisation med en ändamålsenlig indelning av ansvarsområden. IT-enheten har f.n. ett par vakanser av personer med nyckelkompetens vilket kan utgöra en risk. Kommunens nuvarande styrmodell för IT-frågor har brister. Det är flera aktörer inom kommunen som agerar och olika forum beslutar i olika frågor. Det gäller ledningsstrukturer och beslutsnivåer för olika IT-frågor med otydligheter kring beslutsvägar, vem som skall initiera, bereda, besluta, exekvera och följa upp. Kommunen har många viktiga beståndsdelar, men processerna hänger inte ihop. Konsekvensen blir att beslutsärenden stannar upp i processen. Den tekniska infrastrukturen är modern och ändamålsenlig, men det är ett underskott på datorer i några förvaltningar. Vidare uppges det finnas en potential att effektivisera användningen av / och minimera den flora av system som successivt har införts. Kommunen har en tydlig IT-vision men saknar både en IT-strategi som beskriver hur ITvisionen skall nås och en beskrivning av den arkitektur som skall utgöra plattform för tekniken. Ansvaret för att konkretisera vision till handlingsplan är förlagd till kommunens förvaltningar och bolag, där den strategiska IT-kompetensen är mycket varierande. Det fanns vid granskningen endast ett fåtal IT-planer inlämnade och publicerade på intranätet. För att ta steget fullt ut mot att erbjuda medborgarna e-tjänster krävs att e-legitimation och digital autentisering införs. Efter de första offensiva initiativen som togs med start år 2004 m.h.a. Microsoft och HP så bedöms kommunens utveckling inom e-tjänster och e-förvaltning under senaste åren har stagnerat. Den nuvarande finansieringsmodellen för debitering av pc och IT-tjänster har marknadsanpassats men bygger på fiktiva schablonbelopp. Bristen på transparens har medfört att ITenheten uppfattas som dyr. Kommunen har flera aktuella IT-projekt som drivs med varierande framgång. Även om det genomgående finns målsättningar i förvaltningarna att optimera gjorda investeringar, öka kvalitativa och ekonomiska effekter är det otydligt hur detta ska ske och följas upp. Vanligtvis görs inte lönsamhetskalkyler och det finns inga krav på uppföljning av effektmål. Förvaltningarna beslutar genom budgetarbetet om vilka projekt som skall genomföras. Det är brister i processerna för att prioritera och koordinera dessa projekt. 2

4 Rekommendationer Vi har i flera fall noterat att Karlskrona kommun redan har tagit initiativ och påbörjat åtgärder inom områden som vi framhållit. Vi ser en risk att man av olika anledningar prioriterar ned, inte når fram till slutliga lösningar eller inte tar beslut. De områden våra rekommendationer gäller, för kommunen att utveckla vidare / och för revisionen att i förlängningen följa upp, är: att se över och knyta samman styrmodell och beslutsprocesser för IT-frågor. Definiera olika aktörers och forums uppgifter, ansvarsområden och mandat samt. Överväg att återupprätta ett beslutande forum för IT-frågor, som är mindre än dagens Kommunledningsgrupp. Tillse också att dessa har erforderlig kompetens. att klargöra vilka riktlinjer och rutiner som skall förekomma samt hur beslutsunderlag som bereds och presenteras skall vara avpassade för det forum där de presenteras. att etablera en fungerande systemförvaltning. att IT-enheten prioriterar att dokumentera IT-miljön och kritiska rutiner för att förebygga ett nyckelpersonsberoende. att IT-enheten utvärderar om de skall öka sina kontaktytor mot förvaltningarna i syfte att jobba mer proaktivt och därigenom förbättra sin egen verksamhetsförståelse att IT-enheten definierar de tjänster de skall tillhandahålla förvaltningarna samt ingår överenskommelser om vilken servicenivå som skall upprätthållas. att Kartlägga och sammanställa befintlig systemflora i syfte att ge möjligheter att långsiktigt maximera användningen, samtidigt eftersträva att minimera antalet system och plattformar. att vid införandet av en ny prismodell för interndebitering först klargöra vilka styreffekter man vill åstadkomma. att komplettera IT-visionen med en IT-strategi och arkitektur i syfte att bättre styra och samordna utvecklingsprojekt samt ge förutsättningar att integrera system och undvika att hamna med dubbla system och funktioner. Överväg att komplettera den strategiska funktionen med teknisk kompetens och kunskap om IT-arkitektur. att utvärdera behovet av ett programkontor som ytterst prioriterar och koordinerar projekt som startas. Enas om ett sätt att göra nyttokalkyler och ett stöd för att följa upp de resultat som projekten skall åstadkomma i form av högre kvalitet, effektivitet eller produktivitet. 3

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Informationstekniken (IT) blir en allt viktigare del av människors vardag och Internet är idag en mycket central del i vårt demokratiska samhälle. Kommunens IT-verksamhet har en stödjande funktion och tillhandahåller en plattform för en mycket stor andel av kommunens informationsbehandling. Dels för att förmedla information och ärenden mellan kommunen och medborgarna via internet och dels tillhandahålla ett betydande administrativt IT-stöd åt förvaltningar och nämnder. Inom kommunen används både förvaltningsgemensamma och förvaltningsspecifika IT-system. Exempel på de förra är ekonomi- och lönesystem, exempel på de senare är verksamhetssystem i skola och socialtjänst. Karlskrona kommun har antagit en IT-vision som är gemensam för alla verksamheter i kommunen. Visionen markerar hur kommunen skall fokusera sitt IT-arbete de närmaste åren. Visionen har sin utgångspunkt i kommunens övergripande strategiska beslut samt inriktningsbeslut på nationell nivå; Utvecklingspolicyn Fyra hörnstenar för att bygga det nya Karlskrona, KF Nationella IT-strategin för vård och omsorg, IT-politik för hållbar utveckling och välfärd, IT-kostnaderna i kommunen har ökat och IT-verksamheten finansieras både genom centrala anslag och genom att fördelas ut på förvaltningarna Syfte och avgränsning Revisorerna har en uppgift att granska att kommunens IT-miljö är ändamålsenlig, kostnadseffektiv och ger god nytta för medborgare och verksamhet. Granskningen ska beskriva starka och svaga sidor i IT-miljön och sättet att styra, bedriva och finansiera IT-verksamheten. Vidare att se hur man lever upp till IT-visionen och hur man svarar upp mot målet att vara tillgängliga dygnet runt, att vara en 24-timmarsmyndighet. Målet är att klargöra övergripande fokusområden avseende IT-miljön, för att revisorerna skall få det underlag för väsentlighets- och riskbedömningen som de behöver för att med rimlig säkerhet kunna uttala sig i ansvarsprövningen. Två av stadens förvaltningar har omfattats av granskningen: tekniska förvaltningen som har ett högt IT-beroende och äldreförvaltningen som har en omfattande verksamhet där stora verksamhetsanknutna IT-projekt genomförs Metod Granskningen har grundats på information i erhållen dokumentation samt på intervjuer med: IT-chef, Serviceförvaltningen IT-strateg, Kommunledningsförvaltningen Informationssäkerhetschef, Kommunledningsförvaltningen Förvaltningschef Serviceförvaltningen 4

6 Förvaltningschef Äldreförvaltningen Förvaltningschef Tekniska förvaltningen. En avstämning av resultatet sker med de personer som intervjuats. 5

7 3. Kommunens IT-miljö 3.1. IT-Organisation Karlskrona Kommuns IT-organisation är i huvudsak centraliserad. Den centrala IT-enheten ansvarar för IT och telefoni och tillhör sedan 1 oktober 2008 Serviceförvaltningen, som Anette Lirsjö är ansvarig för. Mats Löfgren är IT-chef i kommunen sedan oktober2007. IT-enheten tillhandahåller IT-stöd åt samtliga förvaltningar och bolag, undantaget Barn- och Ungdomsförvaltningen som har sju egna IT-vaktmästare på skolorna samt Affärsverken AB som har egen IT-drift och sin egen IT-avdelning. Den centrala IT-enheten utför det mesta i egen regi, utom övervakning och administration av nätverket, som hyrs av Affärsverken. IT-enheten har genomgått flera omorganisationer under senare års tid. Den nuvarande enheten är indelad i fem kompetensgrupper med följande ansvar: IT administration Administrativt stöd för IT-enheten avseende t.ex. ekonomi, licenser, avtal och dialog med IT-styr. Teknik- och systemförvaltning Teknisk drift av kommunens större verksamhetssystem. I samarbete med systemförvaltare ansvara för systemuppgraderingar, hantering av patchar och testning på server sidan. Ansvarar för kommunens backup och datalagring. Infrastruktur och Service Upprätthåller, planerar och säkerställer infrastrukturen med en teknisk nivå och säkerhet på IT-plattform enligt verksamhetens krav. Hantering av patchar och testning på klientsidan. Teknisk drift av kommunens katalogstruktur (Active Directory) och nätverksanslutna skrivare. Tillhandahåller teknisk kundsupport (Service Desk) samt installerar funktionsarbetsplatser (PC). Utvecklingsmiljön - Samarbetar med kommunens förvaltningar i dialog med systemförvaltare och IT-samordnare. Är kommunens resurs för test, utveckling, projektledning och kvalitetssäkring. Telefoni och växel Förvaltar och utvecklar kommunens telefonisystem och tjänster (telefonväxel, utbud av mobila enheter). Till varje kompetensgrupp hör en gruppchef. Totalt omfattar IT-enheten 33 heltidstjänster, varav tre vakanser. Dessutom bistår Serviceförvaltningen IT-enheten med ekonomiskrådgivning med mindre än halvtid. Antalet anställda på IT-enheten har minskat med fyra tjänster sedan 2007 och i dag finns ett antal vakanser som är svåra att ersätta med tillräcklig kompetens. Vakanserna som uppstått och den senaste omorganisationen har också lett till en del nya rutiner. Bl.a. att IT-miljön och rutiner skall dokumenteras i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Detta arbetet är påbörjat men också en trång sektor p.g.a. tidsbrist. För de kritiska verksamhetssystemen finns det systemförvaltare i förvaltningarna. Systemförvaltarna har i sin tur kontakt med de tekniska systemförvaltarna inom IT-enheten. Inom IT-enheten finns en roll som systemkoordinator, denne skall genomföra månadsvisa koordineringsmöten med grupper av systemförvaltare för kommunens större systemen i syfte att stärka systemförvaltningen och övergripande planera för tester, utbildning och produktionssättning. Rollen är för närvarande vakant. Kompetensmässigt Enligt IT-chefen finns det personal med rätt kompetens att få tag, i men kommunen har svårt att erbjuda marknadsmässiga löner. 6

8 IT-enheten har genomgått utbildning och börjat införa ett arbetssätt efter ITIL 1. Hittills har en ServiceDesk och ett ärendehanteringssystem implementerats. Överlag ger de verksamhetsföreträdare som intervjuats intryck av att vara nöjda med ITenheten, särskilt vad beträffar IT-enhetens service som förbättrats genom införandet av ärendehanteringssystemet. Kritik som ges gäller främst förmågan att leverera datorer i tid och att informera om förseningar Kommentarer Vår bedömning är att IT-enheten, som nyligen omorganiserats har en ändamålsenlig indelning av ansvarsområden. IT-enhetens uppdrag är omfattande och det bör tolkas som en varningssignal att personal slutar. En särskild risk är det när personal med nyckelkompetens lämnar kommunen. Sårbarheten minskar om IT-enheten fortlöpande prioriterar uppgifterna att dokumentera ITmiljön och sina rutiner. Ytterligare neddragningar av personal eller uppsägningar kan också komma att försvåra för IT-enheten att upprätthålla sina ansvarsområden. Flera respondenter betonar att fokus skall vara på att IT skall vara verksamhetsdrivet och koordineringsgruppen som bildats är säkerligen ett bra initiativ. Det kan finnas anledning att utvärdera om IT-enheten skall öka sina kontaktytor ytterligare mot förvaltningarna, i syfte att kunna jobba mer proaktivt och också förbättra sin egen verksamhetsförståelse. Idag sker dessa kontakter främst reaktivt genom att enskilda förvaltningar ber om stöd i utvecklingsprojekt och via den gemensamma IT styr. En grupp som troligtvis IT-enheten bör fördjupa samverkan med är skolans IT-samordnare och skoldataansvariga. I förlängningen bör kommunen utvärdera att helt centralisera sina IT-personal i syfte att effektivisera och öka samordningen ytterligare Styrning av IT Kommunen har flera aktörer som agerar och olika forum som beslutar i olika slags IT-frågor. Det finns ingen beskrivning över ledningsmodellen, d.v.s. vilka uppgifter och vilka befogenheter olika intressenter har. Följande beskrivningar har givits under intervjuerna: Kommunens ytterst beslutande forum på tjänstemannasidan för IT-relaterade frågor utgörs av Kommunens ledningsgrupp som under ledning av kommunchefen består av förvaltningschefer, bolagschefer och chefer ur kommunledningsförvaltningen. Gruppen har en bred representation, men saknar enligt de intervjuade tillräcklig kompetens inom IT för att ta flera av de beslut som hamnar på deras agenda. Den centrala IT-enheten har en ren utförarroll och upplever inte att de har mandat att ta egna beslut. Det råder en frustration över otydligheter gällande ansvarsområden och på vilken nivåer olika beslut skall fattas. Exempelvis har IT-enheten rekommenderat en standard för hårdvara, operativsystem och databaser som återspeglar vad IT-enheten uppger att de kan supportera. Standarden är dock inte beslutad och behöver därför inte följas av förvaltningar som upphandlar IT-system. 1 ITIL (IT Infrastructure Library) är en uppsättning etablerade processer för IT-verksamhet, ursprungligen framtagna av myndigheterna i Storbritannien. ITIL betraktas idag som god praxis och anammas av allt fler organisationer. 7

9 Kommunens IT-strateg är underställd kommunchefen och tillhör avdelningen för styrning och ledning. IT-strategen leder det strategiska arbetet och har ett verksamhets- och medborgarperspektiv och är beställare av interna utredningar och uppdrag. IT Styr är ett forum som skall bidra till samverkan över förvaltningsgränser. Gruppen träffas månatligen och har till uppgift att identifiera och koordinera verksamheternas behov och hitta synergier. Avsikten är att kommunövergripande frågeställningar ska hanteras i IT-styr. ITstrategen är sammankallande och förvaltningar företräds av sina IT-samordnare och ITchefen företräder IT-enheten. Gruppen har inget beslutsmandat utan fungerar som en kanal mellan verksamhet och ledning. Från att ha varit ett forum för att diskutera rena driftfrågor, skall de gå mot att diskutera utvecklingsfrågor. Varje förvaltning har en IT-samordnare vars roll är att ha ett övergripande ansvar för utvecklingsfrågor och ordning & reda i sin förvaltning. IT-kompetensen bland IT-samordnarna är mycket varierande och några har uppgiften som en del av ordinarie arbetsuppgifter. Planen är att långsiktigt höja IT-samordnarnas strategiska IT-kompetens. Under senaste året har ITsamordnarna utbildats i omvärldsbevakning och hur man blir en bra IT-beställare. Informationssäkerhetschefen, som tidigare varit IT-chef, är också underställd kommunchefen. Mycket av informationssäkerhetsarbetet är i sin linda, En beslutad informationssäkerhetspolicy finns, medan riktlinjer saknas inom flera områden. Informationssäkerhetschefen har påbörjat ett arbeta att genomföra systemsäkerhetsanalyser i samarbete med förvaltningarna. Genom dessa analyser formulerar verksamheten sina krav på IT-stödet. Vidare finns beslut taget att all personal skall genomgå utbildning i informationssäkerhet m.h.a. en programvara framtagen av Krisberedskapsmyndigheten. Arbetet att ta fram utbildningen pågår och skall tas i bruk i januari Informationsenheten är ytterligare en aktör som har ett stort inflytande på de delar av ITmiljön som tillhör kommunens portaler, intranät och externa hemsidor. D.v.s. de delar som utgör plattform och gränssnitt för e-tjänster och e-förvaltning. Flertalet av de intervjuade uttrycker att styrmodellen har brister, en av respondenterna uppger att det pågår ett arbete med att se över styrmodellen. Tidigare har kommunen haft en styr- och ledningsgrupp, IT Ledning, där IT-chef, IT-strateg och kommunchef ingick, som var beslutsfattande i IT-frågor. Gruppen fanns fram till för ett par år sedan då den avvecklades eftersom kommunchefen ansåg att gruppen inte fungerade som tänkt. I brist på en väl fungerande styrmodell har en del informella grupper bildats för att samverka. En grupp där IT-strateg, IT-chef och IT-informationssäkerhetschef ingår samt Tillfälliga flödesgruppen, en fritt hopsatt grupp från den tiden då IT-chefen ansvarade för utvecklingsmiljön är två exempel. Utöver interna forum är kommunen aktiv i olika samverkansorgan inom länet där Karlskrona tillsammans med andra kommunen och landstinget deltar i utvecklingen av IT. Bl.a. har ett länsövergripande nätverk LITNET etablerats och gemensamma verksamhetssystem definierats. Kommunchefen ingår i ett forum i länet som benämns Direktörsgruppen och IT-chefen ingår i BIT, Blekinges IT-chefer. Nyligen har också kommunens och landstingets IT-strateger bildat en egen grupp som diskuterar hur länet skall möta kraven i den nationella IT-strategin för vård och omsorg. 8

10 Regler och policys finns delvis på kommunens hemsida och på intranätet. De styrande dokument som vi identifierat under genomförd granskning är IT-visionen, informationssäkerhetspolicy samt policy för användning av e-post, internet och telefoni. Det finns exempel på att det både saknas och efterfrågas en hel del riktlinjer, som skulle bidra till att skapa mer klarhet. Exempelvis, vad gäller för inköp av program och utrustning? Vilken användning av kommunens tillgångar är tillåten? Vilka säkerhetskrav skall ställas och av vem? Enligt de intervjuade finns det ofta beslut kring riktlinjer tagna vid något tillfälle av kommunledningen, men dessa beslut sammanställs inte och dokumentation och därmed spårbarhet från ledningsmöten är bristfällig. Eftersom IT-enheten ännu inte har någon beslutad tjänstekatalog och det inte sker någon gemensam prioritering av förvaltningarnas IT-planer så uppstår det ett gap mellan de förväntningar förvaltningarna har och vad IT-enheten klarar av att leverera. IT-enheten försöker tillgodose verksamhetens behov efter bästa förmåga, men har begränsade resurser att delta i utvecklingsprojekt med förvaltningarna. IT-chefen har på eget initiativ börjat formulera innehållet i en tjänstekatalog och en systemförvaltningsmodell Kommentarer Det framgår av intervjuerna att kommunens nuvarande styrmodell för IT-frågor har brister. Det gäller ledningsstrukturer och beslutsnivåer för olika IT-frågor med otydligheter kring beslutsvägar, vem som skall initiera, bereda, besluta, exekvera och följa upp. Kommunen har många viktiga beståndsdelar, men processerna hänger inte ihop. Konsekvensen blir att beslutsärenden stannar upp i processen. Enligt en av respondenterna är en ny styrningsmodell under utformande, det är uppenbarligen inte känt eftersom övriga intervjuade enbart uttrycker en frustration över de förhållanden som råder. Det är grundläggande att de forum och de roller som förekommer är väldefinierade och har tydliga uppgifter, ansvarsområden och den kompetens som erfordras. En tydligare indelning i ansvarsområden skulle kanske också bidra till ett bättre samarbetsklimat mellan de befattningshavare som har nyckelroller i kommunens IT-frågor. Samarbetsförmågan i sammanhanget är en framgångsfaktor, där det för närvarande istället tycks råda en del rivalitet Det finns behov av tydliga riktlinjer för beslutsprocesser och samordning och klargörande vilka rutiner som skall finnas. I detta ingår också att beslutsunderlag som bereds och presenteras skall vara avpassat och med ett ändamålsenligt innehåll. En rekommendation är att kommunen återbildar ett beslutande IT-forum, med färre deltagare än den nuvarande kommunchefsgruppen. Kommunchefen bör vara ordförande i ett sådant forum, som dessutom bör har representation åtminstone från IT och från förvaltningsledning. Viktiga komponenter för en fungerande styrning är också att det finns fungerande rutiner för att uppdatera de policy, riktlinjer och regler som beslutas. Kommunen bör också införa rutiner för att kommunicera viktiga styrande dokument. Vi noterade bl.a. att innehållet i informationssäkerhetspolicyn var okänt hos flera av respondenterna. Om informationssäkerhetspolicyn inte redan är en del i introduktionen för nyanställda så rekommenderas att den blir det.. Enligt en av de tillfrågade är en användarinstruktion för IT-säkerhet under framtagande. Det tycks råda oklarheter vad som förväntas att informationssäkerhetschefen skall upprätta och vad som förväntas att IT-enheten tar fram. Exempelvis har IT-chefen tagit fram en förteckning över frågeställningar som det bör tas fram riktlinjer för medan informationssäkerhetschefen inte var involverad när lösningar för trådlösa nät togs fram. 9

11 Ett område som kommunen håller på att utveckla, som vi också vill framhålla som viktiga, där ledningen bör ge ett tydligt uttryck för att prioritera är framtagandet och etablerandet av en fungerande och gemensam systemförvaltningsmodell. Överenskommelser om tjänstenivåer mellan IT-enheten och förvaltningarna är ett annat område som är viktigt att förbättra för att synliggöra krav och förväntningar, såväl att visa vad olika servicenivåer defacto kostar att upprätthålla. En katalog över IT-enhetens tjänster bör tas fram och beslutas och överenskommelser om servicenivåer bör mellan IT-enheten och förvaltningar ingås Teknisk infrastruktur och systemstöd IT-infrastrukturen i kommunen uppges överlag hålla en hög teknisk nivå. Mellan 2004 och 2005 genomförde kommunen med hjälp av Microsoft och HP en omfattande migrering från Novell till Microsoft och stora delar av infrastrukturen byttes ut. Leverantörernas intressen var att visa att deras produkter möter behoven som ställs av en kommun som vill införa e-tjänster och möta kraven på att vara en s.k. 24-timmarsmyndighet. Samarbetet med leverantörerna bidrog till att ge Karlskrona dragkraft och att inta en position i framkant bland landets kommuner. Det som idag släpar efter är klientdatorparken vilket beror på att man inte är ifatt efter ett sparprogram under 2007 och p.g.a. bristande resurser att installera och leverera datorerna till förvaltningarnas arbetsplatser. Kommunen har ca datorer inom administrationen och inom skolan. Kommunen står också inför att ersätta sin nuvarande telefonilösning och helt övergå till mobila telefoner. Genom projektet uppges kommunen sedan att ligga i framkant vad gäller modern telekomteknik. Kommunen har investerat i en komplett test- och utvecklingsmiljö som är mer omfattande än vad som vanligen förekommer i motsvarande verksamheter. En strukturerad och väldokumenterad process finns framtagen för att hantera utvecklingsprojekt och utföra fullskaliga test av system. IT-chefen har motiv och kalkyler som visar att investeringen i miljön är lönsam och också varit till stor nytta för näringslivet i kommunen. De intervjuade uppger att kommunen har en flora av olika system och att det finns en potential att effektivisera användningen, men att detta fordrar en tydligare central styrning. Ingen av respondenterna kar kunnat ange i vilken form och omfattning systemmiljön med tillhörande integrationer är dokumenterad. IT-avdelningen hänvisar till att detta är systemförvaltarnas ansvar. I sammanhanget bör nämnas att det inte finns någon beskrivning över systemförvaltarnas ansvarsområde. Ett förslag till systemförvaltningsmodell finns dock framtagen, men är inte beslutad. Informationssäkerhetschefen har under senare tid påbörjat en systemutvärdering tillsammans med förvaltningsledningen. I samband med detta sker en systemsäkerhetsanalys och de verksamhetssystem som bedöms vara kritiska identifieras. Granskning av fysisk säkerhet har inte varit inom ramen för det här uppdraget. Enligt en av respondenterna är serverhallen som finns i Karlskrona kommun nybyggd och uppges fungera tillfredställande ur säkerhetssynpunkt. 10

12 Kommentarer Intrycket är att Karlskrona kommun överlag har en ändamålsenlig och modern teknisk ITmiljö. Att hantera underskottet av datorer måste naturligtvis dock fortsättningsvis prioriteras. Vad gäller systemsidan vore det rimligt att det sker en kartläggning och sammanställning av kommunens totala systemmiljö. Syftet är att ge förutsättningar i det strategiska arbetet att styra systemportföljen och långsiktigt maximera användningen, samtidigt som man eftersträvar att minimera antalet system och plattformar. 11

13 4. IT-kostnader, intern prissättning och styreffekter Den centrala IT-enhetens budget uppgår till ca 35 mkr varav ca 23 mkr (personal, central och gemensam infrastruktur och gemensamma system) utgörs av anslag och resterande (pckostnader och support) finansieras genom interndebitering med en schablonkostnad per pc. Förbindelser och nätverk hyr kommunen av Affärsverken och betalar en avgift motsvarande kapitalkostnaden över tio år. Det har visat sig att debiteringsunderlagen från Affärsverken inte överensstämmer med vad kommunen numer utnyttjar, då debitering har utgått även för sådana förbindelser som inte används längre. Avtalen skall därför omförhandlas. Även datorhallen och hyrs av Affärsverken. IT-enheten tar även kommunens kostnader för fast telefoni, vilka uppgår till 7,8 mkr, inklusive lönekostnader för 2,5 tjänster. Kostnaderna för verksamhetssystemen, licens- underhållsavgifter, support och konsultkostnader budgeteras och finansieras av respektive förvaltning liksom deras egna kostnader för mobil telefoni. Interndebiteringen för pc bygger på schablonbelopp. Det aktuella priset är baserat på leasingavgiften, licenser för kontorsprogramvaror, e-post och servicedesk. Priset justerades år 2006 till ca kr för pc som används inom administrationen och ca kr för skoldatorer. Det nuvarande priset ligger idag betydligt närmare den verkliga kostnaden, än vad det gjorde i den tidigare modellen, då priset var väsentligt högre. Trots att pc-kostnaden var avsevärt högre tidigare, föreligger fortfarande en misstro mot ITenheten och det förekommer spekulationer i förvaltningarna eftersom Serviceförvaltningen inte redovisar hur schablonbeloppen är framräknade. Det förekommer att förvaltningar, i tron att de köper datorer och skrivare till ett lägre pris någon annanstans, frångår avrop från ramavtalen. Konsekvensen är att IT-enheten inte kan fjärrdistribuera programuppdateringar till produkter utanför standard. En annan nackdel med att priset uppfattas som högt är förvaltningarna avstår från att köpa datorer i den omfattning som fordras för att möta målen för ITvisionens e-förvaltning. IT-chefens uppfattning är att IT-kostnaderna snarare minskat i förhållande till vad man får ut då efterfrågan och utbredningen av IT-tjänster totalt sett ökar från år till år inom verksamheten. Det ställs också större krav på säkerhet och tillgänglighet vilket i sin tur också medför kostnader. IT-investeringar är med i den centrala budgetberedningen. Förvaltningsspecifika projekt finansieras på förvaltningsnivå. Beslut om framtida IT-investeringar och IT-projekt följer centralt attestreglemente. I dagsläget finns det ingen delegationsrätt vilket medför en viss tröghet när t ex IT-chef inte kan besluta om mindre investeringar, utan beslut tas av förvaltningschef eller kommunledning. Kommunens budget och styrprocess är under förändring. Arbetet startade i våras och drivs av ekonomichefen. Exempelvis ser man över en förändring att tidigarelägga budgetberedningen på året, formatet för beslutsunderlag i beredningsarbete och vilka KPI:er man kommer använda. Ett arbete med att renodla kostnader så att respektive system bär sina kostnader har påbörjats av IT-chefen. I detta ingår också en översyn av prismodellen. 12

14 Kommentarer Med den nuvarande fördelningen av kostnader är det svårt att utläsa vad olika system kostar kommunen totalt. Därigenom blir det också svårt att bedöma och följa upp lönsamheten i olika IT-projekt. Motiven till att tillämpa interndebitering kan vara varierande, att åstadkomma en rättvis fördelning av kostnader till de enheter där de uppstår, att skapa en kostnadsmedvetenhet o.s.v. Det är inte tydligt vilka styreffekter som eftersträvas i Karlskrona kommun, dels finansieras en stor del av IT-verksamhetens genom anslag, dels utgörs pc-kostnaden, som interndebiteras, av schablonkostnader som förvaltningarna anser är för hög. Debiteringsmodellen saknar transparens, vilket gör att en dator anses vara jämförelsevis dyr i förhållande till att köpa en dator av en lokal datorbutik. Att fördela kostnader per dator är också något förenklat och ger inte en helt rättvisande bild. Exempelvis då det förekommer att många användare delar på en dator. Den administrativa kostnaden är då betydligt högre än vad den är för en dator med en enskild användare. 13

15 5. IT-visionen och målstyrning Karlskrona kommuns IT-vision är beslutad av kommunfullmäktige år Visionen finns publicerad på kommunens hemsida, och gäller för hela koncernen, d.v.s. den kommunala verksamheten och dess bolag. Visionen grundar sig på en utvecklingspolicy för att bygga det nya Karlskrona, nationell IT-strategi för vård och omsorg samt IT-politik för hållbar utveckling och välfärd. Syftet med IT-visionen är att åstadkomma en tydligare förflyttning av fokus från informationsteknik till verksamhetens behov. Någon strukturerad uppföljning av effekter utifrån IT-visionen görs i dagsläget inte. Visionen beskriver att IT-lösningar ska bidra till att Karlskrona kommun växer och ger medborgare samt näringsliv möjligheter att utvecklas. Kommunen har en trappstegsmodell över hur målet att vara en 24-timmarsmyndighet skall nås. Bedömningen är att det tredje trappsteget uppnåtts, vilket innebär att kommunen erbjuder förenklande tjänster för medborgare och näringsliv i sin kontakt med kommunen. Enligt respondenter är de främsta nyttoeffekterna hittills för Karlskronas medborgare e-tjänsterna för ansökan till gymnasieskolan samt bostadskön via kommunwebben. Antalet gymnasieansökningar på kommunens webbplats motsvarar över 90% av ansökningarna vilket uppskattningsvis både effektiviserat ansökningsprocessen och ökat kvalitén. För att ta det fjärde och sista steget och erbjuda medborgarna fler tjänster krävs att e- legitimation och digital autentisering införs. Kommunens övergripande IT-strategiska arbete är i huvudsak centraliserat till avdelningen för styrning och ledning och drivs genom IT-strategen. För att förverkliga och konkretisera visionen ska varje enhet och bolag årligen upprätta en ITplan. Handlingsplanen ska vara fastställd i respektive nämnd och styrelse i samband med beslut om budget. Det finns en mall framtagen med anvisningar om vilken information som förvaltningarnas IT-planer skall innehålla. Tanken är att det ska vara naturligt för förvaltningen att väva in IT-planen i verksamhetsplanen för året. Förvaltningen skall således göra sina egna prioriteringar och ansvara för att arbeta fram en IT-plan. Inför framtiden strävar Karlskrona kommun efter att IT-samordnarna ska bli förvaltningarnas IT-strateger. Den strategiska kompetensen i förvaltningarna varierar och det finns farhågor att utvecklingen stagnerar eller att det blir IT-enheten som driver utvecklingen av IT åt förvaltningarna och inte tvärtom. I syfte att höja den IT-strategiska kompetensen har ett utbildningsprogram inletts för IT-samordnarna, hittills för att förbättra beställarkompetensen och inom omvärldsbevakning. Ett par av de intervjuade har uppfattningen att kommunen, efter Microsoft och HP lämnade projektet, inte har haft förmåga att ta de fortsatta utvecklingssteg som finns beskrivna i ITvisionen Kommentarer Kommunens IT-vision är en viktig handling men den saknar stöd av en IT-strategi och långsiktig handlingsplan. IT-strategin skall beskriva hur visionen skall uppnås och de projekt som beslutas bör också gå att härleda till denna strategi. I slutänden innebär detta också större möjligheter att IT-enhetens insatser fokuseras på prioriterade verksamhetsprojekt. Till visionen saknas även en beskrivning över den arkitektur som kommunens plattformar skall vara baserad på. För detta finns etablerade modeller som säkerställer sambanden från verksamhetsbehov och processer, ned till information och tekniska lösningar. En ändamåls- 14

16 enlig arkitektur med riktlinjer och standarder syftar bl.a. till att ge förutsättningar att integrera system och att kommunen undviker att hamna med dubbla system och funktioner. För att åstadkomma detta bör kommunen överväga att komplettera den strategiska funktionen med teknisk kompetens och kunskap inom IT-arkitektur. Alternativet är att involvera ITenheten i strategiarbetet i ett tidigare skede. Idag är avsikten att handlingsplanerna skall utgöras av förvaltningarnas ett-åriga verksamhetsplaner. Nuvarande princip innebär att förvaltningarna själva årligen, i samband med budgetarbetet, utformar sina IT-planer utifrån visionen och de egna behoven. På detta sätt finns det risk att det inte sker någon gemensam koordinering eller prioritering av projekt som startas, vilket exemplet med parallella bokningssystemen illustrerar (beskrivs i avsnitt 6). Vid vår granskning framgick att det endast finns ett fåtal IT-planer framtagna. I vissa förvaltningar är IT-planen en del i förvaltningsbudgeten. Generellt verkar ansvaret för IT-planer vara förlagt till IT-samordnaren. Detta mot bakgrund att IT-samordnarna så här långt bedöms ha en otillräcklig IT-kompetens, ger inte Karlskrona rätt förutsättningar att ta något större steg i utvecklingen på kort sikt. 15

17 6. IT-projekt Inom Karlskrona kommun bedrivs ett antal IT-projekt med ett verksamhetsdrivet fokus. Flera är gemensamma för kommunen och centralt initierade medan andra är initierade av förvaltningarna, som då också har huvudansvaret för dem. Nedan ges några exempel på projekt som är aktuella. Gemensamma IT-projekt Under hösten 2007 genomfördes en förstudie under namnet RUP med syfte att kartlägga effektivitet och grad av nyttjande för kommunens stora gemensamma IT-baserade administrativa system. I april 2008 presenterades en tid- och aktivitets plan med ansvariga för följande aktiviteter: Roller och mandat, användarfokus och uppföljning Ansvarig: Mikael Andersson Klart Singel sign on Ansvarig: Mats Löfgren Klart Utbildning och stöd Ansvarig: Mats Persson Klart: Generalisering kontra specialisering Ansvarig: Anette Lirsjö Klart Verksamhetsanalys och modell för införande av nya system Ansvarig: IT-styr Klart: Målsättningen är att dessa aktiviteter skall leda till högre effektivitet och rationaliseringar. Projekt inom äldre omsorgen Sedan 2005 pågår inom äldreomsorgen Från pärmen till skärmen, ett IT-projekt med syftet att anpassa arbetssätt och tekniska lösningar inom äldreförvaltningen för att underlätta arbetet. Det övergripande målet för projektet är att säkerställa vårdkvalitet för vårdtagarna och förbättra användningen av äldreförvaltningens resurser, genom att säkerställa att personalen får tillgång till ett utvecklat IT-stöd och mobila lösningar som underlättar att få fram rätt information, vid rätt tid och plats. Projektet har låtit påverka verksamhetsplanering och ekonomiska frågor. Efter att ha avklarat förstudie, analys och pilotprojekt görs nu ett fullskaligt införande av implementering för digitalisering av information. Målet är att samtliga hemtjänstgrupper ska använda sig av Mobipen (digital penna) för att återrapportera sina arbetsuppgifter fr.o.m En risk för att projektet inte kommer nå målen är den låga IT-mognaden inom äldreförvaltningen. Exempelvis har hälften av de anställda inom äldreomsorgen i Karlskrona kommun inte tillgång till datorer och verktyg för att komma åt informationen på intranätet. Omkring anställda skulle behöva få enskilda e-postadresser. Vidare ska medarbetar inom hemtjänsten utbildas centralt i kommunhuset. Projektet har mött visst motstånd och en del medarbetare har varit direkt avvisande mot idén. Ett av de större projekten framöver är upphandling av system för vård- och äldreomsorgen p.g.a. att avtalet för Procapita går ut Projekt inom Tekniska förvaltningen Tekniska förvaltningen anger ett par IT-relaterade mål i sin övergripande målbeskrivning för verksamheten med fokus på 24-timmarmyndighet, bl.a. att förstärka förvaltningens information på hemsidan. Hittills erbjuder förvaltningen inte några e-tjänster gentemot medborgare, men det borde finnas möjlighet att utveckla e-tjänster som medför nytta för medborgare och 16

18 som eventuellt också skulle kunna bidra till förvaltningens finansiering. För tekniska förvaltningen är dokumenthantering och arkivering två fokusområden. Inom tekniska förvaltningen hanteras mycket data och verksamheten är helt beroende av IT-administrativt stöd. Det ligger i förvaltningens intresse att ett arkiveringssystem implementeras. Flera av de intervjuade är kritiska till hur IT-projekten bedrivs i kommunen och ger exempel på projekt som inte når fram. Man menar att processen från beredning av projekt, beställning och till projektresultat skulle behöva förtydligas. Vilka beslutsunderlag skall erfordras? Hur skall ett enhetligt sätt att utvärdera projektens resultat ske? Hur följer man upp kvalitet och effektivitetsmål? Vanligtvis görs inte lönsamhetskalkyler och det finns inga krav på uppföljning av effektmål. Även om det genomgående finns målsättningar i förvaltningarna att optimera gjorda investeringar, öka kvalitativa och ekonomiska effekter är det otydligt hur detta ska ske och följas upp. IT-styr har uppgift att ha en överblick och koordinera, inte minst för att undvika parallella projekt. Denna koordinering fungerar inte tillfredsställande. Nyligen upptäcktes det av en tillfällighet att det pågick tre parallella initiativ till utvecklingsprojekt av bokningssystem Kommentarer Även om det finns utrymme att förbättra förutsättningarna att driva projekt så är det viktigt att framhålla att vi även har tagit del av ett par projektbeskrivningar, förstudierapporter och beslutsunderlag som visat prov på att det förekommer ett strukturerat arbete, exempelvis: Från pärmen till skärmen, Bokningssystem samt ACE klient till Time-gymnasiet, Dokumentationen visar exempel på utförda behovsanalyser och utvärdering av lösningsalternativ presenterade som beslutsunderlag. Likväl som att utforma nya modeller och arbetssätt är det värdefullt för kommunen att också tillvarata erfarenheter från goda exempel. Eftersom varje förvaltning på egen hand beslutar om sina IT-planer finns anledningar att utvärdera behovet av ett programkontor som ytterst prioriterar och koordinerar projekt som startas. En risk är att IT-enheten annars på sikt inte har tillräckligt med resurser för att medverka i alla projekt med exempelvis testledning. Uppdragen som är kopplade till programmet RUP framkom inte under de intervjuer som genomfördes under vår granskning. Rapport och uppdragsbeskrivningar kom oss till del tillsammans med kompletterande som översändes i efterhand. De olika uppdragen har i sammanhanget relevans och bör i en eventuell uppföljande granskning av måluppfyllelse följas upp. Nyttokalkyler och riskanalyser görs inte i den utsträckning som är önskvärt och för e- kommunprojekten finns risk att projekten totalt medför ökade kostnader. Kommunen bör enas om ett sätt att göra nyttokalkyler och som ger ett vidare stöd för att följa upp de resultat som man åstadkommer i form av högre kvalitet, effektivitet eller produktivitet. Göteborg den 30 oktober 2008 Johan Elmberg Emma Rylander 17

19 Bilaga 1 Erhållen dokumentation: IT-vision 2007 Vision fyra hörnstenar, 1999 Informationssäkerhetspolicy, 2007 Policy för användning av e-post och internet, 2002 Mall IT plan, 2008 Minnesanteckningar IT-styr RUP, Optimera befintliga investeringar före nyinvesteringar avseende IT-baserade administrativa system, delprojekt 2.10, 2008 Rapport ACE klient, 2008 Slutrapport Bokningssystem, 2008 Frågor som kräver policy, 2007 Förslag IT-utveckling 2002 Slutrapport migrering, 2005 Tekniska nämndens målprogram Projektbeskrivning pärmen till skärmen 18